Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II - Kapitel 1 - Offentlig forvaltning og myndighedsudøvelse

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II

Kapitel 1
Offentlig forvaltning og myndighedsudøvelse

1.1 Kravet om udtrykkelig hjemmel
1.2 De anvendte materialer og metoder m.v.
1.3 Et formelt og funktionelt myndighedsbegreb
1.4 Inden for eller uden for myndighedsudøvelsesområdet?
   1.4.1 Lovgivning, der definerer myndighedsudøvelse
      1.4.1.1 Svenske regler om myndighedsudøvelse
      1.4.1.2 Danske regler om myndighedsudøvelse
      1.4.1.3 Norske regler om myndighedsudøvelse
      1.4.1.4 Myndighedsudøvelsesbegrebet i EF-domstolens praksis
   1.4.2 Myndighedsudøvelse - forvaltningens afgørelser m.v.
   1.4.3 Myndighedsudøvelse er et fremstillingsteknisk begreb
   1.4.4 Myndighedsudøvelse og erstatningsansvar for offentlig
   virksomhed
   1.4.5 En Vestre Landsrets dom om myndighedsudøvelse hhv.
   driftsopgaver
1.5 Den kommunale affaldssektor - herunder gråzoneområdet
1.6 Den offentlige forvaltning - den strukturelle afgrænsning
1.7 Offentligretlige eller privatretlige dispositioner?

1.1 Kravet om udtrykkelig hjemmel

Der er ikke tale om fuldstændig enighed i den nordiske forvaltningsretlige teori med hensyn til hvilke forvaltningsretlige begrænsninger, der gælder for adgangen til at foretage ekstern delegation. Heller ikke den danske teori er præget af enighed. Tilbage i 1950'erne og 60'erne tog Poul Andersen udgangspunkt i, at der var tale om et delegationsforbud. Han fastslog, at den eksterne delegation skal have hjemmel i lovgivningen.¹ Poul Meyer og Max Sørensen havde et anderledes udgangspunkt. De tog udgangspunkt i, at ekstern delegation var tilladt, medmindre andet fulgte af lovgivningen. Det er de to sidstnævntes mere pragmatiske holdning til delegationsadgangen, der præger retsopfattelsen i dag.²

Den nordiske forvaltnings- og forfatningsret er på mange måder parallel. Derfor er det nærliggende ved afdækning af de aspekter, der vedrører myndighedsudøvelse og delegation af myndighedsudøvelse at tage udgangspunkt i den nordiske litteratur. Dialogen på tværs af de nordiske lande om de retlige krav ved afgrænsning af begrebet “myndighedsudøvelse” samt ved stillingtagen til delegationsforbud og -adgang er så central, at det ikke giver nogen mening kun at referere til den danske retsteori. Der er imidlertid forskelle mellem de nordiske lande, bl.a. fordi svensk ret, i modsætning til dansk og norsk ret, anvender begrebet myndighedsudøvelse som et retligt kriterium i grundloven og i almindelige love.³ Denne forskel er blevet taget som udtryk for, at kravene m.h.t. delegationsadgang er strengere i Sverige end i Danmark og Norge.⁴

Regeringens vejledning nr. 192 af. 28. juni 2001 til samtlige ministerier om regeludarbejdelsen i forhold til kommunerne pkt. 4.8.1. forudsætter en lovhjemmel for overførelse af kompetencen til myndighedsudøvelse til de kommunale fællesskaber, hvor den svenske grundlovs kun forudsætter støtte i lov ved delegation til private. I den gældende svenske lov om kommunale forhold kapitel 3 § 16 er det udtrykkeligt fastslået, at den svenske grundlovs bestemmelse om, at en myndighedsudøvelsesbeføjelse kun kan overføres/delegeres til private med støtte i lov, også gælder inden for den kommunale forvaltning.⁵ Det fastslås i samme lovbestemmelse, at der ikke forudsættes lovhjemmel - herunder en tilkendegivelse i lovforarbejderne - hvis der er tale om overførelse af andre offentligretlige funktioner end myndighedsudøvelse, og de pågældende kompetencer ikke ved lovgivningen er forudsat besluttet på en nærmere angiven måde. Ordlyden er følgende:⁶

“kommunala angelägenheter, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, genom beslut av fullmäktige får överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk eller ideel förening eller en stiftelse”.

1.2 De anvendte materialer og metoder m.v.

Myndighedsudøvelsesbegrebet tillægges en meget central betydning i en række nyere skrivelser/afgørelser fra Miljøstyrelsen og Sundheds- og Indenrigsministeriet vedrørende de begrænsninger, der antages at være i adgangen til at overføre kompetencer til at udstede affaldsregulativer, foretage sagsbehandling, give information og vejledning, fastsætte affaldsgebyrer m.v.

Myndighedsudøvelsesbegrebet og delegationsadgangen afdækkes derfor i det følgende. I Bind III, Kapitel 2 og 3 er der - som bilag til rapporten - medtaget centrale citater fra den nordiske retsteori, der dokumenterer de betydelige uklarheder og meget forskelligartede opfattelser af myndighedsudøvelsesbegrebet og delegationsadgangen, som præger retsteorien. Den nordiske forvaltningsretlige teori og praksis er således indgået som grundlag for afdækningen af de centrale retlige begreber og deres betydning ved stillingtagen til de kommunale affaldsopgaver.

Dertil kommer en gennemgang af den konkurrenceretlige - herunder EU-retlige - litteratur til belysning og afdækning af kravet om adskillelse af offentligt tildelte monopoler og konkurrenceudsatte ydelser.⁷

I Bind II Kapitel 5 vurderes de kommunale opgaver ud fra den begrebsmæssige afklaring, som er foretaget af “myndighedsudøvelsesbegrebet” i dette kapitel. Der gives nogle konkrete eksempler fra praksis på, hvordan opgaverne kategoriseres af kommunerne og de kommunale selskaber. Vurderingen af de organisatoriske rammer bygger på en inddragelse af de meget forskelligartede opgaver, der er tale om.

Det er lagt til grund, at det alene er ved en grundig empirisk gennemgang af den praksis, der er på affaldsområdet, at man kan sikre en retlig relevant afdækning af de kompetencer og de aftalte samarbejdssituationer, hvor der er grund til at inddrage forvaltningsretlige og konkurrenceretlige betragtninger. Der er foretaget en gennemgang af vedtægter, udarbejdet af medlemskommunerne for de kommunale fællesskaber samt § 60-godkendt af tilsynsmyndighederne, aftaler m.v., der er vedrørende kommunale samarbejder på affaldsområdet m.v., grønne regnskaber, affaldsplaner og erhvervsaffaldsregulativer m.v. Data om 14 (som repræsentative) udvalgte kommunale fællesskaber og de relevante 41 deltagerkommuner er indtastet i en database.

Der er endvidere foretaget en afdækning af praksis hos de centrale beslutningssystemer, herunder Indenrigs- og Sundhedsministeriet, de tidligere tilsynsråd, Konkurrencestyrelsen, Konkurrencerådet, Ankenævnet for Udbud, Miljøstyrelsen, Naturklagenævnet, Folketingets Ombudsmand m.fl.

I Bind I, Kapitel 6 behandles de selskabsformer, som anvendes. De forvaltningsretlige regler og principper, deres indhold og konsekvenserne af organisatoriske valg behandles som led i vurderingen af de organisatoriske muligheder. Metodisk er der endvidere blevet anvendt en affaldstypologi. I Bind I, Kapitel 9 redegøres der for de affaldsløsningsmodeller - eller typer - som gennemgangen af det empiriske materiale har afdækket som repræsentative og centrale løsningsmodeller.

I Bind I, Kapitel 10 er der redegjort for de kriterier, der anvendes ved stillingtagen til fordele og ulemper ved forskellige organisationsformer. De værdipræmisser, der traditionelt indgår i stillingtagen til den offentlige sektor inddrages som de afgørende præmisser, dvs. retssikkerhed, demokrati, effektivitet, sammenhæng og fleksibilitet i løsningerne. De gældende love - herunder forvaltningsloven, offentlighedsloven, miljøbeskyttelsesloven og den kommunale styrelseslov - er formuleret på en sådan måde, at de vigtigste formelle garantier over for de retssikkerhedsmæssige udfordringer, som det offentliges mange funktioner i velfærdsstaten indebærer, især er:

sikringen af det repræsentative demokrati gennem politikernes mandat og afstemningsreglerne m.v.,
den almindelige offentlighed omkring kommunalbestyrelsens møder,
aktindsigt i sagsdokumenter,
krav til beslutningsprocessens tilrettelæggelse, herunder kontradiktionsog vejledningsregler, og
habilitetskrav til beslutningstagerne.

I Bind I, Kapitler 11-14 vurderes de opstillede affaldsmodeller ud fra de ovennævnte muligheder og værdipræmisser. Der sondres her mellem tre hovedkategorier:

de til den almindelige kommunalforvaltning knyttede ordninger (enkeltkommunemodellen) behandles i Bind I, Kapitel 11.
kommunale samarbejder (samarbejdsmodellen) behandles i Bind I, Kapitel 12,
de fælleskommunale løsninger (specialkommunemodellen) behandles i Kapitel 13
virksomhedsmodellen behandles i Kapitel 14,

I Bind I, Kapitel 15 angives de anbefalinger om valg af modeller, som projektarbejdet er resulteret i. Behovet for en ændring af miljøbeskyttelsesloven og de udfyldende affaldsbekendtgørelsesregler, især i relation til benyttelsespligten (affaldsbekendtgørelsens regler) og gebyrreglen i miljøbeskyttelseslovens § 48, behandles også.

1.3 Et formelt og funktionelt myndighedsbegreb

Det er antaget i svensk ret, at kriteriet “myndighedsudøvelse” og kriterierne “statslig eller kommunalt organ” er de mest afgørende ved en stillingtagen til, hvilke frihedsgrader, der er med hensyn til de valgmuligheder, der er i løsningerne af det offentliges opgaver - herunder ved overladelse af opgaver til private.⁸

I disputatsen “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, der er den mest omfattende nordiske analyse af myndighedsudøvelsesbegrebet, fremhæves det af Lena Marcusson, at forvaltningens funktionsmåde har påvirket vurderingen af, hvad der falder indenfor henholdsvis uden for myndighedsudøvelsesområdet. Hun fremhæver, at gældende ret bygger dels på en formel definition af begrebet myndighed og dels en funktionel definition, som tager udgangspunkt i begrebet myndighedsudøvelse og offentlige forvaltningsopgaver.⁹

Myndighedsudøvelse er et kriterium, der anvendes om visse funktioner, der udøves på det offentliges vegne uafhængigt af, hvem der har fået tillagt kompetencen til at udøve denne funktion. Begrebet er ikke synonymt med magtudøvelse - heller ikke i den svenske lovgivning. Begrebet anvendes som en beskrivelse af den offentligretligt regulerede virksomhed, som har til formål at fremkalde retligt bindende beslutninger for den enkelte borger eller private virksomhed med hensyn til rettigheder og forpligtelser. Det er forudsat i den svenske lovgivning, at myndighedsudøvelse både kan vedrøre formelle beslutninger (afgørelser) og faktiske handlinger.¹⁰ Noget tilsvarende gælder den danske retsteori.¹¹

Marcusson og Persson fremhæver imidlertid også, at grænsedragningen mellem offentlig og privat forskydes, og at det næppe er muligt i svensk ret at sætte lighedstegn mellem myndighedsvirksomhed og magtudøvelse eller myndighedsudøvelse.¹² De former, der vælges ved løsning af de kommunale opgaver er ikke præget af egentlig privatisering. Det som vælges er typisk kombinationer af det bedste fra de offentligretlige og de privatretlige systemer - man forsøger at forene det offentlige og det private.¹³ Det rejser nogle centrale spørgsmål, som indgår i vurderingen af fordele og ulemper ved organisatoriske valg. Med Marcusson og Perssons ordvalg kan det formuleres på følgende måde:¹⁴

“Myndigheten är exempel på en verksamhetsform som utgår från ett antal kriterier på hur offentlig verksamhet skall bedrivas. Systemet är kort uttryckt avsett att uppfylla krav på rättssäkerhet, effektivitet och styrbarhet.

Hur skall då olika organ, som inte är myndigheter men som utför offentliga uppgifter relateras till detta offentligrättsliga regelsystem? I vilken mån beaktas problemet av lagstiftaren? Varför väljs en viss lösning för en viss typ av verksamhet? Vilka kriterier aktualisera? Vilka krav kan ställas på lagstiftaren?

Det finn idag en betydelig oklahet om för- og nackdelar med olika verksamhetsformer, om motiven bakom val och inte minst om konsekvenserna av dessa val.”

Dansk ret er lige som svensk ret præget af sammenblanding af offentligretlige og privatretlige organisationsformer og funktionskrav, der skaber uklarheder samt behov for at vurdere lovgivningen konkret - herunder de intentioner, der ligger bag de organisatoriske valg. Det gælder også affaldsområdet. Det skal der redegøres for i det følgende.

1.4 Inden for eller uden for myndighedsudøvelsesområdet?

Myndighedsopgaver, forvaltningsopgaver og myndighedsudøvelse er begreber, der ofte anvendes uden en klar og entydig angivelse af, hvor den retlige grænse mellem det, der falder inden for henholdsvis det, der falder uden for myndighedsudøvelse, skal trækkes. Det gælder også inden for affaldsområdet. I Bind III, Kapitel 2, er gengivet nogle centrale citater fra den nordiske litteratur om emnet.

1.4.1 Lovgivning, der definerer myndighedsudøvelse

Der er en vis forskel mellem de nordiske lande, bl.a. fordi svensk ret, i modsætning til dansk og norsk ret, anvender begrebet myndighedsudøvelse som en del af den skrevne ret.¹⁵ Selv i svensk ret - hvor begrebet “myndighedsudøvelse” indgår bl.a. i grundloven og i loven om erstatningsansvar - har det ikke et fast og entydigt indhold.¹⁶

1.4.1.1 Svenske regler om myndighedsudøvelse

Begrebet myndighedsudøvelse har længe været en del af de skrevne svenske regler - herunder på grundlovsniveau. På trods af dette eksisterer der ikke i svensk ret en legaldefinition.¹⁷

De opgaver, der er tale om, defineres generelt ud fra den nu ophævede bestemmelse i den svenske forvaltningslov. Myndighedsudøvelse blev defineret i den tidligere svenske förvaltningslagen (1971:290) § 3 som

”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”.¹⁸

Man har i svensk ret opgivet i dag at indlægge en eksplicit definition i lovgivningen af myndighedsudøvelsesbegrebet. Begrebet anvendes fortsat i lovgivningen, men nu uden en legaldefinition.

Efter den svenske grundlov (Regeringsformen kapitel 11, § 6, stk. 3) er der et forbud mod delegation af myndighedsudøvelsesbeføjelser. Bestemmelsen lyder efter revisionen i 1976:

“Förvaltningsuppgift kan överlämnas til bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgifen myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag”.

Det antages, at bestemmelsen vedrører både statslige og kommunale kompetencer, selv om forarbejderne ikke er klare.¹⁹ Der kræves ikke efter 1976-reformen udtrykkelig hjemmel i lovens ordlyd, før delegation kan accepteres. Det er tilstrækkeligt med støtte i lov.

Den svenske erstatningslov (Skadesåndlagen) indeholder i kapitel 3 § 2 en regel, der også direkte er baseret på myndighedsudøvelse som det retlige kriterium. Ved udøvelse af myndighed er der tale om et objektivt ansvar for staten og kommuner. Erstatningen vedrører også formuetab uafhængigt af, om tabet er forårsaget gennem en culpøs handling.²⁰ Der er grundlag for et erstatningsansvar for staten og kommunerne i situationer, hvor en selvstændig tredjemand er overladt udførelse af myndighedsudøvelsesfunktioner.²¹

1.4.1.2 Danske regler om myndighedsudøvelse

Der er som nævnt ovenfor ikke i den danske grundlov, i de almindelige forvaltningsretlige love eller affaldslovningen taget stilling til, hvornår en forvaltningsopgave skal karakteriseres som myndighedsudøvelse.²²

Den eneste lov, der positivt anvender myndighedsudøvelse som et retligt kriterium, er den nye persondatalovs § 6, stk. 1, nr. 6.²³ Loven er en gennemførelse af EU's direktiv om persondata - den relevante bestemmelse er direktivets artikel 7, litra e).²⁴ Bestemmelsen fastslår, at forvaltningen i forbindelse med behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse, uden samtykke kan indhente personoplysninger, der er nødvendige for sagsbehandlingen ved udførelse af opgaver, der henhører under “offentlig myndighedsudøvelse”, som forvaltningen har fået pålagt. Den lyder:

“Behandling af oplysninger må kun finde sted, hvis

.....

6) behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave, der henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt...”

Bestemmelsen retter sig efter forarbejderne primært mod behandling af oplysninger der foretages som led i udstedelse af forvaltningsakter. Det er antaget, at begrebet kan fortolkes meget vidt, således at det omfatter enhver form for myndighedsudøvelse, som vedkommende forvaltningsmyndighed udøver inden for rammerne af legalitetsprincippet.²⁵ Det er i den forbindelse fremhævet, at begrebet “offentlig myndighedsudøvelse” efter omstændighederne også omfatter faktisk forvaltningsvirksomhed.²⁶ Der kan da også citeres følgende fra forarbejderne:²⁷

”Behandling er tillige tilladt, hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave, der henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt, jf. nr. 6. Bestemmelsen retter sig primært mod behandling af oplysninger for offentlige myndigheder, der sker som led i myndighedsudøvelse. Kerneområdet for offentlig myndighedsudøvelse er udstedelse af forvaltningsakter, såsom meddelelse af afgørelser om sociale ydelser eller afgørelser om skatteansættelse. Også udførelse af opgaver, som sædvanligvis karakteriseres som faktisk forvaltningsvirksomhed, vil efter omstændighederne være omfattet af bestemmelsen. Med hensyn til domstolenes virksomhed omfatter udtrykket offentlig myndighedsudøvelse i hvert fald de judicielle funktioner. I det omfang, offentlig myndighedsudøvelse påhviler en (privat) tredjemand, til hvem oplysninger om den registrerede er videregivet, følger det af bestemmelsen, at denne tredjemand kan foretage den nødvendige behandling af de modtagne oplysninger. Heri ligger, at f.eks. en privat tredjemand, der på baggrund af delegation eller efter aftale med en forvaltningsmyndighed varetager en opgave, der falder ind under udtrykket »offentlig myndighedsudøvelse«, vil kunne foretage den nødvendige indsamling m.v. af oplysninger, herunder fra den registrerede, til brug for løsningen af denne opgave.”

Også betænkningen om behandling af personoplysninger, der blev afgivet af Justitsministeriets Udvalg om Registerlovgivningen, bidrager til en fortolkning af myndighedsudøvelsesbegrebet:²⁸

”Med hensyn til det nærmere indhold af bestemmelserne i artikel 7 henvises til det, som er anført i bemærkningerne til lovudkastets § 6. Det er dog særligt overvejet, hvad der skal forstås ved udtrykkene “retlig forpligtelse” og “offentlig myndighedsudøvelse”, jf. artikel 7, litra c og e.

.....

Med hensyn til udtrykket “offentlig myndighedsudøvelse” bemærkes, at dette formentlig må skulle forstås i overensstemmelse med det tilsvarende begreb, som er anvendt i EF-Traktatens artikel 55. Ved fastlæggelsen af dette udtryk må der derfor tages hensyn til EF-domstolens praksis vedrørende denne traktatbestemmelse. Det må herefter antages, at “offentlig myndighedsudøvelse” foreligger, når der er tale om en form for virksomhed, der i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed. Der henvises herved bl.a. til dommene i sag 2/74, Reyners, Saml. 1971, s. 631, sag C-3/88, Kommissionen mod Italien, Sml. 1988, side 4035, og sag C-42/92, Thijsen, Saml. 1992, side 4066. Heraf vil næsten undtagelsesvis følge, at udstedelse af forvaltningsakter, hvilket netop er kerneområdet for udøvelsen af offentlig virksomhed, er omfattet af udtrykket “offentlig myndighedsudøvelse”. Efter omstændighederne vil også udførelsen af opgaver, som sædvanligvis karakteriseres som faktisk forvaltningsvirksomhed, kunne henregnes under udtrykket “offentlig myndighedsudøvelse”. En forudsætning herfor er dog i hvert fald, at der er tale om en forvaltningsvirksomhed, der i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, og som ikke naturligt vil kunne adskilles fra denne. Med hensyn til domstolenes virksomhed dækker udtrykket offentlig myndighedsudøvelse i hvert fald de judicielle funktioner. Også størstedelen af de administrative funktioner vi være at anse for offentlig myndighedsudøvelse.”

Bestemmelsen retter sig primært mod behandlingen af oplysninger fra offentlige myndigheder som led i myndighedsudøvelse, hvorfor den har relevans ved stillingtagen til, hvordan grænsen mellem myndighedsudøvelse og driftsfunktioner bør drages. Det vil ses, at lovgiveren i forarbejderne og at Udvalget om Registerlovgivningen fremhæver forvaltningsafgørelser som kernen i begrebet, og at begrebet udstrækkes til efter omstændighederne at omfatte faktisk forvaltningsvirksomhed, hvis den faktiske virksomhed i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, og som ikke naturligt vil kunne adskilles fra denne.²⁹

1.4.1.3 Norske regler om myndighedsudøvelse

Den norske forvaltningslovs § 2 tager - lige som den danske - udgangspunkt i forvaltningsafgørelser, som det centrale kriterium.

For norsk rets vedkommende fremgår det tilsvarende af forarbejderne til deres lovgivning om persondata, at det er forvaltningsafgørelserne, der er i fokus. Reglen, der beskytter persondata og accepterer data anvendt i forbindelse med myndighedsudøvelse, svarer til den danske lovs § 6, nr. 6. I forarbejderne forklares det, hvordan myndighedsudøvelsesbegrebet skal forstås vidt, så det omfatter de fleste administrative funktioner, som er led i offentlig virksomhed:³⁰

“At behandling av personopplysninger er tillatt når dette er nødvendig for å utøve offentlig myndighet, fremgår av bokstav e som gjennomfører artikkel 7 bokstav e annet alternativ i EU-direktivet. Dette gjelder både når offentlig myndighet utøves av domstoler, av organ for stat eller kommune, og når slik myndighet unntaksvis utøves av andre. Bestemmelsen retter seg primært mot behandling av personopplysninger for offentlige organer som skjer som ledd i offentlig myndighetsutøving. I dette ligger ikke bare å treffe enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstavene a og b, men også de fleste administrative funksjoner som er ledd i det offentliges virksomhet. Det offentliges adgang til å behandle personopplysninger vil ellers måtte bedømmes bl. a. etter reglene i bokstav d.”

1.4.1.4 Myndighedsudøvelsesbegrebet i EF-domstolens praksis

Det skulle fremgå af det ovenfor gengivne, at myndighedsudøvelsesbegrebet som sådan ikke i lovgivningen er tillagt nogen central kerne. De EF-domstolsafgørelser, som der henvises til i Justitsministeriets Udvalg om Registerlovgivningen, vedrører forståelsen af TEF's artikel 45 i kapitel 2 om “Etableringsretten”. Det har følgende ordlyd:

“Virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i en medlemsstat, er i den pågældende stat ikke omfattet af bestemmelserne i dette kapitel.”

Dommen i sagen Reyners, Kommissionen mod Italien,³¹ vedrørte spørgsmålet om hvorvidt nogle italienske bestemmelser om, at edb-opgaver for de offentlige myndigheder kun kunne varetages af statsligt ejede virksomheder kunne opretholdes. EF-domstolen fastslog i (betragtning 15) vedrørende hensynet til den offentlige orden, som er af betydning for forståelsen af myndighedsudøvelsesbegrebet i en EF-retlig kontekst,

“Det er herved tilstrækkeligt at anføre, at karakteren af de formål, som søges opnået via edb-systemerne i sagen, ikke på fyldestgørende måde godtgør, at den offentlige orden vil være truet, såfremt etableringen og driften af systemerne overdrages selskaber fra andre medlemslande. Desuden må det bemærkes, at fortroligheden af de data, der indkøbes i ovennævnte edb-systemer, kan sikres ved en tavshedspligt, således at det ikke er nødvendigt at begrænse etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.”

Der vil også ved stillingtagen til overførelser af opgaver inden for affaldsområdet være grundlag for at vurdere, hvordan de offentlige interesser kan sikres varetaget, hvis opgaverne overføres fra kommunerne til andre.

Ved den anden centrale EF-domstolsafgørelse, Thijsen-sagen,³² som Udvalget for Registerlovgivning henviser til, blev det fremhævet, at en forberedende birolle ikke kunne henregnes til de offentlige funktioner, der er undtaget fra udbudspligten ved TEF artikel 45. EF-domstolen fastslog, at det vejledende og forberedende hverv, som et bestyrelsesmedlem af et forsikringsselskab varetog, ikke var omfattet af myndighedsudøvelsesbegrebet.

1.4.2 Myndighedsudøvelse - forvaltningens afgørelser m.v.

I den danske forvaltningsretlige litteratur er myndighedsudøvelsesbegrebet ikke centralt, jf. herom i Bind III, afsnit 1.1. Der anvendes oftere en sondring mellem faktiske handlinger og retsakter (konkrete og generelle retsakter). De kommunale funktioner inden for affaldsområdet vil i nogle sammenhænge kunne relateres til “afgørelser” i vid forstand, medens der i andre sammenhænge vil være tale om andre typer af forvaltningsvirksomhed. Alle forvaltningsafgørelser henhører under myndighedsudøvelsesbegrebet. Det er derfor også centralt ved en stillingtagen til sondringen mellem myndighedsudøvelse og driftsopgaver, at inddrage forvaltningslovens anvendelsesområde.³³ Den norske forvaltningslovs § 2 har ligesom den danske forvaltningslov valgt afgørelseskriteriet. De regler for korrekt sagsbehandling, der er fastlagt i loven, gælder kun, når forvaltningen forbereder og træffer forvaltningsafgørelser.³⁴

Faktiske handlinger tilsigter ikke at fremkalde retlige virkninger for borgerne.³⁵ Der er tale om komplekse kombinationer af myndighedsudøvelse og andre funktioner. Det skal fremhæves, at også sammenhængen mellem opgaverne kan begrunde, at opgaverne som helhed henregnes til kategorien myndighedsudøvelse. Derfor er der i Bind II, Kapitel 4, foretaget en minutiøs gennemgang af alle affaldskompetencerne/-opgaverne for herved at sikre en detaljeret stillingtagen til de enkelte opgavers karakter og deres indbyrdes sammenhæng.³⁶

1.4.3 Myndighedsudøvelse er et fremstillingsteknisk begreb

Myndighedsudøvelse er et begreb, der anvendes om de situationer, hvor der i kraft af lovgivning er tillagt forvaltningen kompetence til ensidigt og bindende at fremkalde retsvirkninger (i modsætning til faktiske virkninger). Begrebet anvendes også om de situationer, hvor det offentlige har opnået en faktisk eller retlig monopolstilling, som skaber en afhængighed hos den private af det offentlige. Ved vurdering af grænsesituationer tillægges afhængighedens og virkningernes væsentlighed betydning.

Kompetencer til at udøve myndighed i det almenes interesser, og anvendelsen skal derfor ske med respekt for de forvaltningsretlige regler og grundsætninger – både de materielle og processuelle.³⁷ Det har betydning ved stillingtagen til fordele og ulemper ved forskellige organisationsmodeller, idet man skal være forsigtig med at lade myndighedsudøvelsesbegrebet som sådant være afgørende for vurderingerne. De hensyn, der begrunder opstillingen af retlige argumentationskæder med myndighedsudøvelsesbegrebet som det sammenfattende begreb, er som udgangspunkt primært retssikkerhedshensyn, men også demokratihensyn og statslige kontrolhensyn spiller ind. Derfor er sådanne hensyn de centrale ved den konkrete stillingtagen til fordele og ulemper ved forskellige organisationsformer.

Myndighedsudøvelsesbegrebet har både en retsideologisk betydning,³⁸ der kan minde om den betydning begrebet retssikkerherhed og begrebet bæredygtighed hver især tillægges, og en funktionel betydning.³⁹

Selv i svensk ret, hvor begrebet “myndighedsudøvelse” indgår som eksplicitte retlige kriterier (retsfakta) i grundloven, i forvaltningsloven og i loven om erstatningsansvar, er der ikke er tale om et begreb, der har et fast og entydigt indhold. Det er blevet fremhævet i svensk retsteori - bl.a. af Håkan Strömberg - at myndighedsudøvelsesbegrebet har både en ideologisk betydning og en funktionel betydning. Strömberg fremhæver, at den funktionelle betydning varierer, så den ikke er den samme i relation til delegationsforbudet i den svenske grundlov, kravene til sagsbehandling m.v. i forvaltningsloven og i relation til anvendelsen af det strenge erstatningsansvar efter erstatninsgloven. I forarbejderne til den svenske grundlovs delegationsforbudsregel fastslås det dog, at begrebet myndighedsudøvelse skal forstås i overensstemmelse med den betydning, det er tillagt i den svenske forvaltningslov med forarbejder.⁴⁰

Som der skal redegøres for senere i dette kapitel (og senere med konkrete citater fra litteraturen i Bind III, Kapitel 1 og 2), er begrebet “myndighedsudøvelse” et systematiserende, fremstillingsteknisk begreb, der - som et hjælpemiddel - kobler nogle betingende kendsgerninger og retlige konsekvenser (krav) sammen.⁴¹

1.4.4 Myndighedsudøvelse og erstatningsansvar for offentlig virksomhed

Den svenske erstatningslovgivning (Skadesåndlagen) er - som det nærmere er beskrevet i Bind III, Kapitel 2 - baseret på, at myndighedsudøvelsesbegrebet er særdeles centralt. Ved udøvelse af myndighed er der tale om et objektivt ansvar for staten og kommuner. Den danske og den norske lovgivning og retsteori vedrørende det offentliges erstatningsansvar er ikke som den svenske baseret på en sondring mellem det offentliges forvaltningsopgaver inden for, henholdsvis uden for myndighedsudøvelsesområdet.

Ved behandlingen af det offentliges erstatningsansvar fokuserer Friis Jensen på afgrænsningen af opgaver af offentligretlig karakter over for opgaver af privat karakter. Orla Friis Jensen anvender kun myndighedsudøvelsesbegrebet som et retsteknisk begreb.⁴² Han fremhæver, at det offentliges adgang til at benytte tvang, dets monopolstilling med hensyn til begunstigende handlinger m.v. fremkalder skadessituationer, som helt savner deres modstykke i privatretten.

1.4.5 En Vestre Landsrets dom om myndighedsudøvelse hhv. driftsopgaver

Sondringen mellem myndighedsudøvelse hhv. driftsopgaver har den betydning, at strafansvaret for kommunalpolitikernes deltagelse i myndighedsudøvelse - hvad enten det er i kommunale fællesskaber eller i kommunen som sådan aktiviteten foregår - vurderes med udgangspunkt i den kommunale styrelseslovs § 61 (tidligere § 61c).

Det er anderledes ved stillingtagen til overtrædelser, som foretages som led i udførelse af driftsopgaver. Sådanne overtrædelser kan både for kommunen og for de kommunale fællesskaber m.v. - samt de ansvarlige politikere - straffes efter miljøbeskyttelseslovens regler sammenholdt med straffelovens § 27, stk. 2.⁴³

Vestre Landsret tog stilling til sondringen mellem myndighedsudøvelse og driftsopgaver ved en dom afsagt den 16. november 1989, hvor kommunen var tiltalt efter havmiljølovens regler, medens de to medvirkende kommunalpolitikere var tiltalt efter den kommunale styrelseslovs § 61c (nu § 61) for nedpløjning af en olieforurening på strandareal. Efter havmiljølovens regler havde kommunen en forpligtelse til at forestå oprydningen. Anklagemyndigheden mente derfor, at forholdet skulle betragtes som “myndighedsudøvelse”. Vestre Landsret fulgte ikke dette synspunkt. Den fastslog:

”Det bemærkes herved, at det klart har været lovgivers intention med (indføjelsen af straffehjemmel for kommuner), at kommuner, der har pligt til at handle på den ene eller anden måde – her strandrensning i forbindelse med en olieforurening – skal kunne straffes på samme måde som private virksomheder, hvis kommunen handler i strid med gældende love.”⁴⁴

I relation til det strafferetlige aspekt har Miljøstyrelsen i en skrivelse af 22. marts 1989,⁴⁵ der blev udarbejdet i forbindelse med forberedelsen af den netop nævnte Vestre Landsrets dom, fremhævet, at det er karakteristisk for de situationer, hvor der er tale om myndighedsudøvelse, at kommunen ikke selv forurener/forringer miljøet, men tilskynder til eller tolererer, at andre gør det. Tilsvarende er det fælles for alle de sager, der vedrører driftsherrerollen, at kommunen selv foretager forureningen.

Ved myndighedsudøvelse forstås efter Miljøstyrelsens nævnte 1989-skrivelse utvivlsomt de situationer, hvor der er tale om meddelelse af forvaltningsafgørelser – dvs. tilladelser/dispensation, påbud og forbud. Der henvises i den forbindelse til dommen i Krik Vig-sagen.⁴⁶

Krik Vig-dommen resulterede i lovgivningsmæssige overvejelser og initiativer. Der blev nedsat to udvalg - dels i Miljø- og Boligministeriets regi og dels i regi af Indenrigsministeriet. Betænkning nr. 981/1983 “Håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen og håndhævelsesloven”, blev afgivet af det af boligministeren og miljøministeren den 30. juli 1981 nedsatte udvalg. Som opfølgning på dette arbejde gennemførtes der med håndhævelsesloven⁴⁷ skærpelser og præciseringer af miljølovgivningens straffebestemmelser. Betænkning nr. 996/ 1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, der resulterede i den kommunale styrelseslovs § 61c (nu § 61) om strafansvar for kommunalpolitikerne. Sondringen mellem myndighedsudøvelse og driftsopgaver var også relevant i sagen om Holte Midtpunkt⁴⁸ og i Trehøje-sagen.⁴⁹

Ved driftsherrerolle forstås ifølge Miljøstyrelsens 1989-skrivelse utvivlsomt: Et fælleskommunalt selskab, der driver en losseplads, og som i den forbindelse overtræder miljøbeskyttelsesloven, jf. Østre Landsrets dom af 2. juli 1982 vedrørende Norupgårds Losseplads.⁵⁰

Der er også tale om en driftsopgave, når kommunerne efter havmiljølovens § 36 forestår saneringen af kyststrækninger i tilfælde af olie- og kemikalieforurening, når kommunerne har pligt til at gennemføre fælles bortkørsel af husholdningsaffald, og når der etableres modtageordninger for olie- og kemikalieaffald.

1.5 Den kommunale affaldssektor - herunder gråzoneområdet

Der er i de almindelige forvaltningsretlige love i stedet taget udgangspunkt i en afgrænsning af, om det organ, der udøver en forvaltningsopgave, formelt kan henregnes til den offentlige forvaltning som organisation, jf. offentlighedslovens og ombudsmandslovens afgrænsning, og om den funktion, der udøves, kan karakteriseres som en forvaltningsafgørelse (forvaltningsakt), jf. forvaltningslovens afgrænsning, jf. herom nedenfor i afsnit 2.4.

En del af de eksisterende kommunale fællesskabers konstruktioner falder uden for den traditionelle kommunale forvaltning, hvor styringen er baseret på beslutninger ved flertalsafgørelser i kommunalbestyrelsen og et hierarkisk forhold mellem kommunalbestyrelsen, de kommunale udvalg og den forvaltning, der administrerer lovgivningen.⁵¹ Betydelige dele af den kommunale affaldsløsning er således præget af det, der inden for politologien kaldes gråzonen mellem den offentlige og den private sektor. Har en kommune ved en kompetenceoverførelse til et fælleskommunalt selskab eller samarbejde eller ved en koncession til en erhvervsdrivende fond overført kompetencen til at stille krav om benyttelsen af renovationsydelsen, til at fastlægge gebyrstørrelsen og til at opkræve gebyrerne m.v. til det fælleskommunale selskab, fonden m.fl., indtræder det fælleskommunale selskab henholdsvis fonden i forholdet til den borger, der mødes med krav om benyttelse af renovationsydelserne samt om betaling af renovationsgebyret i det offentligretlige forhold i stedet for kommunen.

Karakteristisk for udviklingen i den offentlige sektor er den stigende interesse for organisatoriske indretninger på grænsen mellem den offentlige og den private sektor, i den såkaldte “grå zone”.⁵² I den nordisk juridiske teori anvendes betegnelsen “netværksstaten”,⁵³ for de nye offentlige strukturer, der også er kendetegnende for affaldssektoren.⁵⁴ Netværksstaten er karakteriseret ved en udbygning af den offentlige opgavevaretagelse, hvor organisationsformen fremstår som et centralt virkemiddel. Der er bl.a tale om en øget:

anvendelse af samarbejdsformer mellem offentlige og private aktører, og
indførelse af markedstænkning og -ageren.

Det offentlige søger at drive sin virksomhed ud fra privatøkonomiske effektivitetsbetragtninger.⁵⁵ Som led i den udvikling, der er kendetegnet ved, at de kommunale renovationsydelser i højere grad end tidligere varetages af private eller kommunale markedsaktører, forudsættes fordelingen af opgaverne at være i overensstemmelse med de markedsbaserede principper.⁵⁶ En del af de kommunale fællesskaber agerer helt eller delvist på markedsvilkår. Nogle af de kommunale fællesskaber har samlet de ikke-kommercielle og almennyttige aktiviteter i et moderselskab, medens de kommercielle aktiviteter foregår i datterselskaber, der er organiseret som aktieselskaber. Moderselskabet og/eller datterselskaberne kan være kommunale fællesskaber, der er etableret på grundlag af § 60-godkendte vedtægter. De § 60-godkendte kommunale fællesskaber er, for så vidt angår det kompetenceområde, som overdrages til dem, at betragte som selvstændige forvaltningsmyndigheder og selvstændige ansvarssubjekter. En beslutning truffet af fællesskabet i overensstemmelse med de godkendte vedtægter forpligter deltagerkommunerne. Blandt de eksisterende affaldsaktører er også erhvervsdrivende fonde og aktieselskaber, der er ejet af kommuner m.fl. og kommunale selskaber/samarbejder uden en § 60-godkendelse.

Udviklingen har betydet, at offentlige opgaver i øget omfang udbydes eller udliciteres til private eller varetages i samarbejde med private. Opgavevaretagelsen er efter en gennemført udbudsforretning klart adskilt fra forvaltningens øvrige virksomhed, og forvaltningsorganet opretholder alene det endelige ansvar for opgavens udførelse.

1.6 Den offentlige forvaltning - den strukturelle afgrænsning

Forvaltningsloven, offentlighedsloven og ombudsmandsloven vedrører de organer, der udøver en funktion på det offentliges vegne (eksempelvis inden for affaldsområdet). Lovene vedrører de aktører, der rent organisatorisk er en del af den kommunale forvaltning.⁵⁷ Forvaltningslovens § 2, stk. 1, fastslår, at den alene gælder for behandling af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Offentlighedsloven gælder derimod ikke kun for forvaltningsafgørelser. Den gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. § 1, stk. 1.

Det afgørende for den organisatoriske kategorisering af, om de organer, der administrerer og agerer på det offentliges vegne inden for miljøbeskyttelseslovens affaldsregler, er forvaltningsorganer i de nævnte forvaltningsloves betydning, eller om de i stedet må betragtes som private aktører, er:⁵⁸

om de kompetente organer er ledet under de traditionelt hierarkiske, økonomiske (bevillingsmæssige) og politiske betingelser, som karakteriserer kommunalforvaltningen, eller om de ledes selvstændigt af en bestyrelse og en direktion, og
om det efter miljøbeskyttelseslovens regler og den kommunale styrelseslovs regler er hensigten at sikre et politisk beslutningssystem, eller det i stedet er forudsat, at der er tale om at overlade opgaverne til operatører, der har en selvstændig stilling.

Kommunale fællesskaber, der drives på grundlag af kompetenceoverførelser, der er godkendt efter den kommunale styrelseslovs § 60 af tilsynsmyndighederne, betragtes som en del af den offentlige forvaltning. Det fremgår udtrykkeligt af forarbejderne til offentlighedsloven fra 1987.⁵⁹

En institution, der er etableret på et privatretligt grundlag - som eksempelvis et aktieselskab eller en erhvervsdrivende fond - er ikke en del af den offentlige forvaltning, selv om det er kommuner, der ejer eller har bestemmende indflydelse på selskabet.⁶⁰

Et affaldsselskab, der er etableret som selvejende institutioner efter lov om erhvervsdrivende fonde har sin egen formue, som er adskilt fra de kommunale kasser samt fra private virksomheders formuer. Miljøbeskyttelsesloven indeholder ingen regler og - eller forudsætninger om - etablering af affaldsselskaber som erhvervsdrivende fonde. Koncessionerede selskaber (aktieselskaber, erhvervsdrivende fonde m.v.) er private virksomheder, som ifølge lovgivningen - hvis de skal have en offentligretlig kompetence - skal have tilladelse (koncession) fra kommunerne til at udøve de opgaver, der ved lovgivningen er pålagt eksempelvis kommunerne. Til en koncession er der knyttet vilkår om leveringspligt, kvalitet m.v. Koncessionen indebærer til gengæld typisk en eneret på levering af de ydelser, som koncessionen omhandler.

Selv om sådanne koncessionerede selskaber er undergivet en relativ intensiv offentlig regulering og står under tilsyn af de kommuner, der har meddelt koncessionen, er sådanne selskaber private - det vil sige ikke omfattet af offentlighedsloven, forvaltningsloven, de forvaltningsretlige principper m.v.⁶¹

1.7 Offentligretlige eller privatretlige dispositioner?

Afgrænsningen mellem de mange affaldsopgaver/funktioner, der foretages af kommunerne på et offentligretligt grundlag, og de få funktioner/opgaver, som udføres af kommunerne på et rent privatretlig grundlag, er ikke skarp. Da de kommunale opgaver udføres for det offentliges vegne og for offentlige midler, er det nærliggende at henregne stort set alle de nævnte funktioner under den offentlige ret. Udgangspunktet er dog ikke uden modifikation.

Det vil først og fremmest være i relation til kommunale aftaler med transportører og private affaldsbehandlere om levering af tjenesteydelser, at der kan blive tale om at betragte forholdet som rent privatretligt. Hvor kommunerne udliciterer eller på anden måde overfører den praktiske udførelse af transport- og indsamlingsopgaver m.v. til private entreprenører, er der som udgangspunkt tale om et privatretligt forhold, der ikke skal vurderes efter de offentligretlige regler.⁶²

I relation til styrings- og risikokriteriet er der tale om et regulært køb af varer og tjenesteydelser i de tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen styrer affaldsvirksomheden og har den økonomiske risiko for den. Kommunens anvendelse af en privat transportør m.v. påvirker ikke de private aktørers (transportørernes) optræden på anden måde end gennem køb af varer og tjenesteydelser fra dem.

Situationen er anderledes, hvor den private affaldstransportør eller/og affaldsbehandler har en højere grad af selvstændighed og økonomisk risiko.⁶³ Udfører den private affaldsaktør en opgave for sig selv, eller udfører han opgaven for en privat affaldsproducent, som led i affaldsproducentens håndtering af affaldet - ved bortskaffelse af anvist affald og ved overtagelse af værdifuldt affald - vil kommunens eventuelle krav og betingelser (“aftalevilkår”) om bl.a. informationsindsamling, registrering m.v. som rejses over for den private affaldsaktør, være at betragte som omfattet af de offentligretlige regler (myndighedsudøvelse). Det har med andre ord betydning ved en vurdering af, om kommunen optræder som myndighed eller som privat aktør i forhold til en transportør og/ eller et privat affaldsselskab, om selve ansvaret for opgavens udførelse m.v. overføres til transportøren/selskabet.⁶⁴

Fodnoter

1. Artiklen er optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1954, side 29ff.

2. Jf. bl.a. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 94ff.

3. Se bl.a. herom Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uafhengige organer, TfR 1976, side 366ff.

4. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uafhengige organer, TfR 1975, side 368.

5. Det er Regeringsformens kapitel 11 § 6, 3. stk. Se om dette Lena Marcusson “Mot en ny kommunalrät. Om den rättsliga regleringen av kommunal verksamhet”, §Iustus Förlag, 1992, side 141.

6. Denne tilkendegivelse vedrører ifølge forarbejderne ikke entreprenøraftaler, idet kommunen i sådanne situationer fortsat er hovedansvarlig for udførelsen/forvaltningen. Det afgørende må ifølge Lena Marcusson være karakteren af det, der overdrages og ikke formen, se Lena Marcusson “Mot en ny kommunalrät. Om den rättsliga regleringen av kommunal verksamhet”, §Iustus Förlag, 1992, side 141ff.

7. Den anvendte litteratur fremgår af referencelisten i Bind III, Kapitel 7.

8. Håkan Strömberg “Allmänt” och “enskilt” i den offentliga rätten, TfR 1985, side 63.

9. Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, §Istus Förlag, 1989, side 63.

10. Lena Marcusson “Mot en ny kommunalrätt. Om den rättsliga reglering av kommunal verksamhet”, §Iustus Förlag, 1992, side 140f.

11. Se herom nedenfor i Bind III, Kapitel 2.

12. Lena Marcusson og Olof Petersson “Orienteringspunkter i den grå zonen” i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1990, hæfte 3, side 288.

13. Lena Marcusson og Olof Petersson “Orienteringspunkter i den grå zonen” i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1990, hæfte 3, side 288.ff

14. Lena Marcusson og Olof Petersson “Orienteringspunkter i den grå zonen” i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1990, hæfte 3, side 289f.

15. Se bl.a. herom Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uafhengige organer, TfR 1976, side 366ff.

16. Se bl.a. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen” Nordstedts, 1990, side 35.

17. Lena Marcusson “Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, SOU 1997:38, side 12.

18. Lena Marcusson “Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, side 12ff.

19. Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Iustus Förlag, 1989, side 31f.

20. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen” Nordstedts, 1990, side 34.

21. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen” Nordstedts, 1990, side 14.

22. Herved adskiller dansk ret sig fra svensk ret, jf. herom nedenfor i kapitel 14.

23. Lov nr. 429 af 31. maj 2000.

24. Europaparlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger. (EF-Tidende nr. L 282 af 23. november 1995, side 31ff.

25. John Vogter “Forvaltningsloven med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 37.

26. Se Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret. Sagsbehandling”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 141.

27. Folketingstidende 1999-2000, tillæg A, side 4070f. og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 470f.

28. Se betænkning nr. 1345/1997, side 234ff.

29. Se om afgrænsningen også Peter Blume “Behandling af persondata - en kritisk kommentar”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 90.

30. Ot. prp. nr. 92 (1998-99), Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), Tilråding fra Justis- og politidepartementet av 25. juni 1999, kapitel 16, bemærkningerne til § 8, litra e) i lovforslaget.

31. Sag C-2/74, Saml. 1971, side 631.

32. Sag C-42/92, Saml. 1992, side 4066.

33. Se om afgrænsningen bl.a. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 10ff.

34. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 42.

35. Poul Andersen “Dansk Forvaltningsret”, 5. udgave, side 247.

36. Se vedrørende sådanne empiriske vurderingers konkrete nødvendighed Hans Peter Graver “Alminnelig forvaltningsrett” Universitetsforlaget, 2002, side 365.

37. Niels Kristian Sundby “Om normer”, Universitetsforlaget, 1974, side 312f. og side 382

38. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 233ff.

39. Om den funktionelle betydning af begrebet myndighedsudøvelse betydning se bl.a. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt” TfR 1976, side 105ff., Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §ustus Förlag, 1989, side 171ff., Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen”, Norstedts, 1990, side 39 og Orla Friis Jensen i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, 3. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 472.

40. Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Iustus Förlag, 1989, side 24.

41. Det kan forklares med Alt Ross' beskrivelse af retsvidenskabens opgave i “Om Ret & Retfærdighed”, Nyt Nordisk Forlag, 1971, side 207f.

42. Orla Friis Jensen i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, 1999, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 472.

43. Vagn Greve, Asbjørn Jensen og Gorm Toftegaard Nielsen “Kommenteret straffelov. Almindelig del”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 233ff.

44. Citatet er fra Vagn Greve, Asbjørn Jensen og Gorm Toftegaard Nielsen “Kommenteret straffelov. Almindelig del”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 234f.

45. Miljøstyrelsens skrivelse af 22. marts 1989, j.nr. M 254-0058, vedrører forberedelsen af den straffesag, der blev afgjort af Vestre Landsret ved dom af 16. november 1989, omtalt i Miljøstraffesager V nr. 7 og i Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 2/1999. Dommen er endvidere omtalt i Vagn Greve, Asbjørn Jensen og Gorm Toftegaard Nielsen “Kommenteret straffelov. Almindelig del”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, 234f. og i Gorm Toftegaard Nielsen “Dansk Miljøstrafferet” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Håndhævelse af miljølovgivningen”, GadJura, 1997, side 49 med note 13.

46. UfR 1981.569VL.

47. Lov nr. 250 af 23. maj 1984 om ændring af forskellige miljø- og planlægningslove.

48. UfR 1986.143H

49. Se Miljøstyrelsens skrivelse af 22. marts 1989, M 254-0058.

50. Se Miljøstyrelsens skrivelse af 22. marts 1989, M 254-0058.

51. De styrings- og demokratibetragtninger m.v., der er karakteristisk for områder, der falder uden for henholdsvis den offentlige og den private sektor er bl.a. behandlet i Carsten Greve “Den grå zone - fra offentlig til privat virksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998.

52. Se Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver, Hjemmel, Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 88 og Preben Etwil “Den offentlige sektor i krydsfeltet mellem retssikkerhed, faglighed og effektivitet”, Nordisk administrativ Tidsskrift, nr. 2/1997, side 164.

53. Hans Petter Graver “Materiell Forvaltningsrett – med særlig vekt på grunnprinsipperne”, Oslo, Universitetsforlaget, 1996, side 65 f. og Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver, Hjemmel, Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 87 ff.

54. Inger-Johanne Sand “Styring af kompleksitet. Rettslige former for statlig rammestyring og decentralisert statsforvaltning”, Fagbokforlaget, 1996, side 177 ff. og Matti Niemivuo og Heikki Kanninen “Privatisering av offentliga funktioner – möjligheter och gränser”, 33. nordiske juristmøde, København, 1993.

55. Hans Petter Graver “Materiell Forvaltningsrett – med særlig vekt på grunnprinsipperne”, Oslo, Universitetsforlaget, 1996, side 65.

56. Hans Petter Graver “Mellom individualisme og kollektivisme - forvaltningsretten ved inngangen til et nytt århundrede”, Lov og Rett, 2000, side 451ff. især side 456 og Carsten Henrichsen “Forvaltningsretlige udfordringer i det 21. århundrede. Fra reguleringsstat til markedsstat?”, Juristen, 2002, side 363ff., især side 369ff. og side 376ff.

57. Miljøaktindsigtslovens anvendelsesområde er bredere. Loven finder anvendelse på alle de affaldsvirksomheder, hvor det offentlige har bestemmende indflydelse. Den bestemmende indflydelse er ikke afhængig af ejerskab. Der lægges vægt på vedtægter, stemmerettigheder, repræsentation m.v.

58. Se vedrørende de almindelige karakteristika Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2. udgave, 2003, side 85ff. - se vedrørende de særlige kommunale spørgsmål side 90f.

59. John Vogter “Offentlighedsloven med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 63f. og Karsten Loiborg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, side 101 og side 108ff.

60. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, spalt 113 og spalte 2002, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, side 90.

61. Karsten Loiborg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, side 98 og 101ff.

62. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, Universitetsforlaget, 2002, side 231.

63. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, Universitetsforlaget, 2002, side 231f.

64. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 232.

Kapitel 1 Offentlig forvaltning og myndighedsudøvelse