| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Frivillige dyrkningsaftaler i indsatsområder

Sammenfatning og konklusioner

Baggrund og formål
Undersøgelsen
Hovedkonklusioner
Projektresultater
Fire måder at drive landbrug på
To typer dyrkningsaftaler
Dyrkningsaftaler der regulerer adfærd
Aftaler der sigter mod at nå bestemte mål
Grundlaget for aftalerne bør afprøves og udvikles

Vandværksforeninger og landmænd kan indgå aftaler om, hvordan jorden skal dyrkes, for at beskytte drikkevandet mod forurening. Landmanden kan fx reducere kvælstoftilførslen eller omlægge en del af jorden til vedvarende græs. Hvis en frivillig dyrkningsaftale skal lykkes i praksis, er det vigtigt, at aftalen giver mening for begge parter. Hidtil er miljøreguleringer af landbruget især sket ved regelstyring og ved at give mulighed for at indgå frivillige dyrkningsaftaler om fx miljøvenlig jordbrugsdrift, skovrejsning mm. Frivillighed stiller krav til aftalernes beslutningsgrundlag og til de værktøjer, landbrugets konsulenter bruger i deres rådgivningsarbejde. Endelig er en god dialog mellem parterne vigtig for, at aftalerne lykkes.

Baggrund og formål

Svært at indgå frivillige aftaler i praksis

Da Vandforsyningsloven blev ændret i 1998, pålagde man amterne at gennemføre planer i de områder, hvor en særlig indsats er nødvendig for at beskytte drikkevandet. Som led i en indsatsplan kan vandværkerne indgå aftaler med landmænd om at ændre den måde, de dyrker jorden på i de udsatte områder. Vandværksforeningerne og landbrugets organisationer har i fællesskab udarbejdet en vejledning, som kan støtte parterne, når de indgår de frivillige dyrkningsaftaler for at sikre drikkevandet. Denne aftale beskriver nogle specifikke tiltag (fx udtagning af agerjord eller etablering af efterafgrøder), som udløser en dyrkningskompensation, som parterne skal finde frem til afhængig af aftalens indhold.

Det har dog vist sig, at det er vanskeligt at gennemføre dyrkningsaftaler i de områder hvor der er behov for at gøre en særlig indsats for at beskytte drikkevandet. Dels indgår der mange aktører i arbejdet - vandværker, landmænd, kommuner og amter - og dels lægger man vægt på, at dyrkningsaftalerne skal indgås på frivillig basis.

Denne artikel beskriver i hovedtræk resultater fra et projekt, der havde til formål at påpege metoder, som i praksis kan udgøre et fælles kommunikations- og beslutningsgrundlag mellem miljømyndigheder og landmænd, når de indgår frivillige dyrkningsaftaler. Som en del af aftalegrundlaget indgår ofte modeller til at bestemme, hvor meget udvaskningen og udbyttet reduceres. Derfor beskriver rapporten endvidere forskellige modeller til at bestemme, hvor meget kvælstof, der udvaskes og deres anvendelighed i praksis.

Undersøgelsen

Projektet er gennemført i et samarbejde mellem Danmarks JordbrugsForskning og NIRAS A/S i 2002. Projektet opsamlede de hidtidige erfaringer med at indgå frivillige dyrkningsaftaler til beskyttelse af drikkevand. Derefter blev landbrugets grundlag for at indgå dyrkningsaftaler analyseret. Landbrugsbedrifterne blev opdelt i bedriftstyper, og man beskrev forskellige typer af aftaler.

Redskaber til at beregne landbrugets kvælstoftab til miljøet (DAISY, N-les og N-regnskab, se evt. spalten) blev beskrevet og afprøvet på fire kvægbedrifter og to svinebedrifter. Afslutningsvist sammenlignede man resultaterne og beskrev de mulige alternativer til nuværende dyrkningspraksis.

Hovedkonklusioner

To typer aftaler med forskelligt fokus

Hidtidige erfaringer viser, at det - på baggrund af det nuværende aftalegrundlag - kan være vanskeligt at opnå frivillige dyrkningsaftaler indenfor de indsatsområder, der er udpeget. En forklaring kan være, at selvom der kun indgås aftaler for en mindre del af bedriftens arealer, griber det ofte ind i driften af hele bedriften. Herunder også produktionen i stalden, fordi den kan være afhængig af disse arealer. Fx dyrkes marker på kvægbedrifter ofte udelukkende udfra dyrenes foderbehov.

Derfor er det optimalt, hvis der kan indgås aftaler, der i større omfang, tager hensyn til at den enkelte bedrifts forsatte produktion og rentabilitet, og som samtidig sikrer, at drikkevandet beskyttes. Projektet diskuterer to måder, man kan opnå denne fleksibilitet på, når man skal indgå dyrkningsaftaler:

	Adfærdsorienteret dyrkningsaftaler, som er underbygget af bedriftsspecifikke modelberegninger
	Resultatorienteret dyrkningsaftaler, hvor N-balancer bruges som indirekte mål for nitratudvaskningen

Ud fra en agronomisk og sociologisk synsvinkel er den sidste type aftale den bedste, da den inddrager landmanden og konsulenten i arbejdet med at udvikle produktionssystemet, så man når de ønskede mål. Ud fra en miljømæssig synsvinkel er det vigtigt, at aftalen er målrettet mod at reducere udvaskningen af nitrat til grundvandet. Når det drejer sig om en mindre del af bedriftens areal, kan den første metode være at foretrække af praktiske årsager. Dette uddybes i afsnittet Projektresultater nedenfor.

Der er forsat en række åbne spørgsmål mht., hvordan man kan skrue aftalerne sammen i praksis - herunder ikke mindst, hvordan aftalerne kontrolleres. Projektgruppen anbefaler, at aftalegrundlaget udvikles i praksis fx gennem konkrete eksempelprojekter.

I forbindelse med forberedelsen af Vandmiljøplan III er der nedsat en undergruppe, som netop skal analysere fordele og ulemper forbundet med at anvende næringsstofbalancer (grønne regnskaber) til regulering af tabet af næringsstoffer fra landbruget.

Projektresultater

Aftalerne skal svare til landmandens forudsætninger og mål

Indtil nu er der kun indgået få dyrkningsaftaler, der havde til formål at beskytte grundvandet. Ofte ender sagerne med "alt eller intet -løsninger", hvor jorden enten udtages af driften fx omlægges til skov eller til langvarig brak, eller at landmændene sætter hælene i og nægter at være med. Der er dog også eksempler på succesprojekter, hvor det har været centralt, at ordningerne fremstår som frivillige tilbud, hvilket gør landmændene til aktive deltagere.

Et moderne landbrug består af mange operationer, der skal koordineres og hænge logisk sammen, for at bedriften fungerer og genererer et økonomisk afkast. Den enkelte bedrift er organiseret omkring nogle grundlæggende værdier og mål for, hvordan bedriften skal drives og udvikles og rummer dermed også en indre produktionslogik.

Den enkelte mark indgår i bedriftens overordnede strategi, hvor udvaskningen fra den enkelte mark - og dermed også påvirkningen af grundvandet – ud over jordtype og klima bl.a. bestemt af det sædskifte og husdyrhold, som marken indgår i. Så selv om aftalerne i mange tilfælde kun vil berøre en del af bedriftens arealer, vil den alligevel i de fleste tilfælde berøre den måde hele bedriften er organiseret på.

Fire måder at drive landbrug på

Landmænd har vidt forskellige forudsætninger for at indgå aftaler om den måde, de dyrker deres jord på. Hvis en frivillig dyrkningsaftale skal fungere i praksis, er det vigtigt, at den er meningsfuld for landmanden, og at aftalen fungerer sammen med de værdier og strategier, som produktionen er organiseret omkring. Med udgangspunkt i den måde produktionen er organiseret på kan der opstilles fire overordnede bedriftsstrategier, nemlig produktivitets-, rationaliserings- flexibilitets- og autonomistrategien.

Produktivitetsstrategien finder man ofte i på bedrifter, som er stærk specialiseret og overvåget, og som kræver store investeringer og tilsvarende høj bruttoindtjening. Værdigrundlaget bag denne strategi er præget af stolthed og glæden ved høje udbyttetal, når produktionen lykkes rigtig godt. De landmænd, der er orienteret imod denne strategi, vil generelt have en stor modstand imod aftaler, der sænker produktionsniveauet for bedriften, fx i form af ekstensiv afgræsning, men modsat være positive over for at foretage tiltag, der kan forbedre udnyttelsesprocenten fx i form af efterafgrøder og forbedret udbringningsteknink.

Rationaliseringsstrategien handler om at drive gården rationelt - forstået som minimum arbejdsindsats pr. produceret enhed. Der tages kun i meget ringe omfang individuelle hensyn til den enkelte ko eller mark. Også her er specialisering af afgrøder og produktion centralt, men produktionsniveauet er lidt lavere end i på bedrifter, der er præget af produktivitetsstratgien. En af de centrale værdier bag denne strategi er glæde ved at se virksomheden vokse. Landmænd orienteret imod denne strategi vil generelt have en modstand imod at indgå aftaler, der øger arbejdsbelastningen fx efterafgrøder, mens de typisk vil være mere positiv stemt over for ekstensiveringstiltag.

I fleksibilitetsstrategien er bedriftens tekniske, økonomiske og sociale netværk (relationer til omverden) centrale. I modsætning til en specialiseret og erfaringsbaseret driftsledelse sikres det økonomiske afkast fx ved at man kan fodre med de billigst tilgængelige fodermidler eller ved at man hurtigt kan skifte produktion. Denne strategi har meget let ved at integrere den økonomiske regulering i bedriften, og de centrale værdier bag er knyttet til noget uden for bedriften, fx i forhold til fritidsinteresser. Landmænd orienteret imod denne strategi vil fagligt være meget fleksibel i forhold til valg af tiltag og aftaler, men se meget på de økonomiske incitamenter. De vil ofte være modvillige over for mere langsigtede restriktive aftaler såsom 20-årig brak og skovrejsning.

Nøgleordene for autonomistrategien er reproduktion af eget produktionsgrundlag. Omkostningerne er holdt lave, gældsprocenten er relativt lille, og produktionen er bygget op omkring bedriftens egne ressourcer, herunder arbejdskraft, kapital, viden, kompetencer og maskiner. I denne strategi findes en mindre integration med omverden end hos de øvrige. I modsætning til den fleksible strategi er de grundlæggende værdier her meget tæt knyttet til det at være landmænd, og familien kan spille en stor rolle. De fleste reguleringstiltag udefra vil opfattes som en trussel imod den balance, som produktionen hviler på, og vil ofte møde stor modstand. Til gengæld vil denne strategi ofte resulterer i en god intern ressourceudnyttelse og dermed mindre kvælstofstab.

To typer dyrkningsaftaler

Der kan grundlæggende praktiseres to typer af aftaler. Der findes dels dyrkningsaftaler, som er baseret på, hvordan landmanden må dyrke og gøde jorden, dvs. bestemte adfærdsrestriktioner, dels dyrkningsaftaler som bygger på indirekte måltal for N-udvaskningen.

De adfærdsorienterede aftaler kendes fx fra de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger - de såkaldte MVJ-ordninger - og kan fx bestå i at udlægge arealer til græs eller at reducere gødskningen. De resulatorienterede aftaler bruger man fx i miljøreguleringen af industrien, i form af grænseværdier for forskellige stoffer i det spildevand, der udledes fra en given virksomhed. I modsætning til industrien - som udleder via skorsten eller spildevandsledninger, såkaldt punktudledninger – er forureningen fra landbruget en diffus miljøbelastning. Derfor er det ikke muligt, direkte at måle tabet af fx nitrat fra landbrugsarealer (N-udvaskning).

Dyrkningsaftaler der regulerer adfærd

Dyrkningsaftaler om adfærd kan nuanceres og detaljeres, hvis man inddrager modelberegninger, der tager højde for de aktuelle jordbundsforhold, klima og den landbrugsproduktion, der er tale om i det konkrete tilfælde. Sådanne stedspecifikke modeller fx DAISY eller den såkaldte N-les-model kan afgøre, hvilke type arealanvendelse der er acceptabel i forhold til de mål, der er fastsat for indsatsområdet. Man kan beregne N-udvaskningen før og efter, man indførte den ændrede dyrkningspraksis og derefter foreslå, hvilke ændringer og justeringer, der er nødvendige for at nå målene.

I praksis giver opstilling af lokalspecifikke alternativer større fleksibilitet for den enkelte landmand i og med, at der opstilles flere handlemuligheder, end med de nuværende MVJ-ordninger. Vælges modeltilgangen anbefaler projektgruppen, at der udarbejdes et generelt dyrkningskatalog , der beskriver dyrkningsalternativer, der lever op til myndighedernes krav til udvaskningen fra rodzonen.

Aftaler der sigter mod at nå bestemte mål

Med dyrkningsaftaler, der er baseret på at nå indirekte måltal for nitratudvaskningen forpligter landmanden sig til at opnå nogle miljømæssige mål, men samtidig får han frihed til at vælge den dyrkningspraksis, der bedst passer ind i netop hans bedrift. Hans manøvrerum for at udvikle bedriften udvides, uden at det nødvendigvis går ud over de miljømæssige mål. Det er vigtigt, at det kan dokumenteres, at den ønskede effekt opnås. I teorien betyder det, at de samme mål vil kunne nås af den dygtige landmand med færre konsekvenser for hans produktion, end hvis målene skulle sikres via restriktioner. Sagt på en anden måde: Godt landmandsskab belønnes.

Med udgangspunkt i fire kvægbedrifter beskrev man mulige alternativer til den nuværende dyrkningspraksis. Beskrivelserne skete i overensstemmelse med inddelingen i de fire overordnede bedriftsstrategier (tabel 1).

Tabel 1:
Karakteristika ved fire konventionelle kvægbedrifter og muligheder og barrierer i for at reducere N-overskuddet.

Der findes ingen sikre metoder, som både kan måle det direkte tab af kvælstof til grundvandet, og som samtidig er økonomiske overskuelige og kan bruges i praksis. Derimod findes der en række bud på, hvordan tabet kan estimeres ud fra indirekte målinger af bedriftens N-balance. Det kan ske ved at opstille et såkaldt N-regnskab (se ordforklaring).

En aftale, der er baseret på måltal for N-balancen vil bygge på, at dyrkningen gennemføres med en N-balance, der ikke overskrider et givent niveau for indsatsområdet. Den N-balance, der er aftalt mellem parterne, sættes i forhold til en N-udvaskning, der er acceptabel for det aktuelle areal.

Opgørelse af et N-regnskab på bedriftsniveau bygger på tal, som kan genfindes i virkeligheden i driften og kvælstofoverskuddet - angivet i N-overskud pr hektar - vil bl.a. afhænge af husdyrproduktionens størrelse og udbytteniveauet. Der skal derfor beregnes et referencetal, inden man kan vurdere, om et kvælstofoverskud på en bedrift er højt eller lavt.

Der er dog visse problemer i forbindelse med N-regnskaber. N-balancen beregner det samlede langsigtede tab til omgivelserne, dvs. både nitratudvaskningen, de luftformige tab (ammoniakfordampning og denitrifikation) og indbygning i jordpuljen. Hvis man vil bestemme størrelsen af udvaskningen til grundvandet, kræver det, at størrelsen af de øvrige tabspuljer kvantificeres. Man er imidlertid usikker på, hvordan tabet fordeler sig på disse poster.

Hertil kommer at der er flere forhold, som er meget vanskelige at kvantificere og kontrollere, og som har væsentlig betydning for størrelsen af N-balancen og dermed tabet til af kvælstof til omgivelserne. Det gælder fx indkøb og salg af foder og markafgrøder, der handles uden om foderstoffirmaer, samt køb og salg af husdyrgødning. For begge områder gælder det, at en præcis opgørelse vil stille omfattende krav til vejning og analyser.

Hvis indsatsområdet ikke dækker en væsentlig del af bedriftens arealer er det uhensigtsmæssigt at indgå aftaler baseret på måltal. Man kan ikke kontrollere aftaler på enkeltmarker, og et generelt reduktionskrav vil påvirke driften på hele bedriften.

I forbindelse med forberedelsen af Vandmiljøplan III er der bl.a. nedsat en tekniske undergruppe, som skal analysere mulighederne for at anvende næringsstofbalancer (grønne regnskaber) til at regulere tabet af næringsstoffer fra landbruget til miljøet.

Grundlaget for aftalerne bør afprøves og udvikles

Rapporten viser, at der er forskel på den N-balance en bedrift får, når balancen bliver beregnet vha. henholdsvis en DAISY-baseret model og et N-regnskab. Derfor er det vigtigt, at metoderne udvikles og forbedres.

Der mangler altså stadig dokumenterede erfaringer med at indgå dyrkningsaftaler i praksis og projektgruppen foreslår, at man starter udviklingsprojekter, hvor parterne involveres i at udvikle og afprøve de forskellige aftalegrundlag. Det er vigtigt, at der sker en afvejning mellem den videnskabelige/kontrolmæssige sikkerhed for, at målene nås på den ene side og den praktiske gennemførsel og opfølgning på aftalerne på den anden side.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |