|
Produktorienteret miljøindsats i landbrugets primærproduktion Sammenfattende artikelProdukt-synsvinkel på miljø kan også gavne landbrugets økonomi Der er et potentiale for både reduktion af miljøpåvirkningen og forbedring af effektiviteten i landbruget ved at inddrage miljøpåvirkningen per produceret enhed (dvs. per ton hvede, per kg slagtesvin, osv.) og ikke som i dag kun per arealenhed eller per bedrift. Ud af de virkemidler, som en produktorienteret miljøpolitik kan benytte sig af, er der både størst accept af og størst potentiale i en økonomisk internalisering (f.eks. gennem en differentiering af landbrugets tilskud efter miljøpåvirkning). I forhold hertil vil det kræve uforholdsmæssigt store investeringer at forøge efterspørgslen efter fødevarer med dokumenteret lav miljøpåvirkning, f.eks. gennem en mærknings- og certificeringsordning. Dette er nogle af de væsentligste konklusioner fra projektet "Produktorientering i landbrugets primærproduktion," der har set på, hvorledes man bedst kan gribe det an, når den produktorienterede miljøpolitik skal føres ud i livet i landbruget. Produktorientering er et relativt nyt begreb indenfor miljøpolitikken, bl.a. lanceret i regeringens Natur- og Miljøpolitiske redegørelse fra 1995 og senest i EU-kommissionens "Grønbog om en integreret produktpolitik" fra februar 2001. Den produktorienterede miljøindsats flytter fokus fra de enkelte miljøpåvirkninger, der skal reduceres, til den samlede effektivitet i de processer og samspil, der er årsag til miljøpåvirkningerne. En af de væsentlige fordele ved en produkt-synsvinkel er, at de forskellige miljøpåvirkninger ses i en sammenhæng, således at evt. tiltag ikke skaber nye problemer andetsteds. Produkt-synsvinklen giver således et redskab til at understøtte miljørigtige valg. Endvidere er der en mulighed for at en opgørelse af miljøpåvirkningerne per produceret enhed vil kunne føre til en mere fleksibel offentlig regulering med en større grad af valg- og metodefrihed. Indtil nu har miljøreguleringen af landbruget ikke været produktorienteret, men snarere relateret til arealforvaltningen (f.eks. regulering af antal husdyr per hektar, særligt miljøfølsomme områder o.l.) og rettet mod konkrete problematiske stoffer (især næringsstoffer og pesticider). Der er imidlertid god grund til at tro, at den produktorienterede miljøpolitik også vil kunne være af stor betydning for land-bruget, dels fordi den er mere helhedsorienteret, og dels fordi den er mere målrettet på landbrugets samlede miljøpåvirkning og dermed kan være mere effektiv med hensyn til de overordnede mål med miljøindsatsen. Der vil dog fortsat være miljøaspekter, der kræver en mere stedspecifik eller kildeorienteret regulering. Projektet har omfattet en teoretisk analyse ved hjælp af metoden "Logical frame-work approach." Derved har vi fået struktureret de mulige virkemidler, som vi har opdelt i en gruppe, der retter sig mod efterspørgselssiden (stimulering af efter-spørgslen efter fødevarer med dokumenteret lav miljøpåvirkning), og en gruppe, der direkte påvirker landmanden (f.eks. afgifter, tilskud, kvoter og detailstyring). Vi har derefter beregnet de relative forbedrings-potentialer ved de forskellige virkemidler. Endelig har vi undersøgt, hvad holdningen er til de forskellige virke-midler hos forskellige aktører (landmænd, forarbejdningsindustri, myndigheder). I denne aktøranalyse har vi bl.a. set på hvilke virkemidler, der er mest acceptable for landbruget, og hvorledes man bedst skaber samspil mellem økonomi og miljø og tillige skaber et frirum for den enkelte landmands egen indsats. For eksempel viser den traditionelle, arealbaserede måde at se på miljøpåvirk-ningen fra kvælstof (her udtrykt som kvælstofoverskud, se figur 1) en klar sammenhæng med dyretætheden, hvilket kun peger på én måde til at reducere påvirkningen, nemlig den økonomisk meget lidt attraktive løsning at reducere dyretætheden og dermed producere mindre på samme areal. Ser vi derimod på kvælstofoverskuddet per produceret enhed (figur 2), finder vi en meget stor spredning og dermed en stor mulighed for både en reduktion af miljøpåvirkningen og en effektivisering (idet kvælstofoverskuddet hænger sammen med såvel fodereffek-tivitet, som produktion per hektar, og produktion per tilført mængde kvælstof, og dermed med bedriftens økonomi). Dermed kan bestræbelsen på at reducere miljøpåvirkningen gå hånd i hånd med landmandens økonomiske interesser.
Figur 1.
Figur 2. Tilsvarende vil en produktorienteret tilgang til pesticid-reguleringen være rettet mod den faktisk forventede miljøpåvirkning ved pesticidbehandlingerne, f.eks. udtrykt som toxicitets-ækvivalenter per udbytte-enhed. Dette sammenlignet med det nuværende indirekte mål (behandlingsintensitet, dvs. antal sprøjtninger) og en pesticidafgift, der ikke er relateret til miljøpåvirkning, men belaster pesticider med samme pris lige meget. En produktorienteret tilgang vil søge at give den enkelte landmand bedre beslutningsstøtte- og planlægningsværktøjer, der kan sammenligne miljøpåvirkningen fra forskellige pesticidbehandlinger, også set i forhold til det forventede merudbytte, og i forhold til mulige alternative behandlinger såsom mekaniske og biologiske behandlingsformer. Det fulde udbytte af den produkt-orienterede tilgang vil dog kun kunne opnås, hvis også pesticidafgifterne differen-tieres i forhold til miljøpåvirkning. At udtrykke miljøpåvirkningen per produceret enhed på bedriften og holde denne op imod tilsvarende normtal vil – som de nævnte eksempler viser - kunne føre til nye erkendelser, både for den enkelte landmand og for landbruget som helhed. Dette vil direkte eller indirekte kunne påvirke landmændenes konkrete dispositioner i en mere miljøvenlig retning. Den grundlæggende forudsætning for en produktorienteret indsats er, at miljøpåvirkningen kan opgøres per produceret enhed, dvs. per ton hvede, per kg slagtesvin, per 1000 kg mælk osv. For at muliggøre dette foreslår vi at udvide de nuværende PC-værktøjer "Grønt Regnskab" og "Bedriftsløsning" således, at de nuværende opgørelser per bedrift kan sættes i forhold til den producerede mængde af de enkelte produkter fra bedriften. Desuden skal opgørelserne kunne omregnes til mere direkte udtryk for miljøpåvirkning (f.eks. ammoniakfordampning, nitratudvaskning), og udvides til at omfatte miljøpåvirkningen fra forskellige hjælpestoffer (importeret foder, gødning osv.) og andre eksterne processer, som påvirkes af dispositioner på den enkelte bedrift (f.eks. afgasning af gylle på centrale anlæg). Opgørelserne per produceret enhed på bedriften vil kunne benyttes internt mellem bedrifterne (til sammenligninger og som basis for forslag til forbedringer) og til dialog med omverdenen, herunder myndighederne. Også aftager-virksomhederne vil kunne benytte opgørelsen, hvor den kan indgå i tilsvarende opgørelser per enhed forarbejdet produkt (per kg pølse, per kg ost, per kg leverpostej osv.), bl.a. til brug i markedsføringen. F.eks. har svinesektoren sat som mål, at man på længere sigt vil "kunne oplyse kunderne om et produkts samlede miljøpåvirkning fra jord til bord" ("Svinesektoren på vej mod nye mål", september 2001). Selv om værktøjerne generelt vurderes som værdifulde internt på bedrifterne, kan det alligevel kun forventes, at et mindretal af bedrifter vil foretage sådanne opgørelser, uden at der foreligger yderligere incitamenter eller krav. Der er blandt landmændene en klar forventning om, at indsatsen bør resultere i afsætningsfordele eller andre økonomiske fordele. I forhold til andre virkemidler vil det imidlertid kræve uforholdsmæssigt store investeringer at forøge efterspørgslen efter fødevarer med dokumenteret lav miljøpåvirkning. Dette kan derfor ikke anbefales som en generel strategi. En undtagelse udgøres dog af det danske marked for offentlige indkøb, der kan påvirkes med en forholdsvis begrænset indsats. Endvidere kan det overvejes, om en dansk systemeksport på landbrugs-miljø-området kan medvirke til en bevidst-gørelse af forbrugerne på de lokale markeder og dermed indirekte være med til at skabe nye markeder for vore egne produkter. Det vurderes som vanskeligt at etablere en succesfuld mærkningsordning for fødevarers miljøegenskaber udover den allerede etablerede økologiske mærkning. Det må i stedet forventes, at konceptet for det røde økologimærke med tiden vil blive udvidet til at omfatte livscyklusaspekter og mere omfattende miljø-dokumentation, som det kendes fra de statsanerkendte miljømærker "Svanen" og "Blomsten," samt at det tilsvarende vil blive en større andel af den samlede landbrugsproduktion, der vil kunne opnå mærkning. Som et alternativ til miljømærkning kan der peges på en tendens til, at der i forbindelse med supermarkedskæders "branding" stilles bestemte krav til produkter og produktionsformer. En sådan "branding" kan også ske på initiativ af væsentlige aktører i aftagerleddet, evt. koordineret via Landbrugsraadet. Landbrugets organisationer ser det som vigtigt at sikre en samlet profilering af dansk landbrug, ved at erhvervet eller brancherne selv opstiller reglerne og organiserer en uvildig certificering heraf. De virkemidler, som i fremtiden vil kunne tages i brug for direkte at tilskynde landmændene til at tænke i miljøpåvirkning per produkt, kan placeres på en skala fra de markedsorienterede (f.eks. afgifter og tilskud) over produktstandarder og kvoter til den detail-regulering, som er fremherskende i dag. Hos alle adspurgte aktører har vi fundet en klar præference for de markedsorienterede virkemidler. Selv i landbruget fandt vi en vis åbenhed overfor brug af afgifter, forudsat at disse bliver lagt på selve miljøpåvirkningen og beløbet bliver tilbageført til landbruget. Dette ville svare til en differentiering af landbrugets tilskud efter miljøpåvirkning. En sådan differentiering ville naturligvis være en væsentlig motivation for at reducere miljøpåvirkningen per produkt. Det er vigtigt, at reguleringen udformes på en sådan måde, at alle landbrug kan opnå en fordel ved at nedsætte deres miljøpåvirkning. Det taler for en så trinløs regulering som muligt frem for en niveau-delt model, hvor der f.eks. kun gives præmie for præstationer over et vist niveau eller kun straffes for præstationer under et vist niveau. For landbruget er det vigtigt, at eventuelle miljømæssige afgifter og tilskud er økonomisk neutrale for det samlede landbrug. Dette er en af begrundelserne for, at nogle landmænd udtrykker en præference for så langt som muligt at lade landbruget klare tingene selv. Dette kunne f.eks. ske gennem en differentiering af afregningspriserne efter produktets miljøpåvirkning, dvs. at aftager-industrien involveres i en frivillig ordning, hvor der gives en merpris for et produkt med relativt lav miljøpåvirkning, mens der gives en lavere pris for produkter med relativ høj miljøpåvirkning. Der er imidlertid ikke en entydig opbakning blandt landmændene til en selv-organiseret differentiering af afregningspriserne som alternativ til offentlige afgifter. Dog har vi fundet opbakning til en idé om, at aftager-virksomhederne (dvs. især mejerier og slagterier) kunne præmiere dokumentationen alene, uden krav til hvor på skalaen, den enkelte ligger. Derved kunne brugen af de produktorienterede værktøjer fremmes, og man ville da få et bedre grundlag for senere at tage stilling til evt. yderligere initiativer.
|
