Miljøprojekt, 964 – Model for affaldsdata

Model for affaldsdata

Bilag A Høringssvar

I dette bilag præsenteres de kommentarer, der efter projektets afslutning er kommet til forslaget til ny model for affaldsdata. Kommentarerne er således ikke indarbejdet i projektteamets afrapportering, men det vil være naturligt at kommentarerne indgår i det videre arbejde med implementering af den ny model for affaldsdata.

Affald danmark

Kommentarer til forslag til model for affaldsdata

affald danmark er positiv overfor en forenkling af affaldsregistreringen, som foreslået i rapporten "Model for affaldsdata" maj 2004, og vi mener, at den foreslåede model har mange gode elementer.

affald danmark har desuden undervejs løbende kommenteret Rambølls forslag, og vi henviser hertil for de mere tekniske kommentarer. De seneste kommentarer er vedlagt.

I den forbindelse er der undervejs taget hensyn til en del af vores bemærkninger, hvilket vi er glade for. Men et hovedpunkt kræver fortsat kommentarer– nemlig nødvendigheden af at sikre en effektiv kvalitetssikring af affaldsregistreringen.

Med den nye datamodel fjernes kommunernes ret til at indhente supplerende data fra transportører og anlæg, hvis det landsdækkende registreringssystem ikke er godt nok.

Det er netop ISAGs manglende datakvalitet på kommuneniveau, der har været en væsentlig begrundelse for, at en række kommuner og affaldsselskaber indhenter egne data. Med den centrale model lægges derfor et stort ansvar på den centrale registreringsansvarlige (Miljøstyrelsen) for at sikre anvendelige data på kommuneniveau.

Selvom den nye model indebærer en principielt bedre mulighed for gode data på kommuneniveau, så viser praksis at de indberettede data vil være uanvendelige, hvis der ikke sker en effektiv og løbende kvalitetssikring – især i de første år for et nyt registreringssystem.

Metode til kvalitetssikring

Den primære kvalitetssikring i modellen er baseret på, at affalds-producenterne skal kontrollere, eventuelt rette og derefter godkende de indberettede oplysningerne.

Derudover foretages en central kvalitetssikring (Miljøstyrelsen) og det nævnes at det "kunne være nyttigt at kombinere affalds-producentens og den centrale kvalitetssikring med en lokal kvalitetssikring, hvor man benytter amternes og kommunernes kendskab til de enkelte virksomheder".

Modellen med virksomhedernes "godkendelse" vil være meget vanskelig. Kun de færreste virksomheder har egentlig fokus på affaldsbortskaffelse, og det vil være et kæmpearbejde at få alle landets virksomheder til at foretage denne godkendelse.

Derfor vil den centrale kvalitetssikring (af Miljøstyrelsen) være altafgørende for at få et godt datagrundlag. Det er desuden en god ide (som vi selv har fremført) at inddrage de lokale myndigheder, men der er her behov for overvejelser over, hvordan det i praksis kan lade sig gøre.

Ressourcer til kvalitetssikring

En række kommuner og affaldsselskaber varetager et transportør-indberetningssystem, der på mange områder minder om den foreslåede model. Erfaringer herfra viser, at der skal bruges mange ressourcer på kvalitetssikring, for at få en tilstrækkelig kvalitet af registreringen.

Det er ikke overbevisende når der i projektrapporten anslås at registreringssystemet vil kunne sættes i drift for 1 – 1½ mio. kr. pr år og senere for et beløb svarende nogenlunde til de nuværende omkostninger til ISAG.

Datamodellen forenkles på nogle områder i forhold til ISAG men kompliceres betragteligt af, at der fremover skal registreres på virksomhedsniveau. Der findes i CVR-registret 550.000 produktionsenheder, for hvilke der i princippet skal registreres mængde og affaldsbehandling for hver affaldsfraktion. Det må alt andet lige give et væsentligt større antal data at håndtere og kvalitetssikre end i det nuværende ISAG.

Samtidig skal der indhentes data fra en nye gruppe "affaldsmodtagere". Hvis registreringen skal dække alle affaldsstrømme, skal gruppen af "affaldsmodtagere" omfatte alle virksomheder, der indsamler og selvstændigt laver aftaler om den videre affalds-håndtering. Det vil efter bedste vurdering omfatte stort set alle "transportører" samt en række genanvendelsesvirksomheder (f.eks. skrothandlere), der i dag ikke er omfattet af indberetnings-krav.

Vurdering af besparelser

Tilsvarende er det svært at se grundlaget for den vurdering af den opnåede ressourcebesparelsen som er angivet i størrelsesordenen 100 – 250 millioner kr.

Det er rigtigt at der kan spares ressourcer hos de kommuner, der i dag har eget indberetningssystem. For de kommuner og selskaber, der arbejder seriøst med indberetningssystemer er det forholdsvis store ressourcer, der anvendes. Men de fleste kommuner har enten slet ikke et indberetningssystem eller har overladt opgaven til et affaldsselskab.

Tilsvarende spares ressourcer hos de transportører, der i dag indberetter til flere forskellige kommuner og de virksomheder, der skal udarbejde stamkort. Men besparelsen for de fleste transportører vil alene bestå i, at de kun skal indberette til et sted – ikke flere. Og besparelse vedr. stamkort afhænger af, hvor mange ressourcer en virksomhed i gennemsnit bruger på et stamkort i forhold til de ressourcer, der skal bruges på at gennemgå, rette og godkende de registrerede oplysninger i den nye datamodel.

Alt i alt mener vi, at de anslåede beløb ikke er tilstrækkeligt argumenterede, og at det sandsynligvis er for højt i forhold til den praktiske virkelighed.

Anbefaling

affald danmark anbefaler derfor, at der foretages en mere grundig vurdering af ressourcebehov og forventede besparelser ved den foreslåede affaldsdatamodel.

Vurderingen af ressourcebehov bør baseres en vurdering af forøgelsen af antallet af data og antallet af indberettere i forhold til ISAG. Desuden vil affald danmark fortsat stærkt anbefale, at man inddrager erfaringer fra lignende systemer f.eks. hos Amagerforbrænding og Vestforbrænding.

Endelig bør det undersøges nøjere, hvordan kvalitetssikringen kan forbedres ved inddragelse af de lokale myndigheder.

Med modellen vil det være Miljøstyrelsens ansvar at sikre et anvendeligt register. Men hvis modellen sættes i drift uden tilstrækkelige ressourcer til kvalitetssikring, er det ikke blot Miljøstyrelsen, men også kommuner og affaldsselskaber, der skal leve uden den nødvendige viden om affaldsstrømmene.

Dansk Industri

DI er overordnet enig i modellen for affaldsdata, som den er fremlagt, dog bemærkes enkelte, men væsentlige problemer nedenfor.

Indledningsvist skal det nævnes, at der fortsat er et stort arbejde tilbage med at identificere, hvilke data der skal genereres med så høj nøjagtighed som foreslået. Mange af de nødvendige data kan indsamles med langt færre ressourcer, idet datakrav kan være stikprøver, kvalificerede skøn o. lign.

Endvidere ligger fortsat et arbejde med at sikre, at alle nødvendige data indsamles med henblik på tilsyn, således at myndigheder via lovgivning kan forhindres i systematisk at indsamle supplerende data.

Endelig skal det bemærkes, at DI finder det utilfredsstillende, at projektets ressourcepersoner ikke er blevet indbudt til at kommentere projektet efter den gennemskrivning, der skete på basis af workshoppen - måske da lige undtaget GI's medlemmer, der angiveligt har haft en særstatus.

Kommentarer til indholdet af projekt Model for affaldsdata

DI har bedt DI's ressourceperson Jens Frimand kommentere projektet ved denne lejlighed. Nedenstående er udarbejdet af Jens Frimand, der også står til rådighed for eventuelle uddybelser.

Datamodellens hovedprincip om, at data kun skal indberettes én gang til en central database og herefter ikke må indhentes fra anden side, er godt. Det åbner muligheden for en betydelig effektivisering.

De foreslåede indberetningstyper indeholder ingen redundante data, bortset fra det overlap, der måtte opstå mellem ERK og DAK-koder i type 1 indberetning.

For nationale primære affaldsproducenter opfylder datamodellen de relevante behov for datafangst.

Modellen synes imidlertid at have nogle svagheder omkring håndtering af nationale affaldsbehandlingsanlæg:

Modellen dækker ikke indberetning af alle de data, som datamodtagerne efterspørger.
Der skabes behov for parallelle registreringer.
Risiko for dårlig datakvalitet.

ad a) Manglende indberetning af efterspurgte data

I datamodellen forudsættes det, at mellemstationer ikke har nogen indberetningspligt. Den aktuelle definition åbner for, at et dansk anlæg kan modtage affald fra et udenlandsk anlæg uden krav om indberetning af tilgangen til den danske affaldsstrøm.

Modellen lægger op til, at affald modtaget fra eller tilført andre anlæg (mellemstationer) ikke skal indberettes til den centrale database. Det øger sandsynligheden for, at tilsynsmyndigheder individuelt kontakter de enkelte anlæg for at skaffe disse oplysninger til kontrolformål.

Et dansk affaldsbehandlingsanlæg har i flg. gældende regler en forpligtelse til at registrere til- og afgang af alle affaldsfraktioner. Selv om indberetning til ISAG og modtageindberetning til kommuner forudsættes at bortfalde, vil disse oplysninger ud fra de foreliggende oplysninger fortsat skulle benyttes til f.eks. EMAS, Grønne regnskaber, tilsynsmyndigheder og stamkort. Jfr. datamodellen skal affald fraført behandlingsanlæg kun indberette for de mængder, der føres til slutbehandling. Dermed mangler oplysninger vedr. de øvrige mængder til ovennævnte formål.

ad b) Behov for parallelle registreringer

Konsekvensen af ovennævnte problemstilling vil være, at de berørte anlæg må foretage supplerende parallelle registreringer for på et senere tidspunkt, at kunne tilføje korrekte oplysninger i "selvangivelsen".

Modellen forudsætter, at affaldsmodtagere, mellemstationer og slutbehandlere skal være optaget på centrale lister for lovligt at kunne udfylde den respektive funktion.

Efter de i rapporten anvendte definitioner vil et affaldsbehandlingsanlæg alt efter den enkelte situation - og fraktion - optræde i forskellige roller:

- Affaldsproducent ved fraførsel af affald til deponi eller forbrænding.
- Affaldsmodtager ved modtagelse af affald fra primær affaldsproducent.
- Mellemstation ved modtagelse eller fraførsel af mængder fra andre anlæg.
- Slutbehandler for de mængder af en given kvalitet, der slutbehandles (herunder eksporteres).

Det vil sige at f.eks. et anlæg, der modtager returpapir fra danske primære affaldsproducenter og frafører dette til andre anlæg i hhv. Danmark og udlandet, skal lade sig registrere som affaldsmodtager, mellemstation og slutbehandler.

Jfr. datamodellen skal slutbehandleren kun foretage type 2 indberetning, når affaldet fjernes fra den danske affaldsstrøm, men det forudsættes samtidig i modellen, at en slutbehandler derudover registrerer alt affald, der modtages og behandles. Da man på modtagelsestidspunktet ikke ved, om en given fraktion senere eksporteres eller ej, vil sådanne anlæg i praksis på den ene side skulle registrere al tilgang, men på den anden side kun skulle indberette tilgange fra primære affaldsproducenter.

I øvrig kan det på modtagelsestidspunktet være vanskeligt at sondre mellem leverandørens status som affaldsproducent eller affaldsaktør. Det kan i praksis være nødvendigt at sikre sig leverandørens P-nummer/CVR og efterfølgende undersøge, om vedkommende er optaget på de centrale lister som mellemstation eller slutbehandler.

For mellemstationer må det i øvrigt antages, at leverandørens identitet, affaldets art og mængde under alle omstændigheder skal registreres af hensyn til parternes økonomiske mellemværende.

ad c) Risiko for dårlig datakvalitet

De mange kombinationsmuligheder, som modellen opererer med ved handel mellem anlæg, indbyder til fejlfortolkninger og fejlregistreringer.

I forhold til den samlede datakvalitet skal det bemærkes, at det i datamodellen bliver svært af fange de tilfælde, hvor affaldsmodtagere helt eller delvist undlader af foretage type 1 indberetning. Som modellen aktuelt er udformet, vil det alene være korrekte selvangivelser fra de relativt få (ca. 20.000) affaldsproducenter, der kan afsløre hvilke affaldsmodtagere, der har fejl og mangler i indberetningen.

Konklusion

De forslag og forudsætninger, som var hovedresultatet af workshoppen, er indfriet for så vidt angår primære affaldsproducenter, men ikke i fuldt omfang for anlæg.

Målet om klare definitioner på transportører, indsamlere og slutmodtagere er kun nået for transportører og indsamlere (affaldsmodtagere). For anlæg er der introduceret yderligere et begreb, der gør modellen mere kompleks.

Målet om at tilsynsmyndigheder skal have adgang til data på virksomhedsniveau er kun delvist nået:

For anlæg, der helt eller delvist ikke selv indberetter, og som andre ikke indberetter for, er det indlysende, at individuel

efter- indberetning er nødvendig for at sikre tilsynsmyndigheden de efterspurgte data.

For primære affaldsproducenter vil forkert eller manglende indberetning fra affaldsmodtagerens side være vanskelig at opdage, fordi det typisk kun vil være affaldsmodtagerens egen indberetning, som tilsynsmyndigheden kan forholde sig til. Under de gældende regler indberetter anlæg mængder fra andre anlæg på lige fod med mængder fra primære affaldsproducenter. Denne kontrolmulighed forsvinder i den foreslåede model.

Anbefalinger

Det anbefales at gøre modellen mere simpel.

I modellens aktuelle udformning er der reelt en handling, der udløser et indberetningskrav. Ved egen eksport eller modtagelse af affald fra en primær affaldsproducent skal indberettes type 1 og ved slutbehandling (inkl. eksport) skal indberettes type 2.

Alle aktører kan foretage de nævnte handlinger, og derfor bør behovet for hele tre grupper af professionelle affaldsaktører genovervejes. I forhold til de centrale lister over godkendte affaldsaktører bør prioriteten være, at modellen skal være let at forstå, især for primære affaldsproducenter.

Det anbefales, at der skabes optimal overensstemmelse mellem myndighedens databehov og modellens krav om indberetning.

Det bør derfor overvejes, om kravet om type 1 indberetning ved affaldsmodtagelse også skal omfatte affaldsmodtagelse fra andre professionelle affaldsaktører. Hvis tilsynsmyndighedernes databehov ikke tilfredsstilles via datamodellen øges ressourcebehovet for både anlæg og myndigheder. Endelig er der den risiko, at tilsynet forringes.

For at lette implementeringen af den nye model, anbefales det, at professionelle affaldsaktører frit tilbydes et værktøj til massefremskaffelse af P-numre på eksisterende kunder. Denne facilitet kan tilbydes via en web-løsning i en begrænset periode.

Dansk Transport og Logistik

Dansk Transport og Logistik er positiv overfor at der udarbejdes et landsdækkende, ensartet system for indberetning af affaldsdata. Det er væsentligt, at snitfladen til eksisterende affaldssystemer bliver så fleksibel som muligt, så der vil blive et minimum af omkostninger til omstilling.

Mht. problematikken omkring p-nummer har DTL forstået det således, at p-nummer kan erstatte kommunenummer og affaldskilde, som efterfølgende vil kunne generes automatisk. Det er dog et praktisk problem, at de færreste virksomheder er opmærksomme på, at virksomheden har et p-nummer. Samtidig er der modstrid mellem krav om p-nummer, når der samtidig kan afleveres erhvervsaffald til kommunale ordninger for husholdninger og på genbrugspladser, uden at der er krav om, at der oplyses om p-nummer.

Der er løst et generelt problem med manglende p-nummer ved at undtage bygge- og anlægsaffald, da byggepladser ikke har p-numre.

Så vidt DTL er orienteret, er der også en problematik omkring storcentre, som har fælles affaldsordning, og hvor der i centret både er liberale erhverv, restauranter og mange forskellige butikstyper. Der savnes også en praktisk beskrivelse af indberetningen af p-nummer for blandede læs – skal det f.eks. ske ved afleveringen på modtageanlægget eller kan det ske efterfølgende, fx i forbindelse med udskrivelse af fakturaer?

Selve indberetningen med "godkendelses" systemet virker administrativt tungt - alternativ kan man forestille sig et system, hvor art og mængde (tilnærmelsesvis - ikke alle biler har vægte og en del afregninger foregår efter containerstørrelse) fremgår af fakturaen og affaldsproducentens betaling er accepten.