| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark

3. Metode

I dette afsnit skitseres den metode, der er anvendt til at identificere effektiviseringspotentialet på forbrændings- og deponeringsområdet.

Anvendelsen af benchmarking inden for såvel den private som den offentlige sektor bliver stadig mere udbredt. Benchmarking er defineret som systematiske resultatsammenligninger og erfaringsudveksling baseret på målinger for at lære af de bedste på et område med henblik på selv at blive bedre.

Elementerne i analysen beskrives i det følgende. Dernæst beskrives en række elementer, der betyder noget for anlæggenes effektivitet.

3.1 DEA-metoden

DEA er en økonomisk metode til produktivitets- og effektivitetsvurderinger. Det grundlæggende rationale bag DEA-metoden er relativ præstationssammenligning af homogene enheder. Med homogene enheder menes enheder, der på et overordnet plan producerer de samme typer af ydelser med de samme input. Det betyder derimod ikke noget, om enhederne har forskellig størrelse.

Således er DEA en produktivitets- og effektivitets-analysemetode, der kan undersøge enheders effektivitet i forhold til de bedste enheder inden for samme sektor.

De efficiente er de anlæg, der er mest effektive i relation til variablene i analysen. Disse anlæg har en score på 1, og effektiviseringspotentialet for disse efficiente anlæg er 0.

Alle andre anlæg sammenlignes med de efficiente anlæg. Anlæggenes præstationer vurderes altså ikke i forhold til en på forhånd fastsat norm for, hvor god præstationen bør være. Der anlægges heller ikke nogen vægtning af omkostninger i forhold til miljø. Da de bedste muligvis også kan blive bedre, betyder dette, at effektiviseringspotentialet måske undervurderes.

Begrebet effektivitet vedrører evnen til at konvertere de anvendte ressourcer (input) til den største effekt målt som flest mulige varer eller ydelser (outputs). Jo mindre input for et givent output, jo mere effektiv er et anlæg¹¹.

For en mere uddybende beskrivelse af DEA henvises til Bilag 1. I forprojektet findes endvidere en mere teknisk beskrivelse af DEA-metoden.

En af styrkerne ved DEA-metoden er, at den kan håndtere, at enheder producerer flere forskellige typer af output og anvender flere forskellige typer af input. Dette udnyttes i analyserne, hvor både økonomi og miljø inddrages som selvstændige parametre. Anlæg får på denne måde både mulighed for at klare sig godt på økonomiske og miljømæssige karakteristika.

Som allerede nævnt baserer DEA-metoden sig på at sammenligne den relative præstation af homogene enheder, dvs. enheder, der bruger den samme type af ressourcer (input) til at producere de samme typer af ydelser (output). Data for deponering og forbrænding er derfor gjort homogene, således at aktiviteter og omkostninger er kategoriseret på samme måde for alle anlæg, der indgår i analysen. I afsnit 3.6 er anlæggenes homogenitet i øvrigt diskuteret.

Et helt centralt element i en DEA-analyse er valget af variable.

3.2 Variable i DEA-analysen

Man skal udvise stor varsomhed, når man vælger variable til en DEA-analyse.

Overvejelserne er på ingen måde de samme, som man gør sig i sædvanlige statistiske analyser. Her drejer det sig typisk om at inddrage så mange variable som muligt for at opnå, at analysen på den bedst mulige måde beskriver virkeligheden. Det er ikke det grundlæggende kriterium i DEA-analysen.

Variablene i DEA-analysen skal for det første direkte være ressourcer (input) og ydelser eller produkter (output). Det er således ikke muligt, som i en statistisk analyse at medtage dummyvariable¹² for eksempelvis forskellig typer af røggasrensning eller at medtage variable som deponeringshøjde, der ikke er en egentlig ressource eller output.

For det andet er det centralt, at det er entydigt om mere eller mindre af en variabel er godt, da en rangordning af anlæggene i forhold til denne variabel ellers ikke giver mening.

For det tredje er det vigtigt at forstå tankegangen bag DEA-analysen, når variablene skal vælges. Tager man en ekstra variabel med, betyder det, at man giver anlæggene "en chance til" for at være efficiente på den variabel. Et godt argument for at tage en variabel med er for eksempel, hvis der er stor forskel på anlæggenes omkostninger i forbindelse med denne variabel. Hvis variablen tages med, udjævnes disse forskelle i og med, at de anlæg, der er belastede, får mulighed for at være efficiente på den pågældende variabel.

Den logiske følge heraf er, at hvis man tager for mange variable med i analysen, er der stor sandsynlighed for, at samtlige anlæg bliver efficiente. Man skal derfor være varsom med at tage ekstra variable med i analysen. Variable skal kun med, hvis de udtrykker en ressourcebelastning for samfundet eller udgør en ønskværdig ydelse, og hvis man mener, at det er acceptabelt, at anlæggene kan være efficiente, hvis de klarer sig godt på variablen.

En tommelfingerregel siger, at analysen bliver mest retvisende, hvis antallet af input plus output variable ikke overstiger en tredjedel af antallet af observationer/anlæg.

3.3 Resultater af DEA-analysen

DEA-analysen resulterer i en score mellem 0 og 1 for hver anlæg. Scoren udtrykker, hvor effektivt anlægget er i sammenligning med de efficiente anlæg i analysen. En score på 1 udtrykker, at anlægget er blandt de efficiente anlæg. En score på mindre end 1 udtrykker, at anlægget kunne producere det samme output med mindre input – altså blive mere effektivt.

Scorens størrelse udtrykker, hvor meget anlægget burde kunne reducere sin mængde input med og samtidig producere det samme output. En score på 0,80 udtrykker således, at anlægget burde kunne reducere input (f.eks. omkostninger) med 20% - altså er der et totalt effektiviseringspotentiale på 20% af anlæggets totale omkostninger og miljøparametre.

I DEA-analysen kan man have forskellige forudgående antagelser om eksistensen af stordriftsfordele. I nogle sektorer er der store stordriftsfordele, mens der i andre sektorer ikke er nogen nævneværdige stordriftsfordele. Begge muligheder er undersøgt for deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg.

Scoren, der udtrykker effektiviseringspotentialet uden, at der er taget hensyn til eventuelle stordriftsfordele eller -ulemper, kaldes CRS¹³.

Scoren, hvor realisering af stordriftsfordele eller -ulemper er medregnet kaldes for VRS¹⁴. Det er disse to scorer, der præsenteres og fortolkes i resultatafsnittet¹⁵.

Den grundlæggende og intuitive hypotese med hensyn til stordriftsfordele eller –ulemper i denne analyse er, at der både på forbrændings- og deponeringsområdet eksisterer stordriftsfordele, mens det er vanskeligt at argumentere for stordriftsulemper¹⁶.

Sammenligner man VRS og CRS scorerne kan det direkte aflæses, hvor store stordriftsfordelene er identificeret til at være for det enkelte anlæg.

Hvis der eksisterer stordriftsfordele, vil et anlæg kunne opnå en højere effektivitetsscore ved at være større, dvs. modtage mere affald. Den simple fortolkning af stordriftsfordele er således, at et anlæg af beskeden størrelse potentielt vil kunne deponere affald til en lavere omkostning per ton affald ved at være større. I DEA terminologien siger man, at anlægget producerer på for lille skala, og at der som følge heraf eksisterer et skalapotentiale.

Anlæggene bestemmer dog ikke selv deres affaldsmængde. Faktisk er det en bagvedliggende målsætning for anlæggene at søge at minimere mængden så meget som muligt. Stordriftsfordelene kan derfor kun udnyttes ved en strukturændring.

Det er vigtigt at bemærke, at DEA-analysen udelukkende identificerer et effektiviseringspotentiale ved sammenligning af anlæggene. Analysen forholder sig ikke til, om der også er et effektiviseringspotentiale for de efficiente anlæg. Hvis det er tilfældet vil potentialet for de ikke-efficiente anlæg også være større end det identificerede potentiale.

DEA-analysen undervurderer derfor det reelle bruttopotentiale.

Visse af de indsamlede data er utvivlsomt behæftet med usikkerhed. Det er derfor essentielt at undersøge, hvor følsomme DEA-resultaterne er overfor ændringer i de anvendte dataelementer. Derfor er der gennemført en række robusthedsanalyser.

3.4 Robusthedsanalyser

Manglen på automatisk mulighed for usikkerhedsanalyser er et af de punkter, der traditionelt fremhæves som en svaghed ved DEA-analysen. Også derfor er det nødvendigt at være ekstra opmærksom herpå i dette projekt.

I resultatafsnittene præsenteres resultaterne af sådan en robustheds-undersøgelse, hvor de præsenterede analyser for forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg er taget som udgangspunkt¹⁷. Nedenfor diskuteres, hvor den største usikkerhed optræder.

Generelt vurderes mængderne ikke at være behæftet med betydelig usikkerhed, og disse er derfor ikke medtaget i robusthedsanalysen. Anderledes forholder det sig med de to øvrige typer af data.

Omkostninger

Omkostningerne kan være forbundet med en form for usikkerhed, der i litteraturen kaldes metodeusikkerhed. Der er usikkerhed forbundet med den metode, hvormed man opgør den undersøgte størrelse.

Eksempelvis er der metodeusikkerhed forbundet med opgørelse af afskrivning og forrentning: Hvilken metode skal anvendes? Hvilke levetider skal anvendes?

En stor del af anlæggene har været igennem øvelsen med at fastlægge et anlægskatalog og afskrive hver enkelt komponent. Anlæggene i Reno-Sams projekt har efter alt at dømme anvendt nogenlunde fælles retningslinier, mens øvrige anlæg for eksempel kan have anvendt andre levetider. Det vigtige er her ikke, at de samme levetider anvendes, men at der anvendes nogle levetider, der afspejler anlæggenes økonomiske levetid så godt som muligt.

Et andet usikkerhedsmoment opstår, når omkostningerne skal fordeles mellem forskellige aktiviteter. Problematikken er relevant i relation til fordeling af alle typer af omkostninger. Visse typer (kaldes typisk de direkte henførbare omkostninger), kan direkte henføres til de undersøgte aktiviteter, forbrænding og deponering. Andre omkostninger kan ikke – det kan eksempelvis være ansatte, der arbejder både på deponeringsanlægget og genbrugsstationen, de ansatte i en fælles administration, omkostninger til anlæg og drift af administrationsbygningen etc. Disse omkostninger (kaldes de indirekte henførbare omkostninger) fordeles ud på de fælles aktiviteter på basis af skøn eller fastlagte fordelingsnøgler. Fordelingsnøglerne kan eksempelvis være baseret på timeregistrering hos de ansatte. Afhængig af den valgte fordelingnøgle, kan fordelingen af de sidstnævnte omkostninger naturligvis variere meget.

Emissioner

Emissionsopgørelserne på anlæggene bliver enten baseret på kontinuerte målinger eller på et mindre antal stikprøver i løbet af året. I nogle tilfælde er der kun tale om to målinger. På anlæg, der kun tager stikprøver, kan opgørelserne være temmeligt usikre. Ligger én af stikprøverne i den høje ende, kommer anlægget ud med et relativt højt resultat. Denne form for usikkerhed kaldes for måleusikkerhed.

Robusthedsanalyser

For både forbrænding og deponering er usikkerheden på omkostningerne og miljøparametrene vurderet, og der er efterfølgende gennemført robusthedsberegninger på hvert af de to områder.

Det er imidlertid ikke nødvendigvis sikkert, at hele det identificerede bruttopotentiale kan realiseres. For at undersøge det aspekt, er der efterfølgende gennemført en række statistiske analyser på DEA-scorerne.

3.5 Statistiske metoder og kvalitative sammenligninger af DEA-scorerne

Princippet bag den statistisk analyse er, at DEA-scorerne forsøges forklaret ud fra anlæggenes forskellige karakteristika. På denne måde kan forskellene i scorer forklares og potentialet kvalificeres. De statistiske analyser er suppleret med en kvalitativ vurdering.

Metode for statistiske analyser

De statistiske analyser er foretaget ved først at undersøge, om der er variable i datamaterialet, der varierer sammen. Dernæst er der gennemført en statistisk analyse, hvor data systematisk er gennemgået for at identificere signifikante sammenhænge mellem DEA-scorerne og de karakteristika, der er specifikke for hvert anlæg.

Det er dog vigtigt at understrege, at en sådan analyse har sine begrænsninger.

Systematiske sammenhænge kan kun afdækkes ved hjælp af en statistisk analyse, hvis der både er en vis variation i scorerne og i anlæggenes karakteristika. Og hvis disse variationer er systematiske, så scorerne eksempelvis generelt er lavere eller højere for en vis type røggasrensning.

Endvidere er det vigtigt at understrege, at effekterne fra den statistiske analyse godt kan dække over andre forhold end de identificerede. Tag for eksempel en effekt som alder, som optræder for deponeringsanlæg. Denne effekt kan skyldes, at ældre anlæg er afskrevet i højere grad end yngre anlæg. Men den kan også skyldes, som nævnt senere i rapporten, at det er blevet relativt dyrere at anlægge deponeringsanlæg, blandt andet på grund af skærpede krav til membran. Et andet eksempel er driftsstop for forbrændingsanlæg. Her kan det være, at hele årsagen til den identificerede mindre effektivitet skyldes de mange driftsstop, men det kan ligevel være en kombination af disse og for eksempel generel mindre effektivitet hos anlæg med mange driftsstop. Der er dog ikke i det omfattende spørgeskema indsamlet information, der kunne give en bedre forklaring af dette potentiale end variablen driftsstop. Dette aspekt er vigtigt at holde sig for øje ved anvendelse af resultaterne.

Det er tillige ikke altid, at de statistiske analyser kan give tilstrækkelig med information. De er derfor suppleret med en kvalitativ vurdering.

Metode for kvalitativ vurdering

Udgangspunktet for den kvalitative vurdering er resultaterne fra DEA-analysen og et overblik over karakteristika ved de enkelte anlæg. Dette overblik er skabt på baggrund af anlæggenes svar, en helhedsvurdering af anlæggenes situation og ved COWIs kendskab til de enkelte anlæg.

Forskellige former for potentiale

Langsigtspotentialet, der er omfattet af selskabets egne beslutninger, bør også kunne realiseres om end naturligvis på længere sigt. Denne type af potentiale omfatter også potentiale, der kan realiseres eksempelvis med øget samarbejde mellem selskaberne, mere helhedsorienteret planlægning etc. Før det konkluderes, at hele langsigtspotentialet kan realiseres, er det vigtigt at foretage en samfundsøkonomisk analyse af, om det overordnet set kan betale sig. Et vigtigt element i en sådan analyse vil være transportomkostninger for begge typer af anlæg og adgang til varmemarkedet for forbrændingsanlæg. Det sidstnævnte aspekt er diskuteret nærmere i resultatkapitlet for forbrændingsanlæg.

Potentiale der kun vanskeligt eller slet ikke kan realiseres kan også identificeres ud fra den statistiske analyse. Dette potentiale skyldes forhold som anlæggene eller myndighederne ikke, eller kun i meget begrænset omfang, har indflydelse på. Eksempelvis et anlægs alder eller fysiske placering.

Realiseringen af potentialet, der er omfattet af udefra givne forhold, er vanskeligere at vurdere end de øvrige former for potentiale. I sagens natur afhænger det af viljen til forandring, men andre og bredere samfundsøkonomiske aspekter kan spille en rolle her.

I flere tilfælde er der endvidere tale om et potentiale, der slet ikke vil kunne realiseres.

Specielt for den form for effektivisering, som selskaberne selv er herre over, realiseres potentialet lettest, hvis der er de rigtige incitamenter forbundet med både anlæg og drift. Der opereres typisk med to former for øgede incitamenter: "pisk" eller "gulerod" eller en kombination.

Disse incitamenter kan enten komme fra selskabernes ledelse selv eller lovgivningsmæssigt, selv om det i begge tilfælde kan være selskaberne, der skal udmønte effektiviseringen.

Ved identifikation af de forskellige typer af effektiviseringspotentiale er det tillige vigtigt at huske på, hvilke muligheder anlæggene selv har for at påvirke forskellige elementer i deres drift. Dette er diskuteret nedenfor.

3.6 Forskel på danske forbrændings- og deponeringsanlæg

I dette afsnit diskuteres de væsentligste forhold, der spiller ind, når effektiviseringspotentialet for forbrændings- og deponeringsanlæggene skal kvalificeres. For en uddybende beskrivelse henvises til projektets forprojekt: "Forundersøgelse af effektiviseringspotentialet på forbrændings- og deponeringsområdet i Danmark".

De vigtigste af de skitserede forskelle er forsøgt medtaget enten i DEA-analysen eller den efterfølgende statistiske og kvalitative analyse.

Affaldsforbrændingsanlæg kan være kommunalt eller fælleskommunalt ejet, ejet af et andelsejet fjernvarmeværk, elværksejet eller ejet i fællesskab af 2 eller alle ovenstående. Deponeringsanlæg er ligeledes decentralt ejede og styrede, typisk igennem kommunalt eller fælleskommunalt samarbejde.

Den forskellige organisering og placering af anlæggene kommer blandt andet til udtryk ved, at anlæggene møder forskellige krav til deres anlæg og drift. Visse af disse krav afspejler sig i anlæggenes omkostninger og derved i deres effektivitet.

Et af de områder, hvor der er størst forskel på krav til anlæggene, er i relation til miljøet.

Her stiller de enkelte myndigheder og ejere ikke altid samme krav, eksempelvis til udledning af emissioner fra forbrændingsanlæg, til rensning af spildevand fra forbrændingsanlæg eller perkolat fra deponeringsanlæg og til hyppighed og omfang af monitering og prøveudtagning. Dette har selvsagt betydning for de omkostninger, anlæggene påføres og dermed deres effektivitet.

Et vigtigt aspekt er også, at kravene kommer til anlæggene i forskellige tempi. Et konkret eksempel er krav om rensning for dioxin på forbrændingsanlæg, der kræver nyinvesteringer. Visse anlæg har allerede investeret i udstyret, mens andre først planlægger at gøre det i år.

På grund af anlæggenes organisering er de ansatte organiseret forskelligt på de enkelte anlæg. Også fra Arbejdstilsynet i amterne møder anlæggene forskellige krav, blandt andet om minimumsbemanding på vagter på forbrændingsanlæg. Begge dele har betydning for lønudgifterne på anlægget.

Organiseringen og planlægningen af deponerings- og forbrændingsanlæggene med eller uden sideaktiviteter såsom container/genbrugsplads, kompostering, sortering til genanvendelse etc., kan også have betydning for anlæggenes omkostninger. Er der mange sideaktiviteter, kan anlæggene principielt udnytte mandskabsressourcerne bedre.

Visse deponeringsanlæg træder til, når forbrændingsanlæg i nærheden har driftsstop og står med et stort overskud af affald. For nogle forbrændingsanlæg er der tale om meget store mængder, og de tilknyttede deponeringsanlæg har derfor behov for et beredskab, der kan håndtere disse situationer. Der er dog kun ét deponeringsanlæg, der nævner dette som et vigtigt aspekt i deres besvarelse af spørgeskemaet. Der er taget højde herfor i kvalificeringen af potentialet for dette anlæg.

Både membran og deponeringshøjde er forskellige fra anlæg til anlæg. Der kan visse steder eksempelvis eksistere en naturlig membran (lerbund), så det ikke er nødvendigt at anlægge en kunstig membran. Begrænsninger i deponeringshøjden kan være geografisk bestemt, et krav fra myndighederne eller begge dele.

På deponeringsanlæg er der endvidere forskel på, hvilke affaldstyper der kan modtages, og om der er opbygget celler til de forskellige affaldstyper.

På forbrændingsanlæggene giver den valgte størrelse og teknologi i anlægs- eller tilbygningsåret forskellige vilkår for anlæggene i dagens situation.

Endelig er der en gruppe af forskelle mellem anlæggene, der ikke stammer fra lovgivningsmæssige krav og ej heller fra de forskellige vilkår, som anlæggene er underlagt.

Det drejer sig om serviceniveau over for kommunen/den kommunale administration/politikere, over for affaldsproducenterne (borgere, virksomheder (offentlige myndigheder) og over for affaldstransportører.

Serviceydelserne omfatter information, vejledning, affaldsplanlægning, kortlægning, takstberegning, fakturavejledning, besøg, klagesagsbehandling og andre former for service.

Denne analyse forholder sig udelukkende til ovenstående relevante problemstillinger ved at betragte de enkelte anlæg

3.7 Projektet i relation til samfundsøkonomisk analyse

Det er vigtigt at pointere, at formålet med denne analyse ikke har været at udarbejde en samfundsøkonomisk analyse, hvor alle fordele og ulemper for samfundet sammenvejes. Forskellen imellem dette projekt og en samfundsøkonomisk analyse er især vigtig at bemærke i relation til begrebet stordriftsfordele og en diskussion af anlæggenes størrelser og placering.

Identifikation af stordriftsfordele på forbrændings- og deponeringsområdet indebærer, at selve affaldshåndteringen kan billiggøres med færre, men større anlæg. Det vil eksempelvis sige, at en eventuel kapacitetsudvidelse burde ske ved udvidelse af eksisterende anlæg fremfor ved nybygning, eller at små anlæg burde nedlægges.

Men - så hurtigt kan konklusionen ikke drages.

Det er meget vigtigt at tage hensyn til samtlige fordele og ulemper, hvilket eksempelvis vil betyde, at transportomkostningerne bør inddrages. Selvom ét anlæg er billigere end et andet, spiller transportomkostningerne en rolle i de samlede omkostninger til bortskaffelse.

DEA-analysen er i denne forbindelse derfor ikke en altomfattende analyse. Hvis man lukkede et anlæg (med lav effektivitet) i et område, der kun modtager affald fra lokale, kunne det således principielt betyde, at en del af potentialet ville blive modregnet af øgede transportomkostninger.

Et andet vigtigt aspekt for forbrændingsanlægs placering og størrelse er adgang til varmemarkedet. Det vil naturligvis være mest effektivt at udvide forbrændningskapaciteten steder, hvor en stor del af varmen kan aftages.

For deponeringsanlæggenes placering er det centralt at vurdere og inddrage de potentielle miljøproblemer, blandt andet risiko for forurening af grundvandsressourcer i en samfundsøkonomisk analyse. Endvidere er der en række problemstillinger vedrørende strukturen på deponeringsområdet i Danmark, eksempelvis nedlukning og åbning af deponeringsanlæg. Det gælder både den samlede deponeringskapacitet og omkostningerne hertil.

Generelt set skal samtlige relevante konsekvenser medtages i en samfundsøkonomisk analyse af en given aktivitetsændring (det vil f.eks. sige lukning eller udvidelse af et anlæg). Det betyder, at samtlige konsekvenser skal opgøres (i ton, km, mwh, timer, år etc.), værdisættes i kr. og derefter sammenvejes.

Udvalgte emissioner er medtaget i DEA-analysen for forbrændingsanlæg i denne analyse. En anden mulighed havde været at værdisætte og medtage emissionerne som en omkostning. Dette er p.t. ikke muligt, da der ikke eksisterer omkostningsestimater for alle emissioner. Det er heller ikke muligt at udtale sig om, i hvilken retning resultatet ville pege. Det kan både tænkes, at de foretagne investeringer har været dyrere eller billigere end de tilsvarende samfundsøkonomiske omkostninger. Tilsvarende f.eks. med spildevand, hvor der betales en afgift for afledning. Denne afgift afspejler ikke nødvendigvis de samfundsøkonomiske omkostninger ved spildevandet.

Det er også vigtigt, at der ved anvendelse af resultaterne fra denne analyse tages hensyn til andre relevante forhold omkring anlægget og dets ansatte, blandt andet arbejdsmiljø og beskæftigelsessituation.

Endelig er der hele diskussionen om sektorens organisering, men dette hører hjemme i en politisk diskussion og ikke i en samfundsøkonomisk analyse.