Miljøprojekt, 887 – Økonomiske virkemidler på natur- og miljøområdet

Et velfungerende marked er en grundlæggende forudsætning for vækst og velfærd. På markedet udbydes og omsættes varer og tjenesteydelser til priser, der afspejler produktionsomkostningerne - eller rettere: sådan burde det være. Det er nemlig ikke alle produktionsomkostninger, der automatisk indregnes i priserne. Til trods for at forurening belaster samfundsøkonomien i form af f.eks. et dårligere miljø og øget sygelighed, er det en produktionsomkostning, der udelades af prisen, medmindre samfundet opstiller regler herfor. Resultatet bliver, at priserne på varer og tjenesteydelser bliver for lave set ud fra et samfundsmæssigt synspunkt, og det medfører et for stort forbrug og deraf følgende miljøbelastning.

Privat ejendomsret, der er et af fundamenterne for markedsøkonomien, løser mange af de potentielle konflikter på miljø- og naturområdet. Således giver veldefineret privat ejendomsret ^[3] ejere af naturressourcer tilskyndelse til at udnytte deres ressourcer hensigtsmæssigt, da det vil være dem selv og deres efterkommere, der får glæde af det øgede udbytte på langt sigt. Det gælder både for ikke-fornybare ressourcer som f.eks. granit og fornybare ressourcer som f.eks. skove og landbrugsarealer.

Også forureningsproblemer vil ofte kunne løses, hvis ejendomsretten er veldefineret. Et klassisk eksempel ^[4] på det er en fabrik, som ligger ved en flod. Lidt længere nede af floden bor en kanoudlejer. Udledningerne fra fabrikken forurener floden og betyder, at kanoudlejeren får færre kunder. Er ejendomsretten veldefineret, kan problemet løses ved en handel.

Hvis fabrikken har (ejendoms)ret til at forurene floden, kan det betale sig for kanoudlejeren at betale fabrikken for at nedbringe forureningen, så længe den krævede betaling herfor er mindre end den ekstra indtægt, kanoudlejeren får som følge af en renere flod. Er det derimod kanoudlejeren, der har (ejendoms)ret til en ren flod, vil det være fabrikken, der skal betale kanoudlejeren for at få lov til at forurene floden. Det vil igen ske, så længe fabrikken har større gevinst af at forurene end den kompensation kanoudlejeren kræver af fabrikken, jf. tabel 2.1.

Grundvandsbeskyttelse er et område, hvor der gennemføres handler. Der er flere eksempler på, at vandværker betaler de omkringliggende landmænd for ikke at sprøjte på områder, der er udlagt som beskyttelseszone for at beskytte grundvandet mod potentiel nedsivning af miljøfarlige stoffer. Det må derfor gælde, at vandværkets kompensation til landmanden, er mindre end eller den samme som, den gevinst vandværket har af en ren grundvandsboring, og at landmanden har en nettogevinst herved. Der er også eksempler på, at vandværker og kommuner har opkøbt jord over grundvandslagre for at rejse skov, hvilket også beskytter grundvandet mod nedsivning.

Selvom ejendomsrettigheder ikke på forhånd er veldefinerede, er det ikke en hindring for, at ejendomsret kan anvendes til at løse problemet. Myndighederne kan hjælpe markedet til at definere den manglende ejendomsret. Det er det, der finder sted, når der f.eks. indføres omsættelige kvoter på et område, jf. senere i kapitlet samt kapitel 6.

Der er imidlertid områder, hvor ejendomsrettigheder ikke på forhånd er veldefinerede, og hvor det ikke er hensigtsmæssigt at definere ejendomsrettigheder f.eks. ved hjælp af omsættelige kvoter. Det kan f.eks. være ved lokale forureningsproblemer, hvor der typisk vil være for få deltagere til at skabe et effektivt marked for køb og salg af kvoter, eller i situationer, hvor man ikke kender eller ikke vil skønne den maksimalt tilladelige udledning, hvilket er nødvendigt for at indføre kvoter. Det er derfor ikke alle typer af forurening, der mest hensigtsmæssigt kan reguleres ved brug af ejendomsrettigheder.

2.2 Hvor meget skal forurening begrænses?

Man kunne godt foranlediges til at tro, at den optimale miljøregulering var en regulering, som forhindrede al forurening. Det er det imidlertid ikke, da næsten al menneskelig aktivitet fører til forurening, og det er naturligvis ikke ønskværdigt at bremse al menneskelig aktivitet. Det gælder altså om at finde det rette niveau for forureningen - det optimale forureningsniveau, jf. boks 2.1.

Hvis øget produktion fører til øget forurening, vil der være et tidspunkt, hvor yderligere produktion giver en mindre gevinst, end den gene forureningen fra produktionen medfører. Velfærdsmæssigt set vil både produktionen og forureningen være for stor. På samme måde kan produktion og forurening være for lille. Hvis der begrænses for meget, vil velfærdsgevinsten ved øget produktion nemlig være større end den gene, som en øget forurening medfører. Det optimale forureningsniveau er altså den velfærdsmæssigt bedste kombination af produktion og forurening.

Nu kunne man håbe, at økonomien af sig selv lagde sig til rette på det optimale forureningsniveau. Det vil imidlertid sjældent ske helt uden indgriben. Problemet er, at forureningen som tidligere nævnt ikke indregnes i produktionsomkostningerne med mindre samfundet opstiller regler herfor. Resultatet bliver, at produktionen og dermed forureningen bliver for stor. Derfor vil myndighederne i mange tilfælde vælge at gribe ind. Enten ved at sætte et loft over, hvor stor en given forurening må være, dvs. ved administrativ regulering, eller ved at sætte en pris på forureningen f.eks. ved hjælp af en afgift for at få producenten til selv at indregne omkostningerne ved forureningen og dermed mindske den, dvs. ved anvendelse af økonomiske virkemidler.

Det optimale forureningsniveau er det niveau, hvor der er en passende balance mellem økonomisk aktivitet og forurening.

Figur 2.1: Det optimale forureningsniveau

Figur 2.1: Det optimale forureningsniveau

De to kurver i figur 2.1 illustrerer, hvordan det samfundsmæssigt optimale forureningsniveau findes. Den grønne (lyse) kurve beskriver omkostningerne ved at begrænse forureningen med en ekstra enhed og afspejler, at det typisk vil være forbundet med forholdsvis små omkostninger at reducere forureningen, hvis forureningen i forvejen er høj. Til gengæld er det meget dyrt at reducere en yderligere enhed forurening, hvis forureningen allerede er nedbragt til et lavt niveau.

Den røde (mørke) kurve viser velfærdstabet ved en enheds ekstra forurening. Denne kurve afspejler, at jo mere forurening der er i udgangssituationen, jo mere reduceres velfærden ved yderligere forurening. Det betyder, at man i en situation med meget forurening vil sætte større pris på en ekstra reduktion i forurening, end hvis man i forvejen er i en situation med lav forurening.

Der, hvor kurverne krydser hinanden, findes det optimale forureningsniveau x0. Så længe forureningen ligger over det samfundsmæssige optimale niveau, f.eks. i punktet x1, er omkostningerne y1o ved at reducere én ekstra enhed forurening mindre end den øgede velfærd y1v, der opnås ved at reducere forureningen. Det kan altså ”betale sig” for samfundet at reducere forureningen yderligere. Ligger forureningen under det optimale niveau, f.eks. i punktet x2, begrænses der samfundsmæssigt set for meget. Omkostningerne ved at begrænse forureningen y2o er større end velfærdsgevinsten y2v ved den mindre forurening, og det kan ”betale sig” for samfundet at tillade større økonomisk aktivitet. Velfærdsgevinsten ved den øgede produktion vil nemlig være større end den gene, som en øget forurening medfører.

2.3 Økonomiske virkemidler

Da det danske samfund tilbage i 1970'erne begyndte at opstille regler for brug af ressourcer og forurening var det primært ved hjælp af administrative virkemidler, f.eks. grænseværdier for udledning, krav til håndtering af stoffer eller direkte forbud. Det vil sige, at der administrativt blev opstillet nogle rammer for, hvordan f.eks. forbrugere og virksomheder måtte agere. De administrative virkemidler er stadig dominerende i reguleringen på miljøområdet.

I stedet for at styre markedet ved hjælp af forbud og påbud kan man imidlertid i mange tilfælde regulere mere effektivt på andre måder. Man kan forsøge at gøre markedet grønnere ved at gøre reguleringen mere markedsorienteret, så det overlades til markedet at opnå de ønskede miljømål billigst muligt. Det er det, der er formålet med at anvende økonomiske virkemidler.

Spørgsmålet er, hvem der skal betale for, at forureningen ikke bliver for stor. Her kommer forureneren-betaler princippet ind i billedet. Det er det princip, som miljøpolitikken i Danmark baserer sig på ^[5]. I henhold til forureneren-betaler princippet, har forureneren ikke (ejendoms)ret til at forurene, og skal derfor betale for sin forurening ^[6]. Det gælder både, hvis der er tale om et uheld, hvor et område er blevet forurenet, og hvis der er tale om en virksomhed, som har en produktion, som resulterer i en uønsket udledning ^[7].

En måde at følge forureneren-betaler princippet på er at bruge økonomiske virkemidler i miljøpolitikken. Økonomiske virkemidler er jo netop baseret på, at virksomhederne eller husholdningerne enten må betale for en given udledning eller nedbringe udledningen for at spare på betalingen. Det er altså forureneren, der betaler. En anden fordel ved økonomiske virkemidler er, at de er omkostningseffektive, jf. boks 2.2.

Ved anvendelse af f.eks. miljørettede afgifter, hvor omkostningerne ved forurening søges indregnet i priserne, vil den enkelte virksomhed indrette sin produktion i forhold til størrelsen på afgiften. Hvis det er meget dyrt at reducere udledningerne, vil virksomheden foretrække at betale afgiften. Hvis det omvendt er forholdsvis billigt at nedbringe forureningen, vil virksomheden foretrække det frem for at betale afgift. På den måde nedbringes forureningen, der hvor det samlet set er billigst. Det er omkostningseffektivitet: forureningen kan ikke nedbringes billigere.

Ved en administrativ regulering, hvor alle virksomheder pålægges at opnå et bestemt miljøkrav, tages der ikke højde for virksomhedernes forskellige muligheder for at nedbringe forureningen. Derfor nedbringes forureningen ikke billigst muligt samlet set. Administrativ regulering er derfor ikke omkostningseffektiv.

Eksempler på den praktiske anvendelse af virkemidlerne i Danmark og internationalt findes i kapitel 4 og 6.

Afgifter
Hvis der ved produktion af en vare udledes et uønsket stof til omgivelserne f.eks. svovl, så er det som udgangspunkt gratis for producenten. Hvis myndighederne derimod vælger at lægge en afgift på f.eks. hvert kilo, der udledes, får det uønskede stof en pris, som producenten må regne med i produktionsomkostningerne. Det er ikke længere gratis at forurene. En miljøafgift er altså en ”pris” på forurening, som lægges på udledning af uønskede stoffer.

Formålet med at pålægge en afgift er at give virksomhederne og forbrugerne incitament til at ændre adfærd. Udleder en virksomhed et uønsket stof, som pålægges en afgift, så vil den reagere på de ændrede produktionsomkostninger. Hvis det er billigere for virksomheden at omlægge produktionen, så der udledes mindre af stoffet, end det er at betale afgiften for udledningen, vil virksomheden vælge at nedbringe udledningen. Det vil den blive ved med at gøre, indtil det er dyrere at begrænse udledningen, end det er at betale afgiften. Ved at give udledningen en ”pris” er forureningen blevet begrænset. Hvis det er dyrere for virksomheden at nedbringe forureningen end at betale afgiften, så vil den vælge at betale afgiften. Det kunne f.eks. være, fordi virksomheden allerede har gjort en indsats for at nedbringe udledningen.

En miljøafgift har nogle fordele i forhold til administrativ regulering. Først og fremmest er miljøafgifter omkostningseffektive, dvs. at forureningen begrænses så billigt som muligt. Det skyldes, at den enkelte virksomhed indretter sin produktion og rensning i forhold til afgiften, så forureningen nedbringes så meget, at prisen på at reducere en yderligere enhed forurening svarer til at betale afgiften for en yderligere enhed forurening. I modsætning til administrativ regulering, hvor alle virksomheder skal nå et bestemt miljøkrav, selv om det kan være meget dyrt for enkelte virksomheder, er en miljøafgift et billigere reguleringsinstrument for samfundet, da det sikres, at forureningsbegrænsningen nås billigst muligt.

Et andet fortrin ved en afgift er, at den hele tiden tilskynder virksomhederne til at forsøge at begrænse udledningen yderligere f.eks. ved at forbedre deres renseteknologi, produktionsapparat eller bruge alternative input, så der kan spares på afgiftsbetalingen. Ved en administrativ regulering vil virksomhederne kun begrænse udledningen, til de har opnået det fastsatte miljøkrav og ikke have incitament til at forbedre rensningen yderligere medmindre f.eks. kvotestørrelsen ændres over tid. Når virksomhederne hele tiden efterspørger metoder til at nedbringe den afgiftsbelagte forurening vil det over tid føre til, at der udvikles bedre og mere effektive metoder til at nedsætte forureningen, så forureningen fra den enkelte virksomhed bliver mindre. Da denne udvikling foregår på markedet, er det ikke nødvendigt for den regulerende myndighed at have detaljeret viden om substitutionsmuligheder og teknologi.

Man sondrer ofte mellem direkte og indirekte miljøafgifter. Direkte afgifter pålægges selve udledningen af miljøskadelige stoffer såsom SO₂, NO_x eller spildevand. Hvis det er for vanskeligt eller dyrt at måle den faktiske udledning af et uønsket stof, kan indirekte afgifter benyttes. Indirekte afgifter lægges på produkter, som i deres produktion, forbrug eller bortskaffelse giver anledning til negative miljøeffekter. Fra et teoretisk synspunkt vil en direkte afgift være at foretrække, men administrative forhold såsom problemer med måling af de aktuelle udledninger vil i mange tilfælde bevirke, at en indirekte afgift vil være lettere at benytte.

Når størrelsen på en afgift fastlægges, skal størrelsen ideelt set svare til den marginale omkostning, samfundet har ved, at stoffet bliver udledt. Dvs. omkostninger til at rense eller genoprette, omkostninger i form af tabt natur eller øget sygelighed mm. Det er imidlertid sjældent, at alle de skader, der opstår på grund af en given udledning, kan værdisættes præcist. Derfor må afgifter ofte fastsættes som bedste bud ud fra de faktorer, der kan værdisættes ^[8]. Selv hvis en afgift ikke kan sættes til den ”sande” pris, så vil det, at forurening ikke længere er gratis, give virksomhederne tilskyndelse til at begrænse forureningen.

Da afgiften ofte fastsættes uden fuldstændig viden om forureningens skadeseffekt og ofte også uden at have det fulde kendskab til virksomhedernes gevinster ved at øge produktionen, vil det være svært ved en given afgiftssats at sikre en nøjagtig opnåelse af en miljømålsætning. Derfor er afgifter mindre velegnede som reguleringsinstrument, hvis det er afgørende, at f.eks. en grænseværdi af et forurenende stof ikke overskrides. Afgifter er yderligere ikke velegnede, hvis der er tale om lokale forureningsproblemer. Der må ved brug af afgifter i de fleste tilfælde accepteres et vist niveau af usikkerhed om præcis, hvor langt forureningsniveauet bringes ned. Hvis det er vigtigt, at myndighederne kan styre forureningens størrelse mere præcist, f.eks. for at leve op til en international aftale, kan omsættelige kvoter være et velegnet alternativ.

Omsættelige kvoter
Administrative kvoter fungerer ved, at myndighederne fastsætter, hvor meget der i alt må udledes af et forurenende stof. På det grundlag fastlægges der kvoter for, hvor meget den enkelte virksomhed må udlede. I stedet for at alle virksomheder kun får mulighed for at udlede en på forhånd fastsat mængde, kan kvoterne imidlertid gøres omsættelige, så virksomhederne har mulighed for at handle med kvoterne. Omsættelige kvoter fungerer altså populært sagt som miljørettigheder, der kan handles. Hvis en kvote gøres omsættelig, er den ikke længere et administrativt virkemiddel, men et økonomisk virkemiddel.

Omsættelige kvoter har den fordel, at myndighederne direkte kan fastsætte den accepterede forureningsmængde. Så sælger eller fordeler myndighederne kvoter, som forurenerne enten kan vælge at bruge til at dække deres egne udledninger, eller som de kan sælge eller evt. spare op, hvis de kan begrænse deres forurening, så de udleder mindre, end de har kvoter til. Hvis en virksomhed har for få kvoter, må den købe flere på markedet. Priserne på kvotemarkedet dannes frit. Resultatet bliver - ideelt set -, at den enkelte forurener mindsker sine udledninger til et niveau, hvor omkostningerne for yderligere reduktion af udledningerne svarer til prisen på kvoterne. Omkostningerne ved at reducere forureningen med en ekstra enhed vil således blive identiske for alle forureningskilder. Hermed opnås den ønskede reduktion i forureningsmængderne billigst muligt.

Omsættelige kvoter er altså som afgifter en omkostningseffektiv regulering, da virksomhederne kan indrette deres produktion og forureningsbegrænsning i forhold til prisen på kvoterne, og forureningsbegrænsningen dermed opnås billigst muligt. Endvidere har omsættelige kvoter den fordel, at myndighederne kan sikre sig opnåelse af en fastsat miljømålsætning trods manglende viden om virksomhedernes omkostninger ved at reducere forureningen. Omsættelige kvoter er altså velegnede som reguleringsinstrument, hvis det er vigtigt at nå en fastsat miljømålsætning.

Omsættelige kvoter vil ligesom afgifter til stadighed tilskynde virksomhederne til at begrænse deres forurening yderligere. Hvis en virksomhed kan reducere sin forurening billigere end andre virksomheder, kan den sælge ud af sine kvoter og dermed reducere omkostningerne.

Omsættelige kvoter er på mange måder et spejlbillede af afgifter. Med omsættelige kvoter fastlægger man omfanget af forureningsbegrænsningen, og lader markedet bestemme prisen herfor. Afgifter fastlægger omvendt prisen på forurening og lader markedet bestemme omfanget af forureningsbegrænsning. Resultaterne af virkemidlerne er sammenlignelige. Markedsprisen på kvoterne svarer således til den afgift, myndighederne skulle pålægge for at opnå et forureningsniveau, som svarer til antallet af kvoter.

Myndighederne kan vælge at forære kvoter væk eller at bortauktionere dem og få et provenu. Foræres kvoterne væk, kan det diskuteres, om omsættelige kvoter er i overensstemmelse med forureneren- betaler princippet, idet udgangspunktet for gratis erhvervelse af tilladelser er, at forureneren har ret til at udlede en given mængde uden at betale for det. Endvidere kan det skabe barrierer for nye virksomheder på markedet, som ikke har fået del i de gratis kvoter, men skal ud og købe alle sine kvoter. Hensynet til virksomhedernes konkurrenceevne kan imidlertid tale for at vælge denne model, da den minimerer omkostningerne for virksomhederne.

Regulering med omsættelige kvoter gør det muligt for myndighederne at skærpe eller lempe miljømålsætningen ved at opkøbe eller sælge kvoter. Man kan også forestille sig, at miljøorganisationer opkøber kvoter for at hæve markedsprisen, så forureningen nedbringes. Det kommer dog an på, hvordan systemet er designet, om det kan lade sig gøre.

Ulempen ved omsættelige kvoter er, at det kan være vanskeligt i praksis at få etableret et marked, hvor kvoterne kan handles. Ofte vil det være forbundet med omkostninger at handle kvoter, og der kan derfor risikere at opstå en stivhed i markedet, så der handles ”for lidt”. I givet fald er de omsættelige kvoter ikke længere omkostningseffektive. I praksis behøver det dog ikke være et problem, da myndighederne altid kan vælge at beholde en del af kvoterne selv og så sælge dem for at få gang i markedet og hjælpe til dannelsen af en markedspris, jf. kapitel 6.

Princippet med omsættelige kvoter kan også bruges i forhold til naturressourceregulering. Eksempelvis kan fiskekvoter gøres omsættelige, hvilket betyder, at de fiskere, der billigst kan fange flere fisk, kan købe ekstra kvoter af andre fiskere. Hermed fås en mere omkostningseffektiv regulering af naturressourcen, jf. kapitel 6.

Joint Implementation
Joint Implementation betyder fælles gennemførelse og er en anden måde at handle med miljømålsætninger. Joint Implementation går ligesom omsættelige kvoter ud på at begrænse forurening, hvor det er billigst. Ideen er, at forureningsbegrænsning skal ske i det land, hvor det er billigst for at opnå omkostningseffektivitet. Da begrænsningen foregår over landegrænser, er det mest oplagt at benytte metoden, hvis der er tale om regionale eller globale miljøproblemer som f.eks. forurening af et havområde eller udslip af klimagasser.

Metoden kan typisk anvendes, hvis virksomhederne i et eller flere lande pålægges en forureningsbegrænsning, som de skal leve op til. En virksomhed i land A ønsker således at begrænse sin udledning af et uønsket stof med f.eks. 100 kilo, fordi virksomheden skal leve op til en kvote. Det er billigere at begrænse udledningen på en virksomhed i land B end i land A, så virksomheden i land A laver en aftale med en virksomhed i land B, om at den skal lave begrænsningen. Den fulde begrænsning bliver i fællesskab gennemført billigere, end hvis virksomheden i land A selv skulle have lavet den. Joint Implementation er altså omkostningseffektivt.

I praksis betyder det, at virksomheder i lande som Danmark, hvor der allerede har fundet meget forureningsbegrænsning sted, kan opnå forureningsbegrænsning billigere ved at investere i forureningsbegrænsning i f.eks. et østeuropæisk land, hvor der endnu ikke er blevet begrænset helt så meget.

Fordelen ved Joint Implementation er ligesom med omsættelige kvoter, at forureningsbegrænsningen foregår, hvor det er billigst, og at myndighederne kan sikre sig opnåelse af en fastsat miljømålsætning trods manglende viden om reduktionsomkostningerne. Det er op til virksomhederne, om de selv vil foretage en begrænsning, eller om de vil finde en partner, de kan købe begrænsningen hos.

En anden fordel ved Joint Implementation er, at det kan være med til at forhindre, at indførslen af national forureningsbegrænsning i et land fører til uændret eller større global forurening, fordi en sådan regulering kan få virksomheder til at vælge at flytte til lande med mindre stram miljøregulering. I stedet for valget mellem at foretage dyr forureningsbegrænsning i det nuværende værtsland og at flytte, giver Joint Implementation muligheden for at bidrage til forureningsbegrænsning og et bedre miljø til en lavere omkostning ved at købe sig hertil. Det kræver dog, at Joint Implementation er mere fordelagtigt for virksomheden end at flytte.

Ulempen ved Joint Implementation er, at det kan være svært for myndighederne at kontrollere, om en given begrænsning rent faktisk har fundet sted, da den foregår i et andet land. Hele ideen er, at begrænsningen skal foregå i lande, hvor der endnu ikke er gjort så meget ved forureningsbegrænsning, som der er i lande som f.eks. Danmark. Det er imidlertid et potentielt problem, at disse lande ofte har et statsapparat, der er mindre effektivt end i lande som Danmark, og derfor i mindre grad er i stand til at stå for dokumentation eller kontrol af aftaler. For at Joint Implementation kan fungere i større stil, skal der derfor laves nogle kontrolsystemer.

Joint Implementation kan ikke kun benyttes til at begrænse udledninger, men kan også benyttes ved f.eks. genoprettelse af naturområder. I stedet for at lave national skovrejsning f.eks. med henblik på at binde CO₂, kan lande vælge at rejse skov i områder, hvor livsbetingelserne for truede dyrearter er under pres. Der er flere eksempler på sådan handel med naturgenopretning.

Clean Development Mechanism (CDM) er i princippet det samme som Joint Implementation. Blot er det udviklingslande projekterne laves i. Der gælder lidt andre regler for overvågning, rapportering mm.

Tilskud
Tilskud er en negativ afgift. I stedet for at pålægge virksomhederne en udgift i form af en pris på forurening for at få dem til at nedbringe deres udledning af et uønsket stof, kan man belønne dem for at nedbringe forurening. En sådan belønning kaldes et tilskud. Tilskud omfatter direkte tilskud, fordelagtige lån, skattefritagelse og fradrag, som staten yder til virksomheder for at fremme en bestemt adfærd.

Der skelnes lige som for afgifter mellem direkte og indirekte tilskud. Ved direkte tilskud er der tale om en direkte støtte i form af pengeoverførsler fra staten til virksomhederne. Skattefritagelse og fradrag betegnes derimod indirekte tilskud (eller skatteudgifter), da støtten opnås via en særlig fritagelse for at betale en ellers fastlagt skat, eller en mulighed for at opnå et skattefradrag.

Hensigten med tilskud er at få virksomheder til at reducere forureningen ved at yde et tilskud til forureningsbegrænsende foranstaltninger. Hvis en virksomhed får et tilskud til at begrænse forureningen af et uønsket stof, vil virksomheden begrænse sin forurening, sålænge tilskuddet er højere end omkostningen ved at begrænse. Tilskud vil altså som udgangspunkt fungere ligesom afgifter og sikre, at alle virksomheder vil nedbringe deres forurening så meget, at omkostningen ved at reducere en yderligere enhed forurening svarer til det tilskud, de får for at reducere en yderligere enhed forurening.

Forureningen fra den enkelte virksomhed vil altså kunne nedbringes omkostningseffektivt. Til gengæld kan tilskud til forureningsbegrænsende foranstaltninger betyde, at det generelt bliver billigere at producere en miljøbelastende vare, hvilket kan tiltrække yderligere virksomheder til branchen. Resultatet samlet set kan altså blive, at den samlede forurening bliver højere.

Generelt er tilskud ikke i overensstemmelse med forureneren-betaler princippet, da forureneren får et tilskud til at nedbringe forureningen. Der kan dog være konkurrenceevnevilkår, som taler for, at der alligevel vælges en tilskudsløsning. En tilskudsordning hænger ofte sammen med en afgiftsordning, hvor hele eller dele af provenuet fra afgiften føres tilbage til den afgiftsbelagte sektor i form af tilskud efter en eller anden fordelingsnøgle eller i form af indirekte støtteordninger. Det skyldes, at visse miljøafgifter rammer nogle typer af virksomheder uhensigtsmæssigt hårdt.

En væsentlig ulempe ved tilskud er, at staten skal betale penge til virksomhederne, så der skabes et finansieringsbehov for det offentlige. Det er altså lige modsat andre økonomiske virkemidler, som enten bidrager til statskassen eller er provenuneutrale.

Da tilskud til virksomheder er en slags statsstøtte, er de som udgangspunkt ikke tilladte i EU. Hvis et medlemsland ønsker at anvende en tilskudsordning f.eks. til at tilbageføre et afgiftsprovenu til en sektor, skal det derfor godkendes af EU-kommissionen, jf. kapitel 3.

Frivillige aftaler
En frivillig aftale er en aftale, som indgås mellem virksomheder eller brancheforeninger på den ene side og myndigheder på den anden side om begrænsning af forurening. I aftalerne binder brancher eller virksomheder sig til at nedbringe et givent udslip med en vis mængde over en aftalt tidsperiode. Aftalerne kan f.eks. være udformet, så virksomhederne skal nedbringe udledningen med en given mængde hvert år over en årrække. Aftaler træder typisk i stedet for en afgift eller kvote, eller de kan supplere en afgiftsordning, så virksomheder, der overholder aftalen, f.eks. får reduceret afgiften.

Frivillige aftale er ikke nødvendigvis et økonomisk virkemiddel, men vil afhængig af design ofte være det.

Frivillige aftaler kan kombineres med Joint Implementation, hvis myndighederne giver mulighed for det. Resultatet for virksomhederne er, at de har større fleksibilitet i forhold til begrænsningen. Det giver mulighed for at foretage forureningsbegrænsningen billigere, og bidrager derfor til at gøre instrumentet omkostningseffektivt.

Fordelen for virksomhederne ved frivillige aftaler er, at de giver mulighed for et længere tidsperspektiv i forureningsbegrænsningen end f.eks. afgifter samtidig med, at virksomhederne har fleksibilitet til selv at afgøre, hvordan de vil gennemføre målene i aftalen. Virksomhederne ligger inde med oplysninger om deres produktion m.v., der gør, at de er bedst til at vurdere, hvor der kan begrænses, og hvem der billigst kan gøre det, så målsætningen realiseres med færrest mulige omkostninger.

En ulempe ved frivillige aftaler er, at det kan være forbundet med store omkostninger for staten at holde øje med om virksomhederne overholder aftalerne. Det skal der tages højde for ved indgåelse af aftalerne, så dokumentations- og kontrolomkostningerne bliver rimelige for både virksomhederne og staten. En anden ulempe er, at frivillige aftaler er ressourcetunge at forhandle på plads.

For at sikre, at virksomhederne rent faktisk foretager den aftalte begrænsning af udledningen, skal staten have nogle klare sanktionsmuligheder, som skal indgå i aftalen. Det kan f.eks. være bøder eller branchen kan blive pålagt en afgift, som de kan slippe for at betale, hvis de indgår og overholder en frivillig aftale. Frivillige aftaler kan således indeholde både elementer af gulerod og stok.

Gebyrer
Et gebyr er en betaling for en enkeltstående ekspedition. Der er altså knyttet en bestemt modydelse til betalingen. Et gebyr er karakteriseret ved, at indtægten fra gebyret har til formål at dække udgifterne ved administration og produktion af den ydelse, gebyret er knyttet til. Størrelsen af gebyret skal fastsættes, så det præcis modsvarer udgifterne ved ydelsen. Der må altså hverken ske over- eller underdækning. Hvis fastsættelsen sker, så der er over- eller underdækning, skal der være lovhjemmel dertil. Et sådan gebyr kaldes et gebyr med skattemæssig karakter. Almindelige gebyrer kan derimod opkræves med hjemmel i en bekendtgørelse.

Et gebyr er en betaling for en specifik engangsydelse, hvor gebyret afspejler de faktiske direkte økonomiske omkostninger forbundet med ydelsen. Et gebyr er altså en finansieringsform af en konkret enkeltstående modydelse.

Et gebyr med skattemæssig karakter kan sidestilles med en skat og adskiller sig fra et almindeligt gebyr ved, at det må fastsættes, så der er overdækning i forhold til de faktiske omkostninger. Der kan altså inkluderes eksterne omkostninger som f.eks. forurening i forbindelse med fastsættelsen af gebyrstørrelsen.

En afgift er karakteriseret ved, at provenuet kan anvendes til generel finansiering af de offentlige udgifter. Der er ikke knyttet en specifik modydelse til en afgift.

En formålsbestemt afgift er betaling af et beløb, som skal gå til et særligt formål. I modsætning til et gebyr er det ikke nødvendigvis en enkeltstående begivenhed. Det kan både omfatte en engangsydelse og en løbende betaling.

En afgift kan altså bruges til at indregne de samfundsøkonomiske omkostninger, der er forbundet med en produktion, men som ikke (nødvendigvis) er direkte økonomiske. Det kan være dårligere miljø eller øget sygelighed, såkaldte eksterne omkostninger. En afgift er altså ikke en betaling for en ydelse, men en ”pris” på en uønsket følgevirkning. Man pålægger ikke en afgift for at finansiere de omkostninger forureningen medfører, men for at påvirke virksomheders og husholdningers adfærd, så de indregner forureningens omkostninger.

På et gebyrfinansieret område må de (eksterne) omkostninger, som medfølgende forurening medfører, ikke som udgangspunkt indregnes i gebyret, da gebyret kun må afspejle de faktiske direkte omkostninger. Eksterne omkostninger kan dog i princippet medregnes i gebyrer med skattelignende karakter.

Da et gebyr er betaling for en enkeltstående ydelse, er mange af de såkaldte gebyrer i Danmark definitorisk set ikke gebyrer. De er derimod formålsbestemte afgifter. En formålsbestemt afgift kan således være en løbende betaling som f.eks. en årsafgift, hvilket f.eks. gør sig gældende for renovationsgebyret.

Alternativet til gebyrer er at finansiere den offentlige ydelse via de generelle skatter. Fordelen ved at benytte et gebyr overfor brugeren i stedet for at lade alle skatteydere betale er, at det synliggør den faktiske udgift, der er forbundet med den ydelse, som den enkelte bruger modtager.

Da et gebyr alene må dække de faktiske udgifter forbundet med ydelsen og ikke f.eks. den forurening, der er forbundet med ydelsen, er det ikke i sig selv et direkte økonomisk virkemiddel. Hvis et gebyr skal fungere som et økonomisk virkemiddel til at nedbringe forurening, skal det kunne påvirke adfærden hos brugerne. Det kan kun lade sig gøre, hvis der er tale om et gebyr med skattelignende karakter, hvor de eksterne omkostninger i princippet kan indregnes.

Miljøansvar
En anden form for virkemiddel, som adskiller sig fra traditionelle virkemidler som afgifter og kvoter, er at pålægge virksomhederne miljøansvar. Miljøansvar defineres som en pligt til at genoprette et miljøgode, hvis en skade er sket og kompensere for skaden, hvis den er uoprettelig. Kompensation kan enten ske ved betaling eller ved at (gen)oprette et alternativt miljøgode. Miljøansvar er således tæt knyttet til forureneren-betaler princippet. Ved at pålægge virksomheder et miljøansvar gives der et incitament til at prøve at forebygge miljøskader ved at nedsætte sandsynligheden for, at de sker. Derved indregnes omkostningerne ved forurening.

Miljøansvar kan både baseres på forsømmelighed og objektivt ansvar. Ved forsømmelighed skal det kunne påvises, at forureneren har handlet uansvarligt. Objektivt ansvar er en mere vidtgående regulering og samtidig bedst i overensstemmelse med forureneren-betaler princippet. Her kan skadevolderen holdes ansvarlig for skaden uden hensyn til skyld. Skadevolderen skal altså erstatte den skade, som forureningen medfører, uanset om der er udvist forsømmelighed eller ej.

Det er ikke altid hensigtsmæssigt at anvende miljøansvar som reguleringsinstrument. For at det kan bruges, skal en række betingelser være opfyldt. Der skal være en (eller flere) observerbar(e) forurener(e), og skaden skal være konkret og målelig. Dette betyder, at f.eks. regulering vha. miljøansvar ikke er egnet til diffus forurening såsom udledning af CO₂. Der skal ligeledes kunne påvises en årsagssammenhæng mellem skaden og forurenerne.

For at sikre at skadelidte får erstatning i de tilfælde, hvor erstatningens størrelse overstiger virksomhedens evne til at betale og for at sikre, at en miljøskade ikke får en skadevolder til at gå konkurs, kan der etableres et forsikringsmarked for miljøskader eller en anden form for finansiel sikkerhedsstillelse. Dette vil endvidere kunne medvirke til, at virksomhederne får mulighed for at sprede deres risiko for omkostninger over tid.

For at sikre at virksomhederne gør, hvad de kan for at forebygge miljøskader, er det nødvendigt, at forsikringspræmien differentieres efter størrelsen af de potentielle skader og sandsynligheden for, at de indtræffer. Herved får de virksomheder, der gennemfører tiltag, som sikrer lav sandsynlighed for skader og små skadevirkninger ved uheld, lavere præmier. Hvis præmien løbende tilpasses sandsynligheden for skade og sandsynligt skadesomfang, vil det hele tiden give virksomhederne incitament til at forebygge miljøskader yderligere. Pålægges alle producenter samme forsikringspræmie vil incitamentet til at foretage forebyggende tiltag forsvinde.

Miljøansvar og forsikringer kan være velegnet som styringsinstrument på områder, hvor f.eks. afgifter og kvoter ikke er hensigtsmæssige. Dette kunne f.eks. være forurening, der optræder sjældent eller skyldes uheld eller manglende agtpågivenhed. I sådanne tilfælde svarer miljøansvar og forsikringer reelt til en afgift på forventet skade.

2.4 Sammenfatning

Beskrivelsen af økonomiske virkemidler viser, at der er en vifte af muligheder at vælge imellem, hvis det skønnes nødvendigt at regulere udledningen af et stof eller brugen af en naturressource, jf. tabel 2.2.

Når myndighederne skal regulere et område, gælder det altså om at definere, hvad målet er, og hvilke oplysninger, der med rimelighed kan skaffes, vælge instrumentet ud fra det, og så overlade det til markedet at skabe en omkostningseffektiv forureningsbegrænsning, jf. tabel 2.3.

Tabel 2.3. Økonomiske virkemidler fordelt på indgrebstype og provenuvirkning

Et studie af miljørettede danske afgifters fordelingseffekter for husholdninger konkluderer, at benzinbeskatningen og registreringsafgiften er progressiv (belaster de høje indkomstgrupper mest), mens de fleste af de øvrige miljørettede afgifter er regressive (dvs. belaster de lave indkomstgrupper mest) ^[9].

Det er vigtigt at erindre, at brugen af virkemidler ikke er statisk. Er et område reguleret af en type virkemidler i dag, er det ikke nødvendigvis til enhver tid den bedste reguleringsform. De regulerende myndigheder bør jævnligt undersøge, om reguleringen er optimal eller om f.eks. en administrativ regulering kan erstattes af et økonomisk virkemiddel, et økonomisk virkemiddel med et andet eller om der eventuelt kan defineres ejendomsret, så regulering slet ikke er nødvendig.

Fodnoter

[3] Ejendomsret skal som økonomisk virkemiddel forstås som ret til at anvende en ressource f.eks. landmandens ret til at dyrke sine marker eller en generel ret til at anvende det omkringliggende miljø på en given måde.

[4] Modificeret over Coase, R. (1960): The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, 3, 1-44.

[5] Princippet er lovfæstet i Den Europæiske Akt. I Danmark fremgår det af Miljøbeskyttelseslovens § 4.

[6] Det er uklart, om forureneren i henhold til princippet skal betale for hele forureningen.

[8] Værdisætningsproblematikken beskrives i f.eks. ”Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter”, Miljø- og Energiministeriet, 2000.

[9] Kilde: Klinge-Jacobsen H., Birr-Pederesen, K. og Wier, M. (2001), Fordelingseffekter af miljø- og energiafgifter, RISØ.

2 Hvad er økonomiske virkemidler?

2.1 Hvorfor regulere?

2.2 Hvor meget skal forurening begrænses?

2.3 Økonomiske virkemidler

2.4 Sammenfatning

Fodnoter