Miljøprojekt, 964 – Model for affaldsdata

Model for affaldsdata

Bilag A Juridisk notat

Westergaard & Alstrøm
Advokatfirma
Pilestræde 43
1112 København K
Tlf. 33 13 47 00

J.nr. 20.477-00 EW/am
25.05.2004

Juridiske overvejelser og bemærkninger, bl.a. om anvendelse af øvrige regelsæt i forbindelse med oprettelse af affaldsdatabase

1. Producentens dataansvarlighed

Et vanskeligt punkt i den foreslåede model er ønsket om, at affaldsproducenten skal fastholdes på ansvaret for oplysningernes rigtighed.

Overordnet set er det naturligvis ønskeligt, at den, der producerer affaldet, og derfor alt andet lige kender dette bedst, også har ansvaret for, at der gives de rigtige oplysninger.

Man vil derfor også uden vanskelighed i så henseende kunne pålægge affaldsproducenten at give de korrekte oplysninger til den, som modtager affaldet fra producenten, eller at give disse oplysninger direkte til en offentlig myndighed.

Det er derimod væsentligt vanskeligere at fastholde ansvaret, når de pågældende data indrapporteres af andre.

Man kan således tænke sig, at affaldsproducenten har opgivet korrekte data, men at de forvansket i forbindelse med indberetningen til den centrale database.

Det kan være vanskeligt for affaldsproducenten at konstatere dette, og det vil i hvert fald kræve, at affaldsproducenten fører et minutiøst register, hvilket det måske netop var meningen, at affaldsproducenten fremover ikke i samme grad skulle belastes med.

Man kan forestille sig, at det både strafferetligt og erstatningsretligt vil kunne være vanskeligt at fastholde et ansvar over for en affaldsproducent, selv om denne måtte have godkendt oplysninger, hvis den pågældende som følge af systemets opbygning vanskeligt kan kontrollere de oplysninger, den pågældende får.

Hvis affaldsproducenten for at kunne have et ansvar, der kan fastholdes, skal føre et fuldt system selv, kan man også rejse det spørgsmål, hvad der opnås ved, at det er første modtager, der indberetter, frem for affaldsproducenten selv.

Virksomheder, som under alle omstændigheder ønsker at føre et eget detaljeret register, eller som måske ligefrem er forpligtet hertil, vil for nogles vedkommende kunne foretrække at have ret til at indberette egne data frem for at skulle kontrollere data, der kommer via en anden aktør. Man må derfor overveje, om der skal være en ret til at lade sådanne data erstatte af egne data, for at den pågældende kan sikre sig ikke at være ansvarlig for noget, der ikke kan overskues.

Der kan også være en problemstilling i forbindelse med, hvor lang tid, der går, før affaldsproducenten får meddelelse om indholdet af den første affaldsmodtagers indberetning. Hvis meddelelsen kommer hurtigt, kan affaldsproducenten lettere vurdere rigtigheden, end hvis den kommer på et senere tidspunkt, og måske endda akkumuleret over flere bortskaffelser.

Der kan derfor være anledning til at viderebearbejde denne del af modellens problemstillinger.

2. Registerlovgivningen

Både ved den endelige udformning og ved en senere detaljeret udarbejdelse af reglerne for affaldsdatamodellen, er det af betydning at afklare, i hvilket omfang der stilles krav i medfør af den gældende registerlovgivning.

Den aktuelle regulering findes i loven om behandling af personoplysninger, som bl.a. også omfatter de krav, der stilles til offentlige registre.

Loven omfatter kun personoplysninger, jfr. § 1, stk. 1. Ved personoplysninger forstås enhver information, der kan henføres til en bestemt fysisk person, jfr. § 3 nr. 1.

Det er ikke afgørende, om fx. databasens brugere er i stand til at henføre oplysninger til en bestemt person, blot det er muligt for de, der kender de relevante koder mv.

Loven gælder modsat ikke for oplysninger om juridiske personer.

Udgangspunktet vil derfor være, at lovens krav ikke finder anvendelse, i hvert fald for den helt overvejende del af de dataregistreringer, der skal ske i en sådan affaldsdatabase, da oplysningerne i meget vidt omfang vil blive indhentet fra og vedrøre juridiske personer.

Man kan dog næppe helt udelukke, at der vil kunne være tale om oplysninger, der vedrører fysiske personer i tilfælde, hvor der er tale om personligt ejede virksomheder, især af mindre størrelse.

Det vil nok være endnu mere sjældent, at oplysninger om en juridisk person vil kunne henføres til fysiske personer i tilknytning til denne juridiske person, det være sig af ejerkreds, medarbejdere el.lign., når henses til de data, der påtænkes indsamlet i affaldsdatabasen.

Hvor man undtagelsesvis måtte vurdere, at der er tale om oplysninger om en fysisk person, afskærer dette endvidere ikke oprettelsen af databasen.

De oplysninger, som efter lovens §§ 7 og 8 ikke må registreres, fordi de er af mere personlig og følsom karakter, så som politisk, religiøs, filosofisk overbevisning osv., vil således ikke kunne blive relevante.

Herudover gælder der, hvor loven finder anvendelse, mere almindelige krav, fx. i § 5, om at man ikke må registrere oplysninger, som ikke er nødvendige, idet man i det hele skal overholde princippet om god forvaltningsskik om kun at registrere i nødvendigt omfang og i det nødvendige tidsrum.

Dette synes ikke i sig selv at stille krav til databasen, som ikke vil kunne opfyldes, eller som man ikke i forvejen ville tilstræbe opfyldt.

I øvrigt bemærkes, at en række af principperne i persondataloven alligevel vil kunne være en hensigtsmæssig rettesnor for nogle af detailprincipperne for databasen.

Efter personoplysningslovens § 28 skal der gives oplysninger til den, der registreres, i forbindelse med indsamlingen af dataene, med hensyn til hvem der er den dataansvarlige, formålet med behandlingen osv. Disse oplysninger vil også naturligt blive givet.

Af særlig interesse er § 29, hvorefter der skal gives meddelelse til den registrerede, hvis oplysningerne ikke er indsamlet hos den pågældende. Der skal gives oplysninger om den dataansvarlige identitet, formålet med registreringen, hvordan oplysningerne er fremskaffet, hvilke typer oplysninger det drejer sig om osv.

Der er også i den opstillede model overvejelser i retning af netop at sikre affaldsproducentens godkendelse af de data, der indsamles om og fra denne, idet de forudsættes indrapporteret af andre.

Tankegangen i personoplysningslovens § 29 vil således kunne tjene som inspiration i denne sammenhæng.

Der er endvidere også efter personoplysningslovens § 31 mulighed for at få kendskab til de data, der er indsamlet.

Dette modsvarer modellens tankegang om, at de registrerede skal kunne have adgang til egne data, ligesom der også i personoplysningslovens § 35 er ret til at få korrigeret fejlagtige data eller data, der uretmæssigt er registreret.

Selv om persondataloven formentlig kun sjældent vil kunne finde anvendelse, kan disse principper danne en del af udgangspunktet for, hvorledes databasen indrettes, ligesom de også ofte vil være en naturlig følge af de krav, der må stilles til offentlig forvaltning i medfør af forvaltningsretlige regler og principper.

3. Almindelige regler og principper om erhvervshemmeligheder

Inden for erhvervslivet udgør markedsføringslovens § 10 en almindelig og bred beskyttelse af erhvervshemmeligheder, som andre får kendskab til gennem tjeneste- eller samarbejdsforhold o.lign.

Markedsføringslovens § 10 vil derfor også som udgangspunkt gælde for en affaldstransportør, der udfører det hverv for affaldsproducenten at videretransportere og bortskaffe affaldet.

Markedsføringslovens § 10 bestemmer dels, at man ikke på utilbørlig måde må søge at skaffe sig kendskab til erhvervshemmelighederne, dels at man ikke må videregive disse oplysninger ubeføjet i en periode på 3 år efter erhvervets ophør.

Markedsføringslovens § 10 er strafsanktioneret.

Når en affaldsproducenten giver oplysninger om sit affald til en virksomhed, der skal videretransportere det, vil forholdet derfor typisk være omfattet af markedsføringslovens § 10 i det omfang, fx. sammensætningen eller mængden af affald eller andre lignende forhold i deklarationen af affaldet indebærer et muligt kendskab til erhvervshemmeligheder hos affaldsproducenten.

I det omfang denne beskyttelse må anses for tilstrækkelig, er der derfor ikke i sig selv noget betænkeligt ved, at affaldsproducenterne gennem lovgivningen tvinges til at videregive oplysninger af denne art.

Det må også bemærkes, at affaldsproducenterne jo normalt har mulighed for selv at vælge sin affaldstransportør eller at tilføre affaldet direkte til slutbehandleren/bortskafferen.

Det ændrer imidlertid ikke ved, at affaldsproducenten under alle omstændigheder ikke selv efter modellen har adgang til at indberette disse data, men skal afgive dem til andre til brug for indberetning til datamodellen.

Det er ikke givet, at markedsføringslovens beskyttelse i 3 år i alle tilfælde er tilstrækkelig.

Virksomhederne vil da have mulighed på aftaleretligt grundlag at søge at opnå en bedre beskyttelse.

Man kan dog ikke udelukke, at der for et fåtal af virksomheder vil kunne være særlige problemer i denne sammenhæng, selv om problemerne næppe er meget anderledes, end de er i dag, hvor affaldet jo også skal deklareres og bortskaffes.

Afhængigt af detaljeringsgraden i deklarationen og den mulighed, der måtte være for ad denne vej at identificere følsomme oplysninger, kan der dog være anledning til at overveje at give de få virksomheder, der måtte ønske det, mulighed for at foretage direkte indberetning af dataene, således at de ikke komme andre i hænde end databasen, idet det samtidig kan overvejes, om der er særlige hensyn at tage til slutbehandler med hensyn til dennes behov for oplysninger afvejet med affaldsproducentens ønske om at sløre visse oplysninger ved at bruge bredere betegnelser.

4. Reglerne om aktindsigt

Reglerne om aktindsigt forhindrer ikke offentlige myndigheder i at få fornødent kendskab til erhvervshemmeligheder til brug i sagsbehandlingen, og er derfor heller ikke til hinder for, at fx. tilsynskommunen kan få kendskab til indberettede affaldsdata på virksomhedsniveau. Der gælder til gengæld en pligt til at holde oplysningerne fortroligt.

Derimod er det klart, at der kan være behov for en sikker beskyttelse af følsomme data i forhold til andre, der måtte ønske aktindsigt.

Modellen lægger op til, at de enkelte virksomheder skal kunne få adgang til egne data.

Slutbehandleren kan som udgangspunkt ikke have data på virksomhedsniveau, og vil derfor næppe heller kunne få kendskab til forretningshemmeligheder o.lign. ved at få adgang til egne data, som jo også i øvrigt vil kunne indsamles.

Med hensyn til affaldstransportøren må det forventes, at denne også skal have et vist ansvar for de data, den pågældende indberetter på affaldsproducentens vegne, hvilket også kan gøre det naturligt, at affaldstransportøren får adgang til de data, den pågældende selv har indberettet. Der kan også være behov for, at affaldstransportøren får adgang til dataene med virksomhedsidentifikation, da affaldstransportøren netop vil have ansvaret for rigtigheden af, at oplysningerne er henført til den rette virksomhed.

Der er imidlertid tale om data, som affaldstransportøren i forvejen har fået kendskab til, hvorfor der næppe heri ligger noget brud på principperne om beskyttelse af erhvervshemmeligheder, der findes i den offentlig forvaltning.

Det må omvendt være udgangspunktet i modellen, så vidt ses, at den enkelte private forbruger af databasen ikke skal have adgang til andres data, men kun skal kunne modtage statistiske data i samme omfang, som alle andre kan få statistiske oplysninger, der genereres ved hjælp af affaldsdatabasen.

Det må anses for væsentligt, at der ikke gives de enkelte brugere af affaldsdatabasen adgang til andre data end deres egne, samt til eventuelle statistiske oplysninger, der publiceres alment, således at det undgås, at brugerne af affaldsdatabasen får adgang til oplysninger, som ikke er vurderet i forhold til beskyttelsesreglerne i forbindelse med aktindsigt.

Den nævnte begrænsning betyder således ikke, at der ikke vil kunne blive spørgsmål om aktindsigt i databasens oplysninger, men kun at dette så må behandles ud fra en konkret anmodning, og dermed med overholdelse af de regler, der i øvrigt gælder herfor.

Der gælder efter lov om offentlighed i forvaltningen indskrænkninger i adgangen til elektroniske databaser, idet sådanne oplysninger som udgangspunkt kun er underlagt aktindsigt, når de indgår i en konkret sagsbehandling.

I det omfang tilsynsmyndighederne benytter oplysningerne til konkret tilsyn, vil de derfor i hvert fald være undergivet aktindsigt.

Hertil kommer, at den særlige lovgivning om aktindsigt i miljøoplysninger i et vist omfang udvider adgangen til aktindsigt. Denne lovgivning tilsidesætter også i et vist omfang de særlige beskyttelsesregler om fortrolige oplysninger og erhvervshemmeligheder, som ellers findes i fx. offentlighedsloven.

Disse afvejninger er imidlertid ikke afgørende eller særlige for affaldsdatabasens opbygning, idet man kan sikre overholdelsen af denne lovgivning ved, at anmodninger om aktindsigt skal undergives konkret sagsbehandling, der så må ses i forhold til relevante regler i offentlighedsloven, forvaltningsloven og lov om aktindsigt i miljø oplysninger.

5. Retssikkerhedsovervejelser

En særlig overvejelse i forbindelse med pligten til at give oplysninger til det offentlige er forholdet til den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6 om forbud mod selvinkriminering.

Hvis pligten til at afgive oplysninger således for den pågældende fører til, at der skal gives oplysninger om ulovlige forhold, vil rækkevidden af det nævnte princip få betydning.

Som det fremgår af retssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428 fra 2003, er der imidlertid tale om generelle problemstillinger, der ikke alene vedrører miljøområdet, endsige kun indberetning af affaldsdata.

Der er derfor også fremsat et lovforslag nr. 96 herom i indeværende folketingssamling, som dog ikke ses at være vedtaget. Lovforslaget om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter indeholder i § 10 forslag til en generel bestemmelse om retten til ikke at inkriminere sig selv.

Praksis på dette punkt kan overordnet set sammenfattes derhen, at det, der er forbudt, er, at afkræve oplysninger, når der er mistanke om en overtrædelse, således at oplysningspligten bruges som en form for afklaring af, om der skal gås videre med en straffesag.

I disse tilfælde skal myndighederne afstå fra at benytte oplysningspligt, og i stedet søge sagen oplyst på anden måde. Det er dette, der gives udtryk for i lovforslaget.

Det kan ikke anses for hensigtsmæssigt at udforme særlige regler for affaldsdatabasen i denne sammenhæng, idet der er behov for helt generelle regler i lovgivningen, som sikrer dansk rets overholdelse af den europæiske menneskerettighedskonventions regler på dette punkt.

Man skal blot være opmærksom på, at der - ligesom på en række andre områder - vil kunne være tale om, at en bestemmelse, som ikke rummer undtagelser af denne art, i enkelte situationer vil kunne komme i strid med menneskerettighedskonventionen, så længe der ikke er indført en generel undtagelsesbestemmelse i lovgivningen.

I øvrigt bemærkes, at den helt generelle pligt til at deklarere data om det affald, der bortskaffes fra en affaldsproducent, i almindelighed netop ikke vil have en sådan karakter, at der vil blive tale om selvinkriminering.

Det er dog klart, at hvis den pågældende virksomhed har fået pålagt begrænsninger med hensyn til driften og processerne og det affald, der måtte fremkomme og eventuelt mængderne heraf, vil der kunne blive tale om selvinkriminering, hvis der skal deklareres større mængder eller andre typer affald end det, der er tilladt for virksomheden.

Normalt vil der dog ikke i den pågældende situation være tale om nogen konkret mistanke, da oplysningerne jo gives til affaldstransportøren til brug for generel indrapportering, samt til brug for slutdatabehandleren uden oplysning om konkret affaldsproducent.

Der vil således sjældent være tale om konkret mistanke.

Der kan dog være situationer, hvor myndighederne måske har konkret mistanke og netop afventer de næste indberetninger, og hvor man derfor kan tænke sig, at der kan blive tale om forhold, der er i direkte strid med menneskerettighedskonventions artikel 6.

Et andet forhold man bør være opmærksom er, at der ikke med det nævnte lovforslag er taget stilling til, om man kan straffe borgere, der afgiver urigtige oplysninger for at dække over ulovlige forhold, hvis afgivelsen af oplysningerne ville føre til en selvinkriminering.

Denne problemstilling vil i sagens natur også kunne foreligge, selv om myndighederne ikke har nogen mistanke.

I praksis vil man næppe straffe for en sådan indgivelse af urigtige oplysninger for at dække over et strafbart forhold.

Det kan i særlige tilfælde påvirke rigtigheden af oplysningerne i databasen.

Det må dog antages, at det næppe - hvor der er tale om statistiske formål - vil have en mærkbar påvirkning af rigtigheden af databasens overordnede billede.

Hvor der er tale om tilsynsmyndighedens udnyttelse af de pågældende data, er problemstillingen endvidere ikke anderledes end ved almindelig indrapportering til tilsynsmyndigheden, hvor denne problemstilling også vil kunne foreligge.

Hverken det forhold, at der ud fra selvinkrimineringsforbudet kan være begrænsninger i de oplysninger, der kan kræves til databasen, eller det forhold, at man må regne med, at oplysningerne i særlige tilfælde kan være opgivet bevidst forkerte, uden at der nødvendigvis er strafsanktion, vil imidlertid påvirke hensigtsmæssigheden af selve modellen.

Endvidere må det som ovenfor anført antages, at det er mere hensigtsmæssigt at leve op til kravet om forbud mod selvinkriminering gennem en generel lovbestemmelse i stedet for gennem lovbestemmelser i hvert enkelt regelsæt, og hvorfor der ikke ses at være grund til at udforme specielle regler i forbindelse med affaldsdatabasemodellen i forbindelse med en senere detailudformning.

Denne problemstilling vil dog til den tid kunne afstemmes med justitsministeriets lovkontor.

København, den 25. maj 2004
Westergaard & Alstrøm Advokatfirma
Eigil Worm