| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Forenkling af kommunale affaldsregulativer fase 2: Konkrete forslag til regulativtekst

4 Forudsætninger for forenkling af affaldsregulativer

4.1 Generelle forudsætninger for forenkling
4.2 Strukturel forenkling
4.3 Terminologi og definitioner
   4.3.1 Affaldsordninger
4.4 Relationer mellem bekendtgørelser, regulativer og informationsmaterialer

I det følgende gennemgås de overordnede forudsætninger for at forenkle de kommunale affaldsregulativer, idet det skal bemærkes, at projektet ikke i sig selv har haft til formål at indskrænke den enkelte kommunes mulighed for selv at tilrettelægge affaldshåndteringen. Der er, for at lette de fremtidige diskussioner, lagt vægt på at synliggøre de uklarheder, der i dag er i gældende regelsæt. Anbefalingen til Skabelon og forslag til opbygning af regulativer fremgår af afsnit 5.

4.1 Generelle forudsætninger for forenkling

De generelle forudsætninger for en forenkling af de kommunale regulativer følger af de bundne præmisser, der fremgår af udbudsmaterialet:

1. Det skal være lettere at finde ud af, hvilke regler der gælder i den enkelte kommune
2. Det skal være nemt at sammenligne, hvordan reglerne er fra kommune til kommune
3. Oplysningerne om de gældende regulativer for hele landet skal samles på ét sted, og være let tilgængelige for alle
4. Unødige administrative byrder for de involverede parter skal undgås
5. Systemet skal være robust og fleksibelt, og skal kunne rumme evt. fremtidige ændringer i kompetence- og opgavefordelingen mellem aktørerne
6. Regulativkrav, der er entydigt fastsat i affaldsbekendtgørelsen skal formuleres ens i alle regulativer. På områder, hvor Affaldsbekendtgørelsen giver mulighed for at vælge mellem flere definerede muligheder, skal kommunen kunne angive deres valg, men igen med ens formulering for de tilgængelige muligheder.
7. Projektet har ikke til formål, at indskrænke den enkelte kommunes muligheder for selv at tilrettelægge affaldshåndteringen.

Punkt 1-4
De første fire præmisser kan relativt simpelt tilgodeses ved etableringen af et internetbaseret system, der dels standardiserer indholdet i regulativerne, dels forenkler procedurerne ved udarbejdelse og godkendelse af disse. Endelig letter etableringen af det internetbaserede værktøj aktørernes adgang til og brug af regulativer. Systemet samler informationer om gældende regulativer for hele landet ét sted. Et sådant system vil på sigt medføre en administrativ lettelse for alle aktører, skabe centralt overblik over gældende regler og sikre tilgængelighed.

Der må, som ved enhver ændring af et gældende system, kunne forventes et vist og ikke uvæsentligt ressourceforbrug i start- og overgangsfasen. Dette kan dog sandsynligvis begrænses og endda elimineres, hvis implementeringen af regulativsystemet koordineres med implementeringen af den nye kommunalstruktur.

Punkt 5
Funktionaliteten i systemet er designet, så det kan imødekomme eventuelle ændringer i kompetence- og opgavefordelingen mellem aktørerne.

En eventuel ændret kompetencefordeling mellem aktørerne vil være af en så principiel karakter, at det kun vil kunne ske via ændring af lovgivning.

Punkt 6
Den foreslåede funktionalitet og struktur i den internetbaserede løsning gør det muligt, at regulativkrav, hvis indhold kan formuleres entydigt i Affaldsbekendtgørelsen, vil være formuleret ens i alle regulativer. Tilsvarende er systemet designet således, at de steder hvor Affaldsbekendtgørelsen giver mulighed for at vælge mellem flere definerede muligheder, vil kommunen have mulighed for at vælge mellem disse muligheder. Endelig er systemet designet sådan at kommunen indenfor nærmere fastsatte rammer via fritekst kan beskrive egne ordninger mv.

Hvad angår de entydigt fastsatte krav, vil disse i et vist omfang kunne forenkles ved ændring fra middelbare regler til umiddelbare regler i Affaldsbekendtgørelsen, jf. afsnit 4.5. Såfremt disse ændring gennemføres, vil det dog give anledning til overvejelser om bestemmelserne både skal fremgå af Affaldsbekendtgørelsen og de enkelte regulativer.

Projektteamet har med udgangspunkt i udbudsmaterialets præmis og med grundigt kendskab til eksisterende ordninger for såvel husholdninger som erhverv, angivet i rapporten, hvilke ordninger der er obligatoriske/frivillige indenfor det gældende regelsæts rammer.

Projektteamet anbefaler, at det i dialog med brugerne nærmere afklares, helt præcist hvilke affaldsordninger, der med fordel kan formuleres ens i regulativerne og hvilke valgmuligheder og muligheder for fritekst, der ønskes for de øvrige affaldsordninger. Dette vurderer projektteamet som nødvendigt, for at kunne forenkle de kommunale regulativer yderligere.

Punkt 7
Projektteamet har forstået udbudsmaterialet således, at projektet ikke i sig selv har til formål at indskrænke den enkelte kommunes muligheder for selv at tilrettelægge affaldshåndteringen. Projektteamet har dog forudsat, at der kan foretages funktionelle og strukturelle forenklinger i de kommunale regulativer inden for rammerne af dette projekt.

Rammerne har krævet en kontinuert afvejning af mulighederne for at forenkle regulativsystemet i forhold til at fastholde kommunernes muligheder for selv at tilrettelægge affaldshåndteringen.

Gennemgangen af de centralt fastsatte bestemmelser til kommunale affaldsregulativer afdækkede en række uklarheder i gældende regelsæt, som det fremgår af afsnit 4.7.1 i Fase 1 rapporten. De uklarheder, der er afdækket i fase 1, viser at der har været behov for en nøjere gennemgang af Miljøbeskyttelsesloven og Affaldsbekendtgørelsen m.v. med hensyn til entydig fastlæggelse af rettigheder og pligter for aktører, samt ansvar for borgere og virksomheder.

Det har været nødvendigt i projektet ikke blot at skitsere bestemmelser i Affaldsbekendtgørelsen m.v., der fastlægger indholdet af de kommunale regulativer, men af foretage en dyberegående kortlægning og diskussion af lov-komplekset omkring affald.

Det har vist sig, at retsstillingen på området er usikker. Forhold vedrørende affaldsordninger og gebyrer har været forelagt domstolene, og afgørelser har peget i forskellige retninger. En række sager afventer endelig afklaring. Derudover har Miljøstyrelsen og Kommunernes Landsforening sammen sendt spørgsmål om indsamlingsordninger og anvisningsordninger til juridisk vurdering hos kammeradvokaten. Der vil først senere på året komme en udtalelse herfra.

På ovenstående uafklarede baggrund findes det ikke hensigtsmæssigt, at der på nuværende tidspunkt udarbejdes forslag til komplette regulativtekster for regulativernes særlige del, der omhandler kommunernes affaldsordninger. For at vise funktionaliteten i systemet er der dog udarbejdet eksempel for husholdninger.

For den generelle del af regulativerne er der udarbejdet konkrete kommenterede regulativtekster jf. afsnit 6 – Kommenterede regulativtekster - husholdninger og afsnit 7 – Kommenterede regulativtekster - erhverv.

Projektteamet opfatter, som tidligere anført, alle punkterne 1-7 som bundne præmisser. Projektteamet medgiver, at der synes, at være en vis uklarhed i præmisserne. Især kan punkterne 6 og 7 umiddelbart virke modstridende.

Det er dog projektteamets opfattelse, at den strategi, der er valgt til gennemførelse af opgaven, er en farbar vej hen mod en forenkling af de kommunale regulativer under de givne forudsætninger.

Selvom der kun er tale om en strukturel og funktionel forenkling , betyder det at det kommende regelsæts indhold og formkrav med fordel kan ensrettes og gøres obligatorisk i størst muligt omfang. En sådan ensretning vil, alt andet lige, være et indgreb i det kommunale råderum. Men det betyder stadig, at kommunerne selv kan tilrettelægge affaldshåndteringen indenfor disse rammer.

Projektteamet har således ikke opfattet, at det har ligget inden for projektets rammer, at undersøge en radikal ændring, som vil erstatte kommunernes mulighed for selv at tilrettelægge affaldshåndteringen med centralt fastsatte krav.

Den strategi, der er anvendt bygger på nedenstående systematiske tilgang til opgaven:

• Obligatorisk adskillelse med kun to regulativer i hver kommune:
  • affaldsregulativ for husholdninger
  • affaldsregulativ for erhverv
• Krav om ens opbygning af alle regulativer, herunder standardiseret indholdsfortegnelse:
  • generel del
  • særlig del
• Brug af standardiserede formuleringer af tekster i størst muligt omfang
• Obligatorisk brug af bekendtgørelsens definitioner og terminologi af centrale begreber, fx affaldsfraktioner.

4.2 Strukturel forenkling

Det fremgår af tidligere argumentation, at gældende regelsæt på væsentlige punkter er forskelligt for husholdninger og erhverv. Det er valgt at udarbejde særskilte regulativer for husholdninger og erhverv, hvilket vil medføre en strukturel forenkling, der reducerer antallet af regulativer til 2 for hver kommune.

Samtidig bliver der en klar afgrænsning af, hvilke regler, der gælder for affald fra private husholdninger og hvilke regler der gælder for erhverv. Med den nuværende kommunestruktur betyder det en reduktion i antallet af regulativer fra de nuværende 1300 til 542 regulativer. Med den kommende strukturreform, der vil reducere antallet af kommuner, vil der ske en yderligere reduktion i antallet af gældende regulativer.

4.3 Terminologi og definitioner

De 1300 ^[1] gældende regulativer fastsætter mere end 8000 ordninger for affald fra erhverv og mere end 5000 ordninger for affald fra husholdninger. Som billedet ser ud i dag, er der overlap mellem ordninger rettet mod affaldstyper og ordninger rettet mod affaldsfraktioner. Fx findes der eksempler på kommuner, der har regulativfastsatte ordninger både for affaldstypen erhvervsaffald, for affaldsfraktionen forbrændingsegnet affald, samt for affaldstypen dagrenovation/dagrenovationsslignende affald fra erhverv. Alle tre ordninger omfatter i mange tilfælde den samme slags affald og vil i givet fald kunne samles i én ordning, hvis der var en entydig definition på affaldets art.

Aktørerne har ytret sig meget kraftigt i relation til behovet for entydighed i anvendelsen af definitioner og terminologi, fx i relation til fraktioner og affaldstyper samt indsamlings- og anvisningsordninger. Der er et kraftigt ønske om, at der sker en grundig gennemgang af den anvendte terminologi med henblik på at forenkle og klargøre de anvendte begreber og definitioner – både i det centrale regelsæt og i de kommunale bestemmelser for ordningerne.

Både i Miljøbeskyttelsesloven og Affaldsbekendtgørelsen ses eksempler på mangelfulde eller ikke-stringente definitioner og anvendelse af forskellige begreber og terminologi. Dette har haft en afsmittende effekt på de kommunale affaldsregulativer, hvor der i dag ses en meget uensartet anvendelse af terminologi og definitioner. Disse forhold er en væsentlig årsag til, at det er kompliceret at finde ud af, hvilke regler, der gælder i den enkelte kommune og samtidig svært at sammenligne, hvordan reglerne er fra kommune til kommune.

Entydige og ens definitioner af de anvendte begreber er dermed ikke blot et ønske fra aktørernes side, men også afgørende for at forenkle de kommunale regulativer.

Under alle omstændigheder, anbefaler projektteamet, at der sker en revision af bekendtgørelsens definitioner med henblik på at fjerne eventuelle uklarheder. Dette må i givet fald ske under hensyn til de definitioner, som anvendes i EU-reguleringen.

Det anbefales også, at brug af Affaldsbekendtgørelsens terminologi og definitioner, for så vidt angår definitioner af affaldsfraktioner, gøres obligatorisk i de kommunale affaldsregulativer ved brug af det internetbaserede system. Herved sikres præcise og éntydige definitioner af centrale begreber i alle kommuner. Selvom dette sker automatisk for affaldsfraktioner som fx PVC er det er langt fra tilfældet for andre affaldsfraktioner. Eksempelvis defineres affaldsfraktionen papir på mange forskellige måder i de gældende regulativer, selvom om §41 i Affaldsbekendtgørelsen tydeligt har defineret papirkategorierne.

Projektteamet anbefaler på linie med overvejelserne i sidstnævnte projekt, at forenkle listen over affaldstyper og affaldsfraktioner.

4.3.1 Affaldsordninger

Begrebet affaldsordninger fremgår af Miljøbeskyttelseslovens § 45 stk. 3. Der er mange forskellige opfattelser af, hvad en affaldsordning er.

I dette projekt har projektteamet valgt at gå ud fra, at en affaldsordning er direkte relateret til, hvordan en bestemt affaldsfraktion eller affald fra en bestemt erhvervsmæssig kilde kan eller skal håndteres. Det får den betydning, at for eksempel en erhvervsaffaldskonsulentordning ikke kan være en del af de regulativfastsatte affaldsordninger for affaldsfraktioner. Den videre diskussion af implikationerne heraf er ikke omfattet af dette projekt, men bør indgå ved en fremtidig revision af lov-komplekset. Der bør således tages stilling til en nærmere definition af begrebet affaldsordninger.

Affaldsbekendtgørelsen indeholder i dag ingen definitioner af de forskellige typer af affaldsordninger: Indsamlingsordninger og anvisningsordninger jf. diskussionen i fase 1. Brugen af de forskellige typer affaldsordninger i de kommunale regulativer er således meget uens. Dette skyldes dels den uklarhed, der er i regelsættet, dels kommunernes mulighed for i dag at etablere et ubegrænset antal affaldsordninger.

I dag forekommer bl.a. følgende ordninger for erhverv i de kommunale regulativer:

Tilsvarende er følgende ”typer” af ordninger for husholdninger identificeret i de kommunale regulativer:

Anvendelsen af begreberne indsamlings- og anvisningsordninger er omtvistet. Det diskuteres bl.a. om nogle kommuners anvendelse af begrebet indsamlingsordninger rent faktisk svarer til anvisningsordninger. Miljøstyrelsen og Kommunernes Landsforening har sendt spørgsmålet om indsamlingsordninger og anvisningsordninger til juridisk vurdering hos kammeradvokaten, men vurderingen foreligger endnu ikke.

For at kunne udarbejde konkrete regulativtekster, har det i projektforløbet imidlertid vist sig, at være nødvendigt, at udarbejde foreløbige forslag til definitioner på begreberne indsamlings- og anvisningsordninger, som de forstås og bruges i projektets videre forløb. Disse fremgår nedenfor.

Indsamlingsordning:

En regulativbestemt ordning, hvor affaldsproducenten overdrager sit affald til kommunen, hvorved kommunen overtager det fulde ansvar for affaldets videre håndtering. Kommunen har således ansvaret for såvel administration, drift, den praktiske udførelse og finansiering af ordningen. Kommunen kan drive ordningen ved egen foranstaltning eller ved at indgå en privatretlig aftale med en transportør. En indsamlingsordning kan organiseres både som en hente- og en bringeordning. Affald, der ikke er omfattet af en indsamlingsordning er omfattet af en anvisningsordning.

Anvisningsordning:

En regulativbestemt ordning, hvor affaldsproducenten er ansvarlig for, at affaldet håndteres efter bestemmelserne i det kommunale affaldsregulativ. Det praktiske, såvel som det økonomiske ansvar for at affaldet håndteres i overensstemmelse med kommunalbestyrelsens anvisninger, påhviler affaldsproducenten. Såfremt affald ikke er omfattet af en etableret indsamlings- eller anvisningsordning, skal affaldsproducenten rette henvendelse til kommunen med henblik på en konkret anvisning.

4.4 Relationer mellem bekendtgørelser, regulativer og informationsmaterialer

Der findes i dag eksempler på kommunale affaldsregulativer, som gentager bestemmelser, som fremgår af Affaldsbekendtgørelsen. Tilsvarende indeholder visse regulativer oplysninger, som udfra en juridisk betragtning ikke hører hjemme i et regulativ, men i stedet i en informationsbrochure.

Aktørerne har generelt givet udtryk for det ønskelige i, at bestemmelser, som er fastsat i Affaldsbekendtgørelsen, ikke gentages i affaldsregulativerne. Imidlertid er det vigtigt, at afveje dette ønske mod behovet for, at regulativerne skal kunne stå alene – borgeren/virksomheden skal kunne forstå sine rettigheder og pligter uden, at det skal være nødvendigt også at orientere sig i Affaldsbekendtgørelsens regelsæt.

Tilsvarende har en del aktører givet udtryk for, at der klart bør skelnes mellem juridisk bindende bestemmelser i regulativerne og oplysninger, der mere har karakter af vejledning og dermed bør fremgå af informationsbrochurer o. lign.

Fordelen ved den klare sondring mellem centralt fastsatte krav vs. kommunalt fastsatte krav, samt ren information til borgere og erhverv er, at aktørerne får et klart overblik over, hvilke bestemmelser, der er fastsat henholdsvist centralt som lokalt, samt over hvilke bestemmelser, der er belagt med strafansvar.

Der opereres i Affaldsbekendtgørelsen med både middelbare og umiddelbare pligter. En middelbar pligt er, når bekendtgørelsen angiver, at kommunen i regulativ skal bestemme, at affaldsproducenterne er forpligtet til at sortere affald, mens en umiddelbar pligt er, når affaldsbekendtgørelsen angiver, at affaldsproducenten er forpligtet til at sortere affald.

Middelbare pligter medfører, at bekendtgørelsens regel skal omsættes til en umiddelbar pligt i regulativet. Fastsættes umiddelbare pligter i affaldsbekendtgørelsen for veldefinerede ordninger og fraktioner vil der kunne opnås en forenkling.

Hvad der er den optimale snitflade mellem Affaldsbekendtgørelsens bestemmelser, indholdet i regulativerne og informationsmateriale, kan naturligvis diskuteres. Der kan argumenteres for, at det er unødvendigt, at gentage bestemmelser i regulativerne, der fremgår af Affaldsbekendtgørelsen. På den anden side er et affaldsregulativ, alt andet lige, mere direkte rettet mod borgeren/virksomheden end Affaldsbekendtgørelsen. Man bør altså afveje ønsket om at undgå unødige gentagelser med hensynet til, at borgeren/virksomheden relativt nemt skal kunne finde alle relevante oplysninger ét sted, nemlig i affaldsregulativet.

Endelig er borgeren/virksomheden ikke retligt bundet af bestemmelser, der fremgår af informationsmateriale. Borgeren/virksomheden kan altså ikke pålægges et strafansvar for ikke at opfylde bestemmelser i informationsbrochurer.

Afsluttende skal det i dette afsnit om forudsætninger for forenkling af affaldsregulativer bemærkes, at de tekstforlag, der er udarbejdet i afsnit 6 – Kommenterede regulativtekster – husholdninger og afsnit 7 – Kommenterede regulativtekster - erhverv, kun skal ses som mulige eksempler på tekster.

En endelig udformning af de kommunale regulativtekster vil først kunne ske efter en samlet koordinering og afklaring af de problemstillinger, der behandles i en række af de projekter, der er igangsat i regi af Miljøministerens arbejdsgruppe. Dette skyldes, at indstillinger og beslutninger for en række af de uafklarede forhold, der behandles i disse projekter, kan få afgørende betydning for den konkrete udformning af teksterne i regulativerne.

Fodnoter

[1] Udtræk fra Videncenter for Affald's kommunekatalog

[2] Omtvistet, hvorvidt der i virkeligheden er tale om en anvisningsordning.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.