| Forside | | Indhold | | Forrige |

Grøn markedsøkonomi

Markedsbaserede virkemidler

Der gennemgås i det følgende tre former for markedsbaserede virkemidler: økonomiske virkemidler som f.eks. afgifter, tilskud og omsættelige kvoter og frivillige virkemidler på markedet for renere produkter som f.eks. miljømærker, varedeklarationer samt teknologisk innovation. For hver af de tre typer virkemidler beskrives deres anvendelsesområder, erfaringer og perspektiver for fremtidig brug.

Økonomiske virkemidler

Priserne afspejler ikke altid betydningen af den miljøbelastning, som produktion og forbrug er forbundet med. Formålet med at anvende økonomiske virkemidler er at få indregnet forurening i priserne. Det er i overensstemmelse med forureneren betaler princippet. Afgifter mv. tilskynder producenter, investorer og forbrugere til at handle mere miljøbevidst, når de beslutter, hvilke varer eller serviceydelser, de skal fremstille, investere i eller købe.

Tabel 3:
Økonomiske virkemidler

Via prismekanismen bidrager markedet under de rette forudsætninger til, at virksomhederne får en fleksibilitet, så forureningen nedbringes, hvor det er billigst. Økonomiske virkemidler giver virksomhederne et incitament til at efterspørge renere og forbedrede teknologier og kan derfor være en vigtig drivkraft for udvikling af ny teknologi.

En omkostningseffektiv miljøpolitik bør hvile på en palet af økonomiske virkemidler, der bl.a. omfatter afgifter, omsættelige kvoter, joint implementation, tilskud, frivillige aftaler, brugergebyrer og miljøansvar, jf. tabel 3.

Privatisering og udlicitering er ikke egentlige økonomiske virkemidler, der virker på pris og mængde. Men det kan være virkemidler, der bidrager til omkostningseffektivitet.Ved at privatisere eller udlicitere, kan der opnås en mere effektiv organisering, der kan reducere det offentliges monopollignende rolle på markedet. På den måde skabes et mere økonomisk effektivt fungerende marked.

Sammenlignet med andre lande anvendes økonomiske virkemidler i betydelig udstrækning i Danmark. Afgifter og tilskud anvendes mest, mens omsættelige kvoter bruges i mindre omfang.

Der er en generel tendens til, at økonomiske virkemidler, som f.eks. afgifter og omsættelige kvoter, i stigende grad er blevet anvendt i de industrialiserede lande, da de vurderes at have en række fordele frem for andre reguleringsformer, herunder at de er omkostningseffektive. Også samarbejdet i EU går i retning af at bruge markedsbaserede virkemidler. Regeringen støtter, at brugen af markedsbaserede virkemidler udvides og koordineres internationalt, herunder særligt i EU. Det ligger i forlængelse af regeringens ønske om, at der bør indføres fælles minimumssatser for miljørettede afgifter i EU.

Skattestoppet samt hensynet til international regulering, fordelingseffekter mv. sætter nogle rammer for, hvilke økonomiske virkemidler, der kan bruges i dansk miljøpolitik. Her er det vigtigt at være opmærksom på, at udformningen af økonomiske virkemidler ofte vil være underkastet andre hensyn, som f.eks. hensyn til virksomhedernes konkurrenceevne, administrerbarhed og ønsket om at opnå et vist provenu. Dertil kommer, at samarbejdet i EU og andre internationale aftaler sætter rammer for anvendelse af økonomiske virkemidler i Danmark. Det er f.eks. reglerne om statsstøtte og aftaler om minimumssatser for afgifter.

Det er ikke i alle tilfælde hensigtsmæssigt at regulere miljøproblemer med økonomiske virkemidler. Et eksempel er meget farlige stoffer, hvor det er afgørende, at en bestemt grænseværdi ikke overskrides.

Regeringens skattestop indebærer som udgangspunkt, at ingen skatter eller afgifter vil blive hævet. Dog kan miljøhensyn begrunde, at en miljøafgift indføres eller forhøjes. Et eventuelt merprovenu skal anvendes til at sænke en anden skat eller afgift. Eventuelle ændringer af miljøafgifter vil kun blive overvejet i situationer, hvor det klart fremgår, at afgifter er det mest hensigtsmæssige instrument.

Der er allerede nogen erfaring at bygge videre på. De hidtil gennemførte evalueringer samt mindre omfattende undersøgelser og skøn viser generelt, at de danske miljøafgifters effekter har været positive. I nogle tilfælde har miljøeffekten været stor selv ved en beskeden afgift. Det gælder f.eks. afgiftsdifferentieringen mellem svovlholdig og svovlfattig diesel. I andre tilfælde er det vanskeligt at konstatere, om afgiften har haft en miljøeffekt. Det gælder f.eks. afgiften på PVC. Når miljøafgifter ændres eller nye indføres i fremtiden, vil der forinden blive etableret et solidt beslutningsgrundlag, der vil omfatte velunderbyggede analyser af mål og midler.

Forskelle i afgifternes effekter på miljøet beror bl.a. på afgiftssatsernes størrelse, administrative hensyn, mulighederne for at isolere effekterne af afgiften og aktørernes mulighed for at reagere. En række af disse forhold kan ændre sig over tid og skabe grundlag for udformning af mere miljøeffektive afgifter. Generelt vil miljøafgifter med god/effektiv miljøvirkning give et faldende provenu over tid, da forbrugere og virksomheder vil ændre adfærd, så der forbruges mindre af det afgiftsbelagte.

Der er 24 miljørettede afgifter, dvs. forurenings-, energi-, transport- og ressourceafgifter. De miljørettede afgifter indbragte i 2001 et provenu på 63 mia. kr. Kun omkring 1,5 pct. af det samlede skatteprovenu stammer fra forurenings- og ressourceafgifter. Forureningsafgifterne er de afgifter, som ved deres indførelse har været begrundet i rene miljøhensyn. Andre afgifter har i højere grad været begrundet i fiskale hensyn, dvs. for at opnå et skatteprovenu. De afgifter, som er designet med et klart miljømæssigt sigte, har som hovedregel medført væsentlige miljøforbedringer. Men for en række afgifter er der potentiale for at kunne opnå større miljøeffekter ved at ændre afgifternes design. Mulighederne for at gøre afgifterne mere miljøeffektive og omkostningseffektive, uden at det kommer i konflikt med andre vigtige hensyn, vurderes løbende under hensyntagen til skattestoppets præmisser.

Regeringen arbejder på løbende at reducere omfanget af tilskud. De tilskud, der er tilbage, skal sigte på at skabe bedre rammebetingelser for markedet til selv at træffe mindre miljøbelastende produktions- og forbrugsvalg og er rettet mod miljøvenligt landbrug, reduktion af miljøbelastning fra energiproduktion og forbrug samt i mindre grad mod udvikling af renere produkter.

Omsættelige kvoter har mange fordele ift. at nå miljømål omkostningseffektivt. Et system af omsættelige kvoter giver en sund intern prisdannelse ved at fastlægge omfanget af forureningsbegrænsning og lade markedet bestemme prisen herfor. Omsættelige kvoter er et interessant virkemiddel, som vil kunne overvejes, når det ikke medfører for store administrative konsekvenser.

Danmark har, som det første land i verden, etableret et system med omsættelige emissionskvoter for CO₂-udledningerne indenfor elproduktion. Elproducenterne er tildelt en årlig CO₂-kvote frem til 2004. Hvis en udledningskvote overskrides, betales en bøde til staten på 40 kr./ton CO₂.

Den danske Klimastrategi lægger nu afgørende vægt på at bruge omsættelige kvoter, via EU’s kvotedirektiv og Kyoto-protokollens fleksible mekanismer. Et eksempel på sidstnævnte er, at Danmark   i marts 2003 indgik en kontrakt med Rumænien om det første danske joint implementation projekt.

Erfaringer med brug af frivillige aftaler viser, at de i en række tilfælde er egnede til at opnå natur- og miljømæssige mål. For at virke hensigtsmæssigt skal aftalerne være præcist udformet samt være gensidigt forpligtende for de involverede parter. Det må bero på en konkret vurdering fra område til område.

Det er væsentligt, at ny og øget anvendelse af økonomiske virkemidler hviler på solide naturvidenskabelige og samfundsøkonomiske analyser af fordele og ulemper. Samfundsøkonomiske analyser er ikke en ny disciplin. En række metodiske problemstillinger, der særligt knytter sig til miljøområdet, som f.eks. værdisætning af de samfundsmæssige omkostninger ved forurening, er dog endnu under udvikling. Der vil være fokus på, at forsknings- og udredningsindsatsen understøtter udviklingen af velfunderede beslutningsgrundlag. Det er ligeledes vigtigt, at der eksisterer det nødvendige datagrundlag for evaluering af virkemidlernes fordele og ulemper.

Initiativer og sigtelinier

De hidtidige erfaringer med at anvende økonomiske virkemidler i reguleringen af miljø- og naturressourcer giver anledning til at pege på initiativer og sigtelinier indenfor en række hovedindsatsområder:

Mere miljø- og omkostningseffektive afgifter

• Der er igangsat analyser af udvalgte miljørettede afgifter i Danmark. Spildevandsafgiftens omkostninger og miljøeffekter er under evaluering. Arbejdet afsluttes medio 2003. Affaldsafgifternes satser vil blive påbegyndt analyseret i 2003.
• Der vil blive foretaget en løbende evaluering af de eksisterende miljørettede afgifter. Der synes aktuelt at være et særligt behov for i første fase at se på affalds- og kemikalieområdet. Evalueringerne skal vurdere fordele og omkostninger ved de eksisterende afgifter og ved alternative  design af afgiftens indretning. Her kan indgå overvejelser om blandt andet benchmarking, differentierede satser og bundfradrag.

Tilskudsordninger bør udformes, så der tages hensyn til miljøet

• Nogle tilskudsordninger har negative miljøeffekter. Det gælder f.eks. nogle af de afgiftslettelser for industrien, som er indført af konkurrencemæssige hensyn, og som indirekte virker som et tilskud til virksomheden. Udfasning eller ændring af sådanne indirekte tilskud bør derfor indgå i en langsigtet strategi, hvor behovet for fortsat at tage konkurrencemæssige hensyn mv. løbende må genovervejes⁽³⁾.

• International koordinering af markedsbaserede virkemidler er vigtigt. EU’s energibeskatningsdirektiv er ved at blive forhandlet, hvilket er et skridt mod fælles minimumssatser på miljø- og energiområdet. Der er opnået fælles holdning i EU’s miljøråd om et forslag til direktiv om handel med emissionskvoter. Det afspejler en fælles indsats i EU for at nedbringe udledninger af drivhusgasser på en omkostningseffektiv måde.
• EU-kommissionen har fremsat et direktivforslag om miljøansvar til brug for forebyggelse og afhjælpning af miljøskader. Danmark støtter vedtagelsen af et direktiv om regulering af miljøskader og vil arbejde for, at ansvaret efter direktivforslaget bliver så klart og forudberegneligt, at der vil være grundlag for at udvikle et forsikringsmarked, der dækker forurenerens ansvar.

• Trafikministeriet har nedsat et tværministerielt udvalg, der bl.a. skal se på konsekvenserne for det danske godstransporterhverv af den kommende tyske kilometerafgift og EU-kommissionens kommende rammedirektiv for infrastrukturafgifter. Udvalget skal bl.a. fremlægge et videngrundlag, der kan styrke den danske position i relation til de videre forhandlinger i EU-regi omkring afgiftsregulering af tunge køretøjer. Udvalget rapporterer medio 2003.

• Den miljøpolitiske indsats skal baseres på naturvidenskabelige og samfundsøkonomiske analyser som f.eks. opgørelser af fordele og omkostninger. Forsknings- og udredningsindsatsen bør understøtte udviklingen af velfunderede beslutningsgrundlag. Miljøministeriet,Trafikministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet og Fødevareministeriet arbejder med at forbedre metodegrundlaget for at udføre samfundsøkonomiske analyser af miljøforhold, der blandt andet kan kvalificere anvendelsen af økonomiske virkemidler.

Markedet for renere produkter

Produktudvikling, produktion, transport og markedsføring sker i stigende omfang på tværs af landegrænser. Mange produkter er baseret på underleverancer fra andre lande. Den miljømæssige påvirkning fra de enkelte produkter vil derfor ofte finde sted i mange lande.

Med varernes fri bevægelighed i det indre marked og på verdensmarkedet er det vanskeligt at regulere produkter direkte gennem administrative regler – ud over visse minimumskrav. I mange tilfælde vil brugen af indenlandske økonomiske virkemidler (afgifter mv.) heller ikke være tilstrækkelig, netop fordi der indgår underleverancer fra mange forskellige lande, og fordi kunderne findes i et tilsvarende antal lande. Her kan brugen af en række frivillige virkemidler være et hensigtsmæssigt supplement med henblik på at sikre en kontinuerlig udvikling og afsætning af produkter, der gradvist forbedres miljømæssigt set over hele produktets livscyklus.

Danske virksomheder skal have adgang til relevant viden samt gode rammevilkår for at opbygge en tilstrækkelig kompetence.Virkemidlerne hér er overvejende frivillige, og kan med fordel udvikles i et offentligt/privat samarbejde.

Virkemidlerne vedrører fremme af innovation og spredning af miljøvenlige produkter og teknologier. Gennemsigtigheden på markedet øges via troværdig information til forbrugerne f.eks. gennem miljømærkerne "Svanen" og "Blomsten".

På Johannesborg topmødet viste erhvervslivet igen vilje til at realisere en bæredygtig udvikling. Det er nødvendigt at indgå partnerskaber og etablere nye dialogformer mellem markedets aktører og myndighederne. Styrket involvering af virksomheder og forbrugere skaber gode rammer for videndeling mellem alle led i udbud, afsætning og efterspørgslen efter renere produkter. På produktområdet er der opnået gode erfaringer med nye dialog- og samarbejdsformer, der inddrager alle relevante aktører på markedet, giver medejerskab til indsatsen og skaber konkrete resultater.

Den internationale indsats får større og større betydning i en globaliseret økonomi. Indsatsen skal bidrage til initiativer, der fremmer EU’s udvikling af integreret produktpolitik og opfølgning af Johannesborg målsætningen om bæredygtige produktions- og forbrugsmønstre. Øget brug af producentansvar indenfor produktområder, der giver særlige miljø- og ressourcemæssige problemer, er et område, der i stigende grad bliver taget i anvendelse i EU.

Initiativer og sigtelinier

Miljøministeriet vil under rammen for EU’s arbejde med Integreret Produkt Politik (IPP) arbejde for:

• Etablering af et fælles europæisk metodegrundlag for livscyklusvurdering af produkter og information om produkters miljøforhold.
• En tilnærmelse af de nationale miljømærker i Europa til EU "Blomsten", så private forbrugere har et enkelt, synligt og troværdigt miljømærke som grundlag for deres frie forbrugsvalg.
• Bedre sammenhæng mellem redskaberne for miljøinformation i varekæden.

Bedre samarbejde på markedet for renere produkter

• Den kommende indsats for renere produkter vil bl.a. fokusere på innovation og spredning af miljøvenlige produkter. Indsatsen rettes mod udvalgte produktområder med økonomisk og miljømæssig betydning. Der er iværksat en analyse, der skal danne grundlag for udpegning af disse områder. Desuden vil der være fokus på partnerskab og dialog med markedets aktører om udbud, afsætning og efterspørgsel af renere produkter.

Teknologisk udvikling og innovation

Globaliseringen og en hastig teknologisk udvikling har ført til, at konkurrencen mellem virksomhederne er øget. I mange brancher er den gennemsnitlige levetid for produkter, serviceydelser og teknologier langt kortere end for bare 10 år siden. F.eks. var 90 pct. af de markedsledende virksomheder i 1950 i stand til at overleve i 10 år⁽⁴⁾. I dag er kun 20 pct. i stand til at være på markedet over en tiårig periode.Tallene illustrerer større og hurtigere forandringer på markedet og behovet for at være på teknologisk forkant.

Der skelnes mellem tre typer af miljøteknologier: renseteknologier, renere teknologier og miljøeffektive teknologiske systemer. Fremover forventes det, at alle tre miljøteknologiske typer kommer til at spille en væsentlig rolle på miljøområdet. Renere teknologi vinder frem til dels på bekostning af renseteknologierne. Men der er fortsat et behov for rensnings- og affaldsteknologier på kort og mellemlang sigt. På længere sigt er målet at minimere forbrug og produktion af kemikalier med skadelige virkninger på miljø og sundhed.

Udvikling af renseteknologier er ofte tæt knyttet til udviklingen af renere teknologi. Adgang til kompetencer indenfor rensnings- og affaldsteknologi er således vigtig for danske virksomheders mulighed for at udvikle renere teknologi. Internationalt set er der stigende interesse for udvikling af miljøeffektive teknologiske systemer i lyset af f.eks. klimaproblemets voksende betydning og de voksende transportrelaterede miljøproblemer. Langt det meste af den teknologi, der anvendes i Danmark, vil være udviklet i andre lande. Derfor er det vigtigt med internationalt samarbejde.

Verdensmarkedet for miljøteknologi anslås til at være på mindst 550 mia. Euro⁽⁵⁾ og anses for at være et vækstområde.Værdien af den danske eksport til dette marked er vokset til over 15 mia. kr. årligt og er ligeledes kendetegnet af høj vækst⁽⁶⁾. EU-kommissionens rapport om bæredygtig udvikling og miljøteknologi⁽⁷⁾ fra marts 2002 konkluderede, at markedet for miljøteknologi udgør mellem 2,3 og 3 pct. af EU-landenes samlede BNP. Af dette beløb udgør kapitaludgifterne godt 30 pct., mens resten er driftsomkostninger. EU er det største eksportmarked for dansk miljøteknologi. Det fremtidige marked for miljøteknologi afhænger især af udviklingen i erhvervs- og innovationspolitikken og miljøpolitikken.

I EU er målet at blive den mest videnintensive og dynamiske økonomi i verden i 2010. Som en del af opfølgningen på denne målsætning er der i EU’s 6. rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration afsat midler til forskning i bæredygtige energi- og transportteknologier herunder teknologier til udnyttelse af fornybare energikilder, hydrogenbiler og brændselsceller.

Regeringens strategi "Vækst med Vilje" konkluderer, at Danmark ikke helt kan følge med de førende lande, når det handler om innovation og teknologisk fornyelse. Udfordringen er at styrke såvel den offentlige som den private forsknings- og udviklingsindsats og sikre, at forskning og ny viden udnyttes bedre kommercielt. OECD’s sammenlignende analyser peger ligeledes på, at Danmark kan blive bedre til at omsætte nye forskningsresultater til erhvervsmæssig anvendelse.

På en række områder er det eksisterende danske hjemmemarked for miljøteknologiske løsninger ikke tilstrækkeligt til at udvikle konkurrencedygtige virksomheder på de globale markeder. Kommuner og forsyningsselskaber er ofte små og har ikke de nødvendige kompetencer og tradition for en udviklingsorienteret tilgang til løsningen af miljøopgaverne.

Historisk har det offentlige foretaget store investeringer i rense- og ressourcehåndteringsteknologierne f.eks. i forhold til spildevand og affald. I forlængelse af Vandmiljøplan I er der investeret mere end 9 mia. kr. i spildevandsrensningsanlæg.

Overholdelse af miljølovgivningen forudsætter også, at private virksomheder og offentlige institutioner investerer i renseteknologier samt i anvendelse af renere teknologier. Således er kravet om anvendelse af den bedst tilgængelige teknologi (Best Available Techniques eller BAT) en vigtig bestanddel af EU’s direktiv om regulering af forurenende industrivirksomheder.

Med udgangspunkt i langsigtede miljøpolitiske målsætninger er der bl.a. i EU-regi fastsat emissionsstandarder på konkrete områder, som skal træde i kraft i løbet af en nærmere fastsat årrække. Disse emissionsstandarder forudsætter anvendelse af en kommende forventet teknologiudvikling. Reguleringen og indsatsen for teknologisk innovation bidrager dermed til hinandens udvikling. Miljølovgivningen stiller sjældent detaljerede krav om anvendelse af specifikke teknologier. Her udpeger markedet de bedst egnede miljøteknologier, og virksomhederne spiller en hovedrolle for innovationen.

Erfaringerne peger på, at sektorpolitikkerne har stor betydning for udvikling af miljøeffektive teknologiske systemer. Omlægning af teknologiske systemer forudsætter, at rammebetingelserne for sektorernes udvikling f.eks. i form af investeringer i infrastruktur understøtter introduktion af nye og mere miljøvenlige teknologiske systemer.

Initiativer og sigtelinier

• Miljøteknologisk innovation er et vækstområde i videnøkonomien, hvor Danmark har væsentlige styrkepositioner. I EU satses der store summer på miljøteknologisk innovation, og danske virksomheder og forskningsinstitutioner bør deltage i denne videnopbygning. Et væsentligt element er at styrke samarbejdet med partnere i EU, herunder samfinansiering i forhold til europæiske initiativer. Regeringen har fremlagt en Videnstrategi, der skal styrke Danmarks omstilling til vidensamfundet. I strategien lægges der vægt på at styrke videninfrastrukturen i Danmark. Det skal bl.a. ske via øget fokus på samspillet mellem virksomheder og videninstitutioner samt mellem virksomhederne indbyrdes. Sådanne udviklingsorienterede "partnerskaber" kan være med til at fremme dannelsen af konkurrencedygtige videnmiljøer på miljøområdet. Det styrker grundlaget for deltagelse i internationale forsknings- og udviklingsprojekter og fremmer en mere sammenhængende og internationalt orienteret innovationsindsats.

• Et af de nyere innovationspolitiske tiltag på miljøområdet er gennemførelsen af et grønt teknologisk fremsyn.Videnskabsministeriet gennemfører et projekt om "Teknologisk Fremsyn" i årene 2001-2004. Et teknologisk fremsyn kortlægger forskellige aktørers forventninger til fremtidens teknologiske udvikling og er et redskab til at målrette og prioritere den miljøteknologiske innovationsindsats. Det vil på udvalgte områder være relevant at gennemføre konkrete teknologiske fremsyn, hvor der forventes at være væsentlige forretningsmæssige og miljømæssige muligheder.

• Som et led i den strategiske målretning af dele af den danske forsknings- og innovationsindsats er der behov for at belyse, hvordan miljøteknologisk innovation kan inddrages i forskning og udvikling inden for specifikke teknologiområder f.eks. inden for nanoteknologi.

• For at opnå bedre og billigere miljøløsninger, er det vigtigt, at forskning og ny viden udnyttes bedre kommercielt, og at perspektivrige teknologier finder erhvervsmæssig anvendelse. Handlingsplanen om dansk erhvervslivs samspil med videninstitutioner, som regeringen fremlægger i 2003, vil bidrage hertil.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Top |