| Forside | | Indhold |  | Næste |

Transportens eksterne omkostninger 

Sammenfatning og konklusioner

I dette litteraturstudie er nogle af elementerne omkring transportsektorens eksterne omkostninger blevet beskrevet. Gennemgangen kan bidrage til en bredere forståelse for, hvad det er for elementer, der, i forbindelse med en prisfastsættelse, er relevante og nødvendige at overveje, hvis en afgiftsstruktur skal afspejle transportsektorens faktiske omkostninger.

Gennemgangen indeholder dels en teoretisk gennemgang af, hvad de eksterne omkostninger fra transportsektoren er, dels en gennemgang af de metoder, der kan anvendes til at værdisætte effekter, som ikke omsættes på et marked. Der er desuden gennemgået en række danske og internationale praktiske forsøg på at værdisætte nogle af de eksterne effekter.

Gennem en årrække har mange økonomer, ikke-økonomer samt politikere talt om Road Pricing som det instrument, der har manglet i kampen mod de stigende negative konsekvenser fra transportsektoren (transportens eksterne omkostninger). Det fremføres fra mange sider, at transportsektoren skal betale dens fulde omkostninger - at transportens eksterne effekter skal internaliseres i prisfastsættelsen på transportområdet. Road pricing kan ses som et af de instrumenter, der kan anvendes til netop dette formål.

Der er en lang række problemer forbundet med dette reguleringsinstrument, ikke kun politiske eller den almindelige skepsis fra befolkningen overfor nye afgifter, men i mindst lige så høj grad i relation til en egentlig bestemmelse af afgifterne størrelse. For at kunne fastsætte den "korrekte afgift" og i praksis at internalisere de eksterne omkostninger, er det nødvendigt at værdisætte transportsektorens eksterne omkostninger.

Arbejdet med at opgøre de eksterne omkostninger fra transportsektoren er forbundet med mange usikkerheder. Usikkerhederne opstår gennem både afgrænsning af, hvilke eksternaliteter der fremkommer; hvad deres konsekvenser i givet fald er; hvor væsentlige de er i sammenligning med andre eksternaliteter; hvordan de spiller sammen med de andre eksternaliteter (ikke kun fra transportsektoren); hvordan de kan prisfastsættes; hvordan de herefter kan internaliseres i f.eks. en skatte- og afgiftsstruktur og mange andre kilder til usikkerhed.

Denne gennemgang har omfattet en beskrivelse af de typisk opgjorte eksternaliteter, luftforurening, støj, trængsel og ulykker. Selvom disse eksternaliteter næsten udelukkende er de eksternaliteter, der er forsøgt værdisat, er de ikke de eneste eksterne effekter fra transporten. Der peges i notatet bl.a. på barriereeffekter, arealanvendelse, æstetiske og visuelle effekter, påvirkning af biodiversitet etc. som negative eksterne påvirkninger fra transporten. Selvom disse eksternaliteter ikke prisfastsættes, indgår flere af dem ofte i verbale beskrivelser af trafikkens konsekvenser. Det kan undre, at det, når der ofte er fokus på denne gruppe af eksternaliteter, alligevel ikke er forsøgt i mere udpræget grad at opgøre de økonomiske konsekvenser af dem. I de enkelte tilfælde, hvor det er forsøgt at beregne værdien af disse effekter, har resultaterne vist, at disse værdier er relativt små i sammenligning med de fire, ovenfor nævnte, eksterne effekter. At dette er tilfældet kan evt. skyldes en manglende fokusering på disse andre effekter, dels metodik (der skal udvikles metoder til at opgøre disse effekter), dels manglende projekter med det formål at opgøre disse.

Et væsentligt element i arbejdet fremover er derfor også at fokusere på økonomiske opgørelser af f.eks. barriereeffekter, påvirkninger på biodiversitet, konsekvenser for arealanvendelse samt de æstetiske og visuelle effekter. Dette er væsentligt, idet summen meget vel kan have en væsentlig størrelse, også selvom de hver især måske ikke er store. Ved fokus på denne gruppe af eksternaliteter er det endnu mere væsentligt, klart at få differentieret mellem de geografiske placeringer af de berørte områder, da der må formodes at være stor forskel på betydningen i hvert enkelt geografisk område, men også en klar definition af, hvem der berøres af de negative effekter. Dette kan i lige så høj grad være mennesker der påvirkes direkte, som mennesker, der blot sætter stor pris på, at f.eks. naturen og dyrelivet berøres mindst muligt af trafikken.
Den gennemgåede litteratur med praktiske opgørelser af transportsektorens eksterne omkostninger har vist, at der allerede er foretaget mange og omfattende analyser – specielt på den internationale scene – af trafikkens eksterne omkostninger. Dette arbejde har primært været fokuseret på at finde de samlede eksterne omkostninger, der kan relateres til trafikken (f.eks. Filliger et al, 1999 for partikel emissioner og Otterström, 1995 for flere luftemissionskomponenter). Der er derimod ikke fundet megen litteratur, der har fokuseret på praktiske opgørelser af de marginale eksterne omkostninger. Disse er i forhold til de teoretiske optimale internaliseringsinstrumenter (Pigou-skatter) de mest interessante. I den gennemgåede litteratur er der i dansk regi gennemført fire-fem forsøg på at omsætte de eksterne omkostninger til marginale eksterne omkostninger. Tre af undersøgelserne har været foretaget af Cowi og en enkelt af Det økonomiske råd (hertil kommer Vejdirektoratets opgørelse af Trafikøkonomiske enhedspriser).

Specielt er der i Cowi (1999) givet et bud på, hvordan indsatsen i fremtiden rent metodisk bør fokuseres, i forhold til opgørelser af specielt luftforureningens konsekvenser. Det fremtidige arbejde med praktiske forsøg på internalisering af eksterne omkostninger bør tage udgangspunkt i metoden beskevet heri (opgørelse af de marginale omkostninger gennem årsag-virkning kæder). En anden væsentlig kilde til metodeudvikling findes i det EU finansierede ExternE projekt. Dette projekt står overfor at udgive en særlig analytisk metode med fokus på transportsektoren. Det har på nuværende tidspunkt ikke været muligt at skaffe denne analyse.

I T&E (1993b) er der set på, i hvilket omfang transportens eksterne omkostninger er betalt af transportsektoren via de eksisterende afgifter. På trods af et rimeligt forhold for mange lande mellem omkostninger og inddrevne afgifter, er de hidtil anvendte instrumenter utilstrækkelige i relation til en fair betaling, idet de bl.a. ikke relaterer sig til, hvem der faktisk forårsager eksternaliteterne (f.eks. forskelle på tid- og sted for transporterne). Det er ikke kun i relation til f.eks. barriereeffekter og visuelle effekter mv., at det er væsentligt at forholde sig til de rumlige og tidsmæssige fordelinger af påvirkningerne. Der er store forskelle på konsekvenserne afhængigt af, hvor og hvornår en transport gennemføres. Derfor er de eksterne omkostninger, en bestemt transport giver anledning til, også afhængig af disse dimensioner. Hvis der skal indføres et afgiftssystem, hvor den enkelte trafikant indrager alle omkostningerne ved transporten i sit valg, skal det være muligt at koble en afgift, og dermed en handling, til både tid og sted.
Det er derfor også en vigtig opgave at få analyseret mulighederne for at etablere et alternativ til det nuværende skatte- og afgiftssystem på transportområdet, nemlig et system, der i højere grad retter sig mod en "fair" prissætning. En del teoretisk arbejde er foretaget i denne retning på den internationale scene. Bl.a. har Verhoef et al. (1997) og Varian (1994) udviklet teorier på dette område. Det vil derfor være gavnligt at få dannet et overblik over disse teorier, og vurderet mulighederne for at omsætte dem til et egentligt system, der via pris- og/eller afgiftsstrukturen internaliserer de eksterne omkostninger.

Der er mange problemer ved at kvantificere transportens eksterne omkostninger, hvilket kan illustreres gennem den i kapitel 2 opstillede årsagsskæde. Årsagskæderne kan gennem beregningsledene trafik-emission-eksponering- dosis-effekt-omkostninger anvendes til at beregne de marginale eksterne omkostninger fra trafikkens luftforurening. I hvert led af denne kæde er der mange elementer, hvori der kan opstå problemer omkring opgørelserne. Ikke bare ved de samlede omkostningsopgørelser, men også i koblingen fra et led til et andet, samt i forsøgene på at finde de marginale sammenhænge. Det må overlades til et senere dybdegående studie at få afdækket disse problemstillinger.

De økonomiske metoder, der oftest anvendes til at værdisætte omkostningerne af de eksterne omkostninger, kan sammenfattes i kategorierne revealed preference, Stated preference og Ressourcetab. I Revaled preference er det faktiske handlinger, der anvendes til at bestemme en pris eller omkostning – kategorien omfatter bl.a. hedonisk prissætning (f.eks. forskelle i huspriser) og rejseomkostningsmetoden. Den anden kategori er Stated preference, hvor der opstilles hypotetiske situationer for adspurgte individer, der derefter giver udtryk for deres valg i de givne hypotetiske situationer. Metoden omfatter den såkaldte Contingent valuation metode. Den sidste kategori – Ressourcetab – er en metode, der anvender observerbare ændringer i omkostninger mv. som konsekvens af en given påvirkning. Derudover anvendes også implicitte værdisætningsmetoder, hvor f.eks. den politiske betalingsvillighed findes gennem forskellige beslutninger, der giver anledning til en ændret omkostning, der kan måles.

Praktiske værdisætninger

Det skal fremhæves, at selvom der i Danmark ikke har været foretaget omfattende arbejder med opgørelser af eksterne omkostninger, findes der alligevel flere eksempler, hvor disse er forsøgt kvantificeret i såkaldte enhedspriser. Det er dog ikke alle de gennemgåede studier, der har beregnet marginale eksterne omkostninger som kroner pr. køretøjskm.

I tabel 12 sammenlignes de beregnede "marginale" enhedspriser fra de seks beskrevne undersøgelser, der har forsøgt at opgøre disse. Der findes givetvis flere undersøgelser, men det har ikke været muligt indenfor den afsatte tid at finde frem til disse.. Det er værd at fremhæve, at det kun i ganske få tilfælde er forsøgt at værdisætte effekter som f.eks. barrierer (se f.eks. Litman, 1999 og EF-forskningsprojektet Getting the Prices Right) og påvirkning af dyr i naturen. Desuden er der også i de effekter, der er forsøgt opgjort, elementer, som ikke er medtaget. F.eks. er omkostningerne i forbindelse med generelle gener fra støj sjældent inkluderet (dog oftere i de danske og europæiske beregninger end i de amerikanske).

De studier, der er gennemgået, men som ikke er medtaget i tabel 12, har ikke beregnet enhedsomkostninger i form af kr. pr. km., men har, som angivet i kapitel 5, i stedet fundet de totale eksterne omkostninger eller omkostningerne pr. emitteret kg. af det forurenende stof. Resultaterne fra disse studier er derfor i stedet angivet i bilag b.

I tabel 12 er priserne fastholdt på det niveau, som de er refereret i de oprindelige beskrivelser. Det er valgt ikke at omregne til faste priser, da usikkerhederne på opgørelserne i forvejen er meget store, og da der for flere af undersøgelserne allerede er foretaget omfattende omregninger fra priser i andre lande. I stedet angives i den efterfølgende forklarende tabel de aktuelle prisniveauer.

Tabel 12 Se her!
Oversigt over de "marginale" enhedspriser fra en række af de undersøgelser, der er beskrevet i dette notat. Desuden er angivet en sammenfatning af elementerne af de enkelte undersøgelser. Priserne er ikke omregnet til et fast prisniveau.

I de tre opgørelser fra Cowi (Cowi 1994, 1997 og 1999) findes udover de angivne transportmidler en finere opdeling på bl.a. katalysator- ikke katalysatorbiler samt opdeling på drivmiddel mv. Disse er ikke angivet i oversigtstabellen, men er indsat i bilag b.

Som det fremgår af tabellen, er der relativt store forskelle på de opgjorte priser fra de forskellige undersøgelser. En del af disse forskelle skal tilskrives de anvendte opgørelsesmetoder. Også forskelle grundet oprindelsesland spiller en væsentlig rolle. Det er i den sammenhæng relevant at påpege, at ingen af de internationale studier er forsøgt oversat til danske forhold udover omregningen til DKK.

I tabellen kan observeres en niveauforskel mellem den amerikanske opgørelse og de europæiske opgørelser. Specielt på luftforureningsområdet er priserne fra Litman (1999) for Nordamerika generelt større end de tilsvarende fra Europa. Dog skal det bemærkes, at niveauerne fra Cowi (1999) og Litman (1999) er af samme størrelsesorden for luftforurening.

Støjeffekter værdisættes væsentlig lavere i USA end i Europa. Dette skyldes den større befolkningstæthed i Europa samt den større opmærksomhed fra befolkningen omkring problemet i Europa, - f.eks. gener pga. en konstant baggrundsstøj, der ikke giver direkte skader, men bl.a. påvirker søvn og koncentrationsevne mv.

Det er væsentlig at bemærke, at opgørelsen af luftforureningens enhedspriser fra Cowi (1999) giver betydeligt højere værdier end de andre europæiske undersøgelser. Dette er specielt bemærkelsesværdigt, da metoden anvendt i Cowi (1999) må vurderes at være den teoretisk mest præcise og dækkende. Meget tyder derfor på, at der har været en tendens til at undervurdere skaderne fra luftforureningen. Tallene i Cowi (1999) underbygges af beregningerne i Litman (1999), men skal dog stadig tages med de forbehold, der også nævnes i Cowi (1999). Der er meget store usikkerheder omkring både metodevalg og opgørelser. Dette gælder alle de gennemgåede analyser og beregninger og fremgår af figur 4.

I figur 4 er resultaterne fra de viste undersøgelser samlet, så de totale spænd fra mindste lave skøn til største høje skøn er sammenstillet for de tre transportmidler. Disse forskelle er som det fremgår meget store, hvilket blot understreger de store usikkerheder, der opstår i forbindelse med både opgørelsen af de totale eksterne omkostninger og ikke mindst ved at beregne de marginale eksterne omkostninger.

En lille del af forskellene kan naturligvis forklares af de forskellige prisniveauer, der er anvendt i de forskellige beregninger. Det må dog formodes, at dette er af mindre betydning (da alle undersøgelserne refererer til beregninger, der ligger indenfor en 5-7 årig periode med relativ lav inflation) sammenlignet med de forskelle, der opstår pga. forskellige beregningsmetoder samt hvilke effekter, der er medtaget som konsekvenser i de enkelte grupper af eksternaliteter.

De store forskelle understreger den forsigtighed, hvormed tallene skal anvendes i konkrete situationer. Finansministeriet (1999) anbefaler, at de samme priser anvendes i så stort et omfang som muligt, for at muliggøre sammenligninger på tværs af forskellige konsekvensvurderinger, f.eks. cost-benefit analyser. Anbefalingen i nærværende rapport er dog, at det bør vurderes i hver enkelt situation, hvilke priser, eller hvilke metoder, der er mest relevante at bruge. Det må videre anbefales ikke at overse værdien af de konsekvenser, der ikke traditionelt er værdisat, da disse effekter i nogle sammenhænge er lige så væsentlige som de traditionelt værdisatte eksternaliteter.