| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Priser og risici på internationale markeder for de fleksible mekanismer

1 Rapportens hovedbudskaber

Formålet med denne rapport er at beregne de forventede ligevægtspriser på fleksible mekanismer i Kyoto-aftalens første budgetperiode i 2008-12 samt ligevægtspriser på EU’s kvotemarked i 2005-07. Beregningerne kan sammen med anden information bruges til at vurdere i hvilket omfang, at det er samfundsøkonomisk anbefalelsesværdigt at anvende fleksible mekanismer i Danmarks klimastrategi. Vi foretager beregningerne ved hjælp af Copenhagen Economics’ klimamodel, CECM, der til lejligheden er udvidet med et modul til at foretage såkaldte Monte Carlo-simulationer. Således gennemfører vi en stor mængde beregninger for at afdække betydningen af en række usikre forudsætninger.

Vi påpeger to usikkerhedsforhold som i særdeleshed forventes at spille ind på ligevægtspriserne på markedet i 2008-12. Vi understreger betydningen af det store udbud af billige reduktionsmuligheder i udviklingslandene (herunder især Kina), og vi analyserer betydningen af omfanget af russisk banking (det vil sige tilbageholde kvoter fra markedet i første budgetperiode).

Samlet set vurderer vi på baggrund af modelberegningerne, at ligevægtsprisen på det internationale marked for fleksible mekanismer kan forventes at ligge på mellem 20 og 80 kr/tons CO₂ i gennemsnit for perioden 2008-12. Vi understreger, at disse priser er betinget af en række usikre forudsætninger¹, og vi søger i denne rapport at afdække betydningen af nogle af de vigtige usikkerhedsfaktorer. Vi har dog langt fra behandlet alle usikkerhedsfaktorer.

Vi vurderer, at lave prisniveauer, omkring 20 kr/tons CO₂, kan forekomme, hvis Rusland kun vælger at tilbageholde en lille del af deres varme luft. Så vil kvoteudbuddet være stort og prisen bliver lav, hvilket medfører en begrænset anvendelse af projektmekanismerne CDM og JI. Høje priser, omkring 80 kr/tons CO₂, kan forekomme, hvis Rusland tilbageholder en stor mængde varm luft², og hvis samtidig CDM-potentialet viser sig at være i den lave ende af det usikkerhedsinterval, vi har opstillet for CDM-udbuddet. I så fald vil den samlede Annex B- manko blive reduceret ved en kombination af såvel varm luft, CDM-kreditter, JI-kreditter og reduktioner fra hjemlige tiltag i vestlige lande.

I starten af 2001 meddelte den amerikanske regering under ledelse af præsident Bush, at den ikke vil ratificere Kyoto Protokollen. Prisniveauet på 20-80 kr/tons CO₂, som er nævnt ovenfor, er under forudsætning af, at USA ikke deltager i kvotehandel i første budgetperiode. Såfremt USA mod forventning deltager i kvotehandel i 2008-12, beregner vi prisniveauet på baggrund af samme model og forudsætninger til 120-180 kr/tons CO₂.

Kort efter USA’s afvisning af Kyoto-aftalen fulgte klimatopmøderne i Bonn og i Marrakech, hvor parterne indgik aftaler om sinks (optag af CO₂ i skove og bevoksede arealer), som i realiteten gør, at de nugældende klimamålsætninger er mindre skrappe end de oprindelige klimamålsætninger. Aftalerne om sinks og USA’s afvisning betyder et fald i efterspørgslen efter drivhusgasreduktioner og dermed til markante nedjusteringer af de forventede internationale kvotepriser. Vores prisanalyse omfatter konsekvenserne af de to beslutninger for international handel med fleksible mekanismer under Kyoto Protokollen.

Vores analyser viser, at der er mulighed for et meget lavt prisniveau, såfremt Rusland kun tilbageholder små mængder varm luft fra markedet (dvs. omfanget af banking bliver lille). En meget lav pris vil givetvis medføre ændringer i de klimapolitiske strategier i både EU (inkl. udvidelseslandene), Rusland og udviklingslandene. For eksempel vil EU-landene skulle genoverveje omfanget af nationale tiltag i forhold til køb af billige kvoter.

Med muligheden for meget lave kvotepriser er EU interesseret i at få kvotemarkerne til at fungere med politisk acceptable priser. Med en politisk acceptabel pris mener vi en pris, der tilfredsstiller tre hensyn, som, vi vurderer, er vigtige for EU. For det første vil EU forsøge at sikre en miljømæssig effekt af aftalen ved at købe så lidt varm luft som muligt. Det trækker i retning af højere priser. For det andet vil EU gerne have kvotemarkedet til at fungere i praksis, og det sker kun, hvis man undgår at markedet bliver oversvømmet af varm luft, som får priserne til at nærme sig nul³. For det tredje, vil EU også gerne undgå for høje priser f.eks. som resultat af et stort omfang af russisk banking. En passende pris for EU giver både en miljøeffekt og en acceptabel kvotepris og dermed et grundlag for et kvotemarked. Men en passende kvotepris (set fra EU’s side) vil også skulle tage hensyn til industrien og forbrugerne i EU og sikre lavere omkostninger ved at leve op til EU’s 8 procents reduktionsmålsætning. Med USA ude af protokollen og udsigten til meget lave kvotepriser er der større incitamenter for EU-landene til at spare på hjemlige reduktionsomkostninger og købe flere billige reduktioner i udlandet end hidtil. De billige reduktioner kan for en stor del købes i Rusland.

Ruslands interesse er at sikre en økonomisk gevinst ved salg af varm luft, som de har set frem til siden aftalens indgåelse i 1997. Med USA’s afvisning er Ruslands største kunde forsvundet, og udsigterne til hårdt tiltrængte indtægter er reduceret kraftigt. Hvis Rusland ratificerer aftalen, vil de dog fortsat søge at få så store indtægter som muligt fra salget af den varme luft. De kan i et vist omfang selv "styre" prisen ved at tilbageholde kvoter fra markedet, indtil de opnår en passende pris og den størst mulige indtægt fra salget af kvoter. Rusland anerkender givetvis også, at hvis de tilbageholder store mængder kvoter, så får de sværere ved at forhandle sig frem til lave reduktionsforpligtigelser i senere budgetperioder (2013 og fremefter). En passende kvotepris for russerne er derfor en pris, der er så tæt som muligt på den pris, der maksimerer deres samlede provenu i første og anden budgetperiode givet den nye efterspørgselssituation uden USA.

Om det, som Rusland anser for en passende pris, ligger meget over det som EU-landene betragter som en passende pris, er et åbent spørgsmål. Givet er dog, at begge lande er interesseret i at få elimineret noget af usikkerheden vedrørende kvotemarkedet og få etableret et marked. Derfor er det ikke fjernt at forestille, at Rusland og EU vil forsøge at finde en forhandlingsløsning på, hvor meget varm luft Rusland skal bringe på markedet i første budgetperiode.

Hvorfor skulle Rusland gå med til sådan en aftale? Dels for at eliminere noget usikkerhed om fremtidige indtægter og dels fordi Rusland kan risikere at sidde tilbage med ingenting, hvis EU-landene ændrer strategi og satser mere massivt på at gennemføre CDM-projekter i udviklingslandene. Ingenting kan således blive resultatet for Rusland, hvis de takker nej til en aftale med EU og forsøger at hæve prisen over et niveau, der er acceptabelt for EU. Derfor kan en forhandlingsløsning mellem EU og Rusland være en mulighed ud fra en vurdering af de økonomiske incitamenter.

Udviklingslandene er, som den tredje store part på markedet for de fleksible mekanismer, interesseret i at få finansieret en gennemgribende modernisering af deres energisektor med ny og effektiv teknologi fra de vestlige lande. Mulighederne for at erstatte ineffektive gamle elværker i udviklingslandene er mange, og miljøgevinsterne er store. Ydermere til omkostninger som omregnet til priser pr. tons CO₂ kan konkurrere med selv moderate priser for russisk varm luft. Ligesom Rusland er udviklingslandene interesseret i de indtægtsoverførsler fra Nord til Syd, som der er udsigt til i forbindelse med aftalen om projektmekanismerne. Indgåelse af fremtidige reduktionskrav for udviklingslandenes emissioner vil i nogen grad være betinget af, at de finansielle overførsler, som man forventer som følge af CDM-projekter i første budgetperiode, også bliver realiseret. Derfor er finansiering af CDM-projekter et skridt på vejen mod en egentlig miljømæssig effekt af den "klima-arkitektur", som Kyoto-aftalen er startskuddet på.

I modsætning til varm luft, som ikke består af andet end et stykke papir, er CDM-projekterne forbundet med betydelige besværligheder ved at identificere, sikre og verificere de konkrete reduktioner. Usikkerhederne omkring et fysisk projekt i et udviklingsland er endvidere større og af en helt anden karakter end et køb at regeringsudstedte papirer fra Rusland. Derfor kan prisniveauer mellem CDM og varm luft ikke umiddelbart sammenlignes, da der er stor forskel på den sikkerhed, køberen har, for at handlen resulterer i udslipstilladelser, som i sidste ende kan anerkendes. Derfor er det også forventeligt at et usikkert aktiv, som en kredit fra et CDM-projekt, handles til en lavere pris end et mere sikkert aktiv, som for eksempel en russisk kvote.

Endelig er der USA’s rolle og muligheden for, at den amerikanske regering, mod forventning, genindtræder i aftalen inden den første budgetperiode. Hvor usandsynligt det end måtte være, bør det inddrages i en vurdering af usikkerheden på kvoteprisen, fordi konsekvenserne heraf vil være store.

Vi har endvidere analyseret priserne på EU’s interne kvotemarked i perioden lige før budgetperioden (2005-07). Disse priser gælder kvoter, som ikke kan overføres til Kyotoperioden, og derfor må de to perioder betragtes separat, da det er en anden slags vare, der handles på markedet. En EU-kvote før 2008 kan således ikke sammenlignes med en kvote, der har gyldighed i budgetperioden. Derfor er det også to separate ligevægtsanalyser, vi udarbejder. Før budgetperioden forventer vi, at EU’s kvotedirektiv bliver gennemført med en endnu ukendt reduktionsforpligtelse, at flere lande opretter nationale kvotemarkeder samt at reglerne for CDM- og JI-projekter bliver fastlagt. I tiden op til 2005 forventer vi en kaotisk og tilfældig prisdannelse, der næppe kan gøres til genstand for seriøs økonomisk analyse.

Vi konkluderer, at før budgetperioden (2005-2007) vil det væsentligste usikkerhedsmoment for prisdannelsen være de enkelte landes ambition med hensyn til at reducere CO₂-udslippet, før Kyoto-aftalens målsætninger begynder at binde samt - i mindre omfang - hvor stor en del af økonomien, der skal bidrage med reduktioner. Vi ser dog i denne analyse kun på betydningen af mere eller mindre ambitiøse målsætninger. Jo mere ambitiøse de enkelte lande er med hensyn til at reducere CO₂-udslippet, jo større bliver efterspørgslen på kvotemarkedet, og jo højere bliver markedsprisen på de fleksible mekanismer. Hvis de enkelte lande er meget ambitiøse, kan markedsprisen på de fleksible mekanismer løbe op i omkring 30 kr/tons CO₂. Omvendt, hvis de enkelte lande er mindre ambitiøse, kan markedsprisen blive omkring 15 kr/tons CO₂.

I hvilket omfang det samfundsøkonomisk kan betale sig at anvende fleksible mekanismer før budgetperioden, afhænger i væsentligt grad af forventningerne til de fremtidige priser på de fleksible mekanismer. Deltagelse i EU’s interne kvotehandel kan give værdifulde erfaringer med international kvotehandel før 2008, hvor Kyoto-aftalens bindende målsætninger træder i kraft.

Vi beregner de forventede priser på fleksible mekanismer i budgetperioden ved at anvende Copenhagen Economics’ klimamodel, CECM. Disse beregninger er nødvendigvis behæftet med væsentlige usikkerheder. Vi udvider derfor klimamodellen med et stokastisk Monte Carlo-modul, der gør det muligt at beregne priser før og i budgetperioden i en række forskellige scenarier med stokastiske parametre. Vi lægger især vægt på at indarbejde usikkerhed, der relaterer til de klimapolitiske og markedsmæssige usikkerhedsmomenter snarere end lande- eller projektspecifikke usikkerhedsmomenter. Vi antager i denne sammenhæng, at Danmark er et så tilpas lille land, at Danmarks handlinger ikke har indflydelse på, hvad andre lande i Europa eller verden gør.

1.1 Rapportens opbygning

Rapporten er organiseret således, at kapitel 2 indeholder en beskrivelse af de fleksible mekanismer og markederne for handel med kvoter og kreditter. I kapitel 2 beskriver vi ligeledes grunddata fra modellen. Kapitel 2 indeholder også en beskrivelse af de praktiske erfaringer med kvotehandel i Holland. Kapitel 3 beskriver, hvorledes vi opdeler usikkerheden i projektspecifikke risici og i markedsmæssige risici. I kapitel 3 beskriver vi også de scenarier, som danner udgangspunktet for vores prisanalyser. Kapitel 4 beskriver modelresultaterne og fortolker de fremkomne prisestimater og giver en kort gennemgang af kvoteprisestimater fra den økonomiske litteratur. Endelig giver vi en kort afslutning og perspektivering i kapitel 5.

I appendiks vedlægges beskrivelse af metoder til afdækning af projektspecifikke risici, modeldokumentation, samt en konsulentrapport på engelsk vedrørende de hollandske erfaringer med brug af de fleksible mekanismer.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |