Gennemgang af miljøreguleringen med fokus på sundhedsaspekterne

Gennemgang af miljøreguleringen med fokus på sundhedsaspekterne

Sammenfatning og konklusioner

Verdenssundhedsorganisationen (WHO) definerer sundhed som: ‘en tilstand af total fysisk, psykisk, og social velvære og ikke blot fravær af sygdom eller skavanker‘.

Sundheden påvirkes bl.a. af livsstilsfaktorer som tobak, alkohol, kost, motion og overvægt og af kemiske, fysiske samt mikrobiologiske faktorer, som er til stede i miljøet, i fødevarer, i hjemmet eller på arbejdspladsen.

Denne rapport beskriver de miljøfaktorer, der påvirker menneskets sundhed og som findes i luft, jord, drikkevand, badevand, svømmebassiner, kemiske stoffer og produkter, affald, spildevand og støj.

Rapporten er en faglig oversigtsrapport, der beskriver de væsentligste sundhedsmæssige problemstillinger, reguleringen på området, og giver en kort vurdering af de enkelte områder.

Den egentlige påvirkning af folkesundheden fra de enkelte miljøfaktorer kan være vanskelig at vurdere, fordi eksponeringsbilledet er komplekst, og fordi det er vanskeligt at isolere påvirkningen fra én faktor. Historisk set er et af hovedfor-målene med den danske miljøregulering at beskytte befolkningen mod negative påvirkninger fra miljøfaktorer, som det fx er tilfældet med affalds- og spildevandshåndtering. Tiltag for at beskytte miljøet og folkesundheden er derfor i høj grad integreret.

Det vurderes generelt, at beskyttelsesniveau på miljøområdet er højt, især i relation til jord, vand, affald og spildevand. Beskyttelsesniveauet i den nationale regulering af miljøfaktorer er generelt baseret på et forsigtighedsprincip, fx ved risikovurderinger, fastsættelse af kvalitetskriterier samt ved anvendelse af sikkerhedsfaktorer og hensyn til risikogrupper i fastsættelse af beskyttelsesniveauet. Forsigtighedsprincippet er et vigtigt politisk princip, som tages i anvendelse, når der er mistanke om skadelige effekter, men hvor det videnskabelige grundlag er utilstrækkeligt.

Forsigtighedsprincippet er et vigtigt politiske princip både i EU og i Danmark. Danmark lægger vægt på at princippet anvendes på områder, som reguleres af EU, fx kemikalier og pesticider.

Kapitel 1 beskriver og definerer en model for miljøfaktorer og menneskets eksponering. Den anvendte model beskriver en miljøfaktors livscyklus fra emission ved kilden til menneskets eksponering og effekter for sundheden.

En miljøfaktor er fysisk, kemisk eller biologisk og kan påvirke den menneskelige sundhed og velbefindende, fx mikroorganismer, støj, luftbårne partikler, pesticider, metaller eller stråling.

Hovedkilderne til produktion eller emission af miljøfaktorer inden for forskellige sektorer beskrives. Sektorer kan være industri, landbrug, affaldshåndtering. Produkter og affald bærer miljøfaktorer som på et tidspunkt ender i miljømedier (luft, jord og vand).

Mennesker kan blive eksponeret for miljøfaktorer ved kontakt med produkter, affald, eller gennem et forurenet miljø. Eksponeringen vil afhænge af både faktorens hyppighed og mængde og af menneskets tilstedeværelse.

Kapitel 2 giver en introduktion til miljølovgivningen i Danmark med fokus på sammenhængen mellem miljøfaktorer og sundhed og til aktører og virkemidler.

Miljølovgivningen omfatter det meste af reguleringen af miljøfaktorer, som har betydning for sundheden og er i høj grad en integreret del af, hvad der normalt forstås ved miljøregulering. Den institutionelle opbygning er beskrevet kort, fordi der på miljø- og sundhedsområdet er mange relationer til andre områder som fødevarer eller arbejdsmiljø.

Kapitel 3 beskriver miljøfaktorerne i luften. Den overordnede målsætning er at opnå en luftkvalitet, som ikke giver skadelige effekter i befolkningen. På grund af de nuværende niveauer af visse luftforureninger, er et mere realistisk kortsigtet mål i dag dog at reducere niveauet af luftforureningen for at minimere skadelige virkninger på folkesundheden. Nye og planlagte EU-direktiver om luftkvalitet og direktiver om køretøjer, brændstof og industri, vil fastsætte ensartede grænseværdier for forureninger og krav til køretøjer og storindustri i alle EU-medlemsstater. Direktiverne vil betyde fortsat reduktion af den grænse-overskridende forurening, som har effekter på sundheden i Danmark.

De seneste 10 år er niveauet for de fleste primære luftforureninger, som har betydning for sundheden, reduceret, bl.a. på grund af forbedringer i energi-produktion og krav om katalysatorer på nye biler efter 1990. Reduktionen af NO₂ i byområder har dog været ret svag, hvilket i høj grad skyldes, at luftens indhold af ozon er afgørende for luftens indhold af NO₂. Ozonniveauet i Danmark er bestemt af landtransport af ozon.

Det har ikke været muligt at identificere tærskelværdier for sundhedseffekter af fx partikler og ozon eller for kræftfremkaldende stoffer som benzen og benz(a)pyren. Baseret på internationale studier vurderes det, at niveauet af fine partikler (PM_2.5) i Danmark medfører øget dødelighed og sygdom blandt mennesker med eksisterende luftvejssygdomme og hjertesygdomme. Disse grupper udgør en stor del af befolkningen. Niveauet af helbredspåvirkningerne er et groft skøn, da der er begrænset forskning på området og der ikke er foretaget nogen regelmæssig måling af fine partikler.

Den gennemsnitlige daglige eksponering for dioxiner vurderes i senere danske undersøgelser at overskride WHO‘s vejledning for accepterede daglige indtag. Det vides ikke i hvilken grad eksponeringsniveauet har effekter for den danske befolkning.

Kapitel 4 fokuserer på miljøfaktorer i jord. Formålet med den sundhedsbaserede regulering af jordforurening er at undgå enhver skadelig virkning på folkesundheden. For at opfylde dette formål, er der udarbejdet procedurer for risikovurdering og jordkvalitetskriterier på baggrund af forsigtighedsprincippet. I jordkvalitetskriterierne er der taget hensyn til børn som den mest udsatte gruppe.

En stor del af jordforureningen stammer fra tidligere eller nuværende aktiviteter, fx industri- eller landbrugsaktiviteter eller opbevaring af flydende brændstof. Anden forurening stammer fra deponering af luftbåren forurening. Nogle af de væsentligste forureninger er tungmetaller, olieprodukter og benzintilsætningsstoffer, polyaromatiske kulbrinter, chlorholdige opløsningsmidler og pesticider. De væsentligste kilder til menneskets eksponering vurderes at være indtagelse af eller hudkontakt med forurenet jord, indtagelse af drikkevand og fordampning af forureninger til indeklimaet.

Der er gjort en stor indsats for at kortlægge forurenede grunde og/eller afværge eksponering, når en forurening er konstateret. Kortlægning og afværgning prioriteres højt, først og fremmest ved den mest udsatte arealanvendelse som boliger, børneinstitutioner eller offentlige legepladser eller steder, hvor grundvandet trues.

Kapitel 5 omhandler miljøfaktorer i drikkevand. Drikkevandsreguleringen skal sikre at drikkevandsforsyningen kan baseres på uforurenet grundvand - det skal smage godt, være klart og fri for lugt. Forbrugeren skal kunne drikke det uden frygt for forgiftning. Derfor har beskyttelse af grundvandet som ressource en meget høj prioritet. Kvalitetskriterier for grundvand er generelt de samme som eller højere end for drikkevand, som grundlæggende følger EU‘s direktiv om drikkevand.

Miljøfaktorer i drikkevand stammer ofte fra jordforurening, som er vasket ud og sivet ned i grundvandet. Andre kilder er forurening forårsaget af grundvands-indvinding, fx saltaflejringer eller nikkel fra geologiske lag pga. grundvandssænkning. Endelig kan forureningen forekomme i forsyningsnettet, specielt som en mikrobiologisk vækst eller indstrømning af spildevand ved uheld.

Helbredseffekter forårsaget af indtagelse af drikkevand er sjældne i Danmark og hensigten med reguleringen opfyldes generelt. Der kan dog være sundhedseffekter af mikrobiel forurening i vandforsyningssystemet. Sundhedspåvirkninger fra kemiske forbindelser i drikkevandet ses kun i særligt få tilfælde, såsom nikkelallergi eller methemoglobinenia (nedsættelse af hæmaglobinets ilttransporterende egenskaber især hos børn) forårsaget af nitrat.

Et vigtigt element i vandforsyningsloven er udpegning, detaljeret kortlægning og undersøgelser af arealer, som er særligt udsat for forurenende stoffer. De identificerede arealer skal vurderes gennem en detaljeret kortlægning af arealanvendelse, forureningsfarer og geologisk beskyttelse af grundvands-ressourcen. Undersøgelserne resulterer i en handlingsplan, som beskriver behovet for mulige restriktioner i arealanvendelsen.

En vigtigt faktor i truslen mod drikkevandet, er forsinkelsen mellem forureningens oprindelse og tilstedeværelsen af forureninger i grundvandet. Mange forureninger er sandsynligvis på vej til grundvandet og kan ikke stoppes ved ny regulering. Et stort antal drikkevandsboringer er blevet lukket på grund af forurening af grundvandet enten fra punktkilder eller diffuse kilder og dette billede må forventes at fortsætte. Reguleringer i dag vil først give resultater om mange år.

Vi kender i dag ikke alle stoffer som kan forurene grundvandet. Andre stoffer, som vi har begrænset kendskab til, vil være en af de store udfordringer i fremtiden. Anvendelse af forsigtighedsprincippet skal sikre at grundvandet også kan beskyttes mod de kemikalier, som vi har begrænset kendskab til.

Kapitel 6 beskriver miljøfaktorer i badevand. Målsætningen er at forhindre, at de badende bliver syge af at bade i vand, som er udpeget som badevand.

Miljøfaktorer i badevand stammer hovedsagelig fra spildevand. Den væsentligste påvirkning er fra overløb af urenset spildevand ved kraftigt regnskyl, men også afstrømning fra landområder og fra spredt bebyggelse i landområder, som ikke er tilknyttet et spildevandsanlæg. Andre kilder kan være badende, fugle og andre dyr, mikroorganismer og i mindre gad også fabriksprocesser og landbrugsaktiviteter.

Mikroorganismer, som kan give anledning til bekymring, er de blå-grønne alger. Algerne afgiver giftstoffer, men kun i få tilfælde er koncentrationerne høje nok til at påvirke mennesker. I Danmark har der ikke været tilfælde med forgiftning af mennesker på grund af alger.

Der er ikke kendskab til negative sundhedseffekter fra forurenet badevand i mange år, og inden for de seneste 10 år har der været yderligere reduktion af spildevandets indflydelse på vandmiljøet. En del badevand er dog stadig påvirket af spildevand.

Virkemidlerne, der anvendes for at opnå målsætningen, er bl.a. planaktiviteter i amter og kommuner, indretning af spildevandssystemer, udledningskrav, måling af badevandskvaliteten og lejlighedsvis badeforbud, hvis vandkvaliteten er for ringe. Den mikrobielle kvalitet af badevandet måles, men det kan diskuteres, om de traditionelle bakterie indikatorer (fækale colibakterier og total coliforme bakterier) nøjagtig afspejler vandkvaliteten, fx tilstedeværelse af mere resistente mikroorganismer såsom vira og protozoer. Danske måleprogrammer er derfor under revision med hensyn til indikator-parametre, målehyppighed og reaktionstid mellem måleresultater og evt. regulering.

Kapitel 7 beskriver miljøfaktorer i svømmebassiner, spa-bade og lignende rekreative vandmiljøer. Målsætningen er at sikre, at faciliteterne fungerer sikkert, og at der ikke opstår uønskede sundhedseffekter og ubehag. Formålet er at sikre, at vand i svømmebassiner er af en kvalitet, som ikke vil skade folkesundheden og at bevare et desinfektionsniveau, som forhindrer tilstedeværelsen af patogene mikroorganismer.

Miljøfaktorer i rekreative vandmiljøer er fækale og non-fækale mikro-organismer, der stammer fra de badende eller forurenet vand, kemikalier og biprodukter i forbindelse med vandbehandling og kemiske stoffer, der kommer fra de badende, fx sæberester, kosmetik, sololie, sved og urin.

Mennesket eksponeres, ved indtagelse af vand eller indånding af aerosoler og gasser som chloroform under badning og/eller via revner i huden. Akutte virkninger, som hud- og åndedrætsirritation, der skyldes eksponering for desinfektion og biprodukter i vandet og den omgivende luft, er beskrevet, men den endelige virkning på sundheden er ikke kendt, heller ikke relationen til mulige langtidseffekter pga. eksponering for kemiske stoffer. Mange sygdomsudbrud relateret til svømmebassiner og andre rekreative vandaktiviteter er sket, fordi desinfektionen var for dårlig eller ikke anvendt.

Det danske beskyttelsesniveau anses for at være højt, dog er den nuværende regulering under revision for at indarbejde og tage hensyn til den nye viden og tekniske fremskridt.

Kapitel 8 fokuserer på kemiske stoffer i produkter. Hovedformålet med regulering af kemikalieanvendelse er at forhindre sundhedsfare og beskytte mennesker mod uønskede effekter ved eksponering for kemikalier. Et andet formål er at fremme anvendelse af mindre sundhedsskadelige kemikalier gennem brug af renere teknologi og renere produkter.

Eksponering for kemiske stoffer afhænger i høj grad af produktets anvendelse. Forskellige mønstre ses typisk i forbindelse med eksponering i arbejdsmiljøet fra industrielle kemikalier og eksponering af forbrugere fra fx husholdningsprodukter og kemikalier, der udskilles fra legetøj, tøj og byggematerialer.

Det vurderes, at ca. 30-50.000 kemiske stoffer er på markedet i Europa. Der vides forholdsvis lidt om de egentlige sundhedspåvirkninger forbundet med anvendelsen af kemikalier. For akutte virkninger som forgiftning, sundhedsskadelige, irriterende og ætsende effekter er det normalt nemt at finde en sammenhæng mellem et kemikalie og effekten, fordi effekten følger umiddelbart efter eksponeringen. Mht. langtidseffekter som kræft, genetiske forstyrrelser og reproduktionsskader er det sværere at opnå klart videnskabeligt bevis for påvirkningen på mennesker.

Hovedelementerne i kemikaliereguleringen er bl.a. procedurer for risikovurdering, godkendelser før markedsføring, klassificering og mærkning af kemiske stoffer og produkter og anvendelsesbegrænsninger. Andre virkemidler er frivillige aftaler, grønne vejledninger for indkøb, information og kampagner, skatter og afgifter og tilskud.

Reguleringen af kemiske stoffer er baseret på det eksisterende videnniveau og på forsigtighedsprincippet, fordi der ikke er tilstrækkelig viden om sundheds-effekterne af en lang række stoffer. Et andet vigtigt aspekt er beskyttelse af risikogrupper. Her er særligt fokus på gravide kvinder og børn, da disse grupper enten er mere følsomme for eksponering eller i visse tilfælde i højere grad er eksponeret.

En af hovedudfordringerne ved regulering af kemiske stoffer er indsamling af information om de mange stoffer, som ikke er blevet tilstrækkeligt undersøgt og identifikation af problematiske stoffer. Det sker bl.a. ved anvendelse af QSAR-computermodeller for at forudsige stoffernes iboende egenskaber.

Kapitel 9 omhandler miljøfaktorer i affald. Et af de overordnede formål med affaldsregulering er at undgå skadepåvirkninger på folkesundheden. Affalds-håndteringen startede for mere end hundrede år siden og beskyttelse af folke-sundheden er en integreret del af affaldsreguleringen. Menneskelig kontakt med affald finder kun sted i begrænset omfang, men mennesker kan stadig blive indirekte eksponeret for emissioner fra affaldshåndteringen.

Målet er at identificere og adskille de problematiske affaldsfraktioner for at begrænse emissioner af stoffer, som har en uønsket virkning på folkesundheden og på miljøet. De anvendte virkemidler er både detaljeret regulering og økonomiske virkemidler som skatter og affaldsafgifter. Der er regulering af specielle affaldsfraktioner og af farligt affald med det formål at udskille de mest problematiske affaldsstrømme. Det generelle princip om affaldssortering så tæt på kilden som muligt, er vigtig for mulighederne for genanvendelse og genbrug. Derudover er klassifikationen af farligt affald et vigtigt sundhedsrelateret tiltag i det danske affaldshåndteringssystem.

Kapitel 10 omhandler miljøfaktorer i spildevand. Den overordnede sundheds-målsætning for regulering af spildevand er at undgå uønskede påvirkninger direkte gennem udløb til overfladevand eller jord eller indirekte gennem nedsivning til grundvandet, indtrængning i drikkevandsinstallationer, eller anvendelse på landbrugsjord.

Den eksisterende spildevandsregulering i Danmark har stort set haft succes med at begrænse menneskets eksponering for spildevand. Der er kun registreret et par enkelte tilfælde i Danmark i de senere år, hvor drikkevandet er blevet forurenet af spildevand pga. overløb af spildevand ind i vandforsyningssystemet. Disse tilfælde har dog påvirket en del personer.

Det væsentligste sundhedshensyn i spildevandsbehandlingen er den potentielle påvirkning af badevandet. Skønt der har været en kraftig reduktion i spildevandets indflydelse på vandmiljøet inden for de seneste ti år er nogle badevandsområder stadig påvirket af spildevand. Den væsentligste påvirkning er overløb af urenset spildevand ved kraftige regnskyl, men også afstrømning fra landområder og fra spredte bebyggelser på landet, som ikke er tilknyttet et rensningsanlæg. Der findes dog ingen optegnelser over sygdomme eller andre tilfælde af uønskede påvirkninger fra forurenet badevand i mange år.

99% af alt spildevand tilsluttet kloaker renses i et spildevandsanlæg. Kommunerne og amterne er i øjeblikket i gang med en indsats for at forbedre spildevandsrensningen for spredte bebyggelser på landet. Indsatsen omfatter at ca. 40% af de ikke-kloakerede ejendomme skal have en egentlig spildevandsrensning, enten tilslutning til det offentlige spildevandssystem, lokale sandfilteranlæg, rodzoneanlæg eller andre små renseanlæg. Handlingsplanens hovedsigte er forbedring af vandkvaliteten i vandløb og søer, men indsatsen vil bidrage til en generel forbedring af vandkvaliteten i fjorde, søer og ved kysterne.

Sundhedshensyn i relation til kemisk forurening i spildevand fokuserer på tungmetaller og miljøfremmede stoffer og især risikoen for ophobning i fisk, i recipienter eller i landbrugsafgrøder, når slam anvendes som gødning. I mange år har man søgt at genanvende slam fra spildevandsanlæg på landbrugsjord til gødning. Der har dog været problemer med at nå de angivne kriterier for slam. Nogle landmænd har været tilbageholdende med at modtage slam til gødning og det har derfor været nødvendigt at deponere slamaffald på lossepladser eller forbrænde det.

Kapitel 11 omhandler støj. Støj er en af de miljøfaktorer, der påvirker flest mennesker i Danmark. Ekstern støj i Danmark er normalt så lav, at det ikke forårsager nogen alvorlig skade som høreskader, men kan være generende og have uønskede bivirkninger.

De nuværende vejledninger og grænseværdier udtrykker et kompromis mellem høj livskvalitet og socio-økonomiske overvejelser (tekniske, økonomiske og samfundsmæssige aspekter), der accepterer, at en mindre del af offentligheden (typisk de 10% mest støjfølsomme) føler sig generet af støj ved et niveau, der svarer til grænseværdien. Nyere støjkortlægninger viser, at ½-1 million danskere er udsat for en høj støjpåvirkning. Trafikken er en af de væsentligste kilder til støj, og de fleste belastede personer bor i de større byer. Der gøres en stor indsats for støjkortlægninger og vurdering af hvorledes antallet af personer, der generes af trafikstøj, kan begrænses.

Reduktion af trafikstøj skal ske ved planlægning, god arealanvendelse og infrastruktur. Ved planlægning af ny infrastruktur indgår støj som en del af VVM-undersøgelser. For nye virksomheder og offentlig infrastruktur vil alle omkostninger i forbindelse med planlægning og etablering af nødvendige støjreducerende foranstaltninger skulle afholdes af støjforureneren. Lufthavne skal indhente en miljøgodkendelse før de må åbne for trafik.

EU har vedtaget et nyt direktiv om vurdering og styring af udendørs støj, der omhandler støjkortlægning, handlingsplaner, fælles indikatorer og information til offentligheden.