Miljøprojekt, 887 – Økonomiske virkemidler på natur- og miljøområdet

Økonomiske virkemidler på natur- og miljøområdet

1 Indledning og sammenfatning

Markedet kan medvirke til at løse mange miljøproblemer – hvis det får lov. Et af de vigtigste skridt mod en grønnere markedsøkonomi er at udvide den praktiske brug af markedsorienterede redskaber til at fremme et bedre miljø. Derfor skal brugen af økonomiske virkemidler øges, så forbrugere og virksomheder i højere grad får mulighed for at løse miljøproblemer på markedet. På den måde begrænses forurening billigst muligt, og forbrugere og virksomheder får mulighed for at påvirke, hvor meget de skal betale ved at spare på ressourcer og begrænse udledning.

Verden begyndte for alvor at bekymre sig om forurening og miljø i 1972, hvor FN's første store internationale miljøkonference blev holdt i Stockholm. Året inden oprettede Danmark som det første land i verden ^[1] et forureningsministerium. Der fandtes også ”miljøregulering” før da, men selvom f.eks. udledningen af spildevand blev reguleret, var det ikke af miljøhensyn, men primært af hensyn til sundheden.

Fra starten af har fokus ligget på administrativ regulering dvs. påbud, forbud mm. Siden 1990 er økonomiske virkemidler dog i stigende grad blevet brugt enten selvstændigt eller som supplement til administrativ regulering. I første omgang var det særligt afgifter og tilskud, der blev benyttet, men der sker en stadig ændring mod at bruge flere forskellige former for økonomiske virkemidler som f.eks. omsættelige kvoter, frivillige aftaler og Joint Implementation ^[2].

Udviklingen mod øget brug af økonomiske virkemidler skyldes, at de regulerende myndigheder er blevet stadig mere opmærksomme på, at de samfundsøkonomiske omkostninger ved regulering bliver lavere, hvis det overlades til markedet at bestemme, præcis hvor forureningsbegrænsningen skal foregå. Den enkelte virksomhed skal selv kunne styre, hvor meget udledningerne skal begrænses ud fra en pris på forurening f.eks. en afgift. Ligesom forbrugere skal stilles over for priser, hvor forurening i videst muligt omfang er indregnet i prisen som en produktionsomkostning på lige fod med andre produktionsomkostninger.

Næste skridt i udviklingen af regulering mod en grønnere markedsøkonomi er internationale aftaler om forureningsbekæmpelse og virkemidler. I takt med at der foregår øget handel over grænserne, bliver det stadig vigtigere, at de danske virksomheder kan konkurrere på lige fod med virksomheder i andre lande. Det kan de ikke, hvis de til stadighed pålægges omkostninger, som virksomhederne i andre lande ikke pålægges. Derfor må der laves internationale aftaler, så virksomheder i Danmark og andre lande betaler en sammenlignelig pris for udledning af skadelige stoffer ved hjælp af internationale markeder for omsættelige kvoter, afgifter med internationalt aftalte satser m.v.

Nogle miljøproblemer egner sig ikke til regulering med økonomiske virkemidler. Det gælder f.eks. reguleringen af meget farlige stoffer, hvor forbud kan være nødvendige. Økonomiske virkemidler kan også blive fravalgt, fordi der er andre politiske målsætninger end omkostningseffektivitet, der må tages hensyn til, f.eks. hensyn til virksomhedernes konkurrenceevne, fordelingseffekter, administrerbarhed m.v.

Det bør dog løbende overvejes, om der kan gøres øget brug af økonomiske virkemidler. Internationale erfaringer kan inspirere. Målet er en grønnere markedsøkonomi, hvor rammer for markedet anvendes til at opnå mest muligt miljø for pengene.

1.1 Rapportens opbygning

Hvad er egenskaberne ved forskellige økonomiske virkemidler? Hvordan virker de? Hvornår virker de? Det fremgår af kapitel 2, som også viser, at det ikke nødvendigvis er ønskeligt at afskaffe al forurening, da omkostningerne herved kan være for høje for samfundet. I stedet kan der teoretisk set findes et optimalt forureningsniveau.

Følgende økonomiske virkemidler beskrives: afgifter, omsættelige kvoter, Joint Implementation, tilskud, frivillige aftaler, gebyrer og miljøansvar. Der er altså en bred vifte af økonomiske virkemidler at vælge imellem, hvis det skønnes nødvendigt at regulere udledningen af et stof eller brugen af en naturressource.

Forskellene på de beskrevne økonomiske virkemidler kan forenklet set opsummeres til, om indgrebet sker via pris eller mængde, og om indgrebet bidrager med et provenu til staten eller ej. Grøn markedsøkonomi handler altså om en hensigtsmæssig miljøregulering, hvor myndighederne vælger at tilgodese miljøhensyn ved at påvirke markedet enten via påvirkning af prisen eller via regulering af mængden, og så overlade det til markedet at bestemme den anden parameter mest omkostningseffektivt for samfundet.

Danmark er underlagt en række aftaler og regler, som et land i en international økonomi. Reglerne kan have betydning for bl.a. valg af virkemidler i miljøpolitikken. Disse regler beskrives i kapitel 3. Hvilke internationale konventioner har Danmark underskrevet? Hvilke regler om f.eks. statsstøtte pålægger EU os at overholde? Hvilke rammer kan Danmark udfolde sig indenfor?

Selvom det i princippet begrænser råderummet, har Danmark en interesse i, at reguleringen er i internationalt regi. Danmark er en lille åben økonomi, som derfor bidrager begrænset til miljøproblemerne. Hvis indsatsen for et godt miljø for alvor skal nytte noget, skal alle – eller mange være med.

Fælles minimumssatser på miljøområdet er også vejen til at forene hensynet til miljøet og hensynet til virksomhedernes konkurrenceevne. Derfor må der laves internationale aftaler, så virksomheder i Danmark og andre lande betaler en sammenlignelig pris for udledning af skadelige stoffer ved hjælp af internationale markeder for omsættelige kvoter, afgifter med internationale minimumssatser m.v.

Generelt vurderes Danmarks retslige traktatforpligtigelser fra miljøkonventionerne ikke at udgøre hindringer for brug af økonomiske virkemidler. Det gør EU-direktiverne som hovedregel heller ikke.

Hvor og hvor meget anvendes de forskellige økonomiske virkemidler i praksis i Danmark? Hvordan er reguleringen på miljøområdet i Danmark i forhold til andre lande? Dette beskrives i kapitel 4.

Afgifter er det økonomiske virkemiddel, som benyttes mest på miljøområdet i Danmark. Ikke alle de miljørettede afgifter er egentlige forurenings- eller ressourceafgifter, men er indført primært af fiskale grunde. En stor del af afgifterne er således energi- og transportafgifter, som har en positiv afledt miljøeffekt.

Det næstmest anvendte virkemiddel på miljøområdet er tilskud. Tilskud har tidligere været meget benyttet, men anvendes nu i stadig mindre grad. Omsættelige kvoter er et relativt nyt virkemiddel i Danmark, som indtil videre kun anvendes til CO₂-begrænsning og indenfor fiskeriet.

Internationalt set er Danmark med i den gruppe af lande, der har størst fokus på brugen af økonomiske virkemidler til regulering på miljøområdet. Danmark bruger en lang række virkemidler, og de miljørelaterede afgifter tegner sig for et pænt provenubidrag.

Hvordan er de miljørettede økonomiske virkemidler indrettet i praksis og på hvilke områder anvendes de? Hvordan er effekten af de forskellige økonomiske virkemidler? Kapitel 5 ser på økonomiske virkemidler indenfor områderne affald, vandmiljø, natur mm.

Hvordan benyttes økonomiske virkemidler i andre lande? På hvilke områder bruges miljørettede afgifter og hvordan designes de i andre lande? Hvordan bruges omsættelige kvoter udenfor Danmark? Kapitel 6 viser eksempler på brug af økonomiske virkemidler, der adskiller sig fra den hidtidige brug af virkemidler i Danmark.

Gennemgangen af erfaringerne fra de valgte eksempler viser, at der er gode muligheder for at lade sig inspirere af andre lande ved udformningen af fremtidig regulering af miljø- og naturområdet i Danmark. Der kan både findes inspiration til at udforme reguleringen på andre måder, end vi gør i dag f.eks. de omsættelige kvoter, og til at indføre ny regulering.

Fodnoter

[1] De første to år delte Forureningsministeriet minister med Trafikministeriet, men fra 1973 har det været et selvstændigt ministerium.

[2] Jf. kapitel 2.