|
Organisationsmodeller for udnyttelse af organisk dagrenovation i biogasanlæg 2. Problemanalyse
Endvidere er resultatet af en tidligere i DAKOFA-regi afholdt workshop på Aalborg Universitet i december 1999 om biologisk affaldsbehandling også inddraget i problemanalysen /1/. 2.1 LFA - workshopSelve workshoppen var struktureret efter det såkaldte LFA-koncept (Logical Framework Approach), der kort fortalt består i på struktureret vis at afdække og systematisere et givet problemkompleks. Ud fra en på forhånd valgt central problemformulering (det såkaldte ’starterproblem’), skal deltagerne på workshoppen gennem brainstorming og med udgangspunkt i den enkeltes egne forudsætninger, erfaringer og viden formulere et antal problemer, som han/hun finder kan være medvirkende årsag til det valgte ’starterproblem’. Det videre forløb består herefter i at illustrere årsags-virkning sammenhænge ved at placere de identificerede underliggende problemer i forhold til hinanden og forbinde disse. På denne måde opstår et såkaldt problemtræ med ’starteproblemet’ som toppen af træet.
Figur 2.1 Inden arbejdet med opstilling af problemtræet blev de ved brainstormingen formulerede problemer af deltagerne inddelt i tre hovedgrupper med følgende arbejdstitler (overskrifter):
Efterfølgende blev deltagerne fordelt på tre grupper, som fik til opgave at identificere og illustrere årsags-virkning sammenhænge inden for hver af de nævnte hovedgrupper ved opstilling af del-problemtræer. De opstillede del-problemtræer blev herefter præsenteret for samtlige deltagere, og årsags-virkning sammenhænge blev tydeliggjort og drøftet. Resultatet af workshoppen var således tre del-problemtræer under de nævnte overskrifter. 2.1.1 Efterbehandling af workshoppen’s resultaterEfter workshoppens afslutning blev de opstillede del-problemtræer sammenarbejdet til et samlet problemtræ af Carl Bro, der fungerede som facilitator for workshoppen. Resultatet fremgår af bilag B. På basis af det store problemtræ i bilag B er der efterfølgende af Carl Bro foretaget en nærmere analyse og forenkling af problemtræet med henblik på at gøre dette mere operationelt, men med fuld respekt for de på workshoppen fremkomne udsagn. Det forenklede problemtræ fremgår af bilag C. Eftersom det forenklede problemtræ vist i bilag C danner basis for det videre arbejde med gennemførelse af problemanalyse og dermed den efterfølgende opstilling af egnede organisationsmodeller, blev begge de udarbejdede problemtræer fremsendt til workshoppen’s deltagere til kommentering. Modtagne kommentarer er efterfølgende indarbejdet i den efterfølgende opstilling af krav og ønsker. 2.2 Beskrivelse af krav og ønskerBaseret på det forenklede problemtræ i bilag C kan der opstilles følgende oversigt over krav og ønsker, såfremt en større genanvendelse af organisk dagrenovation til biogasbehandling skal sikres. Tabel 2.1
|
 | Centrale initiativer efterspørges |
| Kvalitetskrav og miljøeffekt |
| Kommunale initiativer – økonomiske hensyn |
| Fælles platform for dialog og samarbejde |
| Forbehandling – den naturlige snitflade |
I det følgende vil disse blive vurderet og analyseret nærmere, idet der gøres opmærksom på, at der ikke på selve workshoppen blev foretaget en detaljeret analyse af de listede problemstillinger, men at dette er sket efterfølgende. Den konkrete formulering og de konklusioner der drages i det følgende skal således ikke tilskrives workshoppens deltagere, men er forfatterens ansvar alene.
2.2.1.1 Centrale initiativer efterspørges
Såfremt Affald 21’s erklærede mål om genanvendelse af 150.000 tons organisk dagrenovation – heraf 100.000 tons ved biogasbehandling - inden 2004 skal opfyldes /2/, vil det kræve en langt mere offensiv indstilling fra de centrale myndigheder, dvs. Miljøministeriet samt veterinærmyndighederne. Erfaringerne viser, at det miljømæssige incitament for kommuner og affaldsselskaber til at forfølge ovennævnte mål er nærmest ikke-eksisterende, hvorfor der ikke fra denne side, med enkelte undtagelser, kan forventes igangsætning af større initiativer i de kommende år.
Det skal dog nævnes, at der på Miljøstyrelsens initiativ i en række kommuner er iværksat fuldskalaforsøg for at tilvejebringe yderligere dokumentation for og demonstration af biogasbehandling som behandlingsform. Forsøgene omfatter to-delt indsamling af dagrenovation og behandling af den organiske dagrenovation på biogasfællesanlæg.
Herudover synes der at være behov for gennemførelse af en samlet og overordnet planlægning i landets forskellige regioner, som inddrager affaldsmængder fra både land og by, gødningsbehov og energiforsyning kombineret med allerede eksisterende og planlagte mulige behandlingsanlæg for den organiske del af dagrenovationen, dvs. komposterings- og biogasanlæg.
På basis af denne planlægning skal det være muligt ud fra en samfundsmæssig synsvinkel og med inddragelse af spørgsmålet om miljøeffekt (se efterfølgende afsnit), at udpege de områder af landet, hvor udbygning af behandlingskapaciteten i form af biogasbehandling mest hensigtsmæssigt kan finde sted samt opstilling af konkrete mål herfor.
Gennemførelsen af den nævnte planlægning i landets regioner kan eventuelt ske i sammenhæng med iværksættelse af yderligere demonstrationsprojekter og/eller udviklingsprojekter, såfremt der viser sig behov herfor.
Da der forventeligt vil vise sig endog betydelige regionale forskelle mellem muligheder og behov for etablering af centrale genanvendelsesløsninger for den organiske del af dagrenovationen, anses direkte lovgivning på området ikke at være en farbar vej – selvom der fra EU’s side p.t. arbejdes med et fremtidigt kompostdirektiv til regulering heraf /13/. Derimod bør strategien være baseret på, at indsatsen sker i de områder af landet, hvor muligheder, ønsker og behov viser sig at være størst.
2.2.1.2 Kvalitetskrav og miljøeffekt
Det er givet, at spørgsmålet om positiv, neutral eller direkte negativ miljøeffekt ved ordningens gennemførelse vil være meget afhængig af, hvor i landet den tænkes gennemført. Dette spørgsmål skal således belyses nærmere i forbindelse med den ovenfor nævnte planlægning i landets regioner.
Udmelding af nødvendige og tilstrækkelige kvalitets- og hygiejniseringskrav til affald og gødningsprodukter skal varetages af de besluttende offentlige myndigheder, dvs. primært Miljøministeriet samt Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, efter behørig konsultation af de berørte interesseorganisationer i henhold til gængs praksis, og som det er sket i forbindelse med vedtagelse af både slambekendtgørelsen /9/ og tilsynsbekendtgørelsen /10/. De nævnte myndigheder skal således medvirke til, at der fortsat sker en udvikling i kravfastsættelsen til affald, som skal anvendes til jordbrugsformål, således at nye potentielt problematiske stoffer kan fanges i opløbet.
Kun ved at følge en offensiv og fremadrettet strategi på dette område, vil det være muligt at gennemføre en løbende og meningsfuld dialog med både producenterne af affald (borgerne) og aftagerne af gødningsprodukterne (jordbruget).
Denne dialog er forudsætningen for, at det samlede kompleks af lovgivning og valgte systemløsninger til indsamling og behandling af organisk dagrenovation kan opfattes som troværdige.
2.2.1.3 Kommunale initiativer – økonomiske hensyn
Et væsentligt forhold som gør, at kommuner og affaldsselskaber er tøvende over for at engagere sig i genanvendelsesløsninger for den organiske del af dagrenovationen, er spørgsmålet om opnåelse af sikkerhed for afsætning af affaldet over en rimelig lang tidshorisont, set i forhold til de nødvendige investeringer i behandlingsanlæg.
Ved genanvendelsesløsninger, som rækker ud over hjemmekompostering, skal der sikres en aftager af gødningsprodukter i form af primært kompostprodukter. Eneste realistiske aftager er jordbruget, og med de blandede erfaringer fra slammet in mente, er det ikke mærkeligt, at der udvises denne tilbageholdenhed med at etablere ordninger, hvor man ikke selv er herre over hele behandlings- og bortskaffelsesforløbet, men er afhængig af andre aktører.
Ovennævnte forhold vurderes at være en væsentligst årsag til, at kommunale eller selskabsejede biogasanlæg til behandling af den organiske del af dagrenovationen sandsynligvis kun etableres i begrænset omfang, i hvert fald inden for den korte tidshorisont som Affald 21 udstikker om genanvendelse af 150.000 tons organisk dagrenovation inden 2004.
Som katalysator for et øget antal kommunale initiativer på området synes en strategi, der søger at fremme et tættere samarbejde mellem kommuner og affaldsselskaber på den ene side og de landmandsejede biogasfællesanlæg på den anden side, således at være oplagt at forfølge, understøttet af initiativer og lovgivning fra centralt hold som beskrevet ovenfor i afsnit 2.2.1.1 og 2.2.1.2.
2.2.1.4 Fælles platform for dialog og samarbejde
Det er vigtigt at gøre opmærksom på, at når der i denne sammenhæng tales om en fælles platform, sigter dette ikke mod etablering af en landsdækkende organisation el.lign., idet der allerede eksisterer sådanne fora, f.eks. Biogasforeningen og Brancheforeningen for Biogas, hvor emner af mere generel karakter kan bringes op og drøftes.
Derimod er der tale om en fælles platform i form af et konkret samarbejdsorgan etableret i hvert enkelt tilfælde mellem kommune/affaldsselskab og biogasanlæg i en given geografisk region. Den fælles platform behøver ikke nødvendigvis at have juridisk status i form af et egentligt selskab, men omvendt er der heller ikke noget til hinder for at en sådan løsning vælges. Tværtimod vil etablering af et selskab med repræsentanter fra begge sider i højere grad sikre, at den nødvendige interesse og forpligtelse er tilstede fra begge sider /3/.
Det primære formål med skabelse af en fælles platform skal være at sikre et ukompliceret ejerskifte af affaldet fra kommune/affaldsselskab til biogasanlæg. Der skal derfor i dette regi forhandles og vedtages retningslinier for følgende områder:
| Typer og mængder af affald, som af kommune/affaldsselskab kan indsamles og/eller anvises til biogasbehandling, og som der er sikkerhed for kan modtages til biogasbehandling på et eller flere biogasanlæg. |
| Krav til kvalitet af indsamlet og/eller anvist affald. |
| Hvem der er ansvarlig for overholdelse af den vedtagne kvalitet for leveret affald, samt hvorledes den løbende kvalitetskontrol skal udføres og af hvem. |
| Krav til kvalitet af gødningsprodukter efter biogasbehandling samt endelig slutdisponering heraf. |
| Hvem der er ansvarlig for overholdelse af den vedtagne kvalitet for gødningsprodukter, samt hvorledes den løbende kvalitetskontrol skal udføres og af hvem. |
| Hvem der er ansvarlig for afsætning af gødningsprodukter, og dermed for at korrekt slutdisponering af affaldet finder sted. |
| Hvilke tiltag og afværgeforanstaltninger der skal iværksættes, såfremt den forudsatte kvalitet af affald og/eller gødningsprodukter ikke kan opfyldes. |
| Fordeling af omkostninger, såvel investering som løbende driftsudgifter, i de tilfælde, hvor forbehandling af affaldet er nødvendig. |
| Den fysiske placering af en eventuel forbehandling samt hvem der er ansvarlig for driften heraf, herunder styring af miljø-, energi- og ressourceforhold. |
| Fordeling af transportomkostninger. |
| Fordeling af omkostninger til slutbehandling og endelig slutdisponering. |
| Placering af snitflader for ejerskab af affaldet mellem: kommune/affaldsselskab – fælles ansvar – biogasanlæg. |
| Hvorledes fremtidige krav til kvalitet af affaldsprodukter i form af indhold af nye og i dag ukendte miljøfremmede stoffer skal håndteres og sikres opfyldt. |
| Tidshorisont for samarbejde, herunder mulighed for genforhandling af retningslinier i perioden samt hvornår og hvordan forhandling af en forlængelse af aftalen kan/skal finde sted. |
En fælles platform, eventuelt i form af dannelsen af et egentligt selskab, som på seriøs vis i hvert enkelt tilfælde (læs: geografiske region) forholder sig til ovennævnte områder og indgår bindende aftaler om retningslinier for fordeling af forpligtigelse og ansvar for det organiske affalds vandring fra ’køkken til mark’, vil være en hensigtsmæssig - og måske den eneste realistiske - metode til sikring af den nødvendige enighed om, at organisk dagrenovation kan tilføres biogasbehandling og gødningsprodukter herfra kan tilbageføres til jordbruget på forsvarlig vis.
Samtidig vil et aftalegrundlag som beskrevet være den bedste forudsætning for at kunne tilgodese kommuner og affaldsselskabers berettigede krav om sikring af tilstrækkelige langvarige aftaler for afsætning af affald til slutbehandling og -disponering.
Modeller for hvorledes den fælles platform rent praktisk kan etableres, herunder uddybning af ovennævnte listede områder, vil ske i afsnit 4.
2.2.1.5 Forbehandling – den naturlige snitflade
Den optimale indretning og placering af forbehandling af organisk dagrenovation, som sikre at denne affaldstype uden problemer kan tilføres et biogasanlæg, er endnu ikke endeligt udviklet og identificeret.
Som det allerede fremgår af afsnit 2.2.1.4, vil spørgsmålet om placering, indretning, drift og betaling for korrekt og tilstrækkelig forbehandling af affaldet være et naturligt element, der indgår i den fælles platform. Retningslinierne herfor skal således aftales i dette regi.
Dette understreger betydningen af forbehandlingen som funktion i forbindelse med udnyttelse af organisk dagrenovation og berettiger dermed opfattelsen af forbehandlingen som den naturlige fysiske og ansvarsmæssige snitflade mellem kommune/affaldsselskab og biogasanlæg.
Uanset hvordan forbehandlingen organiseres og hvor den rent fysisk placeres er det væsentligt at understrege vigtigheden af, at begge parter har indflydelse på de krav der skal stilles til kvaliteten af det forbehandlede affald.
I det efterfølgende afsnit 3 vil status for p.t. anvendte tekniske løsninger til forbehandling af affald samt effektiviteten i form af mængden af frasorteret materiale kort blive gennemgået.
2.3 Opstilling af organisationsmodeller
Den gennemførte LFA-workshop resulterede i opstilling af et problemtræ, på baggrund af hvilket det efterfølgende var muligt at formulere en række krav og ønsker til løsning af de fundne problemer.
Den efterfølgende analyse af de formulerede krav og ønsker har dels resulteret i afdækning af en række overordnede behov som skal tilgodeses, og dels i behov af mere funktionel karakter, som direkte knytter sig til hvorledes ordninger for genanvendelse af organisk dagrenovation kan organiseres i praksis.
Ved opstilling af de i afsnit 4 beskrevne organisationsmodeller, er der primært taget udgangspunkt i et ønske om at tilgodese opfyldelse af sidstnævnte typer af behov.