| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering

Sammenfatning og konklusioner

• 1.1 Indledning
  • 1.1.1 Omsættelige kvoter som virkemiddel
  • 1.1.2 Erfaring fra andre kvoteordninger
  • 1.1.3 Mulige kvoteordninger
  • 1.1.4 Tilrettelæggelse
  • 1.1.5 Samspil med eksisterende regulering og organisering
  • 1.1.6 Import og eksport af affald
  • 1.1.7 Vurdering

1.1 Indledning

Etablering af et kvotesystem gør det muligt direkte at regulere mængden af affald til forbrænding og deponering med henblik på at sikre opfyldelse af affaldspolitiske mål. Der er ingen danske eller udenlandske erfaringer med brug af omsættelige kvoter på affald til forbrænding og deponering, og i dette projekt foretages en første vurdering af mulighederne for at indføre regulering ved brug af omsættelige kvoter.

Projektet identificerer mulige udformninger af kvotesystemer og af centrale elementer i designet af kvotesystemet, kvotesystemets samspil med den eksisterende organisering og regulering af affaldsområdet, og vurdering med hensyn til mulig prisdannelse og overvejelser om administrative byrder.

Der er tale om et første indledende projekt, og hovedvægten er lagt på en bredere beskrivelse af muligheder og begrænsninger, mens mere detaljerede beskrivelser og vurdering af de enkelte delelementer af et kvotesystem ikke har ligget inden for rammerne af projektet.

Der er gennemført en relativt omfattende indsamling af erfaringer fra især projekter til fremme af genanvendelse af affald. Formålet hermed har været at få en - om end konservativ - indikation af mulighederne for at stabilisere mængderne af affald til forbrænding og deponering og en indikation af mulige prisniveauer på kvoter. Denne indsats har været prioriteret for at få en første vurdering af muligheder og omkostninger forbundet med stabilisering af mængderne og risikoen for meget høje kvotepriser på et fremtidigt kvotemarked. Der er tale om en konservativ vurdering af mængder og omkostninger da der kun foreligger begrænset information herom.

1.1.1 Omsættelige kvoter som virkemiddel

Kvoter sigter på at regulere affaldsmængden til forbrænding og deponering direkte. En kvote giver ihændehaveren ret til at forbrænde eller deponere et ton affald et bestemt år, og staten udsteder f.eks. årligt et antal kvoter der modsvarer de politiske målsætninger om mængden af affald til forbrænding og deponering.

For at sikre fleksibilitet er det afgørende at kvoterne kan omsættes. De der har vanskeligt ved at reducere affaldsmængderne til deponering og forbrænding i tilstrækkeligt omfang kan så købe kvoter fra aktører der har lettere ved at reducere mængderne. Herved bliver systemet fleksibelt set fra den enkelte aktørs synspunkt uden at det overordnede mål tabes.

Omsættelige kvoteordninger er økonomiske virkemidler på linie med afgifter, men der er dog betydelige forskelle. Hvor kvoterne direkte styrer mængden vil afgifter indirekte styre mængden via afgiftens prissignal. Omsættelige kvoter giver også et prissignal via prisen på kvoterne, men denne pris kendes ikke på forhånd og afhænger af antallet af kvoter der udstedes og af udviklingen i affaldsmængderne. Med kvoteregulering kendes således mængden af affald til forbrænding og deponering på forhånd, men ikke den pris som aktørerne må betale for kvoterne. Med afgifter kendes omvendt den afgift aktørerne må betale på forhånd, men ikke den mængde affald der sendes til forbrænding og deponering.

Under de rette betingelser vil både afgifter og omsættelige kvoter således kunne nå til det samme resultat. Via prismekanismen virker de to styringsmidler ret ens, men en kvoteordning kan herudover tænkes at øge opmærksomheden på affaldsproduktion og bortskaffelse i højere grad end afgift. Det skyldes bl.a. at omkostningerne til affaldsbortskaffelse ofte er en relativt beskeden del af virksomhedernes samlede omkostninger og at husholdninger og små affaldsproducenter i praksis sjældent er direkte konfronteret med prisen på affaldsbortskaffelse men betaler et årligt gebyr. Arbejdet med at vurdere behovet for køb af kvoter kan imidlertid tænkes at øge opmærksomheden på affaldsbortskaffelse hos virksomheder og kommuner, her kaldt "nethindeffekten". Hvis kvoteordningen bliver meget smidig og fleksibel og kvoter meget let tilgængelige kan det dog formindske denne særlige opmærksomhed.

1.1.2 Erfaring fra andre kvoteordninger

Der er erfaring med kvoteordninger på andre områder, herunder SO₂ udledning i USA. Erfaringerne kan ikke direkte overføres på en dansk ordning på affaldsområdet, men der kan dog drages erfaringer der peger på at et velfungerende kvotesystem stiller krav om fleksibilitet, herunder inddragelse af handelsselskaber og lignende, og klare spilleregler.

Storbritannien planlægger i løbet af 2004 at indføre kvoter på organisk dagrenovation til deponering med henblik på at opfylde EU's direktiv om deponering af affald. De bortskaffende myndigheder (kommuner eller amter) skal have kvoter for at kunne aflevere organisk husholdningsaffald på affaldsdeponi. Affald til forbrænding vil derimod ikke kræve kvoter. Der er væsentlig forskel i udgangspunktet for Storbritannien og for Danmark med hensyn til organisk dagrenovation, idet Danmark allerede opfylder EU's direktiv og ikke tillader deponering af organisk dagrenovation. Der er endvidere forskel i ordningernes dækning idet den danske tænkes at omfatte alt affald både til deponering og forbrænding.

Til implementering af EU's emballagedirektiv fra 1994 er endvidere i Storbritannien etableret en certificeringsordning, som har udviklet sig til et system af omsættelige certifikater for genanvendt emballage. Den nationale miljømyndighed udsteder standardiserede certifikater, der dokumenterer at emballageaffald er blevet nyttiggjort, såkaldt PRN's (Packaging Waste Recovery Notes). Virksomheder der er pålagt genanvendelseskrav for emballage kan så vælge enten selv at genanvende emballageaffald eller at købe sådanne certifikater. Certifikater købes typisk fra materialeforarbejdende virksomheder eller på en elektronisk børs og ordningen vurderes at have reduceret omkostningerne ved at nå målene væsentligt.

1.1.3 Mulige kvoteordninger

En kvoteordning er defineret ved en række forhold, men helt centralt er hvilke aktører der er omfattet af ordningen. Ordningen bør tilrettelægges så den giver de centrale aktører klare incitament til at reducere mængderne af affald til forbrænding og deponering. Tre grundmodeller for hvem der er centrale aktører har været overvejet, nemlig:

1 Ordning baseret på kommuner og virksomheder med større affaldsproduktion

2 Ordning baseret på affaldsdeponeringsanlæg og forbrændingsanlæg

3 Ordning baseret på affaldsproducenter

Kommuner og affaldsproducenter har de største muligheder for at reducere mængderne af affald til forbrænding og deponering, mens affaldsdeponeringsanlæg og forbrændingsanlæg har mindre indflydelse på affaldstilførslen. På den baggrund er fokuseret på kvoteordninger som baserer sig på kommuner og virksomheder med større affaldsproduktion.

1.1.4 Tilrettelæggelse

Fordeling af kvoter: Den ønskede mængde kvoter udstedes for passende perioder, f.eks. et år ad gangen. Kvoterne fordeles til kommuner og affaldsproducenter enten ved salg eller som foræring.

Flere forhold taler for salg af kvoter frem for foræring. Hvis kvoterne foræres til kommuner og affaldsproducenter må affaldsafgiften bevares hvis staten skal opretholde et provenu. Ved salg af kvoterne får staten et provenu til erstatning for affaldsafgiftens provenu. Sælger myndighederne kvoter behøver de endvidere ikke at have detailkendskab til virksomheder og kommuners affaldsproduktion. Foræres kvoterne bort vil det derimod stille høje krav til myndighedernes viden om de enkelte affaldsproducenters hidtidige affaldsproduktion. Foræres kvoter til eksisterende virksomheder kan det endvidere indebære risiko for konkurrenceforvridning og gøre det vanskeligere for nye virksomheder at etablere sig.

Det er en forudsætning for at et kvotemarked fungerer efter hensigten at det ikke er muligt for enkelte aktører at misbruge markedsmagt og i mærkbar grad påvirke prisdannelsen eller udbuddet af kvoter. For at sikre et velfungerende marked skal der dels sikres at der deltager et minimum af aktører, og dels at der er etableret spilleregler der fremmer konkurrence.

Elektronisk registrering: I praksis kan etableres et elektronisk registreringssystem, hvor de enkelte aktørers beholdning af kvoter registreres sammen med køb og salg af kvoter og hvor aktørernes brug af kvoterne ligeledes registreres.

Marked for kvoter: Uanset om kvoter foræres eller sælges kan aktørerne efterfølgende handle med hinanden, f.eks. direkte mellem hinanden eller på en børs oprettet dertil. Det kan imidlertid være en uforholdsmæssig stor byrde for mindre virksomheder og kommuner at deltage på kvotemarkedet og derfor være fordelagtigt for dem at lade transportører og handelsselskaber bistå med kvotehandlen. Så kan en virksomhed eller en kommune vælge f.eks. at lade sin affaldstransportør stå for at indkøbe de nødvendige kvoter. Dette vil reducere virksomheden eller kommunens administrative byrder, men vil omvendt betyde at virksomheden eller kommunen ikke selv bliver engageret i handelen med kvoter og derfor næppe vil reagere meget anderledes på kvoteordningen end f.eks. på en forhøjelse af affaldsafgiften. Der kan således være et dilemma mellem på den ene side at sikre at en ordning er smidig og medfører beskedne administrative byrder og på den anden side at sikre et højt engagement i de enkelte virksomheder og kommuner.

Antal aktører: Det er ikke muligt at forudsige hvor mange der aktivt vil deltage i et kvotemarked. Mulige aktører er kommuner, virksomheder med egen kontrakt med vognmænd samt handelsselskaber, transportører og andre der handler på vegne af deres kunder. Som et groft skøn kunne op til 275 kommuner, 100-1000 virksomheder med stor affaldsproduktion samt op til 500 transportører og handelsselskaber tænkes at deltage på kvotemarkedet.

1.1.5 Samspil med eksisterende regulering og organisering

Kvoter i relation til anvisnings- og benyttelsespligt: Affaldskvoter "lægges ovenpå" det eksisterende affaldssystem, således at aktøren ikke alene skal holde sig til anvisningen, men også skaffe en kvote for at få affaldet brændt eller deponeret. Kvoten er forudsætningen for at få affaldet brændt eller deponeret, men ingen garanti. Garantien for at komme af med affaldet vil fortsat ligge på den kommunale anvisningspligt, altså kommunernes pligt til at sikre at der er tilstrækkelig forbrændings - og deponeringskapacitet. Affaldsproducenten må købe de nødvendige kvoter på markedet, og opstår der uventet og ekstraordinært særlige behov for indsats over for bestemte fraktioner kan staten reservere kvoter hertil eller udstede ekstraordinære kvoter.

Udnyttelse og frembringelse af kapacitet på forbrændings- og deponeringsanlæg: Hvis affaldskvoter virker efter hensigten, som er at stabilisere eller reducere mængderne til forbrænding og deponering, så vil kapaciteten på forbrændings- og deponeringsanlæg i første omgang blive udnyttet på nuværende eller lavere niveau, og anlæggenes samlede kapacitet på længere sigt blive bevaret eller reduceret. Tilsvarende vil energileverancerne fra affaldsforbrænding følge de tilførte mængder. Disse konsekvenser udspringer af de politiske mål om at stabilisere eller reducere affaldsdannelsen og mængderne til forbrænding og deponering og øge genanvendelsen.

Betydningen af en eventuel liberalisering: Kvoteordningen er i princippet uafhængig af en eventuel liberalisering af affaldsforbrænding og -deponering. Hvis kommunernes anvisningspligt opretholdes på et niveau, hvor kommunen kan anvise behandlingsform, men ikke behandlingssted, er det fortsat en myndighedsbeslutning, om en bestemt type affald skal forbrændes, deponeres, eller genanvendes på en bestemt måde. Myndighederne vil dog ikke bestemme, hvilket af flere anlæg, indenfor samme behandlingsform, der skal anvendes.

1.1.6 Import og eksport af affald

Importeret affald til forbrænding og deponering vil også kunne underlægges kvoter svarende til at importeret affald er underlagt affaldsafgift. I det omfang affald lovligt kan eksporteres til andre lande til omkostninger der er lavere end i Danmark (inkl. omkostninger til køb af kvoter til forbrænding eller deponering) vil dette være et økonomisk attraktivt alternativ til bortskaffelse ved forbrænding eller deponering i Danmark.

Nye EU-domme indikerer hvornår affaldsforbrænding anses for nyttiggørelse. Det følger af dommene at forbrænding af affald på industrielle produktionsanlæg, hvor affaldet anvendes som energikilde, anses som nyttiggørelse, herunder ved samforbrænding, altså anvendelse af affald til energiformål sammen med andre brændsler. Derimod anses forbrænding på et affaldsforbrændingsanlæg som bortskaffelse, uanset at anlægget producerer varme eller elektricitet. Det er således ikke ganske klart hvorledes EU reguleringen og fortolkningen heraf, sammen med de generelle danske forbud mod import og eksport af affald til bortskaffelse, vil påvirke omfanget af eksport og import af affald til forbrænding.

De foreliggende oplysninger om i hvilket omfang grønt affald (dvs. affald der efter transportforordningen ikke skal anmeldes inden eksport) eksporteres og importeres er sparsomme. Derfor er det umiddelbart vanskeligt at vurdere, om den ændrede administration vil betyde en ændring af mængderne af grønt affald, der skal forbrændes i Danmark, og om en ændring i givet fald vil være en stigning eller et fald.

En eventuel liberalisering af affaldsforbrænding og deponering kan aktualisere en diskussion af hvorvidt det generelle danske forbud mod import og eksport af affald til bortskaffelse bør ophæves.

1.1.7 Vurdering

Priser på kvoter: Affaldsproducenter vil stå i et valg mellem at anskaffe sig kvoter for at kunne sende affald til forbrænding eller deponering, eller reducere affaldsmængden lidt. Hvis affaldsproducenten handler økonomisk rationelt vil han altså vælge at købe en kvote yderligere hvis det er billigere end at reducere affaldsmængden til forbrænding eller deponering, og omvendt vælge at reducere affaldsmængden hvis det er billigere end at købe en yderligere kvote. På den måde må prisen på kvoter forventes at afspejle de marginale omkostninger ved at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering.

Omkostningerne ved øget genanvendelse og ved forebyggelse af affaldsdannelse er imidlertid ikke vel belyst. En væsentlig aktivitet i dette projekt har derfor været at indsamle tilgængelig information om muligheder for og omkostninger ved tiltag der reducerer affaldsmængderne til forbrænding og deponering, bl.a. gennem øget genanvendelse.

Vurderingen tyder på at affaldsmængden kan stabiliseres på det nuværende niveau med kvotepriser som er af samme størrelsesorden som affaldsafgiften. Der er dog stor usikkerhed forbundet med skønnet over potentialerne og de tilhørende omkostninger. Vurderingen er baseret på (nogle) af de nuværende muligheder, og man skal derfor være varsom med at konkludere om prisen på lang sigt. På den ene side vil fortsatte krav om uændrede eller reducerede affaldsmængder indebære stigende kvotepriser, på den anden side vil mulighederne for begrænsning af især affaldsproduktionen kunne udvikle sig over tid i et samspil med prisen på kvoterne.

Priserne på et fremtidigt kvotemarked vil kunne variere over tiden og mellem aktører. Større aktører med god indsigt i affaldssektoren vil have bedre mulighed for at købe og sælge kvoter på gunstige tidspunkter og til gunstige priser end mindre aktører der ikke følger markedet tæt. Ligeledes kan transaktionsomkostningerne ved køb og salg variere mellem store og små aktører. Der kan derfor forventes fordelingsmæssige effekter mellem aktørerne som følge af kvoteordningen, men omfanget heraf er ikke kendt.

Administrative byrder: Der må forventes væsentlige administrative byrder og transaktionsomkostninger ved indførelse af et kvotesystem i forhold til den nuværende affaldsafgift. Det konkrete omfang afhænger af udformningen af ordningen og kendes ikke. Nogle byrder kan henføres til selve kvotesystemet, andre er mere generelt knyttet til den ekstra indsats, der kræves for at mindske affaldsmængderne til forbrænding og deponering og opfylde de politiske målsætninger.

De administrative byrder vil for de centrale miljømyndigheder især vedrøre udvikling og drift af kvotesystemet, herunder udvikling af et elektronisk registreringssystem, behandling af klager og overvågning og sanktionering af overtrædelser. De administrative byrder vil være størst hvis miljømyndighederne selv fordeler kvoterne, især hvis de foræres bort, men der må også forudses mærkbare administrative byrder især i starten selv om fordelingen overlades til en ekstern part.

Kommuner og virksomheder med større affaldsproduktion vil få ekstra administrative byrder ved vurdering af behovet for køb af kvoter og ved gennemførelse heraf. Endvidere må der forventes omkostninger forbundet med handler, f.eks. betaling af provision ved handler på auktion eller gennem mæglere.

Transportører der køber kvoter til brug for deres kunder påtager sig en ekstra opgave som medfører udgifter til køb af kvoter samt interne omkostninger forbundet med at identificere behovet for tilladelser. Den administrative byrde for deres kunder vil omvendt blive reduceret.

Deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg skal indgå i kontrollen med de mængder af affald de modtager og i registrering af de tilhørende kvoter. Der må forventes behov for en mere systematisk registrering end nu, og de yderligere administrative opgaver for deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg vil afhænge af den konkrete udformning af registreringssystemet.

Samlet må der forventes mærkbare administrative omkostninger og transaktionsomkostninger hos myndigheder og andre aktører i affaldssektoren i forbindelse med en kvoteordning. Omfanget må forventes at være størst i etableringsfasen af en sådan ordning.

Utilsigtede miljøeffekter: Formålet med en kvoteordning er at stabilisere eller reducere deponering og forbrænding af affald. Et øget pres på de enkelte affaldsproducenter om at reducere den mængde affald der indsamles til forbrænding og deponering kan imidlertid samtidig give et incitament til ukontrolleret bortskaffelse. Erfaringer fra kommuner med vægtbaseret gebyr viser på den ene side en reduktion i affaldsmængden der indsamles, men på den anden side også øget ukontrolleret bortskaffelse på rastepladser, veje, i naturområder samt øget afbrænding af affald i bål, fastbrændselsfyr og brændeovne. Nogle større affaldsproducenter kan endvidere tænkes at reagere på stærkere regulering af affaldsmængderne gennem eksport af affald eller udflytning af affaldsgenererende produktion.

Konklusioner:

• Afgifter og kvoteordninger er begge økonomiske styringsmidler med mange fællestræk. Der er to grunde til at overveje kvoteordning:
  1. Myndighederne kan fastlægge de fremtidige mængder til forbrænding og deponering, til gengæld vil der være usikkerhed om prisen på kvoterne. Ved afgifter er der omvendt viden om afgiftens størrelse, men usikkerhed om dens effekt på affaldsmængderne til forbrænding og deponering
  2. Kvoteordninger kan tænkes at skærpe opmærksomheden på affaldsproduktionen og bortskaffelsen hos de større aktører fordi systemet fordrer at de tager stilling til køb og salg af kvoter, her kaldt en "nethinde-effekt". Denne nethindeeffekt supplerer det incitament til reduktion af mængderne der går via prisen på kvoterne og som svarer til incitamentet ved en afgift.
• Nethindeeffekten afhænger af om kommuner og virksomheder aktivt deltager i kvoteordningen. De der overlader køb af kvoter til f.eks. affaldstransportøren vil have mindre opmærksomhed på kvoteordningen og nethindeeffekten vil være mindre. Reguleringseffekten vil dermed primært være via prismekanismen.
• Staten kan fordele kvoterne gratis eller sælge dem. Hensyn til at undgå konkurrenceforvridning, mindske de central myndigheders administrative byrder og opretholde et statsligt provenu i størrelsesorden med den nuværende afgift taler for at kvoter sælges til aktørerne, f.eks. ved auktioner.
• En ordning for omsættelige kvoter på affald til forbrænding og deponering vil have samme dækning som den nuværende affaldsafgift og på mange måder have samme funktion. Det synes derfor mere hensigtsmæssigt at erstatte afgiften med en kvoteordning end at supplere den, selv om det er muligt at opretholde begge reguleringer samtidig.
• Et kvotesystem bør udformes så det omfatter de aktører der kan reducere affaldsmængderne, så det begrænser konkurrenceforvridning og mulighed for misbrug af markedsmagt, og så det er administrativt fremkommeligt. Der er derfor fokuseret på en ordning der omfatter kommuner og virksomheder med større affaldsproduktion og som af administrative hensyn giver adgang for handelsselskaber, transportører og andre til at købe og sælge kvoter.
• En kvoteordning lægges oven i den eksisterende organisering og regulering. Under forudsætning af at der er konkurrence på kvotemarkedet og at der ikke opstår monopollignende tilstande anfægter kvoteordningen ikke den eksisterende anvisnings- og benyttelsespligt og påvirker kun frembringelse og udnyttelse af behandlingskapaciteten qua de reduktioner af affaldsmængder der svarer til de politiske målsætninger der begrunder ordningen.
• En kvoteordning vil kunne omfatte importeret affald på linie med andet affald. En nylig EU dom indikerer dog formentlig at eksport og import af affald til forbrænding på affaldsforbrændingsanlæg vil blive begrænset eller ophøre, mens eksport og import af affald til samforbrænding i industrielle produktionsanlæg kan opretholdes. Dette er dog ikke afklaret og afhænger endvidere af igangværende aktiviteter i EU Kommissionen.
• En eventuel liberalisering af behandlingsanlæggene vil være uafhængig af en kvoteordning såfremt kommunerne fortsat forventes at anvise behandlingsform, men dog ikke bestemme, hvilket af flere anlæg, indenfor samme behandlingsform, der skal anvendes.
• Vurdering af kvotepriser er behæftet med stor usikkerhed, da der er begrænset tilgængelig viden og information om mulighederne for at reducere affaldsmængderne til forbrænding og deponering og de tilhørende omkostninger. Vurdering på baggrund af eksisterende genanvendelsesordninger m.v. indikerer dog at mængderne kan stabiliseres på det nuværende niveau med kvotepriser på niveau med de eksisterende affaldsafgifter. Der er dog en vis risiko for meget høje marginalpriser på kvoter, en risiko der kan begrænses ved etablering af et prisloft.
  Kvoteprisen vil udvikle sig over tiden, på den ene side vil kvoterne stramme mere til, på den anden side kan forventes nye teknologier og øget vægt på forebyggelse af affald.
  Provenuet vil være forbundet med en vis usikkerhed, især i starten, men næppe være under det nuværende afgiftsprovenu.
• En kvoteordning vil indebære øgede administrative omkostninger og omkostninger til handel med kvoter i forhold til affaldsafgiften. De øgede byrder vil omfatte de centrale miljømyndigheder, kommuner, virksomheder, affaldsbehandlingsanlæg og andre aktører i affaldssektoren. Omfanget vil afhænge af den konkrete udformning af ordningen.
• Der er en risiko for at en skærpet regulering vil forøge den ukontrollerede bortskaffelse af affald, herunder afbrænding, udsmid på rastepladser og i naturen mv. Indførelse af kvoter skal derfor følges af hensigtsmæssige tiltag især hos kommunerne, således at de enkelte husstande og andre affaldsproducenter får incitament og muligheder for at reducere affaldsmængderne, og får så begrænset incitament til ukontrolleret bortskaffelse som muligt. Der er endvidere behov for øget tilsyn og kontrol for at begrænse ukontrolleret bortskaffelse og ulovlig eksport af affald.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Januar 2005, © Miljøstyrelsen.