Miljøprojekt, 979 – Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering – 7 Samspil med den nuværende regulering og organiseringen af affaldsområdet

Omsættelige kvoter for affald til forbrænding og deponering

7 Samspil med den nuværende regulering og organiseringen af affaldsområdet

7.1 Kvoter i relation til anvisnings- og benyttelsespligt
7.2 Kvoter i relation to udnyttelse og frembringelse af kapacitet på forbrændings- og deponeringsanlæg
7.3 Kvoter og forbrændingsanlæggenes energileverancer
7.4 Betydningen af en eventuel liberalisering
7.5 Håndtering af import og eksport af affald

I dette kapitel redegøres der kort for samspillet mellem kvoteordninger, den nuværende regulering og organiseringen af affaldsområdet, herunder samspillet med anvisnings- og benyttelsespligten.

7.1 Kvoter i relation til anvisnings- og benyttelsespligt

Affaldskvoter vil skulle "lægges ovenpå" det eksisterende affaldssystem, forstået på den måde at aktøren ikke alene skal holde sig til anvisningen, men også skaffe en kvote for at få affaldet brændt eller deponeret.

Enhver aktør, der er berettiget til det indenfor den kvotemodel, som måtte blive gældende, kan erhverve sig kvoter på markedet. Kvoten er forudsætningen for at få affaldet brændt eller deponeret. Men den er ingen garanti. Garantien for at komme af med affaldet, også til forbrænding og deponering, vil fortsat ligge på den kommunale anvisningspligt, altså kommunernes pligt til altid at sikre at der er tilstrækkelig forbrændings - og deponeringskapacitet. Det vil en kvoteordning ikke ændre på. Kvoteordning vil muligvis gøre det mere synligt, hvis der ikke er tilstrækkelig kapacitet.

Når en situation med utilstrækkelig kapacitet på behandlingsanlæg opstår, eksempelvis som følge af et uheld, vil kommunen anvise affaldet til et andet anlæg, eller kommunalt ejede anlæg vil indgå aftaler med andre anlæg om at overføre affaldet til disse, eventuelt kombineret med en forudgående midlertidig deponering.

7.2 Kvoter i relation to udnyttelse og frembringelse af kapacitet på forbrændings- og deponeringsanlæg

Hvis affaldskvoter virker efter hensigten, som er at reducere mængderne til forbrænding og deponering, så vil kapaciteten på forbrændings- og deponeringsanlæg i første omgang naturligvis blive udnyttet mindre, og dermed vil anlæggenes samlede kapacitet på længere sigt sandsynligvis blive reduceret.

Ideen med affaldskvoter udspringer af et politisk mål om at reducere affaldsdannelsen og øge genanvendelsen, og reducere mængderne til forbrænding og deponering, i overensstemmelse med EU's affaldshierarki. Affaldskvoter er et muligt styringsinstrument til at opnå dette mål. Det er derfor ikke korrekt at sige, at kvoterne er direkte årsag til at kapacitetsudnyttelsen falder. En forventelig faldende kapacitetsudnyttelse på forbrændings- og deponeringsanlæg er konsekvensen af et hvilket som helst virkningsfuldt styringsinstrument, hvormed man forfølger det politiske mål om at reducere affaldsdannelsen og genanvende mest muligt.

7.3 Kvoter og forbrændingsanlæggenes energileverancer

Hvis affaldsmængderne til forbrænding bliver mindsket vil dette klart reducere mulighederne for energileverancer fra forbrændingsanlæggene. Igen her skyldes dette imidlertid realiseringen af et politisk mål om reducerede affaldsmængder bl.a. til forbrænding. Det er altså en konsekvens af målsætningen og ikke en konsekvens af at kvoter vælges som styringsinstrument

7.4 Betydningen af en eventuel liberalisering

En liberalisering forudsættes her at indbefatte en ophævelse af kommunernes anvisningspligt og affaldsproducenternes benyttelsespligt i den nuværende form. Kommunernes anvisningspligt forudsættes opretholdt på et niveau, hvor kommunen kan anvise behandlingsform, men ikke behandlingssted. Således er det en myndighedsbeslutning, om en bestemt type affald skal forbrændes, deponeres, eller genanvendes på en bestemt måde. Myndighederne vil dog ikke bestemme, hvilket af flere anlæg, indenfor samme behandlingsform, der skal anvendes.

7.5 Håndtering af import og eksport af affald

Nye EU-domme ^[5] indikerer hvornår affaldsforbrænding betragtes som nyttiggørelse. Det følger af dommene at forbrænding af affald på et industrielt produktionsanlæg, hvor affaldet anvendes som energikilde, anses som nyttiggørelse, mens forbrænding på et affaldsforbrændingsanlæg anses som bortskaffelse, uanset at anlægget producerer varme eller elektricitet.

Efter EF-Domstolens tolkning af hvornår affaldsforbrænding er nyttiggørelse, vil det generelle danske forbud mod import og eksport af affald til bortskaffelse formentlig betyde, at eksport og import af affald til forbrænding på affaldsforbrændingsanlæg vil blive kraftigt begrænset eller ophøre.

EU Kommissionen har imidlertid i et forslag til tillæg til direktivet om emballage og emballageaffald rejst usikkerhed om nyttiggørelse. I udkastet angives således at affaldsforbrænding med varme eller elproduktion anses for nyttiggørelse ^[6].

De foreliggende oplysninger om i hvilket omfang grønt affald (dvs. affald der efter transportforordningen ikke skal anmeldes inden eksport) eksporteres og importeres er sparsomme. Derfor er det umiddelbart vanskeligt at vurdere, om den ændrede administration vil betyde en ændring af mængderne af grønt affald, der skal forbrændes i Danmark, og om en ændring i givet fald vil være en stigning eller et fald.

En eventuel liberalisering af affaldsforbrænding og deponering kan aktualisere en diskussion af hvorvidt det generelle danske forbud mod import og eksport af affald til bortskaffelse bør ophæves.

Som udgangspunkt tænkes importeret affald omfattet af en kvoteordning, mens affald der eksporteres ikke bliver omfattet, altså så ordningen kun gælder for affald til deponering eller forbrænding i Danmark. Det modsvarer tilrettelæggelsen af affaldsafgiften, som ligeledes pålignes importeret affald til deponering og forbrænding men ikke affald der eksporteres.

I det omfang affald lovligt kan eksporteres til andre lande til omkostninger der er lavere end i Danmark (inkl. omkostninger til køb af kvoter til forbrænding eller deponering) vil dette være et økonomisk attraktivt alternativ til bortskaffelse ved forbrænding eller deponering i Danmark. Teoretisk kunne udenlandske aktører opkøbe kvoter til forbrænding og/eller deponering for at begrænse danske affaldsproducenters adgang til at komme af med affaldet i Danmark og dermed fremprovokere eksport af affald. Med den begrænsede kapacitet til affaldsbehandling der er til rådighed i vore nabolande skønnes dette dog ikke at være et praktisk problem.

Fodnoter

[5] Sagerne C-458/00 og C-228/00 afsagt den 13. februar 2003.

[6] ENDs 5.12.2003, www.environmentdaily.com