Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II - Kapitel 2 - Den kommunale styrelseslovs angivelse af begrænsninger og kompetencer

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II

Kapitel 2
Den kommunale styrelseslovs angivelse af begrænsninger og kompetencer

2.1 De kommunale opgaver
   2.1.1 Den kommunale styrelseslovs § 2
   2.1.2 Bestemmelsens historie og forarbejder
   2.1.3 Delegationsforbudet
   2.1.4 Den kommunale styrelseslovs § 40, stk. 2
      2.1.4.1 Delegation til økonomiudvalget
      2.1.4.2 Anvendelse af bevillingsrammer
      2.1.4.3 Heide-Jørgensens kritik
      2.1.4.4 Delegationsforbudets betydning i.f.t. kommunale fællesskaber
   2.1.5 Den kommunale styrelseslovens § 41
   2.1.6 Den kommunale styrelseslovs § 41a
   2.1.7 Den kommunale styrelseslovs § 59
   2.1.8 Den kommunale styrelseslovs § 60
      2.1.8.1 Begrebet kommunale fællesskaber
      2.1.8.2 Retsvirkningerne af § 60, stk. 1
      2.1.8.3 Godkendelsesordningen
      2.1.8.4 Den godkendende tilsynsmyndighed
      2.1.8.5 Repræsentation for kommunen
      2.1.8.6 Beslutningsdygtighed og balance
      2.1.8.7 Formandens kompetence
      2.1.8.8 Ophævelse og udtræden
      2.1.8.9 Tvistløsninger
      2.1.8.10 Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmelskrav
      2.1.8.11 Konkluderende om bestemmelsen og dens betydning

2.1 De kommunale opgaver

I forbindelse med vurderingen af den kommunale kompetence, herunder muligheden for at overlade den til andre - er det centralt at se på, hvilke opgavetyper kommunerne efter de gældende regler kan løse sammen med andre kommuner, og hvordan kommunerne efter reglerne kan løse de forskellige opgaver sammen. I denne sammenhæng inddrages bl.a. de centrale danske regler, der fastlægger de organisatoriske valgmuligheder, herunder baggrunden for fælleskommunale løsninger, og de traditioner, der præger affaldsområdet.

Det er ved en belysning af kommunernes udførelse af deres affaldsopgaver - og adgangen til at overlade opgaveudførelsen til andre - centralt at være opmærksom på, at kommunerne i en vis udstrækning skal opfattes som en foreningslignede ordning, hvor borgerne løser de fælles lokale opgaver ved anvendelse af midlerne fra den fælles kasse. Fællesforvaltning og myndighedsforvaltning vil ofte indgå i et samspil.¹ De hensyn der taler imod henholdsvis for accept af delegation må afdækkes ud fra henholdsvis fællesøkonomiske hensyn og retssikkerhedshensyn.

2.1.1 Den kommunale styrelseslovs § 2

Kommunestyrelsesloven § 2, stk. 1 indeholder den grundlæggende bestemmelse om kommunalbestyrelsernes kompetence, hvorefter kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed. Kommunalbestyrelsen er kompetent til at træffe afgørelse i enhver sag, som vedrører kommunen, og der er ikke andre kommunale organer, som har kompetence til at efterprøve kommunalbestyrelsens beslutninger.²

En forståelse af den kommunale styrelseslovs § 2's betydning for adgangen til at delegere må baseres på en retlig analyse af bestemmelsen, herunder den historiske baggrund. Nærmere om den historiske baggrund for styrelseslovens § 2, stk. 1, se Bind III, Kapitel 2, herunder særligt afsnit 2.1.1.

Den grundlæggende kompetencebestemmelse i styrelseslovens § 2, stk. 1 fastslår, at “Kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelse, der vælges efter regler i den kommunale valglov”. Det understreges i grundprincippets ordlyd, at bestemmelsen har en historisk og fortolkningsmæssig sammenhæng med grundlovens § 82, hvorefter “Kommunernes ret til under Statens tilsyn at styre deres anliggender ordnes ved lov”. Bestemmelserne må forstås således, at kompetencen efter styrelseslovens § 2, stk. 1 omfatter andet og mere end de “anliggender”, der henlagt til kommunerne ved styrelseslovens bestemmelser.

De kommunale opgaver er først og fremmest afgrænset i den skrevne lovgivning - dels udtrykkeligt, dels ved at lovgivningen tildeler andre myndigheder opgaven, og det derved modsætningsvist fremgår, at kommunerne ikke er beføjet til at varetage disse opgaver.³ Dertil kommer, at det i tilsyns- og retspraksis er accepteret, at kommunerne i et vist omfang løser opgaver uden lovhjemmel, dvs. i henhold til kommunalfuldmagten.⁴

Grundprincippet i kommunestyrelsesloven § 2, stk. 1 er udgangspunktet for en analyse af adgangen til at overføre kompetence fra kommunalbestyrelser til kommunale fællesskaber efter styrelseslovens § 60, idet en overførsel af kompetence til et kommunalt fællesskab udgør et brud på princippet i styrelseslovens § 2, stk. 1, da resultatet af en kompetenceoverførsel er, at kommuners anliggender, herunder ansvaret herfor, ikke længere varetages af kommunalbestyrelserne.

2.1.2 Bestemmelsens historie og forarbejder

Kommunestyrelseslovens § 2 har sin oprindelse i lov om landkommunernes styrelse af 6. juli 1867 henholdsvis lov om købstadkommunernes styrelse af 26. maj 1868.⁵ I lov om landkommunernes styrelse var kompetencen til at handle på sognekommunens vegne tillagt sognerådet,⁶ mens den i lov om købstadkommunernes styrelse var tillagt byrådet.⁷ I forbindelse med vedtagelsen af lov nr. 87 og 88 af 25. marts 1933 om købstadkommunernes henholdsvis landkommunernes styrelse fastholdes det, at kompetencen i forhold til kommunale anliggender ligger hos henholdsvis byråd og sogneråd.

Det har længe været accepteret, at visse opgaver bedst, eller måske kun, lader sig løse gennem et fælleskommunalt samarbejde, der medfører indskrænkninger i de deltagende kommuners beføjelser. Bestemmelser om, at kommunalbestyrelser i et vist omfang kan indgå aftaler om løsning af kommunale opgaver i fællesskab, fandtes allerede i styrelseslovene af 1867 og 1868,⁸ og bestemmelserne herom blev i det store og hele uændret gentaget i købstadkommunalloven og landkommunalloven af 1933, henholdsvis i § 22, stk. 6, og §§ 13 og 25, stk. 2, hvor det er fastslået, at indgåelse af sådanne fællesskaber i almindelighed kræver tilsynsmyndighedens godkendelse. Indholdet af disse bestemmelser om kommunalt samarbejde blev fastholdt i de efterfølgende kommunale styrelseslove og genfindes i § 60, stk. 1 i den gældende lov om kommunernes styrelse.⁹

I 1958 nedsatte indenrigsministeren Kommunallovskommissionen. Kommissionen havde bl.a. til opgave at forsøge udforme et forslag, som kunne sikre ens styrelsesformer for land- og købstadskommuner. Kommissionen skulle endvidere overveje en mere hensigtsmæssig kommunal inddeling.

I Kommissionens betænkning fremhæves udgangspunktet om, at det er kommunalbestyrelserne, der skal varetage de kommunale opgaver, mens det fælleskommunale samarbejde skulle betragtes som subsidiært.

”Udgangspunktet for en nærmere analyse af området for interkommunalt samarbejde må være, at den danske kommunalordning hviler på det princip, at det i første række er de enkelte kommuner ved deres kommunalbestyrelser, der skal varetage løsningen af de kommunale opgaver, jfr. Købstadkommunallovens § 2, hvorefter købstadkommunernes anliggender styres af byrådet og landkommunallovens §§ 1 og 21, hvorefter sogneråd og amtsråd bestyrer henholdsvis sognekommunernes og amtskommunernes anliggender. I overensstemmelse med det nævnte princip må det interkommunale samarbejde opfattes som et subsidiært hjælpemiddel til opnåelse af en effektiv løsning af de kommunale opgaver, om end det samtidig må understreges, der er tale om et hjælpemiddel, der kan være meget værdifuldt og i visse tilfælde nærmest uundværligt.”¹⁰

Den 26. maj 1966 fremsatte indenrigsministeren et lovforslag, der stor set svarede til det lovudkast, som blev udarbejdet af Kommunallovskommissionen. I såvel lovforslaget som lovudkastet havde § 2, stk. 1 den ordlyd, som bestemmelsen har i den gældende kommunestyrelseslov. Lovforslaget blev genfremsat 4 gange, før det blev vedtaget som lov nr. 223 af 31. maj 1968 om kommunernes styrelse. Der blev ikke foretaget ændringer i formuleringen af lovens § 2, stk. 1 undervejs. I bemærkningerne til § 2 fastslås det,

”At også nærværende lovforslag indeholder forskrifter om ordningen af den udøvende myndighed i kommunen, betegner ikke nogen fravigelse i princippet om, at kommunalbestyrelsen styrer de kommunale anliggender. Dette princip er da også fastslået i § 2, stk. 1.”

Formuleringen af styrelseslovens § 2 ændres ved lov nr. 220 af 5. april 1989, dog uden ændring af ordlyden af bestemmelsens stk. 1, der i dag lyder som foreslået af Kommunallovskommissionen og vedtaget i den første lov om kommunernes styrelse.

2.1.3 Delegationsforbudet

Det er den almindelige antagelse i den juridiske litteratur, at det må følge af bestemmelsen samt af kommunens almindelige stilling som decentraliseret enhed, at kommunalbestyrelsen ikke kan overlade udøvelsen af sine beføjelser til statslige myndigheder eller til andre kommuner, medmindre andet følger af lov.

Det forhold, at kommunalbestyrelsen er angivet som det kompetente organ, indebærer ikke, at kommunalbestyrelsen er afskåret fra at overlade udøvelsen af sine kompetencer til andre.

Kommunalbestyrelsen kan delegere sin kompetence til kommunale udvalg og til den kommunale administration, medmindre andet følger af lovgivningen (intern delegation). Det forudsættes endvidere, at kommunalbestyrelsen – i et vist omfang – kan delegere sine opgaver til organer uden for den kommunale forvaltning, herunder private (ekstern delegation). En sådan delegationsadgang omfatter imidlertid ikke myndighedsopgaver,¹¹ der ikke kan delegeres eksternt uden udtrykkelig lovhjemmel.

Ved en delegation (intern og ekstern) forbliver kompetencen og det endelige ansvar hos kommunalbestyrelsen. Det påhviler i så fald kommunalbestyrelsen at føre tilsyn med, at kommunens opgaver udføres i overensstemmelse med lovgivningen. Kommunalbestyrelsen har ligeledes en pligt til at gribe ind, hvis der konstateres en reststridig adfærd. Det fastslås i betænkning 996/1983, at kommunalpolitikerne kan blive ansvarlige for undladelse i situationer, hvor der foreligger en handlepligt. Udgangspunktet for ansvaret for undladelser er kommunalbestyrelsens generelle overordnede ansvar for kommunernes anliggender efter styrelseslovens § 2, stk. 1.¹²

2.1.4 Den kommunale styrelseslovs § 40, stk. 2

Kommunestyrelseslovens § 40, stk. 2 fastslår indledningsvis grundsætningen om kommunalbestyrelsens bevillingsmyndighed. Grundsætningen er fast forankret i lovgivning og praksis helt tilbage fra købstadkommunalloven fra 1868 og landkommunalloven fra 1867. Det følger således af bestemmelsen, at:

”Bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling. Dog kan foranstaltninger, der er påbudt ved lov eller anden bindende retsforskrift, om fornødent iværksættes uden kommunalbestyrelsens forudgående bevilling, men bevilling må da indhentes snarest muligt. Endvidere kan kommunalbestyrelsen bemyndige økonomiudvalget til at meddele tillægsbevillinger i tilfælde, hvor beløb fra en drifts- eller anlægsbevilling ønskes overført til en anden drifts- eller anlægsbevilling.”

Bestemmelsen præciserer det forbud mod delegation i bevillingsspørgsmål, der også har været forudsat i de tidligere gældende styrelseslove. At der gælder delegationsforbud i bevillingssager er da også fast antaget i teori og praksis.¹³ Bevillingssager må således altid optages på dagsordenen for et kommunalbestyrelsesmøde, og bevillinger skal angå foranstaltninger, hvis indhold angives af kommunalbestyrelsen i forbindelse med bevillingens vedtagelse. Forbudet mod delegation i bevillingssager gælder således ikke blot årsbudgettet, men også bevillinger, der meddeles i årets løb.

2.1.4.1 Delegation til økonomiudvalget

Kommunestyrelseslovens § 40, stk. 2, 4. pkt. indeholder en modifikation i forhold delegationsforbudet, idet kommunalbestyrelsen kan bemyndige økonomiudvalget til at meddele tillægsbevillinger i tilfælde, hvor beløb fra en drifts- eller anlægsbevilling ønskes overført til en anden drifts- eller anlægsbevilling.

Området for delegation fra kommunalbestyrelsen til økonomiudvalget blev tidligere fortolket snævert.¹⁴ Den indenrigsministerielle praksis vedrørende delegation af kompetence til kommunale udvalg synes dog i dag at være mindre streng.

Det forudsættes, at kommunalbestyrelsen i medfør af bestemmelsen i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet i de specielle bemærkninger kan foreskrive, at visse bevillinger kun må benyttes med økonomiudvalgets tilslutning (betingede bevillinger). Der kan også indenfor en given bevilling angives et budgetniveau, som kun kan overskrides af det pågældende stående udvalg med økonomiudvalgets samtykke.¹⁵

Det må antages at, bemyndigelsen efter styrelsesloven § 40, stk. 2, 4. pkt. i udgangspunktet alene omfatter omdisponeringer mellem meddelte drifts- og anlægsbevillinger. Det er forudsat, at økonomiudvalgets beslutning om omdisponering af midlerne træffes efter forudgående forhandling med de berørte udvalg, jf. styrelseslovens § 21, stk. 2. I øvrigt må det i kommunalbestyrelsens bemyndigelse til økonomiudvalget være klart angivet, hvad bemyndigelsen omfatter, herunder hvorvidt bemyndigelsen er begrænset, f.eks. til bestemte beløbsstørrelser, udvalgsområder eller bevillingsområder eller således, at overførsel af beløb fra ét udvalgs bevilling til et andet udvalgs bevilling kræver samtykke fra begge udvalg.

2.1.4.2 Anvendelse af bevillingsrammer

Ved Indenrigsministeriets afgørelse af 5. juli 2002,¹⁶ blev det fastslået, at forbudet mod delegation i styrelseslovens § 40, stk. 2, 1. pkt. skal læses således, at det ikke er til hinder for, at kommunalbestyrelsen ved sin bevillingsafgivelse anvender bevillingsrammer, der overlader kompetence og ansvar for bevillingernes anvendelse og overholdelse til økonomiudvalget eller de stående udvalg og evt. videre til de udførende led i de kommunale forvaltninger og institutioner. Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, der ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må dog ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling.

2.1.4.3 Heide-Jørgensens kritik

Heide-Jørgensen anfører, at bestemmelsen i § 40, stk. 2 er en kompetencenorm, hvor kommunalbestyrelsen er bestemmelsens interesse- og påtalesubjekt. Det antages på den baggrund, at tilsynet ingen kompetence har til at tilsidesætte en afgørelse, hvorved kommunalbestyrelsen giver efterfølgende bevilling til én af et underordnet organ på egen hånd truffen disposition.¹⁷

Der stilles således spørgsmålstegn ved, om det er hensigtsmæssigt at tale om et ubetinget delegationsforbud, hvis det er administrativt uhensigtsmæssigt og alene fører til, at kommunalbestyrelserne træffer den formelle godkendelse, mens den reelle beslutning er truffet andetsteds. Heide-Jørgensen anfører i den forbindelse, at:

”Tilsynet skal ikke forsvare kommunalbestyrelsen mod følgen af underordnede organers dispositioner, når den selv skønner at de er i kommunens interesse. Styrelseslovens § 40, stk. 2, er en kompetencenorm, ikke en forholdsnorm. Dette resultat vanskeliggør opretholdelsen af det ubetingede forbud mod delegation af bevillingsmagt, som tilsynspraksis hidtil har hævdet, når de hensyn forbudet skal beskytte dækkes på anden måde, og delegation er et hensigtsmæssigt led i kommunalbestyrelsens administrationspolitiske beslutninger. Følgen af at kræve en beslutningsproces, kommunalbestyrelsen ikke er interesseret i, overholdt kan blive, at processen degenererer til ceremoni”.¹⁸

2.1.4.4 Delegationsforbudets betydning i.f.t. kommunale fællesskaber

Grundsætningen, hvorefter bevillingsmagt ikke kan delegeres, har også virkning i forhold til de kommunale fællesskaber, hvilket er fastslået i en række udtalelser fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Ministeriet har bl.a. i et brev af 10. november 2000 til en advokat for et kommunalt fællesskab generelt udtalt, at bestemmelsen i styrelseslovens § 40, stk. 2, 1. pkt. skal forstås som et forbud mod delegation af bevillingskompetence, og at bevillingsmyndigheden i det kommunale fællesskab er hos fællesskabets kompetente organ, hvilket sædvanligvis udtrykkeligt vil fremgå af fællesskabets vedtægter.¹⁹

Princippet i § 40, stk. 2 regulerer forholdet mellem kommunalbestyrelsens og dens udvalg/forvaltning og i medfør af praksis ligeledes samspillet mellem styrelsesorganet for et kommunalt fællesskab og dets administration. Bestemmelsen regulerer derimod ikke forholdet mellem det kompetente fællesskabsorgan og de deltagende kommuners kommunalbestyrelser.²⁰

2.1.5 Den kommunale styrelseslovens § 41

I overensstemmelse med grundsætningen i styrelseslovens § 40, stk. 2, hvorefter bevillingsmagt ikke kan delegeres, følger det af bestemmelsen i § 41, at beslutninger om optagelse af lån og påtagelse af garantiforpligtelser skal træffes af kommunalbestyrelsen. Bestemmelsen indebærer således et delegationsforbud, medmindre indenrigs- og sundhedsministeren fastsætter andet.

Baggrunden for styrelseslovens § 41 skal ligeledes findes i de tidligere kommunale styrelseslove. Delegationsforbudets omfang var i de tidligere styrelseslove mere omfattende, idet det udover beslutninger om optagelse af lån og påtagelse af garantiforpligtelser, også omfattede spørgsmål om pantsætning af aktiver samt forbrug af fonds- og anvendelse af regnskabsoverskud.²¹

For at undgå urimelige følger af reglen om, at beslutninger vedrørende lånoptagelse og garantisager er et kommunalbestyrelsesanliggende, blev der i Kommunallovskommissionens betænkning foreslået en regel, der gav kommunalbestyrelsen mulighed for at overlade afgørelsen af visse mindre garantisager til økonomiudvalget.²² Der blev således ved lov nr. 223 af 31. maj 1968, indføjet en adgang for kommunalbestyrelsen til at bemyndige Økonomiudvalget til i henhold til den daværende styrelseslovs § 59, stk. 2 og 3 at kunne træffe beslutning om garanti for lån, dog under forudsætning af, at kommunalbestyrelsen havde fastsat de nærmere betingelser og grænser for, hvilke garantier, der kunne ydes. Modifikationen til delegationsforbudet skulle opfattes som en udtømmende angivelse af de relevante omstændigheder, idet der for så vidt der på andre områder end de i bestemmelsen udtrykkeligt omhandlede måtte være behov for at give tilsvarende bemyndigelse til økonomiudvalget, krævede dette udtrykkelig hjemmel i lov.

Ved lovændringen i 1980 fik bestemmelsen sit nuværende indhold, hvorefter den begrænsede lovhjemlede adgang til at delegere visse beslutninger til økonomiudvalget er udgået.²³ Der kan dog stadig i mindre omfang ske delegation til udvalg. Indenrigsministeriet har bl.a. i et brev af 15. december 1999 udtalt, at den kommunale styrelsesloves § 41 ikke udelukker, at kommunalbestyrelsen træffer bestemmelse om at delegere kompetencen til at optage lån i forbindelse med lånekonvertering til et udvalg eller den kommunale administration. Det vil dog være en forudsætning for delegationen, at der fastsættes nærmere retningslinier for, i hvilke tilfælde og på hvilke betingelser lånekonvertering kan finde sted.²⁴

Styrelseslovens § 41 er i praksis blevet forstået således, at der ikke gælder noget delegationsforbud for beslutninger om andre dispositioner end låntagning, uanset at disse i deres konsekvenser kunne minde om låntagning.

Der blev for herved at begrænse den kommunale delegationskompetence i 2003 indsat et stk. 2 til bestemmelsen, hvorefter indgåelse af leje- og leasingaftaler, der kan være et alternativ til lån og som kan indebære de samme forpligtelser som lånoptagelse, skal godkendes af kommunalbestyrelsen.²⁵ Tilføjelsen i stk. 2 hviler på en anbefaling fra en ekspertgruppe nedsat til vurdering af styrelsesloven, der fandt det nødvendigt, at det klart fremgår af lovgivningen, at beslutninger om større leje- og leasingaftaler skal træffes af kommunalbestyrelsen med den virkning, at kommunalbestyrelsen ikke kan delegere kompetencen til et udvalg eller den kommunale administration.²⁶

2.1.6 Den kommunale styrelseslovs § 41a

Det følger af kommunestyrelseslovens § 41a, at beslutninger om fastsættelse af betaling fra borgerne for ydelser fra kommunale forsyningsvirksomheder skal træffes af kommunalbestyrelsen. Bestemmelsen indebærer et delegationsforbud for så vidt angår fastsættelsen af affaldsgebyrer.²⁷

Kommunestyrelseslovens § 41a blev indsat ved lov nr. 479 om ændring af de kommunale styrelseslove af 24. juni 1992. Bestemmelsen fastslog, at enhver

“Beslutning om fastsættelse af betaling for ydelser til borgerne og om betalingens størrelse skal træffes af kommunalbestyrelsen i et møde”.

Bestemmelsens blev indføjet med det formål at sikre en større åbenhed omkring kommunens takstfastsættelse, således at borgerne ville få fuld indsigt i de kriterier og overvejelser, der ligger til grund for beslutninger om taksternes størrelse, herunder hvilke takster der er fastsat i lovgivningen, henholdsvis hvilke takster den enkelte kommune selv kan fastsætte. Det var endvidere målet, at en øget åbenhed og indsigt skulle bidrage til at skabe yderligere interesse for det lokale demokrati.

Det fremgår direkte af forarbejderne til bestemmelsen, at takstfastsættelser skal forelægges på et møde i kommunalbestyrelsen/byrådet/amtsrådet, og at man ikke længere ønskede, at takstfastsættelsen efter bevilling fastsat i budgettet kunne delegeres til udvalg eller administration. Det er særligt fremhævet, at bestemmelsen også omfatter takster fastsat i de kommunale samarbejder, hvor kommunalbestyrelser og amtsråd skal godkende budgetterne. Det er ifølge bestemmelsen hensigten, at de enkelte takster og taksternes størrelse fastsættes i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet. Ved ændringer af takster i budgetåret fastsættes ændringerne i åbne kommunale møder, således at grundlaget for ændringerne fremgår af behandlingen og således kan komme offentligheden til kendskab.²⁸

Det ganske omfattende delegationsforbud viste sig imidlertid at skabe problemer i forhold til den decentralisering, der i starten af 1990'erne fandt sted i kommunerne. Bl.a. Kommunernes Landsforening påpegede i en henvendelse af 30. marts 1993 til Folketingets Kommunaludvalg uhensigtsmæssige og utilsigtede virkninger af det indførte generelle delegationsforbud med hensyn til takstfastsættelse, samt at delegationsforbudet efter landsforeningens opfattelse havde fået et videre anvendelsesområde end oprindelig forudsat. Det blev anbefalet at begrænse bestemmelsens anvendelsesområde til alene at omfatte takster, der i særlig grad måtte anses for at have almenhedens interesse. Der blev således allerede i 1993 fremsat et lovforslag, hvorefter man ønskede at begrænse delegationsforbudet til kun at angå takster omkring lovbestemte og traditionelle kommunale serviceydelser, dvs. betalingen for benyttelse af sociale institutioner og forskellige serviceordninger samt alle betalinger for ydelser vedrørende forsyningsvirksomhed, herunder renovation. Reglen er begrænset i overensstemmelse hermed.²⁹ Takster på andre områder, herunder det kulturelle område og fritidsområdet, er dermed ikke længere omfattet af delegationsforbudet i § 41a.

2.1.7 Den kommunale styrelseslovs § 59

Visse kommunale dispositioner skal godkendes efter styrelseslovens § 59 (tidligere § 57). Styrelseslovens § 59 giver indenrigs- og sundhedsministeren hjemmel til at

“fastsætte regler om kommunalbestyrelsens adgang til at forpligte kommunen ved kaution eller anden økonomisk garanti samt ved tilsagn om regelmæssige ydelser og lignende, som kommunen ikke efter loven er forpligtet til at præstere.”

Formuleringen “anden økonomisk garanti” omfatter de tilfælde, hvor en kommune påføres en hæftelse ved at deltage i selskaber m.v. med solidarisk hæftelse. Kompetencen er udnyttet til at udstede lånebekendtgørelsen.³⁰ Bekendtgørelsen fastslår, at kommunalbestyrelsen ikke uden tilsynsmyndighedens samtykke kan pådrage kommunen solidarisk hæftelse gennem indtræden i et selskab el. lign., medmindre kommunen alene hæfter med indskuddet og ikke er forpligtet til eventuelt at foretage yderligere indskud, jf. bekendtgørelsens § 11.

Selskaber, der er godkendt efter styrelseslovens § 59, vil typisk både have kommuner og andre end kommuner som deltagere. Dersom alene kommuner deltager i selskabet, forudsætter en kompetenceafgivelse, at selskabet godkendes efter styrelseslovens § 60.

Det forhold, at en kommunes deltagelse i et selskab med solidarisk hæftelse er godkendt af tilsynsmyndighederne efter lånebekendtgørelsens regler eller de tidligere bestemmelser herom i den kommunale styrelseslovs § 57, medfører ikke, at styrelseslovens bestemmelser finder anvendelse på selskabet.³¹ Selskabet vil således ikke være undergivet det almindelige kommunale tilsyn.

Det vil i forbindelse med godkendelsen efter § 59 blive påset, at selskabets vedtægter så vidt muligt harmonerer med styrelseslovens regler, samt at de af selskabets dispositioner, som kan have indvirkning på kommunale forhold, herunder bl.a. bestemmelserne om vedtægtsændringer, skal godkendes af tilsynet.

2.1.8 Den kommunale styrelseslovs § 60

Den danske kommunallovgivning bygger som anført på det grundprincip, at den enkelte kommunalbestyrelse er den kompetente og ansvarlige myndighed for kommunens anliggender, dog således at kommunalbestyrelsens virksomhed er underkastet et vist tilsyn fra statsmagtens side. For på den ene side at sikre den fornødne smidighed med hensyn til muligheden for etablering af samarbejde mellem kommuner og på den anden side skabe sikkerhed for, at kommunallovgivningens regler ikke vilkårligt tilsidesættes gennem aftaler om samarbejde eller fællesskaber, hvorved den enkelte kommunalbestyrelses eller tilsynsmyndighedernes beføjelser begrænses, følger det af styrelseslovens § 60, stk. 1, at visse samarbejdsaftalers indgåelse kræver tilsynsmyndighedens godkendelse.³²

2.1.8.1 Begrebet kommunale fællesskaber

Bestemmelsen i styrelseslovens § 60, og de tilsvarende bestemmelser i de tidligere styrelseslove, er altid blevet fortolket således, at der er adgang til at etablere selvstændige styrelsesorganer til forvaltning af de opgaver, der søges løst gennem det fælleskommunale samarbejde. Det er dog ikke hverken i den gældende eller i de tidligere styrelseslove, herunder forarbejderne hertil, nærmere blevet fastlagt, hvad der skal forstås ved begrebet kommunalt fællesskab.

En vis afgrænsning af begrebet i relation til styrelseslovens § 60, stk. 1 er hensigtsmæssig, da begrebet fælleskommunalt samarbejde er vidtspændende og anvendes om relationer af højst forskelligt juridisk og forvaltningsmæssigt indhold. Kommunallovskommissionen forsøgte i sin betænkning fra 1966 at definere begrebet kommunale fællesskaber. Dette var dog ikke uproblematisk.³³ De tidligere kommunale styrelseslove og deres forarbejder indeholdt ingen angivelse af det nærmere indhold af begrebet kommunalt fællesskab eller regler om fællesskabernes organisation og virke. Kommunallovskommissionen mente endvidere ikke at kunne udlede den fornødne faste begrebsafgrænsning fra tilsynsmyndighedernes godkendelsespraksis. Kommissionen fandt det mest hensigtsmæssigt at optage en bestemmelse i styrelsesloven, der på den ene side sikrede, at lovens regler ikke vilkårligt blev tilsidesat gennem samarbejdsaftaler kommunerne imellem, og på den anden side, at man bibeholdt den fornødne smidighed med hensyn til etablering af kommunalt samarbejde.³⁴

I betænkningen defineres bl.a. “kommunale fællesselskaber”³⁵ som “samarbejdsaftaler, som er omfattet af KSL § 60.” Det præciseres, at kravet om tilsynets godkendelse af oprettelsen af de kommunalt fællesskaber kun er gældende, hvor en kommunalbestyrelses beføjelser i forbindelse med oprettelsen af selskabet indskrænkes. Man skriver³⁶

”Godkendelseskravet gælder kun aftaler, der for én eller flere deltageres vedkommende medfører indskrænkninger i de beføjelser, som efter styrelsesloven eller dens forudsætninger tilkommer kommunalbestyrelsen. I sådanne tilfælde sker der nemlig et brud med grundprincippet i KSL § 2, hvorefter kommunalbestyrelsen er den kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender

Der er ikke i lovteksten foretaget nogen afgrænsning af, hvilke aftalebestemmelser der kan medføre en sådan indskrænkning i kommunalbestyrelsens beføjelser, at godkendelse er påkrævet.

Godkendelseskravet omfatter i hvert fald aftaler, hvorefter et særligt fællesskabsorgan tillægges kompetence til at træffe beslutninger, som forpligter de deltagende kommuner i økonomisk henseende,...

Endvidere kræves der godkendelse af aftaler, hvorefter én eller flere af de deltagende kommuner påtager sig vedvarende forpligtelser, uden at aftalen indeholder adgang til opsigelse inden for et kortere åremål. Som eksempel kan nævnes aftaler om fælles levnedsmiddelkontrol, hvor administrationen varetages af en af kommunerne, og hvor opsigelse skal ske med 5-6 års varsel...”.

2.1.8.2 Retsvirkningerne af § 60, stk. 1

De kommunale fællesskaber varetager kommunale opgaver. De statsamtmænd, der er omtalt i den kommunale styrelseslovs § 47, stk. 2, er de myndigheder, der meddeler godkendelsen.

Der er ikke tale om ekstern delegation fra kommuner til kommunale fællesskaber, men om egentlig kompetenceoverførsel. Godkendelseskravet skyldes, at overførslen af kompetencen bryder med grundprincippet i den kommunale styrelseslovs § 2, stk. 1, hvorefter kommuners anliggender varetages af kommunalbestyrelser. En § 60-godkendelse indebærer, at det kommunale fællesskab ikke udfører opgaver på deltagerkommunens vegne, men udfører dem som en selvstændig kommunal enhed inden for et afgrænset område.³⁷

Da kommunale fællesskaber er selvstændige retssubjekter (en forvaltningsmyndighed), og da denne myndighed har fået overført kompetence fra kommunalbestyrelsen med tilsynsmyndighedens godkendelse, følger det heraf, at kompetenceforholdene ændres, og kommunalbestyrelsen fritages for ansvaret for opgavernes udførelse. Kommunalbestyrelsen er ikke kompetent til at gribe ind over for selskabet - herunder til at tilbagekalde kompetencen. Det beskrives på følgende måde i Indenrigsministeriets betænkning nr. 996/1983 om “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”:³⁸

”Det har stedse været indenrigsministeriets opfattelse, at kommunale fællesskaber er juridiske personer med selvstændig retssubjektivitet......

I den juridiske teori er det da også opfattelsen, at kommunale fællesskaber er juridiske personer med selvstændig retssubjektivitet.......

Indenrigsministeriets og den juridiske teoris opfattelse er begrundet i, at de deltagende kommunalbestyrelser ved oprettelsen af fællesskabet afgiver kompetence for det sagsområde, fællesskabet angår. De må hermed også fritages for ansvaret for det pågældende sagsområde. Ansvaret må herefter påhvile fællesskabet, idet det er uantageligt, at kommuner ved at indgå i kommunale fællesskaber skulle kunne bringe sig uden for ansvarsreglernes område. Et kommunalt fællesskab må derfor kunne ifalde ansvar i samme omfang og efter samme principper og regler som de enkelte kommuner.”

2.1.8.3 Godkendelsesordningen

I det følgende belyses nærmere, hvilke krav tilsynsmyndighederne må antages at stille til en godkendelse i medfør af styrelseslovens § 60, stk. 1. Tilsvarende forhold gør sig som udgangspunkt også gældende i forhold til andre kommunale selskabsdannelser, selv om stiftelsen af sådanne ikke stiller krav om tilsynsgodkendelse efter § 60, stk. 1.

Ifølge forarbejderne til den kommunale styrelseslov fandt Kommunallovskommissionen det ikke muligt eller nødvendigt at afgrænse i lovteksten, hvilke aftalebestemmelser der kunne medføre en sådan indskrænkning i kommunalbestyrelsens beføjelser, at en godkendelse måtte anses for påkrævet.³⁹ Der kan stadig i praksis opstå tvivl om, hvorvidt en bestemt aftale kræver tilsynsmyndighedens godkendelse.

Tilsynsmyndighedens godkendelse efter styrelseslovens § 60, stk. 1 har til formål at sikre, at kommunallovgivningens regler ikke tilsidesættes vilkårligt ved indgåelse af sådanne aftaler.⁴⁰ Indenrigsministeriet anfører i en skrivelse af 20. oktober 2000, at tilsynsmyndigheden i forbindelse med godkendelsen af et kommunalt fællesskab udøver såvel en legalitetskontrol som et hensigtsmæssighedstilsyn.⁴¹ Det er således tilsynsmyndighedens opgave ved godkendelsen at påse, at samarbejdet er lovligt, herunder om samarbejdsaftalen indeholder bestemmelser, som er i strid med lovgivningen. En tilsynsgodkendelse forudsætter således ifølge Indenrigs- og Sundhedsministeriets praksis, at tilsynsmyndigheden har vurderet, at bestemmelserne i samarbejdsaftalen er i overensstemmelse med lovgivningen, herunder at eventuelle bestemmelser om overførsel af kompetence til myndighedsudøvelse har den fornødne hjemmel i lovgivningen.

2.1.8.3.1 Kriterier for en godkendelse
Fra Indenrigsministeriets praksis kan der udledes nogle kriterier for, hvilke aftaler der forudsættes godkendt.⁴² Det gælder særligt aftaler, hvorefter et særligt fællesskabsorgan tillægges kompetence til at træffe beslutninger, som forpligter de deltagende kommuner økonomisk, f.eks. beslutninger om lånoptagelser, garantiforpligtelser, køb, salg og pantsætninger af fast ejendom, iværksættelse af anlægsarbejder osv.

Ved godkendelsen skal tilsynsmyndighederne påse, at kommunalbestyrelsens indflydelse på det kommunale fællesskab er afstemt med de økonomiske forpligtelser, som kommunen påtager sig, samt at samarbejdsaftalens indhold harmonerede med kommunallovgivningen og dens forudsætninger.⁴³ Endvidere skal aftaler, hvorved en eller flere af de deltagende kommuner påtager sig vedvarende forpligtelser, uden at aftalen indeholder adgang til opsigelse inden for et kortere åremål, godkendes. Også aftaler, der binder en kommunalbestyrelse negativt, kan være omfattet af kravet om godkendelse. Dette vil f.eks. gælde, dersom en kommune i forbindelse med en aftale om adgang til at benytte en anden kommunes forvaltningsapparat eller affaldsanlæg/-faciliteter påtager sig forpligtelsen til ikke selv at iværksætte konkurrerende foranstaltninger/anlæg.

Det må antages, at tilsynsmyndigheden i særlige tilfælde vil kunne meddele godkendelse i medfør af styrelseslovens § 60 med forbehold for, at nærmere afgrænsede dele af samarbejdsaftalen er i overensstemmelse med lovgivningen.⁴⁴ Dog skal tilsynsmyndigheden i almindelighed vurdere eventuelle bestemmelser om overførelse af kompetencen til myndighedsudøvelse.⁴⁵

2.1.8.3.2 Godkendelsens virkninger
Tilsynsgodkendelsen er en gyldighedsbetingelse. Kravet om godkendelse gælder, uanset om der er tale om et fælleskommunalt samarbejde, et fælleskommunalt interessentskab eller andelsselskab. Indenrigs- og Sundhedsministeriet (tidligere Indenrigsministeriet) har i sin praksis fastslået, at såfremt betingelserne for at anvende § 60 er opfyldt, er et sådant samarbejde omfattet af den kommunale styrelseslovs regler.

Det antages at betyde,⁴⁶ at styrelseslovens regler skal finde anvendelse på de forhold, som loven regulerer, dvs. navnlig den interne beslutningsprocedure. Begrundelsen for at give den kommunale styrelseslov forrang (og for også at give andre forvaltningsretlige regler forrang) fremhæves at være, at de kommunale fællesskaber må anses for at være en art “specialkommuner” til løsning af de kommunale opgaver på det område, som fællesskabet omfatter.
Da de kommunale fællesskaber optræder som en del af den offentlige forvaltning gælder andre forvaltningsretlige regler og principper, når “specialkommunen” optræder over for borgere med offentligretlige kompetencer.
Derimod antages de privatretlige regler for den pågældende virksomhedsform (interessentskab eller andelsselskab) at finde anvendelse i forhold til medkontrahenter og kreditorer, på samme måde, som de privatretlige regler finder anvendelse, når den enkelte kommune indgår kontrakter, optager lån m.v.⁴⁷
På grund af de ufravigelige og detaljerede regler om bl.a. aktionærers og ledelsesorganers ansvar i aktie- og anpartsselskabslovgivningen og kravet om, at sådanne selskaber skal være erhvervsdrivende, antages det at være udelukket, at et kommunalt samarbejde, der omfattes af den kommunale styrelseslovs § 60, kan etableres som aktie- eller anpartsselskab.

Indenrigsministeriets har i en skrivelse fra 1989 udtalt, at en bestemmelse i et kommunalt fællesskabs vedtægter om, at fællesskabet alene eller i samarbejde med andre virksomheder og organisationer kan stifte og helt eller delvist eje aktie- og anpartsselskaber, hvis formål står i naturlig forbindelse med fællesskabets formål, var for vidtgående, idet denne formålsangivelse også kunne omfatte aktiviteter, som kommuner ikke lovligt ville kunne varetage.⁴⁸ Den pågældende bestemmelse kunne således ikke godkendes af tilsynsmyndigheden. Det blev af Indenrigsministeriet endvidere tilføjet, at det i vedtægterne skal anføres, at etablering af selskaber samt beslutning om køb og salg af aktie- og anpartsbeviser skal godkendes af tilsynsrådet (nu statsamtmanden, jf. den kommunale styrelseslovs § 47). Ved tilsynmyndighedernes godkendelser af fællesskabers konkrete engagement i aktie- og anpartsselskaber skal de særligt påse, at selskabernes formål er i overensstemmelse med formål, som kommunerne og det kommunale fællesskab kan varetage. En egentlig godkendelse af vedtægterne for aktie- og anpartsselskaber er ifølge ministeriet ikke påkrævet. Tilsynsmyndighederne skal i forbindelse med godkendelsen af fællesskabers engagement i aktie- og anpartsselskaber betinge sig, at der ikke foretages væsentlige ændringer i selskabets vedtægter uden tilsynsmyndighedernes samtykke.

2.1.8.3.3 Indflydelse på beslutningerne for medlemskommunen
I forbindelse med godkendelsen af kommunalt fællesskaber skal tilsynsmyndighederne sikre, at de i fællesskaberne deltagende kommuner har den fornødne indflydelse på de beslutninger, der kan træffes i fællesskaberne med bindende virkning for de deltagende kommuner.

Ved Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse af 21. februar 2001 blev vedtægterne for et fælleskommunalt selskab afvist, da vedtægternes bestemmelse om bestyrelsens sammensætning ikke sikrede de enkelte deltagende kommunalbestyrelser en rimelig indflydelse på det fælleskommunale selskabs virksomhed. Selskabet skulle ifølge vedtægterne ledes af en bestyrelse bestående af to medlemmer udpeget af Københavns Kommune, ét medlem udpeget af Frederiksberg Kommune og to medlemmer udpeget af Foreningen af Kommuner i Københavns Amt. At visse beslutninger skulle forelægges kommunalbestyrelserne til udtalelse var ikke tilstrækkeligt. Det samme gjorde sig gældende vedrørende kravet om, at beslutninger i bestyrelsen skulle træffes ved kvalificeret flertal.⁴⁹

2.1.8.3.4 Styrelsesorganet for det kommunale fællesskab
Der er ikke helt enighed om, hvorvidt det er en betingelse for, at der foreligger et kommunale fællesskab, at der er etableret et fælles styrelsesorgan, som har en selvstændig kompetence.

I Indenrigsministeriets betænkning nr. 996/1983 anføres, at

“godkendelseskravet omfatter i hvert fald aftaler, hvorefter et særligt fællesskabsorgan tillægges kompetence til at træffe beslutninger, som forpligter de deltagende kommuner i økonomisk henseende”.

Det må således ifølge betænkningen formentlig antages ikke at være en absolut betingelse for etableringen af et kommunalt fællesskab, at der foreligger et styrelsesorgan. Det er derimod blot et element i vurderingen af, om der er tale om et sådant.⁵⁰

Den modsatte opfattelse ligger til grund for Delrapporten fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg fra 1997, hvori Embedsmandsudvalget angiver, at etableringen af et selvstændigt styrelsesorgan er en forudsætning for, at en overdragelse af opgaver til et kommunalt fællesskab kan finde sted, uden at opgaven i forvejen har været i EU-udbud.⁵¹

Sidstnævnte opfattelse, hvorefter et styrelsesorgan skal foreligge, synes dog også at være mest i overensstemmelse med styrelseslovens øvrige bestemmelser, idet bl.a. lovens bestemmelser om, hvilke retlige reaktionsmuligheder de kommunale tilsynsmyndigheder kan anvende over for ulovligheder i kommunestyret, forudsætter, at det kommunale fællesskab bærer et selvstændigt ansvar. Ifølge § 50c, stk. 4 (den tidligere § 61, stk. 6, litra 4) kan de sanktionsmuligheder, som en tilsynsmyndighed har over for en kommunalbestyrelse, også bringes i anvendelse over for et kommunalt fællesskab og dets ledelse. Sanktionsmulighederne gælder i øvrigt ikke for andre kommunale samarbejdsformer.⁵²

2.1.8.4 Den godkendende tilsynsmyndighed

Tilsynet med kommunerne varetages efter den kommunale styrelseslovs § 47, stk. 1 af vedkommende statsamtmand, jf. § 47, stk. 2. Det følger af styrelseslovens § 47, stk. 2 og stk. 3, at tilsynet med kommunerne og de kommunale fællesskaber beliggende i Københavns, Frederiksborg Amter samt med Københavns, Frederiksberg og Bornholms Kommuner varetages af statsamtmanden for Københavns Amt. Tilsynet med kommunerne og de kommunale fællesskaber beliggende i Vestsjællands, Roskilde og Storstrøms Amter varetages af statsamtmanden for Vestsjællands Amt. Tilsynet med kommunerne og de kommunale fællesskaber i Sønderjyllands Amt, Ribe Amt og Fyns Amt varetages af statsamtmanden for Sønderjyllands Amt. Tilsynet med kommunerne og de kommunale fællesskaber i Århus, Vejle og Ringkjøbing Amter varetages af statsamtmanden for Århus Amt. Tilsynet med kommunerne og de kommunale fællesskaber beliggende i Nordjyllands og Viborg Amter varetages af statsamtmanden for Nordjyllands Amt.

Hvis de i et fællesskab deltagende kommuner ikke er undergivet det samme tilsynsmyndighed, varetages tilsynet af tilsynsmyndigheden for fællesskabets hjemstedkommune. Med bestemmelsen sikres det, at kommunale fællesskaber kun undergives én tilsynsmyndighed. Tilsvarende gælder ikke i forhold til udøvelsen af godkendelseskompetencen efter styrelseslovens § 60, stk. 1, idet samarbejdsaftaler indgået mellem kommuner hjemmehørende under forskellige statsamtmænd skal godkendes af de involverede statsamtmænd.⁵³

Ændringer i vedtægten for et kommunalt fællesskab skal alene godkendes af den statsamtmand, hvorunder fællesskabets hjemstedskommune er hørende. Ved optagelse af en ny kommune i et kommunalt fællesskab skal vedtægten, og den i forbindelse hermed nødvendige ændring, dog tillige godkendes af statsamtmanden, der har tilsynskompetencen for den pågældende kommune, hvis den er beliggende inden for en anden amtmands kompetenceområde.⁵⁴

2.1.8.5 Repræsentation for kommunen

Det fremgår ofte af vedtægterne for de kommunale fællesskaber, at medlemmerne af fællesskabets ledelsesorgan skal udpeges blandt de deltagende kommuners kommunalbestyrelser.

Hvervet som medlem af et fælleskommunalt selskabs styrelsesorgan er et borgerligt ombud efter den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 5. De enkelte repræsentanter i fællesorganet har derfor tilsvarende pligter, som dem, de har i kommunalbestyrelsen, det vil sige mødepligt og pligt til at deltage i afstemningerne. Repræsentanterne antages at kunne ifalde ansvar efter de samme regler, som dem, der gælder for deltagelse i kommunalbestyrelsen.⁵⁵ Der kan være en oplysningspligt samt en pligt til at forelægge beslutninger af større rækkevidde for den kommunalbestyrelse, som har udpeget repræsentanten.⁵⁶ Det er endvidere efter omstændighederne tale om et bundet mandat for repræsentanten. Det antages, at være udtryk for en almindelig kommunalretlig grundsætning, at kommunalbestyrelsens flertal træffer bestemmelse om, hvordan der skal disponeres i kommunens anliggender.⁵⁷ Fællesskabets formand har en pligt til at sikre forelæggelse for de deltagende kommunalbestyrelser.⁵⁸

I medfør af kommunestyrelseslovens § 17, stk. 5, 1. pkt. kan kommunalbestyrelsen således pålægge et eller flere af sine medlemmer at udføre særlige kommunale hverv. Sådanne hverv kan dog ifølge bestemmelsens stk. 5, 2. pkt. tillige tildeles andre af kommunens borgere, som er villige til at modtage hvervet. Styrelseslovgivningen udelukker dermed ikke, at der kan meddeles samtykke til, at andre end medlemmerne af de deltagende kommuners kommunalbestyrelser kan indvælges i bestyrelsen for et kommunalt fællesskab.⁵⁹ Det er dog en forudsætning herfor, at kommunalbestyrelsen har instruktionsbeføjelse over for de repræsentanter, der udpeges til bestyrelsen for det kommunale fællesskab, uanset at disse ikke er medlemmer af kommunalbestyrelsen, idet kommunalbestyrelsen skal kunne bestemme, hvordan den ønsker sine interesser varetaget i fællesskabsorganet.⁶⁰

2.1.8.6 Beslutningsdygtighed og balance

Det fremgår af kommunestyrelseslovens § 11, stk. 2 og 3, at beslutningsdygtighed i kommunalbestyrelsen kræver, at mindst halvdelen af medlemmerne er til stede, samt at beslutningerne træffes ved stemmeflertal, hvor intet andet fremgår.⁶¹ Dette gælder også for de kommunale og kommunale fællesskaber. Styrelseslovens almindelige retsgrundsætninger om mindretalsbeskyttelse gælder ligeledes for repræsentantskab og bestyrelse i de kommunale og kommunale fællesskaber, uanset der ikke udtrykkeligt er optaget bestemmelser herom i vedtægterne.⁶²

Ved tilsynets godkendelse af vedtægterne for kommunale fællesskaber vurderes det, om der foreligger den nødvendige balance mellem store og små kommuner, da en uligevægt i forbindelse med f.eks. udpegelsen af bestyrelsesmedlemmer kan give store kommuner en utilsigtet mulighed for at sætte mindre kommuner uden for indflydelse, og vedtægtens bestemmelser herom kan i så fald ikke godkendes.⁶³

2.1.8.7 Formandens kompetence

Kommunestyrelseslovens Kapitel IV bidrager til at afgrænse formandens kompetence.⁶⁴ Bestemmelserne må dog anvendes med varsomhed i forhold til de kommunale fællesskaber, da bestyrelsesformanden i et kommunalt fællesskab ikke kan sammenlignes med borgmesteren.

Formanden for bestyrelsen i et kommunalt selskab er udpeget af bestyrelsen for det kommunale fællesskab og ikke valgt for en bestemt periode. Denne kan derfor afsættes, hvis bestyrelsen vedtager dette.

Formanden for bestyrelsen i et kommunalt selskab er tillige medlem og repræsentant for én af de deltagende kommuner eller parter og er således underlagt instruktionsbeføjelser fra denne kommunalbestyrelse.

2.1.8.8 Ophævelse og udtræden

Fællesskabernes ophævelse er ifølge styrelseslovens § 60, stk. 2 betinget af, at de deltagende kommuner opnår enighed herom, eller at tilsynsmyndigheden efter anmodning træffer afgørelse om ophævelse. Der kan således indgives én eller flere anmodninger om ophævelse af aftalen. Disse anmodninger skal foreligge i form af beslutninger truffet af kommunalbestyrelser.⁶⁵

De kommunale fællesskaber har sædvanligvis i deres vedtægter fastsat bestemmelser om samarbejdets ophør og om et særligt varsel for opsigelse af samarbejdet. Uanset hvad parterne bag fællesskabet har aftalt, vil kommunestyrelseslovens regler ikke kunne fraviges ved vedtægtsbestemmelserne. En bestemmelse om opsigelse i vedtægterne for et fælleskommunalt affaldsselskab har typisk følgende ordlyd:

“Udtræden af interessentskabet kan ske med 1 års varsel til den 1. januar, dog tidligst 1. januar 2015."⁶⁶

Da der ikke i den kommunale styrelseslov er fastsat regler om tidsgrænser for de kommunale fællesskabers aftaler, er der i stort set alle vedtægterne for de kommunale fællesskaber fastsat bestemmelser om, hvornår en deltager kan udtræde af fællesskabet. Bestemmelser herom er dog ikke til hinder for, at tilsynsmyndigheden før dette tidspunkt på begæring af en deltager kan træffe beslutning om ophævelse af fællesskabet, jf. kommunestyrelseslovens § 60, stk. 2, 2. pkt.

Et udtrædelsesvarsel på ét år til den 1. januar er det mest normale varsel ved udtræden af et fælleskommunalt affaldsselskab. Krav om et længere varsel - varierende fra 2 år og indtil 5 år - ses i enkelte tilfælde. Sådanne regler ses særligt, hvor der er tale om affaldsfællesskaber, der forestår driften af forbrændingsanlæg eller specielle deponeringsanlæg, hvor anlægsinvesteringerne har været betydelige.

I de fleste vedtægter er der endvidere fastsat et særligt tidspunkt, hvorefter udtrædelse kan ske. Uopsigelighedsperioden er i affaldsselskaberne med den korteste uopsigelsesperiode på en 4 til 5 år, mens der i den anden ende af skalaen er en uopsigelighedsperioder på over 20 år. Det mest almindelige tidsrum er dog en uopsigelighedsperiode på mellem 10 og 15 år. I en række tilfælde er det anført, at interessentskabskontrakten først kan bringes til ophør, når affaldsselskabets etableringsgæld er afviklet.

I praksis har hverken betalingsmæssige uoverensstemmelser vedrørende driften eller et opstået underskud med ikke ubetydelige beløb udgjort en rimelig grund til at tilsynsmyndigheden har villet ophæve aftalen. Tilsynsrådet for Århus Amt har i en skrivelse af 20. marts 1990 vedrørende Glatved Losseplads taget stilling til spørgsmålet i forbindelse med en uenighed om fordelingen af driftsudgifter vedrørende en fælleskommunal losseplads. I sagen anmodede syv af de otte i fællesskabet deltagende kommuner om en ophævelse af aftalen og godkendelse af en ny aftale. De syv kommuner ønskede en ændring af den aftalte udgiftsfordeling, således at denne udelukkende skulle ske på grundlag af faktisk tilførte og indvejede mængder. Sådanne betalingsmæssige uoverensstemmelser vedrørende driften fandt tilsynsmyndigheden ikke var rimelig grund til at ophæve den foreliggende aftale mellem kommunerne.

2.1.8.9 Tvistløsninger

Vedtægterne for de kommunale fællesskaber indeholder sædvanligvis en bestemmelse om bilæggelse af tvister. En sådan kan have følgende ordlyd:

“Uoverensstemmelser, som måtte opstå mellem interessentskabet og en eller flere af interessenterne ved fortolkning af nærværende vedtægt eller vedrørende interessentskabets drift eller opløsning, afgøres af tilsynsrådet (nu statsamtmanden), hvis afgørelse kan indbringes for indenrigsministeren.”

Tilsynsmyndighedernes kompetence til at afgøre uoverensstemmelser vedrørende fortolkningsspørgsmål i et kommunalt fællesskab er indskrænket til en stillingtagen til uoverensstemmelser vedrørende kommunalretlige forhold.⁶⁷

Denne kompetenceafgrænsning kan ikke fraviges ved aftale. En række af affaldsselskabernes vedtægter indeholder derfor bestemmelser, hvorefter uoverensstemmelser mellem selskabsdeltagerne skal indbringes til afgørelse for en voldgiftsret.⁶⁸ Tilsynsrådet for Århus Amt har bl.a. udtalt, at det ville falde uden for tilsynsmyndighedens kompetence at tage stilling til fortolkningen af privatretlige aftaler, der var indeholdt i vedtægterne. Endvidere fastslog tilsynsrådet, at dets formand ikke kunne optræde som opmand i privatretlige tvister, der retmæssigt skal løses ved domstolene eller ved privat voldgift. ⁶⁹

Tilsynsmyndigheden godkender, i medfør af styrelseslovens § 60, stk. 3, betingelserne for ophævelsen af fællesskabet samt fastsætter, i tilfælde af uenighed, vilkårene herfor. I den situation, hvor en kommunal forsyningsvirksomhed opløses, kan der opstå spørgsmål vedrørende ejerforholdet. Som et eksempel kan nævnes spørgsmålet, om forsyningsvirksomhedens anlæg, materiel og eventuelle egenkapital som følge af hvile-i-sig-selv princippet tilhører forbrugerne, eller om aktiverne i stedet kan eller skal indgå i den kommunale kasse. Kompetencen til at afgøre dette spørgsmål ligger som udgangspunkt hos kommunerne, der dog træffer beslutning under ansvar over for de kommunale tilsynsmyndigheder.

2.1.8.10 Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmelskrav

De krav om lovhjemmel m.v. til overførelse af kompetence til myndighedsudøvelse, som Indenrigs- og Sundhedsministeriet har lagt til grund i sin senere praksis, synes at være baseret på følgende: en kompetenceoverførelse af myndighedsbeføjelser efter § 60 kan kun accepteres ud fra et krav om lovhjemmel, der svarer til de hjemmelskrav, der stilles ved ekstern delegation til andre myndigheder og ved overførelse af kompetencer til private. Til illustration af praksis kan der bl.a. henvises til Indenrigsministeriets skrivelse af 20. oktober 2000, hvori det fremhæves, at det er ministeriets opfattelse, at der

”… som udgangspunkt ikke gælder nogen begrænsninger med hensyn til, hvilke opgaver og hvilken kompetence kommunalbestyrelser kan tillægge kommunale fællesskaber, medmindre andet følger af lovgivningen. For så vidt angår myndighedsudøvelse, dvs. den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold, vil det dog normalt være forudsat i den pågældende lovgivning, at beføjelserne skal udøves af kommunalbestyrelsen eller amtsrådet og ikke kan afgives til et organ, der ikke er undergivet kommunalbestyrelsens myndighed. Der kræves således som udgangspunkt særlige holdepunkter i lovgivningen for at antage, at myndighedsudøvelse kan overføres til et kommunalt fællesskab.”⁷⁰

2.1.8.10.1 Hjemmelskravet i regeringens vejledning fra 2001
Det er også i regeringens vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 om regeludstedelse i forhold til kommunerne, pkt. 4.1.8. fastslået, at

“det antages, at en kommunalbestyrelse ikke kan delegere beføjelser til et kommunalt fællesskab”.

Vurderingen er derfor, at godkendelsen af vedtægterne for de kommunale fællesskaber er en ren legalitetskontrol.

2.1.8.11 Konkluderende om bestemmelsen og dens betydning

Kommuner kan med hjemmel i styrelseslovens § 60, stk.1, hvorefter der stilles krav om en tilsynsgodkendelse, indgå aftaler med andre kommuner om et samarbejde, der indebærer et brud på grundprincippet i styrelseslovens § 2, hvorefter kommuners anliggender styres af kommunalbestyrelsen. Der etableres ved en § 60-godkendelse et selvstændigt organ, en såkaldt specialkommune, der i forhold til de opgaver, som er kompetenceoverført, kan træffe afgørelser, som er bindende for de deltagende kommuner. Det er dermed ikke blot opgavens varetagelse, der overføres, men også ansvaret for opgavens udførelse. Der er således tale om en retlig mulighed, der umiddelbart kan have vidtrækkende konsekvenser for kommunestyret.

De kommunale fællesskaber er underlagt en regulering, der fuldt ud svarer til den regulering, som kommunerne er underlagt, dvs. bl.a. styrelseslovens bestemmelser om mindretalsbeskyttelse, sanktioner m.v., samt yderligere begrænsende bestemmelser om instruktionsbeføjelser, tvistløsning og fællesskabets opløsning. Dertil kommer, at enhver ændring i kompetenceforholdet mellem fællesskabet og kommunerne skal underkastes en tilsynsgodkendelse.

Det er specielt for overførslen fra kommunalbestyrelsen til de kommunale fællesskaber, at de kommunale fællesskaber ikke har ret til selv at disponere over midlerne i videre udstrækning end det, der er godkendt ved de kommunale budgetter. De er udtrykkeligt omfattet af den kommunale styrelseslovs regler, ligesom hvile-i-sig-selv princippet begrænser deres varetagelse af egne økonomiske interesser, når der udføres de lovbundne opgaver efter miljøbeskyttelseslovens regler. Det er således spørgsmålet, om det i realiteten er muligt for de kommunale fællesskaber, i særlig vidt omfang at agere selvstændigt, uden at denne ageren er underkastet begrænsninger i form af regulering, kommunal instruktion og tilsynskontrol.

Fodnoter

1. Karsten Revsbech “Planer og forvaltningsret”, Gad, 1986, side 94.

2. Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 7f.

3. Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 7.

4. Om kommunalfuldmagten, se afsnit 3.3. i Bind II.

5. Erik Harder Dansk Kommunalforvaltning II, Opgaver, 2. udg., 1987, side 33.

6. Jf. Landkommunalloven af 6. Juli 1867 § 1, stk. 1.:”Paa Landet bestyres de kommunale Anliggender af et Sogneraad for hver Sognekommune”.

7. Jf. Lov om Kjøbstadkommunernes Styrelse af 26. maj 1868 § 2: “Kjøbstadkommunernes Anliggender styres af et Byraad, som bestaar af valgte Medlemmer, og indtil en almindelig Omordning af Rets- og Administrationsforholdene har fundet sted, af en af Kongen beskikket Borgmester som formand”.

8. Jf. lov om landcommuners styrelse mv. af 6. juli 1867 og i lov om kjøbstadscommuners styrelse mv. af 26. maj 1868.

9. Bekendtgørelse nr. 59 af 29. januar 1998 af lov om kommunernes styrelse.

10. Kommunallovskommissionens betænkning 420/1966 om kommuner og kommunestyre, side168.

11. De generelle uklarheder ved afgrænsningen af begrebet fremgår bl.a. af Bind II, Kapitel 1 og Bind III, Kapitel 1.

12. Betænkning 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 33.

13. Det fastslås f.eks. i Indenrigsministeriets skrivelse af 9. september 2002, j.nr. 2002/11024-57, at den kommunale styrelseslovs § 40, stk. 2 skal forstås som forbud mod delegation.

14. Preben Espersen “Delegation i kommunestyret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1985, side 80.

15. Preben Espersen “Delegation i kommunestyret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 198., side 44f.

16. Trykt i “Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold”, 2002, side 5f.

17. Mogens Heide-Jørgensen “Den kommunale interesse”, G.E.C. Gad, 1993, side 368f. Der henvises omtalte sted til ombudsmandens analyse i Helsingør-sagen, jf. FOB 1978, side267.

18. Heide-Jørgensen “Den kommunale interesse”, G.E.C. Gad, 1993, side 368f.

19. Indenrigsministeriets brev af 10. november 2000 til en advokat for et kommunalt fællesskab – 1k.kt.
j.nr. 1999/1059-24.

20. Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 209.

21. Jf. landkommunallovens §§ 15 og 28 samt købstadkommunallovens § 22 og de særlige regler om behandlingen af lånesager i lov nr. 85 af 15. maj 1903.

22. Kommunallovskommissionens betænkning 420/1966 om kommuner og kommunestyre, side 230.

23. Jf. lovændring nr. 629 af 23. december 1980

24. Indenrigsministeriets brev af 15. december 1999 til et byråd – 1. k.kt. j. nr. 1999/1070/351-1.

25. Lov nr. 381 af 28. maj 2003.

26. Lovforslag nr. L 188, fremsat den 13. marts 2003 af indenrigs- og sundhedsministeren, side 19f.

27. Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 174f.

28. 1991 LSF 267 Forslag til Lov om ændring af de kommunale styrelseslove.

29. Lov nr. 286 af 27. april 1994, se herom Emil le Maire og Niels Preisler “Den kommenterede kommunestyrelseslov”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 174.

30. Jf. bekendtgørelse nr. 989 af 17. december 1998 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v., som senest ændret ved bekendtgørelse nr. 295 af 26. april 2001. Se tillige Indenrigsministeriets vejledning af 15. marts 1997 om samme emne.

31. Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 199f.

32. Kommunallovskommissionens betænkning 420/1966 om kommuner og kommunestyre, side 239f.

33. Betænkning nr. 420/1966, side 162ff.

34. Betænkning nr. 420/1966, side 169f. Kommissionen indsatte en bestemmelse i udkast til forslag til lov om kommunernes styrelse, som svarer til den nuværende bestemmelse i styrelseslovens § 60. Se endvidere betænkning nr. 894/1980 om “Kommunale styrelsesformer og kommunalpolitikernes arbejdsvilkår m.v.”

35. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 116.

36. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 117.

37. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 128f.

38. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”. Indenrigsministeriet, side 128.

39. Betænkning nr. 420/1966, side 170 f.

40. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 117.

41. Indenrigsministeriets brev af 20. oktober 2000 til et tilsynsråd – k.kt. j.nr. 2000/1059-29.

42. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 116ff.

43. Betænkning nr. 420/1966 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 170 og Mogens Heide-Jørgensen “Den kommunale interesse”, G.E.C. Gad, 1993, side 324.

44. Indenrigsministeriets brev af 20. oktober 2000 til et tilsynsråd – k.kt. j.nr. 2000/1059-29.

45. Indenrigsministeriets brev af 20. oktober 2000 til et tilsynsråd – k.kt. j.nr. 2000/1059-29.

46. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 118.

47. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 118.

48. Indenrigsministeriets skrivelse af 6. juli 1989 til et tilsynsråd - 1. k.kt. j.nr. 1989/1059-6.

49. Indenrigsministeriets brev af 21. februar 2001 til en kommune – 1.k.kt. j.nr. 2001/1050-75.

50. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 117. Modsat delrapporten fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg, 1997, side 33. Embedsmandsudvalget finder endvidere, at etableringen af et selvstændigt styrelsesorgan er en forudsætning for, at en overdragelse af opgaver til et kommunalt fællesskab kan finde sted, uden at opgaven i forvejen har været i EU-udbud.

51. Delrapporten fra Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse, december 1997, side 33.

52. Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 235f.

53. Indenrigsministeriets skrivelse af 12. februar 1998 til samtlige tilsynsråd.

54. Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 18. november 2002 til et tilsynsråd – 1.k.kt. j.nr. 1998/ 1050-49.

55. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 121.

56. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 122.

57. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 123 og side 125f. med henvisning til bl.a. Preben Espersen “Beslutning og Samtykke. Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning“, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 209ff., Indenrigsministeriets afgørelse 1. k.kt. j.nr. 1979/1131/0900-6 og FOB 1980, side 151ff.

58. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 125.

59. Erik Harder “Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1988, side 280 og Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 87ff.

60. Indenrigsministeriets brev af 2. juli 1999 til et amtsråd – 1.k.kt. j.nr. 1998/1050-59.

61. Erik Harder “Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1988, side 92ff. og Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 40ff.

62. Preben Espersen “Beslutning og samtykke. Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 189ff. Regler om mindretalsbeskyttelse kan bl.a. udledes af kommunestyrelseslovens § 8, stk. 4 om udsendelse af dagsorden og sagsmateriale forinden bestyrelsesmøder, der suppleres af normalforretningsordenens § 3, jf. cirkulære nr. 129 af 27. juni 1969.

63. En ulige indflydelse kan f.eks. forekomme, hvor et repræsentantskab vælges ud fra et princip om ét medlem for hver 5000 indbyggere. Problemet vil tillige opstå, hvor en bestyrelse er sammensat uden at alle medlemskommuner er repræsenteret, jf. Orientering fra Miljøstyrelsen, nr. 3/1988, side 25.

64. Styrelseslovens §§ 30-34, jf. Erik Harder “Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1988, side 130ff. og Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 141ff.

65. Emil le Maire & Niels Preisler “Kommunestyrelsesloven med kommentarer”, Jurist- Økonomforbundets Forlag, 1996, side 238.

66. Se eksempelvis § 15, stk. 2 i vedtægterne for I/S REVAS.

67. Indenrigsministeriets skrivelse af 19. juni 1984.

68. Se bl.a. § 15 i vedtægterne for I/S Kraftvarmeværk Thisted.

69. Jf. Tilsynsrådet for Århus Amt, skrivelse af 20. marts 1990 vedrørende Gladtved Losseplads.

70. Ministeriets skrivelse til Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt, j.nr. 2000/1000-21.

Kapitel 2 Den kommunale styrelseslovs angivelse af begrænsninger og kompetencer