|
Danmarks klimapolitiske mål og resultaterIndhold2 Virkemidler med betydning for udledninger og optag af drivhusgasser
3 Den hidtidige og fremtidige udvikling i udledninger og optag af drivhusgasser
5 Fremskridt hvad angår de øvrige forpligtelser under Kyoto-protokollens artikel 10 og 11 ForordDet er mig en glæde hermed at fremlægge en status for Danmarks klimapolitiske mål og resultater. Rapporten er udarbejdet med henblik på fremsendelse til FN's sekretariat for Klimakonventionen og EU-kommissionen. Rapporten redegør for de fremskridt, Danmark har opnået i bestræbelserne på at opfylde landets klima-forpligtigelser. Rapporten er et vigtigt signal til det internationale samfund om, at Danmark efterlever de internationale klimaforpligtigelser. Med denne rapport kan Danmark demonstrere fremskridt som et resultat af betydelige anstrengelser med at opnå reduktioner i udledningen af drivhusgasser. Danmark skal i 2008-2012 reducere udslippene af drivhusgasser med 21% i forhold til udslippet i 1990. Nye fremskrivninger af emissionerne i Danmark for perioden 2008-2012 viser, at den såkaldte klimamanko nu er reduceret til 8-13 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i forpligtelsesperioden. Faldet i mankoen skyldes bl.a mindre forventet eleksport og den forventede effekt af de allokerede midler til JI og CDM projekter i 2003-2008 svarende til ca. 4,5 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i 2008-2012. Intervallet 8 -13 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i forpligtelsesperioden afspejler det endnu ikke afklarede spørgsmål om Danmarks basisår. Mankoen blev tidligere i forbindelse med regeringens klimastrategi opgjort til 20-25 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i 2008-2012. Det er glædeligt, at Danmarks forpligtigelse nu opgøres til at være mindre end hidtil angivet, og at bestræbelser på at opfylde vores meget store klimaforpligtigelse bærer frugt. Det er dog for tidligt at hvile på laurbærrene. Den nye klimamanko er stadig en stor udfordring, og det vil kræve en betydelig indsats at få mankoen lukket helt. Med de nye fremskrivninger har vi nu et opdateret grundlag for den fortsatte indsats. Det væsentligste tiltag fremover vil være kvotereguleringen med en stramning af kvoten til de kvoteomfattede virksomheder i forlængelse af regeringens klimastrategi fra 2003. Det vil ske i forbindelse med Allokeringsplanen for perioden 2008-2012, der vil blive udarbejdet i 2006. I forbindelse med fastlæggelse af Allokeringsplanen vil der også ske en gennemgang af virkemidler for alle væsentlige sektorer. Rapporten giver et overblik over status for de fremskridt Danmark har gjort frem til 2005. Jeg håber, rapporten kan bidrage til en god dialog om de fortsatte bestræbelser i forhold til klimaudfordringen. København, juni 2005
Connie Hedegaard Miljøminister IndledningDenne rapport omhandler Danmarks påviselige fremskridt under Kyoto-protokollen. Rapporten er udarbejdet på baggrund af de retningslinjer som klimakonventionsparterne har vedtaget for rapportering under Klimakonventionen og Kyoto-protokollen [1]. Rapporten er udarbejdet på baggrund af den 4. Nationalrapport til Klimakonventionen. Den 4. Nationalrapport bliver den første Nationalrapport efter Kyoto-protokollens ikrafttrædelse. I forhold til den 3. Nationalrapport er den 4. Nationalrapport udbygget med en række supplerende oplysninger i medfør af de udvidede rapporteringskrav for parter under protokollen. Da oplysningerne i den 4. Nationalrapport i vid udstrækning svarer til de oplysninger, som skal være indeholdt i nærværende rapport, har Danmark valgt at udarbejde rapportene parallelt. Nærværende rapport offentliggøres og fremsendes til Europakommissionen medio 2005 og den 4. Nationalrapport offentliggøres i efteråret 2005, hvor begge rapporter vil blive fremsendt til FN's Klimasekretariat [2]. Der forekommer referencer i denne rapport til den 4. Nationalrapport, som altså først vil være offentlig tilgængelig i efteråret 2005. 1 Fremskridt i 2005Danmarks klimapolitik er siden Brundtland-kommissionens rapport "Vores fælles fremtid" fra 1987 blevet udviklet i samspil med alle sektorer, den internationale klimapolitik og resultaterne af forskningen knyttet hertil. Siden slutningen af 1980'erne og op gennem 1990'erne er der således blevet taget adskillige initiativer, der har medført reduktion af udledningen af drivhusgasser. Resultatet af Danmarks indsats og fremskridt frem til 2005 fremgår dog ikke i alle henseender lige tydeligt. Hvis man ser på udviklingen i Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser fra basisåret til 2003 (det seneste opgørelsesår), sådan som de forventes opgjort under Kyoto-protokollen, tegner der sig det billede, der fremgår af tabel 1.1. Tabel 1.1: Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser opgjort efter reglerne under Kyoto-protokollen
1 Basisåret er i overensstemmelse med Kyoto-protokollen sammensat af udledningen af CO2, metan og lattergas i 1990 og udledningen af de såkaldte industrielle drivhusgasser i 1995. I overensstemmelse med Danmarks juridiske forpligtelse under EU's byrdefordeling af EU's samlede reduktionsforpligtelse på 8% under Kyoto-protokollen er basisåret her gengivet uden korrektion for elimport i 1990. Basisåret – og dermed Danmarks præcise reduktionsforpligtelse – vil først blive endeligt fastlagt i 2006. De forholdsvis store udsving i de historiske samlede udledninger og optag af drivhusgasser skyldes især udsvinget i Danmarks eludveksling med nabolandene. Hertil kommer at udsving i udledningen af CO2 fra energianvendelse fra år til år også påvirkes af hvor kolde vintre vi har. For bedre at kunne vurdere udviklingen i CO2-udledningerne knyttet til Danmarks eget energiforbrug under en normal vinter viser tabel 1.2 tallene korrigeret for eludveksling og temperaturudsving. Tabel 1.2: Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser korrigeret for eludveksling og temperaturudsving
1 Basisåret er sammensat af udledningen af CO2, metan og lattergas i 1990 og udledningen af de såkaldte industrielle drivhusgasser i 1995. Da Danmarks juridiske forpligtelse under EU's byrdefordeling af EU's samlede reduktionsforpligtelse på 8% under Kyoto-protokollen skal ses i forhold til et basisår uden korrektioner, kan tallene i denne tabel alene anvendes til illustration af effekten af tiltag, der begrænser CO2-udledningen knyttet til Danmarks eget energiforbrug. Resultatet af Danmarks indsats og fremskridt med nationale virkemidler bl.a. overfor det nationale energiforbrug fortrinsvis i form af brændselsskift (især fra kul og olie til naturgas), udbygning med kraftvarme og vedvarende energi samt energibesparelser afspejles af tabel 1.2, idet der fra 1990 til 2003 er et fald i den samlede udledning af drivhusgasser på 12%. Dette resultat bliver ikke mindre bemærkelsesværdigt, når man sammenholder dette med den økonomiske udvikling i Danmark, hvor BNP er vokset med gennemsnitligt 2% om året i samme periode. Desuden er det lykkedes at holde det korrigerede bruttoenergiforbrug nogenlunde konstant i perioden. I bilag 1 er gengivet en række indikatorer, der illustrerer de opnående fremskridt m.h.t. udledninger, udledninger i forhold til den økonomiske udvikling, udledninger pr. indbygger, andel af vedvarende energi, kraftvarmeandel af el- og fjernvarmeproduktion, bruttoenergiforbrug, CO2-intensitet i energiforbruget m.v. De forskellige virkemidlers bidrag til de opnåede fremskridt er også blevet undersøgt nærmere, og resultatet af denne Indsatsanalyse er publiceret i april 2005. Resultatet, som er beskrevet nærmere i afsnit 4.1 sammen med forudsætningerne for analysen, viser, at effekten af den danske indsats i perioden 1990-2001 svarer til ca. 20 mio. ton CO2 pr. år i 2008-2012. Kun de ca. 15 mio. ton CO2 pr. år i 2008-2012 svarer til effekten på drivhusgasudledningerne i Danmark i forbindelse med den forrige fremskrivning fra februar 2003. De sidste 5 mio. ton ville ikke være blevet realiseret som reduktioner i de danske udledninger, da der i henhold til fremskrivningen fra februar 2003, forventedes en betydelig eleksport i perioden 2008-2012. Trods fradrag for eleksport er der dog alligevel tale om en væsentlig effekt af den danske indsats i perioden 1990-2001. Denne historiske indsats vil også medføre reduktioner i drivhusgasudledningerne i perioden 2008-2012. I forhold til Kyoto-protokollen har EU forpligtet sig til som et gennemsnit i perioden 2008-12 at bringe udledningen af drivhusgasser 8% under niveauet i det såkaldte basisår, som er 1990 for CO2, metan og lattergas og enten 1990 eller 1995 for de industrielle drivhusgasser. Danmark har som et led i den interne EU-byrdefordeling forpligtet sig til en reduktion på 21%. Med klimastrategien blev det i 2003 vedtaget, at der skulle iværksættes yderligere omkostningseffektive virkemidler med henblik på at overholde Danmarks reduktionsforpligtelse. Da Kyoto-protokollen giver mulighed for at tilrettelægge en klimaindsats med både internationale og nationale reduktions tiltag, er det et væsentligt element i regeringens Klimastrategi at kombinere omkostningseffektive indenlandske tiltag med brug af Kyoto-protokollens fleksible mekanismer. Udmøntningen af klimastrategien omfatter bl.a.:
Det tværministerielle klimaudvalg vil løbende følge op på, om de iværksatte nye tiltag vil være tilstrækkelige til, at Danmark kan overholde sine forpligtelser under Kyoto-protokollen og EU's byrdefordeling. I maj 2005 er der udarbejdet en opdateret fremskrivning af Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser 2004-2030. Denne opdaterede basisfremskrivning (”med (eksisterende) virkemidler”-fremskrivning) bygger bl.a. på en opdateret energifremskrivning, som nu indregner de forventede effekter af det implementerede EU-kvotedirektiv (alene prisvirkninger af kvotesystemets indførelse – d.v.s. uden effekten af den egentlige kvote, som for perioden 2008-2012 først vil blive fastlagt i 2006). Og på landbrugsområdet er den forventede effekt af VMP III nu indregnet i basisfremskrivningen. Det skal bemærkes, at mankoen med den valgte metode udtrykker behovet for køb af kvoter i udlandet eller gennnemførelse af nye virkemidler uden for de kvotebelagte sektorer. Som følge af indførelsen af CO2-kvoteordningen er mankoen altså principielt ikke direkte sammenlignelig med den i Regeringens klimastrategi opgjorte manko, idet prisvirkningerne af kvoterne er indregnet, hvor det i sidste ende alene er tildelingen af kvoter, der er afgørende for klimavirkningerne af ordningen. Det understreges, at opgørelsen af mankoen er baseret på modelberegninger, som er behæftet med betydelig usikkerhed, herunder men hensyn til kvoteprisen. Resultatet af denne emissionsfremskrivning er sammen med de forventede effekter af de allokerede midler til JI- og CDM-projekter i perioden 2003-2008 vist i tabel 1.3. Som det fremgår af tabel 1.3 skønnes den danske manko nu til ca. 13 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt, hvis der tages udgangspunkt i Danmarks juridiske forpligtelse i EU's byrdefordelingsaftale. Denne forpligtelse er baseret på, at der ikke korrigeres for den særskilt store elimport i basisåret 1990. Tages der hensyn til Danmarks antagelse om korrektion af basisåret 1990 for elimport, jf. den politiske erklæring fra Rådet og Kommissionen, vil mankoen reduceres til ca. 8 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012, sådan som det fremgår af tabel 1.3. I forbindelse med regeringens oplæg til klimastrategi for Danmark blev der i februar 2003 fremlagt en fremskrivning, der viste den forventede udvikling, hvis der ikke blev iværksat yderligere virkemidler. Mankoen blev i den forbindelse opgjort til på 20-25 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i 2008-2012. Med den nye fremskrivning fra maj 2005 er der således tale om et fald på ca. 12 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012. Det skal understreges, at også de nye fremskrivninger er behæftet med usikkerhed. Dette gælder ikke mindst den forudsatte udvikling i energipriser, CO2-kvotepriser og elpriser, hvor især sidstnævnte har direkte betydning for eleksportens størrelse. Med iværksættelsen af EU-kvotesystemet er der dog skabt grundlag for en større sikkerhed omkring opfyldelsen af Danmarks klimaforpligtelse under Kyoto-protokollen og EU's byrdefordeling. Tabel 1.3 Danmarks forventede udledning af drivhusgasser og den forventede manko i forhold til EU's byrdefordeling af EU's reduktionsmål under Kyoto-protokollen.
Noter til tabel 1.3: Som det fremgår af tabel 1.3, vil der trods iværksættelse af ovennævnte yderligere tiltag fortsat være en manko i forhold til Danmarks målopfyldelse under Kyoto-protokollen. Med EU's kvotesystem er hovedinstrumentet til opfyldelsen af Danmarks klimaforpligtelser sikret. I det omfang andre initiativer kan bidrage omkostningseffektivt vil de blive taget i anvendelse. I den forbindelse ventes virkemiddelprojektets identifikation af yderligere omkostningseffektive tiltag at medvirke til at lukke mankoen helt. Desuden iværksættes sektorpolitiske initativer som kan have klimarelevans på kort eller langt sigt, herunder den langsigtede energistrategi frem mod 2025 og handlingsplanen for øgede energibesparelser. 2 Virkemidler med betydning for udledninger og optag af drivhusgasser
2.1 Den politiske beslutningsproces og retsgrundlaget for kyoto-protokollens implementering og håndhævelseDet retslige fundament for styrets opdeling i den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt er Danmarks Riges Grundlov. På forslag fra regeringen meddelte Folketinget i 2002 sit samtykke til at Hendes Majestæt Dronning Margrethe den Anden på Rigsfællesskabets vegne og med territorialt forbehold for Færøerne ratificerede Kyoto-protokollen. Dette skete den 31. maj 2002. Danmarks implementering af Kyoto-protokollen sker løbende gennem opfølgning på den nationale klimastrategi, sektor-politiske strategier med klimahensyn samt konkrete tiltag, som vil bidrage til begrænsning eller reduktion af drivhusgasudledninger samt implementering af de øvrige dele af Kyoto-protokollen. Den nødvendige lovgivning til brug herfor vedtages i medfør af Grundlovens regler for den lovgivende magt. Der er adgang til det samlede sæt retsregler via Retsinformation [3]. I den 4. Nationalrapport er desuden i videst mulige omfang indsat referencer til det specifikke retsgrundlag i forbindelse med hvert af de konkrete anførte virkemidler, ligesom det er anført om der er tale om implementering af EU-lovgivning eller forbindelse hertil. Lovgivningen omkring virkemidler med betydning for Danmarks forpligtelser under Kyoto-protokollen vil blive håndhævet i medfør af det til enhver tid gældende retsgrundlag, herunder også i medfør af eventuelle straffebestemmelser. Håndhævelse kan evt. også involvere den dømmende magt. Med hensyn til de institutionelle dispositioner omkring implementeringen af Kyoto-protokollen, hvad angår aktiviteter i forbindelse med deltagelse i mekanismerne efter Kyoto-protokollens artikel 6, 12 og 17 samt oprettelse og drift af et nationalt kvoteregister, kan det oplyses at overordnet set arbejdes efter følgende opgavefordeling, idet Miljøstyrelsen dog også har nogle aktiviteter vedrørende CDM: JI og Det Nationale Kvoteregister : Miljøstyrelsen under Miljøministeriet CDM : Udenrigsministeriet Det skal bemærkes at ansvaret for lovgivningen og administrationen vedrørende EU's kvotedirektiv varetages af Energistyrelsen under Transport- og Energiministeriet. 2.2 Danmarks klimapolitik, målsætninger og strategi2.2.1 Danmarks klimapolitikDanmarks klimapolitik er siden Brundtland-kommissionens rapport "Vores fælles fremtid" fra 1987 blevet udviklet i samspil med samfundets forskellige sektorer, den internationale klimapolitik og resultaterne af forskningen knyttet hertil. Siden slutningen af 1980'erne og op gennem 1990'erne er der således blevet taget adskillige initiativer, der har medført reduktion af udledningen af drivhusgasser. Initiativerne har haft til formål at opnå miljøforbedringer bredt i samfundet f.eks. gennem introduktion af miljøafgifter og inddragelse af befolkningen i debatten og beslutningerne på miljøområdet. Siden 2001 har der været et særligt fokus på, at indsatsen med emissionsreduktioner bør være omkostningseffektiv. For at kunne følge udviklingen i initiativernes samlede effekt på udledningen af drivhusgasser knyttet til det nationale energiforbrug har udgangspunktet for og opfølgningen på Danmarks reduktionsindsats bl.a. omfattet emissionsopgørelser, som er korrigeret for årlige temperaturudsving og variationer i Danmarks elimport. 2.2.2 Internationale målsætninger på klimaområdetSiden 1990 har Danmark givet tilsagn eller forpligtet sig til flere målsætninger med henblik på at reducere udledningen af drivhusgasser:
2.2.3 Danmarks klimastrategiDanmarks nuværende klimastrategi blev tiltrådt af Folketinget i marts 2003. Klimastrategien lægger rammerne for Danmarks fremtidige klimaindsats. Udgangspunktet i strategien er, at Danmark skal opfylde sine internationale klimaforpligtelser som følge af Kyoto-protokollen og den efterfølgende byrdefordelingsaftale i EU, og at indsatsen tilrettelægges omkostningseffektivt. Selvom der allerede er blevet iværksat mange væsentlige initiativer for at leve op til klimamålsætningen, udestår fortsat en betydelig indsats før Danmark kan leve op til sit meget ambitiøse Kyoto-mål. I den basisfremskrivning af Danmarks udledning af drivhusgasser som blev udarbejdet som grundlag for Klimastrategien – det vil sige en fremskrivning, som alene indregnede de forventede effekter af virkemidler iværksat før Klimastrategien – blev det skønnet, at der i forhold til Danmarks Kyoto-forpligtelse ville være en manko på 20-25 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i perioden 2008-12, hvis der ikke blev iværksat yderligere tiltag [4], [5]. Kyoto-protokollen giver mulighed for at tilrettelægge en klimaindsats som inddrager både internationale og nationale tiltag. Klimastrategien kombinerer omkostningseffektive indenlandske tiltag med brug af Kyoto-protokollens fleksible mekanismer. Reduktionsindsatsen er først og fremmest en opgave for den private sektor, ikke mindst for de sektorer, som omfattes af kvoteregulering. Ifølge klimastrategien vil en statslig indsats kunne supplere den private indsats, og i startfasen medvirke til at løbe markedet for CO2-kreditter i gang. Den statslige indsats koncentreres om de af Kyoto-protokollens fleksible mekanismer, som omfatter iværksættelse af konkrete projekter i andre lande, der nedbringer udledningen af drivhusgasser, hvilket vil sige JI-projekter (fælles gennemførelse af projekter med andre i-lande) og CDM-projekter (projekter med u-lande om udvikling med renere teknologi). Da reduktionsomkostningerne for mulige nye indenlandske tiltag i de forskellige sektorer løbende udvikler sig, bl.a. som følge af teknologisk udvikling og ændrede økonomiske rammebetingelser, lægger strategien op til løbende vurdering af indsatsen således at det tilstræbes at de mest omkostningseffektive virkemidler vælges. For at sikre sammenhæng i reduktionsindsatsen på tværs af sektorer og virkemidler har regeringen fastsat et pejlemærke på 120 kr. pr. ton CO2, der kan lægges til grund for iværksættelsen af indenlandske tiltag uden for de sektorer og virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem. Pejlemærket er udtryk for den værdi af CO2-reduktionen, som kan indregnes i vurderingen af konkrete tiltag. Hertil kan lægges værdien af eventuelle andre fordele ved tiltaget, f.eks. øvrige miljøfordele. Regeringsgrundlaget fra februar 2005 tager udgangspunkt i klimastrategien. Endvidere er en række elementer med klimapolitiske aspekter fremhævet. Disse elementer omfatter bl.a.:
2.2.4 Overordnet status for opfølgningen på klimastrategien2.2.4.1 KlimaudvalgetFor at sikre omkostningseffektiviteten i klimapolitikken besluttede regeringen som led i opfølgningen på klimastrategien at nedsætte et stående klimaudvalg som løbende skal følge op på mankoen og sikre en omkostningseffektiv udmøntning af klimapolitikken. Udvalget består af Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Udenrigsministeriet, Skatteministeriet, Trafikministeriet – nu Transport og Energiministeriet – herunder Energistyrelsen samt Miljøministeriet – herunder Miljøstyrelsen. Formandskab og sekretariat varetages af Miljøstyrelsen. Klimaudvalget skal løbende overvåge udviklingen i den danske klimamanko, det vil sige forskellen mellem den danske målsætning for udledningerne af drivhusgasser i 2008-2012 og de forventede udledninger. Udvalget skal på denne baggrund sikre en hensigtsmæssig koordinering og prioritering mellem forskellige virkemidler, som kan bidrage til at opfylde Danmarks reduktionsforpligtelser, herunder såvel anvendelse af fleksible mekanismer (international kvotehandel, Joint Implementation og Clean Development Mechanism) som kvoteregulering og andre nationale virkemidler på tværs af forskellige samfundssektorer. Udvalget skal i denne forbindelse foretage en vurdering af samfundsøkonomiske, statsfinansielle, miljømæssige samt fordelings- og konkurrenceevnemæssige konsekvenser ved anvendelsen af forskellige virkemidler og tiltag. Desuden skal Klimaudvalget i 2006 koordinere udarbejdelsen af en status for opfyldelse af Danmarks reduktionsforpligtelse og opdatere beregninger om virkemidler for så vidt angår omkostninger og potentiale med henblik på en eventuel revision af Danmarks klimastrategi. 2.2.4.2 VirkemiddelprojektetDanmarks Tredje Nationalrapport til Klimakonventionen gengav hovedresultaterne af de analyser som blev lagt til grund for klimastrategien med hensyn til potentialer og samfundsøkonomiske reduktionsomkostninger.Beregningerne illustrerede, at kun relativt få indenlandske tiltag med et væsentligt potentiale, som ikke overstiger pejlemærket på 120 kr./ton CO2-ækvivalenter, ville være omkostningseffektive i forhold til brug af de fleksible mekanismer. Det skal ses i lyset af, at Danmark allerede har gennemført en stor national indsats op igennem 1990'erne. Det er på den baggrund, at Regeringens omkostningseffektive strategi til opfyldelse af Danmark reduktionsforpligtelse lægger vægt på brugen af fleksible mekanismer – Emission Trading, og projektmekanismerne, Joint Implementation og Clean Development Mechanism. EU-kvotesystemet vil danne rammen for størstedelen af reduktionsindsatsen. Den konkrete sammensætning af indsatsen afhænger af i hvilket omfang de omfattede virksomheder vælger at gennemføre egne reduktionstiltag eller at købe kvoter i udlandet. For også at ajourføre og undersøge mulighederne for implementering af yderligere indenlandske virkemidler udenfor de kvote-regulerede aktiviteter er der som led i opfølgningen af klimastrategien også været iværksat et tværministerielt projekt, Virkemiddelprojektet. Projektet går dels videre med de potentielle nye indenlandske virkemidler, hvor tidligere beregninger har vist forholdsvis lave reduktionsomkostninger, og dels undersøger projektet nærmere om der måtte foreligge ny viden, som vil medvirke til yderligere at kunne nedsætte de tidligere beregnede omkostninger, og endelig undersøger projektet også om der kan findes yderligere nye omkostningseffektive indenlandske virkemidler. Projektet forventes afsluttet ultimo 2005 med henblik på, at resultaterne kan komme til at indgå i en status som Klimaudvalget skal udarbejde i 2006, som baggrund for allokeringsplanen 2008-2012. 2.2.4.3 Overordnet status for iværksættelse af nye virkemidlerFor en stor del af energiproducenterne, samt en del af den energiintensive industri, danner EU-direktivet om en fælles kvoteordning rammen om indsatsen fra den 1. januar 2005. De virksomheder, der er omfattet af kvoteordningen 2005-2007 er i gang med selv at tilrettelægge deres klimaindsats. De kan vælge at reducere egne emissioner, når det er mest formålstjenligt eller købe kvoter eller kreditter fra projektbaserede emissionsreduktioner, når det vurderes at være mest hensigtsmæssigt. Hermed får de omfattede virksomheder mulighed for løbende at tilpasse indsatsen på markedsvilkår. Danmarks implementering af EU's kvotedirektiv er nærmere omtalt i afsnit 2.3.1.1. Brugen af de fleksible mekanismer under Kyoto-protokollen er som nævnt også et element i en omkostningseffektiv dansk klimastrategi. Afsnit 2.3.1.2 indeholder en status for allokerede midler og konkrete JI- og CDM-projekter. I afsnit 2.3.1.3 er der nærmere redegjort for status med hensyn til afgifter med betydning for Danmarks udledning af drivhusgasser. Der vil med regeringens skattestop ikke ske afgiftstigninger, men omlægninger kan eventuelt blive resultatet af det udvalgsarbejde, som forventes afsluttet i 2007. På energiområdet er der taget initiativer til at fremme fortsatte energibesparelser og energieffektivisering. Den 4. Nationalrapport indeholder en status for arbejdet med de konkrete planer, Energispareplan (2005) og Energistrategi frem mod 2025 (2005), som begge ventes færdiggjort i 2005. Også indenfor transportsektoren undersøges mulighederne nærmere i Virkemiddelprojektet. Nye virkemidler på transportområdet vil dog i de fleste tilfælde kræve en fælles EU-indsats for at blive tilstrækkeligt effektive. Med hensyn til erhverv vil der være fokus på CO2-reduktioner gennem kvotereguleringens tilskyndelse til energibesparelser og reduktion af CO2-procesemissioner. Da sidstnævnte primært er knyttet produktion af cement og tegl er der med teknologien på nuværende tidspunkt kun begrænsede reduktionsmuligheder. Teknologisk set ville der med hensyn til udledningen af lattergas fra salpetersyreproduktion til fremstilling af kunstgødning have været gode muligheder for at opnå reduktioner. Som det fremgår af afsnit 4.3.3 er dette imidlertid ikke længere aktuelt, da Danmarks eneste salpetersyreproduktion ophørte i 2004. I den 4. Nationalrapport er også Danmarks vigtige indsats for at begrænse forbruget og udledningerne af de fluorholdige drivhusgasser nærmere beskrevet. Indenfor landbrugsområdet findes der også visse muligheder for reduktion af udslip af drivhusgasser. Potentialet og mulighederne for at gennemføre omkostningseffektive tiltag indenfor denne sektor er blevet analyseret nærmere i forbindelse med Vandmiljøplan III, der blev vedtaget i 2004. Bidraget til reduktionen af drivhusgasudledningen fra selve Vandmiljøplan III har vist sig at være forholdsvist beskedent jf. den 4. Nationalrapport. Derfor undersøges i forlængelse heraf i øjeblikket yderligere konkrete tiltag i forbindelse med Virkemiddelprojektet, hvor de foreløbige resultater ventes forelagt og drøftet på en offentlig tilgængelig temadag i 2005. Udover de allerede iværksatte foranstaltninger vedrørende skovrejsning, som skal henregnes under Kyoto-protokollens artikel 3.3, bliver det i tilknytning til Virkemiddelprojektet undersøgt om der under protokollens artikel 3.4 vil være omkostningseffektive reduktionspotentialer i forbindelse med skove og jorde (gentilplantning, skovpleje, afgrødedyrkning og pasning af græsningsarealer). På affaldsområdet undersøger Virkemiddelprojektet om der vil være omkostningseffektive potentialer ved en yderligere udbygning af den eksisterende opsamling og energiudnyttelse af metan fra lossepladser. 2.2.4.4 Danmarks indsats 1990-2001 og omkostningerne hervedI marts 2005 blev et større analysearbejde vedrørende Danmarks indsats i 1990-2001 for at reducere udledningen af CO2 og andre drivhusgasser samt omkostningerne herved afsluttet og publiceret i rapporten ”Danmarks udledning af CO2 - indsatsen i perioden 1990-2001 og omkostningerne herved” [6], som i det følgende benævnes Indsatsanalysen. Forud for dette analysearbejde har kvantitative skøn over individuelle virkemidlers konsekvens for emissionen af drivhusgasser tidligere ofte begrænset sig til ex-ante skøn forud for de pågældende virkemidlers vedtagelse. I enkelte tilfælde har der efter et virkemiddels iværksættelse været fulgt op med en ex-post evaluering. En væsentlig årsag til at der kun er foretaget få ex-post evalueringer af individuelle virkemidler er, at det i mange tilfælde er vanskeligt entydigt til at tillægge årsagen til en observeret drivhusgasreduktion til ét bestemt virkemiddel, idet mange områder (sektorer/kilder) påvirkes af flere af virkemidlerne samtidigt. I analysen af udvalgte og iværksatte virkemidlers betydning for drivhusgasudledningen som følge af indsatsen i perioden 1990-2001, er effekten og omkostningerne af en række tiltag estimeret – både for året 2001 og for perioden 2008-2012. I sidstnævnte tilfælde er der således tale om en såkaldt fremskrivning uden effekten af virkemidler siden 1990 (”without measures projection”) – det vil sige et estimat for hvor stor den gennemsnitlige årlige drivhusgasudledning ville havde været i perioden 2008-2012, hvis de undersøgte virkemidler frem til 2001 ikke havde været iværksat. Det skal bemærkes at datagrundlaget for Indsatsanalysen bl.a. har omfattet emissionsopgørelsen fremsendt til EU og FN i 2003 (omfatter årene 1990-2001) og den basisfremskrivning (2008-2012) uden yderligere virkemidler, som blev publiceret i februar 2003 samtidig med regeringens klimastrategi og beskrevet i Danmarks Tredje Nationalrapport til Klimakonventionen. Resultaterne i Indsatsanalysen er nærmere beskrevet i afsnit 4.1.1. 2.3 Virkemidler som begrænser drivhusgasudledningerne2.3.1 Virkemidler og effekter på tværs af sektorer2.3.1.1 KvotereguleringDen 1. januar 2005 blev Danmarks nationale kvoteordning afløst af EU-kvoteordningen. I overensstemmelse med klimastrategien er denne udvidede kvoteregulering hermed blevet et af de centrale nye virkemidler i indsatsen for at nedbringe Danmarks udledning af drivhusgasser. EU-kvoteordningen vil i sin nuværende udformning være gældende i perioden 2005-2007 og i Danmark omfatte CO2-udledningen fra bl.a. en række energiproducerende anlæg (over 20 MW), raffinaderier, stålværk, en række mineralforarbejdende anlæg (cement, kalk, glas, tegl) og anlæg til fremstilling af papir og pap (over 20 ton papir eller pap /dag). Danmarks nationale kvoteordning omfattede kun de største elproducenter i energisektoren. Den nuværende kvoteregulering i Danmark omfatter nu via den nationale allokeringsplan individuelle emissionslofter 2005-2007 for CO2-udledningen fra 377 danske produktionsanlæg indenfor flere sektorer, som tilsammen står for ca. halvdelen af Danmarks samlede drivhusgasudledning [7]. Den danske allokeringsplan medfører en samlet kvotetildeling på 15% under basis fremskrivningen (med eksisterende virkemidler) for de kvotebelagte sektorer – med den største reduktion på elproduktion. Forudsat at emissionerne fra de øvrige sektorer forbliver nogenlunde konstante, vil reduktionen som følge af Allokeringsplanen 2005-2007 udgøre ca. 7,4% af de samlede, fremskrevne emissioner. Således vil Danmark være vej til at opfylde klimamålsætningerne for perioden 2008-12 under EU's byrdefordeling af reduktionsmålet under Kyoto-protokollen. Den forventede reduktionseffekt på 7,4% af den nye kvoteregulering svarer til en reduktion på 6 mio. ton CO2 pr. år i perioden 2005-2007. Effekten i perioden 2008-2012 vil først kunne estimeres når allokeringsplanen for denne periode fastlægges i 2006. Til den tid vil der også kunne være vedtaget ændringer i EU's kvotedirektiv og/eller i Danmarks implementering heraf – f.eks. med hensyn hvilke aktiviteter, sektorer og drivhusgasser som skal være omfattet af ordningen. Danmark har ført en aktiv miljøorienteret energipolitik siden 1970`erne og siden 1990 suppleret med en klimapolitik, som har indebåret en internationalt set høj belastning – økonomisk og/eller via administrative reguleringer - af de fleste drivhusgas-emissioner fra især ikke-kvotebelagte virksomheder og sektorer. Derfor er de billige reduktionspotentialer i et vist omfang udtømt i disse sektorer, hvorfor den nødvendige, yderligere reduktionsindsats, der skal til for at opfylde danske klimaforpligtelser, primært vil ske i kvote-belagte sektorer. Danmarks kvoteregisterI forbindelse med den nye kvoteregulerings ikrafttrædelse åbnedes også 1. januar 2005 Danmarks kvoteregister [8], som anvendes til tildeling af kvoter til de omfattede produktionsanlæg og muliggør handel med kvoter mellem kontohavere i registeret. Kvoteregisteret er også forberedt til at bidrage til Danmarks implementering af Kyoto-protokollen, således at Danmarks EU-kvoteregister også kan komme til at fungere som det nationale kvoteregister (”National Registry”), som skal etableres i medfør af Kyoto-protokollen som forudsætning for anvendelse af Kyoto-mekanismerne. I den 4. Nationalrapport findes yderligere oplysninger om kvoteregisteret. 2.3.1.2 Kyoto-mekanismerneUdgangspunktet i regeringens klimastrategi er som tidligere nævnt, at indsatsen for at opfylde de internationale klimaforpligtelser som følge af Kyotoprotokollen og den efterfølgende byrdefordelingsaftale i EU tilrettelægges omkostningseffektivt. De fleksible mekanismer er derfor et vigtigt element i regeringens klimastrategi som supplement til indenlandske reduktionstiltag. Indkøb af CO2-kreditter er hovedsagelig en opgave for de private virksomheder, der omfattes af reglerne i EU's kvotedirektiv. Markedet for CO2-kreditter er imidlertid endnu i sin vorden. Gennem involvering i projektudviklingen vil staten medvirke til, at markedet for CO2-kreditter ”løbes i gang” tidligere, end det ellers ville være tilfældet. Indkøbene vil derudover medvirke til at opfylde Danmarks internationale klimaforpligtelser, lige som der vil være en række andre miljøfordele knyttet til klimaprojekterne så som reduceret forurening af luft og vand. På denne baggrund har regeringen afsat 1.130 mio. kr. til statslige indkøb af CO2-kreditter fra JI- og CDM-projekter i årene 2003 – 2008. Ved en gennemsnitlig kvotepris i projekterne på 50 kr./ton CO2 svarer de allokerede midler til ca. 4,5 mio. ton CO2 årligt i 5 år (2008-2012). En målopfyldelsesfremskrivning, der medregner effekten af disse supplerende foranstaltninger vil således være en fremskrivning, der i 2008-2012 ligger 4,5 mio. ton CO2 lavere end basisfremskrivningen, som er fremskrivningen af Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser opgjort under Kyoto-protokollen med iværksatte og vedtagne virkemidler. Arbejdet med iværksættelse af konkrete JI- og CDM-projekter er nærmere beskrevet i den 4. Nationalrapport. 2.3.1.3 Skatter og afgifterI Danmark udgør de indsamlede skatter og afgifter totalt set ca. 48% af BNP. Det offentlige leverer børnepasning, uddannelse, arbejdsløshedsunderstøttelse, sundhedsydelser, pension til invalide og ældre samt mange andre ydelser. Den personlige indkomstskat er den vigtigste skat, der udgør mere end halvdelen (53%) af det samlede skatteprovenu. Andre skatter er moms, afgifter, selskabsskatter og arbejdsmarkedsbidrag. Momsen i Danmark er forholdsvis høj, nemlig på 25%, og der er ikke differentierede satser, hvormed der er tale om en enhedsmomssats. Herudover er der en lang række forbrugs- og miljøafgifter. Selskabsskatten udgør 30%. Forbrugerpriser på de produkter der påvirker den danske drivhusgasudledning, er i de fleste tilfælde den afgørende faktor for forbruget af disse produkter. Energipriserne har betydning for sammensætningen af og den samlede størrelse af energiforbruget. Derfor påvirker skatter og afgifter, der lægges oveni markedspriser for produkter, forbruget af de pågældende produkter og de til produkterne forbundne emissioner af drivhusgasser. I Danmark er der afgifter på motorkøretøjer, energiprodukter, alkohol og tobaksprodukter, samt en række andre produkter. Op gennem 1990'erne blev en række nye miljøafgifter introduceret. Miljøafgifterne pålægges forbruget af goder, der enten er forurenende eller knappe (vand, energiprodukter såsom olie, benzin og el o.s.v.) eller pålægges udslippet af forurenende stoffer (CO2, HFC'er, PVC, SF6, SO2, spildevand). Afgifterne på mineralolier, tobak og alkohol pålægges i overensstemmelse med EU-lovgivningen på området. Afgifter med direkte betydning for Danmarks udledninger af drivhusgasser omfatter energiafgifter og afgifter på mineralolie, gas, kul, el samt CO2-afgifter, afgifter på forbruget af de kraftige drivhusgasser (HFC'er, PFC'er og SF6), hvortil kommer afgiftdifferentieringer for registreringsafgifter og årlige afgifter for biler for at fremme en udvikling i retning af mere energieffektive biler. Afgifterne er nærmere beskrevet i den 4. Nationalrapport. 2.3.2 Virkemidler og effekter i Danmarks økonomiske sektorerDanmarks 4. Nationalrapport indeholder nærmere beskrivelser af de øvrige virkemidler med betydning for udledning og optag af drivhusgasser inden for følgende 6 økonomiske sektorer: energi, transport, erhverv, landbrug/skovbrug, husholdninger og affald. I tabel 2.1 er det vist hvordan den sektorinddeling, der skal anvendes i forbindelse med de årlige emissionsopgørelser, aggregeres til de 6 økonomiske sektorer. Tabel 2.1 Aggregering af kilder/sektorer i CRF/IPCC-formatet til de 6 økonomiske hovedsektorer i Danmark.
I tabel 2.2 er også hovedresultatet af denne aggregering vist for 1990/95 [9], 2003, 2008-12 og 2013-17 samt 2020, 2025 og 2030 uden udledninger og optag i forbindelse med arealanvendelse, arealanvendelsesændringer og skovbrug (LULUCF), idet dog effekten af optag som følge af skovrejsning siden 1990 er indregnet [10]. De data der ligger til grund for tabel 2.2 er gengivet grafisk i de 2 første figurer i bilag 1. Figur 2.1 illustrerer fordelingen på de 6 sektorer i 2003. Figur 2.1 Danmarks udledning af drivhusgasser i 2003, fordelt på de økonomiske sektorer.
2.3.3 EnergiEnergisektorens indvinding, konvertering og distribution af energi medfører en drivhusgasudledning, som i 2003 udgjorde 44% af Danmarks totale udledning af drivhusgasser, og det er overvejende drivhusgassen CO2, der udledes. CO2 står for 97,5% af udledningen fra energisektoren. Metan (CH4) står for 1,5% og lattergas (N2O) står for 1% af energisektorens samlede udledning af drivhusgasser. Virkemidlerne i energisektoren omfatter først og fremmest CO2-kvotereguleringen:
Desuden tages der inden for rammerne af energipolitikken nye initiativer, som kan have konsekvenser for drivhusgasemissionerne:
Virkemidlerne er nærmere beskrevet i Danmarks 4. Nationalrapport. Til de seneste fremskridt hører, at der den 1. januar 2005 trådte en fælles CO2-kvoteording i kraft. Da denne kvoteordning dækker flere sektorer er den omtalt ovenfor under afsnittet på tværs af sektorer. Størstedelen af de aktiviteter og anlæg, der er omfattet af ordningen findes dog i energisektoren. Det gælder så også med hensyn til hvor ovennævnte forventede effekt med en reduktion på ca. 6 mio. ton CO2 pr. år i perioden 2005-2007 ventes at finde sted. Regeringen vil inden sommeren 2005 fremlægge en langsigtet energistrategi frem mod 2025. Strategien vil bl.a. indeholde en handlingsplan til en udbygning af det danske elnet for at sikre effektiv konkurrence på energimarkederne og mulighed for indpasning af mere vindkraft fra de nye havvindmølleparker [11]. Regeringen vil også fremme energispareindsatsen, så Danmark fortsat kan ligge helt i front, når det drejer sig om effektiv energianvendelse. Regeringen vil fremlægge en handlingsplan for øgede energibesparelser baseret på, at investeringerne er økonomisk rentable, tilgodeser miljøet og fremmer dansk energi- og byggeteknologi [12]. Af regeringsgrundlaget fremgår at udvikling og anvendelse af ny teknologi kan være en af vejene til at løse miljøproblemer og kan samtidig have positive erhvervsmæssige effekter. Regeringen vil styrke udviklingen af grøn teknologi, bl.a. på energiområdet og brændstofområdet. Initiativer på energiområdet og transportområdet vil indgå i regeringens langsigtede energistrategi. 2.3.4 TransportTransportsektoren stod i 2003 for 22% af Danmarks CO2-udledning og 18% af Danmarks samlede udledning af drivhusgasser. Transportsektorens udledninger består primært af CO2, hvor andelen i 2003 udgjorde 96,3% svarende til 13 mio. ton CO2. Lattergas udgjorde 3,2% eller 0,4 mio. ton CO2-ækvivalenter og metan ca. 0,5% svarende til 0,07 mio. ton CO2-ækvivalenter Transportsektorens energiforbrug – hovedsagelig olieprodukter – udgjorde i 2003 31,5% af det endelige energiforbrug i Danmark. Trafikken og herunder specielt persontransporten er gennem de senere år steget jævnt. I takt med stigningen er også energiforbruget og udledningen af drivhusgasser steget. I 2003 var den samlede udledning af drivhusgasser fra transportsektoren 24% over niveauet i 1990. Den seneste prognose fra 2002 peger på, at der fortsat vil være en vækst i sektorens udledning af CO2 til trods for, at den teknologiske udvikling har medført et faldende energiforbrug pr. km. Således forventes væksten i trafikarbejde at være på ca. 17% fra 2003 til 2012, mens væksten i transportsektorens energiforbrug forventes at være ca. 9% i samme periode. Et af de vigtigste internationale initiativer hidtil er EU's målsætning om at nå en gennemsnitlig CO2-udledning for nye personbiler på 120 g CO2/km inden 2010. Som et led i at nå denne målsætning har man indgået aftaler med bilindustrierne i Europa, Japan og senest Korea som forpligter industrien til reducere den gennemsnitlige CO2-udledning pr. kørt km. Dette initiativ vurderes at have haft og fremover vil få en betydelig effekt og er desuden implementeret med CO2-reduktion som et af de primære mål. De nationale miljømotiverede initiativer på transportområdet, som også har indvirket på CO2-udledningen, er som oftest kendetegnet ved, at de har sigtet på at begrænse miljøbelastningen generelt. "Omlægning af registreringsafgift til grøn ejerafgift" og "øgede brændstofafgifter" vurderes begge at have haft en betydelig effekt og er desuden implementeret med CO2-reduktion som et af de primære mål. Udover disse to tiltag er der på forskellige områder gennemført en lang række initiativer som direkte eller indirekte har sigtet mod en CO2-begrænsning. I Danmarks 4. Nationalrapport findes der yderligere oplysninger om følgende:
For en samlet oversigt henvises til regeringsgrundlaget – Nye Mål [13] 2.3.5 Erhverv/industriErhvervssektoren omfatter industri, bygge- og anlæg samt offentlig og privat service. Sektoren stod i 2003 for ca. 13% af Danmarks totale udledning af drivhusgasser. 82% af denne udledning er CO2. Sektoren er endvidere den eneste kilde til udledningen af industrigasser. Klimavirkemidler indenfor erhvervssektoren omfatter:
Desuden er der taget følgende væsentlige energibesparelsesinitiativer, der medvirker til at reducere de indenlandske klimagasemissioner (både uden for og inden for de kvotebelagte områder).
Hovedindsatsen over for erhvervslivets energiforbrug har taget udgangspunkt i den grønne afgiftspakke for erhvervslivet, som blev vedtaget i 1995. Pakken indeholdt en kombination af afgifter og tilbageførsel af provenuet til erhvervene gennem bl.a. statstilskud til fremme af energibesparelser i erhvervsvirksomheder, og hvor der kunne opnås rabat på afgifterne mod at indgå en aftale om energieffektiviseringer. Ved evalueringen af den grønne pakke i 1999 er pakkens samlede effekt blevet vurderet. Hovedkonklusionen på evalueringen er, at pakken har fungeret efter hensigten. Der er opnået betydelige miljøgevinster på en økonomisk effektiv måde, der tager hensyn til den internationale konkurrenceevne. Energipakkens miljøvirkninger lever stort set op til de forventninger, der var ved pakkens tilblivelse, og udgør dermed en vigtig del af bestræbelserne på at reducere de danske CO2-udledninger. I 2005 er der lavet en evaluering af aftaleordningen. Hovedkonklusionen er, at virksomheder med aftaler i perioden 1996-1999 har sparet ca. 5,5% energi. Heraf kan ca. 2,5% direkte henføres til aftalen. I perioden 2000-2003 er de tilsvarende tal ca. 4,5% og ca. 2%. I regeringens klimastrategi fra februar 2003 blev det vurderet, at der fortsat er et potentiale for forholdsvis billige emissionsreduktioner i den energitunge del af industrien, som hidtil af hensyn til konkurrenceevnen har betalt lavere CO2-afgifter end det øvrige erhvervsliv og husholdningerne. Visse energiintensive virksomheder er omfattet af kvotereguleringen som følge af EU's kvotedirektiv. Med den fælles EU-kvoteordning har den energitunge industri kunnet pålægges en CO2-regulering, uden alt for voldsomme effekter for virksomhedernes konkurrenceevne. Overfor disse virksomheder er kvotereguleringen det centrale virkemiddel Der har været arbejdet med energieffektivisering i den offentlige sektor i mere end 10 år, og der er opnået væsentlige besparelser. I forbindelse med Finanslov 2005 er der indgået en politisk aftale om bl.a. energibesparende foranstaltninger. Aftalen fokuserer specielt på energibesparelser i statslige institutioner som følge af Elsparefondens indsats, nye energikrav til statslige bygninger og et nyt cirkulære om energieffektivisering i staten. I udkastet til handlingsplan for en fornyet energispareindsats foreslås iværksat en række aktiviteter overfor det offentlige, herunder at:
Indsatsen over for cementindustriens energiforbrug har hidtil taget udgangspunkt i den grønne afgiftspakke for erhvervslivet, med en kombination af afgifter og aftaler om energieffektivisering. Fra 1. januar 2005 er al CO2-udledning fra cementproduktion i Danmark omfattet af EU's kvotedirektiv Udledningen af lattergas (N2O) fra produktion af salpetersyre i forbindelse med fremstilling af kunstgødning i Danmark ophørte i 2004. Fra 2005 vil det svare til en reduktion i de årlige udledning på ca. 0,9 mio. ton CO2-ækvivalenter. Industrisektoren er den eneste sektor som i praksis udleder industrigasserne HFC'er, PFC'er og SF6. Disse gassers anvendelsesområder er bl.a. til køle- og opskumningsmiddel m.m. (HFC'er), kølemiddel (PFC'er) samt gas, der bruges som isolatorgas i højspændingskontakter (SF6). Den danske regulering af udledningen af de industrielle drivhusgasser (HFC'er, PFC'er og SF6) er 2-faset, idet der dels er en afgift på anvendelsen af forbindelserne, og dels er udstedt en bekendtgørelse om afvikling af brugen af gasserne i nye anlæg og produkter. De industrielle drivhusgasser blev fra 1. marts 2001 pålagt en afgift svarende til deres GWP kombineret med den danske CO2-afgift på 0,1 kr./kg CO2. Den 15. juli 2002 trådte desuden en bekendtgørelsen om regulering af visse industrielle drivhusgasser i kraft. Bekendtgørelsen omfatter et generelt forbud mod anvendelse af de industrielle drivhusgasser i en lang række nye anlæg/produkter fra 1. januar 2006, herunder f.eks. husholdningskøle- og –fryseskabe, PUR-skum m.m. Der er dog visse undtagelser fra den generelle afviklingsdato. 2.3.6 Landbrug, skovbrug og fiskeriDe primære erhverv landbrug, skovbrug og fiskeri betragtes overordnet under et som én økonomisk sektor i Danmark. Virkemidlerne indenfor landbrug og skovbrug omfatter:
LandbrugLandbruget stod i 2003 for 17% af Danmarks samlede udledning af drivhusgasser. Heraf udgør bidraget fra metan og lattergas ca. 4/5, mens 1/5 skyldes CO2 fra landbrugets brændstofforbrug. Udledningen af metan i 2003 var på 176.000 ton, svarende til 3,7 mio. ton CO2-ækvivalenter Landbrugets udledning stammer primært fra dannelse af metan i husdyrenes fordøjelsessystem og fra omsætning af husdyrgødning. Landbrugets største bidrag til metanudledningen kommer fra malkekvæg. I fordøjelsesprocessen er metan et biprodukt ved nedbrydning af foderet, der især kommer fra grovfoder. Desuden udvikles der metan ved omsætning af husdyrgødning under iltfrie betingelser, hvis temperaturen er tilstrækkelig høj. Disse betingelser forekommer normalt i gødningslagre og i staldsystemer med gylle eller dybstrøelse. Udledningen af metan indenfor landbruget forventes fra 2003 og frem til 2012 at falde med ca. 0,1 mio. ton CO2-ækvivalenter. Årsagen er primært en fortsat effektivitetsforbedring i kvægbruget. Landbruget er den største kilde til udledning af lattergas i Danmark. Af den samlede lattergasudledning på 26.000 ton i 2003 kom 77% eller 20.000 ton fra landbruget. Landbrugets udledning af lattergas svarer til godt 6,2 mio. ton CO2-ækvivalenter Tilførsel af kvælstof til jorden med handels- og husdyrgødning samt i planterester er hovedkilden til udledning af lattergas. Landbrugets primære bidrag til lattergasudledningen bestod i 2003 af et bidrag fra gødning på 43% samt et bidrag fra udvaskning på 31% [14]. Ammoniakfordampningen bidrager også til drivhuseffekten, idet en del af ammoniakkvælstoffet ender som lattergas i atmosfæren. Lattergasudledningen i landbruget forventes at falde med omkring 3,0 mio. ton CO2-ækvivalenter eller 32% i perioden fra 1990 til 2008-12. Gennemførelsen af Vandmiljøplan II og III vil være det vigtigste bidrag til denne reduktion [15], [16]. Med den politiske aftale om Vandmiljøplan III fra 2. april 2004 blev der iværksat en række initiativer for at følge op på resultaterne opnået gennem de tidligere vandmiljøplaner. VMP III indeholder målsætninger i forhold til kvælstof, fosfor, sårbar natur og gyllelugt. Effekten af handlingsplanen i perioden 2008-12 skønnes at ligge på 0,2 mio. ton CO2-ækvivalenter/år [17]. Emission af ammoniak vil ved deposition stimulere emissionen af lattergas. En reduktion i ammoniakfordampningen medfører derfor også en reduktion i emissionen af lattergas. Der er i 2001 vedtaget en ammoniakhandlingsplan, der sammen med Vandmiljøplan I og II vil reducere ammoniakfordampningen med 15-20.000 ton N årligt. Dermed skulle ammoniakfordampningen i landbruget være reduceret fra ca. 90.000 ton N i midten af 1990'erne til ca. 60.000 ton N i år 2004. De tiltag der er omfattet af ammoniakhandlingsplanen er:
Det er vurderet, at disse tiltag tilsammen vil betyde en reduktion i emission af lattergas svarende til 34.000 ton CO2-ækvivalenter per år i 2010. Den kortere henliggetid har her den største effekt med 13.000 ton CO2-ækvivalenter per år20. I 1987 blev der iværksat en handlingsplan omkring udbygning af biogasfællesanlæg. Med den Energipolitiske aftale af 29. marts 2004 er det vedtaget at yde støtte til biogas gennem et tillæg på elprisen for biogasanlæg, der opføres inden udgangen af 2008. Udbygningen sker dog ikke så hurtigt som forventet, men dog så meget at den hidtidige effekt i basisfremskrivningen forventes fordoblet i basisfremskrivningen i 2010 til ca. 0,5 mio. ton CO2-ækvivalenter/år. Reduktionen af metan- og lattergas udgør cirka halvdelen af disse effekter. Den anden halvdel skyldes reduktioner i CO2-udledningen som følge af substitutionen af fossile brændsler i energiforsyningen. SkovbrugSkovbruget har betydning ved den binding og frigørelse af CO2, som sker gennem træernes fotosyntese, respiration og nedbrydning. De danske skove indeholder betydelige lager af CO2 optaget fra atmosfæren. Ved etablering af ny skov skabes der tilsvarende nye CO2-lagre. Den samlede CO2-balance for skovene er kompliceret og afhængig af mange faktorer. Danmarks skove dyrkes med flersidige hensyn bl.a. med henblik på rekreative – og landskabelige hensyn, produktion af træprodukter, f.eks. brænde og tømmer, samt naturhensyn og jagt. Om der netto bindes eller frigøres CO2 fra de etablerede skove, afhænger af mange faktorer herunder skovenes aldersklassefordeling, hvilken træart der anvendes, og med hvilke produktionshensyn skoven dyrkes. Det politiske mål, der mest direkte har indflydelse på en forøgelse af kulstofbindingen, er hensigtserklæringen fra 1989 om at fordoble det danske skovareal indenfor en 100-årig periode. Flere tiltag, bidrager til opfyldelsen af dette mål. Der er etableret en statslig tilskudsordning, der støtter privat skovrejsning på landbrugsjord. Dette virkemiddel er økonomisk i form af et tilskud til skovrejsning på privat landbrugsjord. Herudover rejser staten selv ny skov, og flere private vælger at tilplante landbrugsarealer uden tilskud fra staten. Det er primært CO2 balancen, der påvirkes af de nævnte tiltag. Ved skovplantning på landbrugsjord opbygges en langt større biomasse end under landbrugsdriften. Biomassen indeholder ca. 50% kulstof, der optages som CO2 i forbindelse med fotosyntesen. Der lagres sandsynligvis også mere kulstof indbygget i det organiske stof i jordbunden som følge af større tilførsel af dødt organisk stof og betydelig mindre jordbearbejdning. Indflydelsen af skovrejsning på andre drivhusgasser som lattergas og metan er ikke godt belyst. Det er dog muligt, at forsuringen af de kvælstofrige tidligere landbrugsjorde kan stimulere dannelsen af lattergas, og tilstopning af dræn efter skovrejsning og resulterende forsumpning vil kunne øge emissionen af metan. Forøget emission af metan og lattergas kan modvirke den positive effekt af skovrejsning på CO2 binding, men da der endnu ikke foreligger tilstrækkelig viden om ændringer i metan- og lattergasemissionen, præsenteres kun konsekvensberegninger for CO2. Skov- og Naturstyrelsen er ansvarlig for implementeringen af politikken om privat skovrejsning på landbrugsjord samt for skovrejsningen på statens arealer. Der er i perioden 1990-2004 ydet støtte til privat skovrejsning på 12.000 hektar landbrugsjord svarende til en ekstra binding på 131.000 ton CO2 i den pågældende periode. Staten, amter og kommuner har bidraget med ca. 6.400 hektar ny skov siden 1990. Vores viden om den private skovrejsning uden tilskud er begrænset. Man antager, at der tilplantes ca. 600 hektar om året. Det forventes at både den private skovrejsning med tilskud og den offentlige skovrejsning vil være på et lavere niveau de kommende 6-8 år da arbejdet med Natura 2000 om natur og fuglebeskyttelsesområder er højt prioriteret. Yderligere oplysninger om privat skovrejsning med tilskud, offentlig skovrejsning og den samlede skovrejsning findes i Danmarks 4. Nationalrapport. FiskeriUdledningen af drivhusgasser fra brændstof solgt til fiskefartøjer indgår i opgørelserne af de samlede udledninger og optag af drivhusgasser. Fiskerifartøjernes bidrag til udledningen af drivhusgasser består primært af CO2. Der er ikke iværksat særlige initiativer i forhold hertil, men nedgangen inden for fiskeriet gennem de senere år har også medført en nedgang i brændstofforbruget og dermed også i udledningen af CO2. 2.3.7 HusholdningerHusholdningernes bidrag til udledningen af drivhusgasser var i 2003 4,1 mio ton CO2-ækvivalenter, består til 96% af CO2. Herudover udledes en lille mængde metan og en endnu mindre mængde lattergas. Hertil kommer så udledningerne forbundet med husholdningernes el- og fjernvarmeforbrug, som i emissionsopgørelserne skal henregnes til producenterne af el og fjernvarme. Disse udledninger er derfor omfattet af kvotereguleringen i energisektoren. Husholdningernes energiforbrug udgør inklusiv el- og fjernvarmeforbruget næsten 30% af det samlede energiforbrug i Danmark. Den største del af energiforbruget går til opvarmning af boliger, hvor afbrænding af olie og naturgas resulterer i CO2-udledning. En stor del af rumopvarmningen dækkes i 2003 af fjernvarme (ca. 43%), som medfører CO2-udslip ved produktionen af fjernvarme. Når fjernvarme produceres i kraftvarme-værker eller ved CO2-venlige brændsler som naturgas og især vedvarende energi, er der samlet set store CO2-besparelser forbundet med anvendelse af fjernvarme frem for individuel varmeforsyning baseret på f.eks. oliefyr. Husholdningerne har endvidere et væsentligt elforbrug. Størstedelen af husholdningernes elforbrug går til elapparater og lyskilder, mens knap 19% anvendes til elvarme. Forbruget til elvarme har været faldende de senere år bl.a. som følge af Elsparefondens indsats, der har medført en betydelig konvertering fra elvarme til fjernvarme og naturgas. I 2003 blev der i husholdningssektoren i alt brugt 157 PJ energi til rumopvarmning (klimakorrigeret) og 32 PJ el til apparater m.m. Forbruget til opvarmning har gennem en årrække været nogenlunde konstant til trods for en vækst i antallet af husstande og i det opvarmede areal. Elforbruget til apparater mv. har siden 1996 været støt voksende. Væksten i elforbruget har dog ikke været så stor som væksten i antallet af apparater, idet disse er blevet stadig mere energieffektive. Med henblik på at reducere energiforbrug og miljøbelastning fra husholdningssektoren er der iværksat en lang række initiativer, der skal fremme elbesparelser, besparelser i energiforbruget til rumopvarmning og brændselsomlægninger (fra elvarme og olie til fjernvarme, naturgas og vedvarende energi):
I Energispareredegørelsen fra maj 2003 fremlagde regeringen en række forslag til nye energispareinitiativer. Danmarks 4. Nationalrapport indeholder en oversigt over disse og en kort beskrivelse af status for implementeringen. I udkastet til handlingsplan for en fornyet energispareindsats foreslås iværksat en række aktiviteter overfor husholdningerne, herunder:
Disse initiativer indgår i de politiske drøftelser som gennemføres i løbet af 2005 med henblik på en politisk aftale om den fremtidige energispareindsats. 2.3.8 Affald og spildevandAffaldssektorens bidrag til udledningen af drivhusgasser består primært af metan fra nedbrydning af organisk affald, fra deponeringsanlæg (lossepladser). Hertil kommer mindre udledninger af metan og lattergas fra spildevandsbehandling. Af affaldssektorens samlede drivhusgasudledning på knapt 1,5 mio. ton CO2-ækvivalenter i 2003 – svarende til 2% af Danmarks samlede drivhusgasudledning – udgjorde bidragene fra deponeringsanlæg og spildevandsbehandling henholdsvis 79% og 21%. Al affaldsforbrænding i Danmark er forbundet med energiudnyttelse, derfor indgår CO2-udledningen fra plast i affald der forbrændes, under energisektoren. I overensstemmelse med målsætningerne i Energi 21 og Affald 21 er affaldsforbrændingsanlæggene søgt indrettet på en sådan måde, at energiudnyttelsen maksimeres. Grundlaget for de foregående års indsats på affaldsområdet har været ”Handlingsplan for affald og genanvendelse 1993-97”, som indeholdt målsætninger om behandling af affald frem til år 2000. Planen indeholdte - udover en målsætning om stop for deponering af forbrændingsegnet affald - en række initiativer, som er relevante i forhold til affaldsprodukter, der indeholder industrigasser (HFC'er og SF6). Affaldssektorens bidrag til reduktion af drivhusgasudledningen består overordnet i:
Udledningen af metan fra danske deponeringsanlæg er beregnet til 64.000 ton brutto i 1990, stigende til en maksimal brutto-udledning på 68.800 ton i 1996 svarende til 1,2 mio. ton CO2-ækvivalenter Som følge af stoppet for deponering af forbrændingsegnet affald pr. 1. januar 1997 vil metanudledningen fra danske deponeringsanlæg falde i årene fremover. I 2012 er metanudledningen således beregnet til 55.400 ton svarende til en reduktion på ca. 20% i forhold til den maksimale metanudledning i 1996. I efteråret 2002 var der ifølge Energistyrelsens opgørelse ”Biogas: Produktion, prognose og måltal” i alt etableret 25 deponigasanlæg i Danmark. Fra disse anlæg blev der årligt indvundet ca. 10.000 ton metan. Til sammenligning blev der kun indvundet ca. 1.700 ton metan i 1993. Ud over affaldshåndteringens direkte indflydelse på udledningen af drivhusgasser påvirkes udledningerne også indirekte gennem genanvendelse af bl.a. papir og pap, som medfører et mindre energiforbrug og dermed en mindre CO2-udledning ved fremstillingen af nye produkter. Ved genanvendelse af organisk dagrenovation i biogasanlæg og udnyttelse af metanen i biogasmotorer er det vigtigt, at udledningen af metan fra motorerne reduceres enten via teknologiudvikling eller ved efterforbrænding af røggassen. Gennemførelsen af de nationale affaldsplaner og opfyldelse af de fastsatte målsætninger på området har nødvendiggjort anvendelse af en bred vifte af virkemidler:
I Danmark 4. Nationalrapport findes der yderligere oplysninger om disse virkemidler. På baggrund af EU's deponeringsdirektiv er der fastsat skærpede krav til indretning og drift af deponeringsanlæg med bekendtgørelse nr. 650 af 29. juni 2001 om deponeringsanlæg. De nye regler kræver, at der på deponeringsanlæg for blandet affald skal foretages monitering af deponigas. Desuden kræves det, såfremt der deponeres ikke ubetydelige mængder bionedbrydeligt affald, at anlægsejeren skal træffe passende foranstaltninger til at sikre, at deponigassen håndteres miljømæssigt forsvarligt, det vil sige at gassen enten affakles eller anvendes til el/varmeproduktion. De nye deponeringsregler kræver desuden, at der udarbejdes overgangsplaner for alle eksisterende deponeringsanlæg, og at godkendelsesmyndigheden revurderer anlæggets miljøforhold og beslutter, om anlægget kan bringes til at efterleve de nye krav, eller om anlægget må lukke senest i 2009. Med disse nye regler forventes der:
3 Den hidtidige og fremtidige udvikling i udledninger og optag af drivhusgasser
3.1 Den hidtidige udvikling i udledninger og optag af drivhusgasserI overensstemmelse med de gældende rapporteringskrav under Klimakonven-tionen fremsender Danmark årligt opgørelser over udledninger og optag af drivhusgasser mv. til klimasekretariatet. Den seneste emissionsopgørelse dækker perioden 1990-2003 og blev fremsendt i april 2005 i den såkaldte Nationale Emissionsopgørelsesrapport (NIR2005), som der henvises til for yderligere detaljerede oplysninger. Danmarks udledning af drivhusgasserne CO2 (kuldioxid), CH4 (metan), N2O (lattergas) og de såkaldte stærke drivhusgasser (F-gasser), som omfatter HFC'er (hydrofluorcarboner), PFC'er (perfluorcarboner) og SF6 (svovlhexafluorid) for perioden 1990 til 2003 er vist i figur 3.1-3.4 fordelt på IPCC's 6 overordnede sektorer samt de mest relevante undersektorer. Danmarks samlede udledning af disse drivhusgasser opgjort i CO2-ækvivalenter ud fra de enkelte gassers globale opvarmnings-potentiale er sammen med fordelingen på gasser henholdsvis kilder/sektorer vist i tabel 3.1 og figur 3.5 henholdsvis 3.6. 3.1.1 Kuldioxid (CO2)Udledningen af CO2 stammer altovervejende fra forbrænding af kul, olie og naturgas på kraftværker samt i beboelsesejendomme og industri. Men også vejtrafik udgør en betragtelig del. De relative store udsving i emissionerne fra år til år skyldes handel med elektricitet med andre lande herunder særligt de nordiske lande. De store emissioner i 1991, 1994, 1996 og 2003 er et resultat af stor eleksport. Fra 1990 til 1996 ses en tendens til stigende emissioner, mens emissionerne falder fra 1997. Dette fald skyldes, at flere kraftværker ændrer brændselssammensætning fra kul til naturgas og vedvarende energi. Som et resultat af de seneste års mindskede anvendelse af kul stammer hovedparten af CO2-emissionen nu fra forbrænding af olie. Vejtransporten udgør i 2003 over 22% af den samlede CO2-emission. Samlet lå den faktiske CO2-udledning opgjort under Klimakonventionen uden skove og landbrugsjorde (uden Land-Use Change and Forestry, LUCF) i 2003 12% over niveauet i 1990, som med LUCF ændres til en stigning i netto-udledningen på 10%. Korrigeret for eludveksling med andre lande og temperaturudsving fra år til år faldt CO2-udledningen i samme periode med henholdsvis 13% og 15% uden og med LUCF. 3.1.2 Metan (CH4)De menneskeskabte udledninger af metan (CH4) stammer overvejende fra landbrug, deponeringsanlæg og energiproduktion, hvor langt den største kilde er landbrug. Udledningen fra landbruget skyldes dannelse af metan i husdyrenes fordøjelsessystem samt håndtering af husdyrgødning. Udledningen af metan fra deponeringsanlæg falder, da metandannelsen falder år for år siden starten på det bratte fald i mængden af deponeret affald i 1997. Udledningen af metan fra energiproduktion har været stigende på grund øget anvendelse af gasmotorer, som har et stort metan-udslip i forhold til andre forbrændingsteknologier. Denne udledning forventes dog reduceret med 5% fra 2006, hvor nye emissionsgrænseværdier træder i kraft for eksisterende naturgasdrevne motorer. Samlet lå udledningen af metan i 2003 3% over niveauet i 1990. 3.1.3 Lattergas, N2OLandbruget udgør langt den vigtigste kilde til udledning af lattergas (N2O), da N2O kan dannes i jord ved bakteriel omdannelse af kvælstof i udbragt handels- og husdyrgødning. Også i drænvand og kystvand kan der ske en bakteriel omdannelse af kvælstof. Dette kvælstof stammer i vid udstrækning fra landbrugets gødskning Emissioner fra disse kilder er derfor medtaget under landbrug. Fra 1990 ses et fald på 30% i N2O udslippet fra landbrug. Det skyldes mindre brug af handelsgødning og bedre udnyttelse af husdyrgødningen. En lille del af lattergasemissionen stammer fra kraft- og fjernvarmeværker og katalysatorbilers udstødning. Samlet lå udledningen af lattergas i 2003 25% under niveauet i 1990. 3.1.4 De stærke drivhusgasser HFC'er, PFC'er og SF6De stærke drivhusgasser også kaldet F-gasserne (HFC'er, PFC'er og SF6) bidrag til Danmarks samlede udledning af drivhusgasser er forholdsvis beskedent. Men udledningen af disse gasser har vist den kraftigste procentuelle stigning i løbet af 1990'erne. HFC'erne, anvendes primært inden for køleindustrien og bidrager med de største F-gas-emissioner. I perioden 1990 til 2003 steg udledningen af HFC'er fra 0 ton til 695.000 ton CO2-ækvivalenter. Der er sket en forholdsvis mindre stigning og fald i emissionerne af PFC'er, mens SF6 emissionerne de seneste år er faldet betydeligt. Samlet lå udledningen af F-gasserne i 2003 1679% over niveauet i 1990 og 229% over niveauet i 1995. Figur 3.4 Udviklingen i HFC-, PFC- og SF6-emissioner 1990 - 2003 Kilde: Danmarks Miljøundersøgelser
3.1.5 Danmarks samlede udledning og optag af drivhusgasserTabel 3.1, figur 3.5 og figur 3.6 viser udviklingen i Danmarks udledning og optag af drivhusgasser opgjort i CO2-ækvivalenter og fordelt på gasser og kilder i henhold til de overordnede opgørelsesregler under Klimakonventionen. CO2 er den vigtigste drivhusgas efterfulgt af N2O og CH4. Fra 1996, hvor den samlede udledning (eksklusiv LUCF) var på 90 mio. ton CO2-ækvivalenter, ses et generelt fald frem til 2000, med en samlet udledning på 68,3 mio. ton CO2-ækv, mens den samlede drivhusgasudledning i 2003 var på 74 mio. ton CO2-ækvivalenter (eksklusiv LUCF). Stigningen på 7,3% fra 2002 til 2003 skyldes, at der i 2003 var en stor eksport af elektricitet til de andre nordiske lande. Af den samlede drivhusgasudledning i 2003 står CO2 for 80%, metan 8%, lattergas 11% og F-gasserne 1%. Indregnes netto-bidraget fra skovenes og jordenes udledninger og optag af CO2 (det vil sige med LUCF), var den samlede danske nettoudledning af drivhusgasser på 72,8 mio. ton CO2-ækvivalenter i 2003. Som det fremgår senere indebærer opgørelse efter reglerne under Kyoto-protokollen visse ændringer med hensyn til basisår og optag i forbindelse med arealanvendelsesændringer og skovbrug (LUCF). Figur 3.5 Danske drivhusgasemissioner fordelt på gasser, 1990 - 2003. Kilde: Danmarks Miljøundersøgelser
Figur 3.6 Danske drivhusgasemissioner fordelt på kilder/sektorer, 1990 – 2003 Kilde: Danmarks Miljøundersøgelser
3.2 Den forventede fremtidige udvikling i udledninger og optag af drivhusgasser i basisscenariet3.2.1 Indledning og samlet effekt af virkemidlerDanmark skal i henhold til EU's byrdefordelingsaftale reducere udledningen af drivhusgasser med 21% i perioden 2008-2012 i forhold til basisåret 1990/95 under Kyoto-protokollen. I forbindelse med aftalen tog Danmark i en erklæring forbehold for effekterne af en stor elimport fra Norge og Sverige i basisåret 1990, der medførte at Danmark dette år udledte 6,3 mio. ton CO2 mindre i forhold til en indenlandsk elproduktion til dækning af elforbruget. Det danske synspunkt var, og er, at en exceptionel stor elimport i et enkelt år ikke bør betyde, at Danmarks reduktionsforpligtelse i forhold til EU skal beregnes med udgangspunkt i de exceptionelt lave udledninger i 1990. I marts 2002 måtte Danmark acceptere en rådsbeslutning, der forpligter Danmark juridisk til en reduktion på 21% i forhold til udledningerne i basisåret, der ikke er korrigeret for elimporten. Danmark opnåede dog et tilsagn i en politisk erklæring fra EU's Ministerråd og Europa-kommissionen om, at der senere tages hensyn til Danmarks antagelser om basisåret. Dette vil ske i forbindelse med fastlæggelsen af de tilladte udledningsmængder i 2006, hvor der søges opnået kompensation for den store elimport i basisåret. Regeringen vil derfor arbejde for, at den reduktionsbyrde Danmark skal løfte i 2008-2012 kommer til at svare til 21% af 1990-niveuaet korrigeret for elimport, svarende til 5 mio. ton CO2-ækvivalenter pr. år. Opgørelserne over, hvor meget Danmark forventes at mangle til opfyldelse af de indgåede forpligtelser med udgangspunkt i de eksisterende virkemidler er opgjort dels ud fra at der tages hensyn til elimport i 1990 og dels en situation hvor der ikke tages hensyn til dette. Fremskrivningerne bygger på en række sektorspecifikke fremskrivninger af de indenlandske emissioner for denne periode. Disse emissioner afhænger af omfanget af økonomisk aktivitet i alle samfundets sektorer, energipriser, den teknologiske udvikling samt af den lovgivning, der regulerer de enkelte aktiviteter med hensyn til miljø, energieffektivitet m.v. Blandt de vigtigste forudsætninger kan nævnes Finansministeriets skøn for den økonomiske udvikling og IEA's forventninger til fremtidige energipriser. Desuden er fremskrivningerne baseret på allerede vedtagne virkemidler beskrevet i den 4. Nationalrapports kapitel 4 og bilag B. I overensstemmelse med de seneste opgørelser over drivhusgasemissionerne betyder Danmarks reduktionsforpligtelse på 21%, at emissionerne skal reduceres fra 69,6 mio. ton CO2-ækvivalenter i basisåret 1990/95 til 55,0 mio. ton CO2-ækvivalenter i perioden 2008-2012. De seneste fremskrivninger fra maj 2005 omfatter perioden 2004-2030 og er gengivet i den 4. Nationalrapports bilag E. Beregningerne for perioden 2013-2030 må dog betegnes som noget mere usikre end fremskrivningerne frem til 2013, da bl.a. usikkerheden omkring virkemidlerne og deres forventede effekt øges jo længere fremskrivningen skuer frem i tiden. Fremskrivningen er en ”with measures”-fremskrivning, der omfatter initiativer, som er eller med rimelig sikkerhed kan forventes gennemført. Fremskrivningen må således ikke forveksles med den mest sandsynlige udvikling, idet der ikke er indregnet effekter af de sandsynlige nye politiske initiativer, der vil blive taget som led i den fortsatte opfølgning på klimastrategien. Siden Klimastrategien fra 2003 og den tilhørende basisfremskrivning, uden yderligere virkemidler, er der udarbejdet både en ny basisfremskrivning og lavet opdateringer i de historiske emissionsopgørelser som følge af ny viden, f.eks. nye tal for basisåret. På baggrund af det er klimamankoen ændret i forhold til opgørelsen i klimastrategien. Mankoen er det Danmark mangler for at nå målsætningen for reduktion af drivhusgasudledninger under Kyoto-protokollen og EU's byrdefordeling. Danmarks forventede årlige nettoudledning af drivhusgasser opgjort under Kyoto-protokollen for perioden 2008-2012 er i den nye basisfremskrivning opgjort til 72,3 mio. ton CO2-ækvivalenter, som det fremgår af tabel 3.2. Udledningen i den nye basisfremskrivning er 7,8 mio. ton CO2-ækvivalenter lavere end i den forrige basisfremskrivning uden yderligere virkemidler, som lå til grund for klimastrategien. Resultatet af den nye basisfremskrivning for hele perioden 2004-2030 fremgår af figur 3.7, og dette både samlet og fordelt på de økonomiske sektorer beskrevet i den 4. Nationalrapports kapitel 4. Figur 3.7 Danmarks forventede nettoudledning af drivhusgasser opgjort under Kyoto-protokollen for perioden 2004-2030 i den nye basisfremskrivning, som er en fremskrivning ”med virkemidler” – det vil sige en fremskrivning som alene medtager de forventede effekter af eksisterende og vedtagne virkemidler Kilde: 1990-2003: Den Nationale Emissionsrapport (NIR), Danmarks Miljøundersøgelser, April 2005,
2004-2030: Fremskrivning af drivhusgasemissioner, Arbejdsnotat til Miljøstyrelsen, Danmarks Miljøundersøgelser, Maj 2005. For perioden 2008-2012 skyldes nedjusteringen på 7,8 mio. ton CO2-ækvivalenter i forhold til den forrige fremskrivning især den nye energifremskrivnings nedjustering af eleksporten, bl.a. som følge af prispåvirkninger fra ny elproduktionskapacitet i Sverige og Finland samt af indførelsen af EU-kvotereguleringen. Eleksportens nedjustering svarer til knapt 5,5 mio. ton CO2 (fra 9,9 til 4,4 mio. ton CO2). Hertil kommer indenfor energisektoren et yderligere samlet fald på ca. 2 mio. ton CO2-ækvivalenter, som bl.a. skyldes den fortsatte brændelsforskydning mod mere naturgas og vedvarende energi, som i virkeligheden er større, idet tallet også indeholder den opjusterede forventning til udledningen fra indvindingen i Nordsøen på ca. 1,3 mio. ton CO2-ækvivalenter. I erhvervssektoren svarer ændringen i den nye fremskrivning til effekten af Kemira's lukning af salpetersyre produktionen i Danmark, idet nedgangen fra industriens energiforbrug på ca. 0,5 mio. ton CO2-ækvivalenter stort set opvejes af en tilsvarende stigning fra proces-emissioner, hvortil stigningen fra cementproduktionen bidrager mest (knapt 0,4 mio. ton CO2-ækvivalenter ). Stigningen indenfor husholdninger følger den opjusterede fremskrivning af energiforbruget. Af stigningen på 0,4 mio. ton CO2-ækvivalenter fra affald skyldes de knapt 0,3 mio. ton CO2-ækvivalenter den nye inkludering af metan og lattergas fra spildevand. Da denne kilde samtidigt er blevet inkluderet i basisåret 1990 og er nogenlunde uændret, påvirkes mankoen ikke af opdateringerne af emissionsopgørelserne og fremskrivningerne med denne kilde. Derimod påvirkes mankoen lidt af den opjusterede fremskrivning på ca. 0,1 mio. ton CO2-ækvivalenter af metan fra lossepladser, som skyldes opdaterede affaldsdata. Til ovennævnte forventede effekter af nye tiltag og ændringer på det samlede resultat af den nye emissionsfremskrivning skal lægges de forventede effekter af de indtil nu afsatte midler til drivhusgasbegrænsende projekter i andre lande – det vil sige til JI- og CDM-projekter jf. Kyoto-protokollens artikel 6 og 12. Danmark har siden klimastrategiens vedtagelse for perioden 2003-2008 allokeret 1.130 mio. kr. til sådanne projekter svarende til 4,5 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012 ved en gennemsnitlig pris på 50 kr. pr. ton. Som det fremgår af tabel 3.2 skønnes den danske manko på den baggrund nu til ca. 13 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt, hvis der tages udgangspunkt i Danmarks juridiske forpligtelse i EU's byrdefordelingsaftale. Denne forpligtelse er baseret på, at der ikke korrigeres for den særskilt store elimport i basisåret 1990. Tages der hensyn til Danmarks antagelse om korrektion af basisåret 1990 for elimport vil mankoen reduceres til ca. 8 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012, sådan som det fremgår af tabel 3.2. I forhold til mankoen på 20-25 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012, opgjort på baggrund af den fremskrivning, der for at vise den forventede udvikling uden iværksættelse af yderligere virkemidler blev fremlagt sammen med regeringens oplæg til klimastrategi for Danmark i februar 2003, er der tale om fald på ca. 12 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012. Det skal bemærkes, at mankoen med den valgte metode udtrykker behovet for køb af kvoter i udlandet eller gennnemførelse af nye virkemidler uden for de kvotebelagte sektorer. Som følge af indførelsen af CO2-kvoteordningen er mankoen altså principielt ikke direkte sammenlignelig med den i Regeringens klimastrategi opgjorte manko, idet prisvirkningerne af kvoterne er indregnet, hvor det i sidste ende alene er tildelingen af kvoter, der er afgørende for klimavirkningerne af ordningen. Det understreges, at opgørelsen af mankoen er baseret på modelberegninger, som er behæftet med betydelig usikkerhed, herunder men hensyn til kvoteprisen. Det skal desuden understreges, at også de nye fremskrivninger er behæftet med usikkerhed. Dette gælder ikke mindst den forudsatte udvikling i energipriser, CO2-kvotepriser og elpriser, hvor især sidstnævnte har direkte betydning for eleksportens størrelse. Med iværksættelsen af EU-kvotesystemet skabt grundlag for en større sikkerhed omkring opfyldelsen af Danmarks klimaforpligtelse under Kyoto-protokollen og EU's byrdefordeling. Tabel 3.2 Danmarks forventede udledning af drivhusgasser og den forventede manko i forhold til EU's byrdefordeling af EU's reduktionsmål under Kyoto-protokollen. Kilde: 1990-2003: Den Nationale Emissionsrapport (NIR), Danmarks Miljøundersøgelser (DMU), April 2005, 2004-2030: Fremskrivning af drivhusgasemissioner, Arbejdsnotat til Miljøstyrelsen, DMU, Maj 2005.
Noter til tabel 3.2: 3.2.2 Kuldioxid, CO2Den forventede udvikling af CO2-udledningen fremgår af tabel 3.3. Den største kilde til CO2-emissionerne i Danmark er forbrænding af fossile brændsler, herunder el- og varmeproduktion og transport. Transportsektoren er den sektor som siden 1990 har haft den største stigning i CO2-udledningen, og denne stigning forventes at fortsætte i hele fremskrivningsperioden. CO2-udledningen fra transportsektoren var i 1990 10.441 Gg CO2 og steg til 12.785 Gg CO2 i 2003, mens der i 2008-12 er beregnet en gennemsnitlig årlig udledning på 13.890 Gg CO2. Udledningen fra energiproduktion, inklusiv konvertering og distribution, har i perioden 1990-2003 været svingende som følge af den kraftigt varierende eleksport/import. Udledningen fra energiproduktion var i 1990 26.173 Gg CO2, og i 2003 31.402 Gg CO2, mens der for perioden 2008-12 er beregnet en årlig gennemsnitlig udledning på 29.021 Gg CO2, hvoraf 4.400 Gg CO2 kan tilskrives produktion af el til eksport. Den totale udledning af CO2 eksklusiv arealanvendelsesændringer og skovbrug (LUCF [18]) var i 1990 52.887 Gg CO2, i 2003 59.329 Gg CO2 mens der for perioden 2008-12 er beregnet en årlig gennemsnitlig udledning af CO2 på 59.233 Gg CO2. 3.2.3 Metan, CH4Den største andel af metanudledningen stammer fra husdyrenes fordøjelsessystem. Resultatet af fremskrivningen er vist i tabel 3.4. Den mindskede udledning fra landbrug fra 1990 til 2001 samt en fortsat mindskning i fremskrivningsperioden kan primært tilskrives en mindsket kvægbestand. Den næststørste kilde til metanudledning er affaldsdeponier, hvor der ligeledes er sket en mindsket udledning fra 1990 til 2001. Energisektorens metanudledning er dog øget væsentligt i samme periode som følge af øget anvendelse af gasmotorer. Samlet har dette resulteret i en stigning i den totale udledning af metan fra 5.684 Gg CO2-ækvivalenter i 1990 til 5.873 CO2-ækvivalenter i 2003, mens der fremover forventes et fald, som i perioden 2008-12 er beregnet en årlig gennemsnitlig udledning på 5.573 CO2-ækvivalenter 3.2.4 Lattergas, N2OLandbruget udgør langt den vigtigste kilde til udledning af lattergas, da dette kan dannes i jord ved bakteriel omdannelse af kvælstof i udbragt handels- og husdyrgødning. Resultatet af fremskrivningen er vist i tabel 3.5. Den primære årsag til nedgang i den totale udledning fra 10.713 Gg CO2-ækvivalenter i 1990 til 8.060 Gg CO2-ækvivalenter i 2003 kan tilskrives en kombination af Vandmiljøplan I og II og Handlingsplanen for et Bæredygtigt Landbrug. For perioden 2008-12 er der beregnet en årlig gennemsnitlig udledning på 6.942 CO2-ækvivalenter Denne markante nedgang skyldes ikke mindst, at Danmarks eneste produktion af salpetersyre stoppede i 2004, som det ses i tabel 3.5 under industrielle processer. Bidrag fra transport- og energisektoren til lattergasudledningen forventes at stige, mens bidrag fra landbrugssektoren forventes en mindre nedgang i forhold til i 2001. 3.2.5 Industrigasser, HFC'er, PFC'er og SF6Danmark har i overensstemmelse med mulighederne i Kyoto-protokollen valgt 1995 som basisår for udledningen af industrigasserne HFC'er, PFC'er og SF6. Den samlede udledning af disse gasser var i 1995 326 Gg CO2-ækvivalenter som siden 2000 har været steget til mere end en fordobling. Selvom emissionerne således var steget til 746 Gg CO2-ækvivalenter i 2003 er stigningstakten faldet de sidste år. Årsagerne til at stigningen ikke fortsætter i samme takt som i 1990'erne er primært den indførte afgift samt regulering af anvendelsen i nye anlæg/produkter. For perioden 2008-12 er der beregnet en årlig gennemsnitlig samlet udledning af industrigasserne på 768 Gg CO2-ækv, mens der herefter forventes en væsentlig nedgang af HFC'er, der bidrager med de største industrigasudledninger, og samlet set vil medføre en væsentlig nedgang i udledningen af industrigasserne efter den første forpligtelsesperiode. 3.2.6 Danmarks samlede udledninger og optag af drivhusgasserTabel 3.7 viser basisår og fremskrivningerne af Danmarks samlede udledninger og optag af drivhusgasser. 3.3 Fremskrivningen uden virkemidlerSom det fremgår af rapporteringsretningslinjerne for Nationalrapporter kan man i Nationalrapporten også oplyse om resultater af eventuelle fremskrivninger uden indregning af de forventede drivhusgas-begrænsende effekter af virkemidler iværksat efter et nærmere bestemt tidspunkt. Indsatsanalyse fra 2005 omfatter også en sådan fremskrivning af Danmarks udledninger af drivhusgasser i 2008-2012, hvis ikke de siden 1990 og frem til 2001 iværksatte virkemidler havde været iværksat. Resultatet af Indsatsanalysen er gengivet i afsnit 4.1. 3.4 Den forventede fremtidige udvikling i udledninger og optag af drivhusgasser i et scenarie med yderligere virkemidlerRegeringens Klimastrategi fra 2003 indeholder en række forventede effekter af planlagte, men endnu ikke iværksatte, supplerende politikker og virkemidler. Der er dog ikke i forbindelse med regeringens klimastrategi fra 2003 lavet en fremskrivning med supplerende virkemidler på en sådan måde, at der er indregnet effekter af en nærmere fastlagt samling af supplerende virkemidler i traditionel forstand. Med kvoteregulering som virkemiddel er det overladt til virksomhederne på markedets vilkår at afgøre, om det er mest hensigtsmæssigt at købe ekstra kvoter eller at foretage emissionsbegrænsende foranstaltninger – f.eks. gennem energibesparelser. Med Kyoto-protokollens ikrafttrædelse er behovet for fremskrivninger også skiftet fra de traditionelle fremskrivninger af drivhusgasudledninger til de mere relevante målopfyldelsesfremskrivninger, som bl.a. indregningen af den forventede effekt af de hidtil allokerede midler til JI- og CDM-projekter i tabel 3.2 er udtryk for. Hvis der i forbindelse med virkemiddelprojektet (afsnit 2.2.4.2) kan peges på yderligere konkrete omkostningseffektive virkemidler, som bør indgå i den videre planlægning af reduktionsindsatsen udenfor kvotereguleringen, så vil der kunne udarbejdes opdaterede fremskrivninger, hvor de forventede effekter af disse yderligere virkemidler bliver indregnet. 4 Analyse af betydningen af nationale virkemidler/fælles og koordinerede EU-politikker og virkemidler og af anvendelsen af Kyoto-mekanismerne
4.1 Vurdering af virkemidlernes bidrag til reduktion af drivhusgasudledningenResultatet af den seneste basisfremskrivning af Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser – den såkaldte ”med (eksisterende) virkemidler”-fremskrivning er givet i afsnit 3.2 i nærværende rapport. I basisfremskrivningens forudsætninger og antagelser indgår også estimater af eksisterende foranstaltningers konsekvenser for emissionen af drivhusgasser. Resultatet af basisfremskrivningen er således resultatet af det samlede kvantitative skøn over eksisterende politikker og foranstaltningers konsekvenser for emissionen af drivhusgasser. Med hensyn til de individuelle politikker og foranstaltninger har kvantitative skøn over det enkelte virkemiddels konsekvens for emissionen af drivhusgasser tidligere ofte begrænset sig til ex-ante skøn forud for virkemidlets vedtagelse. I enkelte tilfælde har der efter virkemidlets iværksættelse været fulgt op med en ex-post evaluering. En væsentlig årsag til at der kun er foretaget få ex-post evalueringer af individuelle virkemidler er, at det i mange tilfælde er vanskeligt entydigt tillægge årsagen til en observeret drivhusgasreduktion til ét bestemt virkemiddel, idet mange områder (sektorer/kilder) påvirkes af flere af virkemidlerne samtidigt. Trods disse vanskeligheder har Danmark netop gennemført en analyse af hvilken betydning udvalgte iværksatte virkemidler har haft for drivhusgasudledningen som følge af Danmarks indsats i perioden 1990-2001 (Danmarks udledning af CO2 – indsatsen i perioden 1990 – 2001 og omkostningerne herved, Redegørelse fra Miljøstyrelsen, Nr. 2, April 2005 [19]). I denne analyse, som i det følgende betegnes som Indsatsanalysen, er effekten af en række tiltag estimeret – både for året 2001 og for perioden 2008-2012. I sidstnævnte tilfælde er der således tale om en såkaldt fremskrivning uden effekten af virkemidler siden 1990 (”without measures projection”) – det vil sige et estimat for hvor stor den gennemsnitlige årlige drivhusgasudledning havde været i perioden 2008-2012, hvis ikke virkemidler frem til 2001 var sat i værk. Det skal bemærkes at datagrundlaget for Indsatsanalysen blandt andet har omfattet emissionsopgørelsen fremsendt til EU og FN i 2003 (omfatter årene 1990-2001) og den basisfremskrivning (2008-2012) uden yderligere virkemidler, som blev publiceret i februar 2003 samtidig med regeringens klimastrategi. Indsatsanalysen, som også omfatter estimater for omkostningerne ved de enkelte virkemidler, er nærmere beskrevet i det følgende afsnit. 4.1.1 IndsatsanalysenSiden 1990 er der i Danmark gennemført en bred vifte af nationale tiltag, som har påvirket udslippet af drivhusgasser. Nogle tiltag er gennemført med CO2-reduktion som hovedformål, mens andre tiltag har været motiveret af andre formål. Indsatsanalysen belyser hvilken indsats Danmark har gjort nationalt i perioden 1990-2001 i forhold til at reducere udslippet af drivhusgasser, og hvad omkostningerne ved denne indsats har været. I henhold til Kyoto-protokollen og EU's efterfølgende byrdefordelingsaftale har Danmark forpligtet sig til at reducere udslippet af drivhusgasser med 21% i 2008-2012 i forhold til niveauet i 1990 [20]. Et af Kyoto Protokollens supplerende krav er endvidere, at brug af de såkaldte fleksible mekanismer skal udgøre et supplement til reduktioner via nationale tiltag. I den forbindelse er opgørelsen af den samlede danske indsats relevant. Det er således relevant både at betragte effekterne af Danmarks indsats i forhold til Kyoto-regnskabet, og i forhold til den samlede effekt, uanset om det har resulteret i en reduktion af emissioner i Danmark eller udlandet. I forhold til Kyoto-regnskabet, der tager udgangspunkt i den CO2-belastning, som er knyttet til det konkrete udslip i Danmark, forventes en del af effekten af indsatsen på energiområdet at blive modsvaret af en øget eleksport. Det betyder, at CO2-udslippet knyttet til eleksportdelen belaster Danmarks Kyoto-regnskab, og ikke det elimporterende land. Valg af tiltag I opgørelsen i Indsatsanalysen er det søgt at medtage de vigtigste miljø- og energipolitiske tiltag implementeret i perioden 1990-2001, som har haft en betydende effekt på udslippet af drivhusgasser. Det skal bemærkes, at mange af tiltagene ikke er planlagt og besluttet med henblik på at bidrage til opfyldelsen af Danmarks Kyoto-forpligtelse, men på baggrund af den politiske målsætning fra 1990 (i energihandlingsplanen ”Energi 2000”) om at reducere CO2-emissionen fra Danmarks energiforbrug med 20 pct. fra 1988 til 2005. Indsatsanalysen udgør dermed ikke en evaluering af de gennemførte tiltag ud fra deres oprindelige formål, men derimod en analyse af deres effekt i forhold til reduktion af drivhusgasser, og hvor meget den gennemførte indsats vil bidrage til den i dag bindende Kyoto-målsætning. Den tidsmæssige definition af tiltagene er ikke altid helt entydig. Således er visse tiltag indført før 1990, men implementeringen er delvist foregået - og reduktionen i udslippet af drivhusgasser derfor sket - efter 1990. Det drejer sig bl.a. om konverteringen til naturgas og Vandmiljøplan I. Opgørelsen i Indsatsanalysen medtager alene de CO2-reduktioner, der har fundet sted efter 1990. Danmarks indsats i perioden 1990-2001 Indsatsanalysen vurderer effekten af tiltag implementeret i perioden 1990-2001 i forhold til de faktiske udledninger i 2001 og i forhold til de forventede gennemsnitlige årlige udledninger 2008-2012, som fastlagt i den basisfremskrivning, der lå til grund for den danske klimastrategi fra februar 2003. Tiltag besluttet efter 2001 indgår således ikke i Indsatsanalysens resultater, som derfor ikke kan anvendes til en samlet status for den danske indsats i forhold til Kyoto-målsætningen. Indsatsen i Danmark er i Indsatsanalysen belyst og gjort op ved at betragte effekten af den samlede danske indsats, uanset om det har resulteret i en reduktion af emissioner i Danmark eller i udlandet. Imidlertid er de analyserede tiltag ligeledes vurderet i forhold til Danmarks internationale forpligtelser under Kyoto-protokollen, der tager udgangspunkt i den CO2-belastning, som er forbundet med det konkrete udslip i Danmark. Figur 4.1 illustrerer, hvor meget større Danmarks udledning af CO2 ville have været i 2001 og i perioden 2008-12, hvis de betragtede tiltag ikke havde været sat i værk. Dette forhold er afspejlet i figur 4.1. Figur 4.1: Udviklingen i den samlede CO2-udledning med og uden de analyserede tiltag (produktionsbaseret opgørelse)
Noter til figur 1: Som det fremgår af figur 4.1, vurderes de betragtede tiltag samlet at give anledning til CO2-reduktioner på ca. 20,6 mio. ton pr. år i perioden 2008-12. Dette er et udtryk for den samlede effekt af Danmarks indsats i perioden 1990-2001. Desuden fremgår det, jf. nedenfor, at en del af effekten af indsatsen på energiområdet forventes at modsvares af øget eleksport, således at de betragtede tiltag i forhold til Kyoto-emissionsregnskabet vurderes at give anledning til CO2 reduktioner på ca. 15,6 mio. ton pr. år i perioden 2008-12. En række af de gennemførte tiltag har haft til formål at reducere CO2-udslippet fra det danske elforbrug. Imidlertid indgår den danske elproduktion i det Nordeuropæiske elmarked, og effekten af tiltag på elområdet er - og forventes at blive - delvist modvirket af øget eksport af fossil elproduktion fra Danmark. Det er overordentlig usikkert at vurdere, hvor stor denne virkning er. Baseret på en grov beregningsforudsætning om, at 50% af effekten af de elrelaterede tiltag som udgangspunkt vil blive modvirket af eleksport, vil ca. 5,0 mio. ton CO2 per år ud af de 20,6 mio. ton blive modvirket af øget eleksport. Dette skøn er behæftet med en betydelig usikkerhed og afhænger bl.a. af den konkrete fremtidige udbygning af produktionskapacitet i de nordiske lande, jf. baggrundsrapporten ”Energipolitiske tiltag i 1990'erne: Omkostninger og CO2-effekt” (Energistyrelsen, Januar 2005) [21]. Indsatsanalysens opgørelse af CO2-udledninger pr. sektor, såfremt de betragtede tiltag ikke havde været gennemført, fremgår af nedenstående tabel 4.1. Tabel 4.1 Oversigt over den samlede udledning af drivhusgasser og de samlede reduktioner fordelt på sektorer (Klimastrategiens sektoropdeling), mio. ton CO2ækvivalenter pr. år
Noter til tabel 4.1: Det vurderes i Indsatsanalysen, at Danmarks CO2-udledninger i 2008-12 ville have været 95,7 mio. ton CO2 pr. år, såfremt de betragtede tiltag ikke havde været gennemført. Den danske juridiske reduktionsforpligtelse på 21% i forhold til niveauet i 1990, svarer til at udledningerne i 2008-2012 skal reduceres til ca. 54,9 mio. ton CO2 pr. år20. Danmark ville således have haft en manko på 40,7 mio. ton CO2 pr. år i 2008-2012, såfremt de betragtede tiltag ikke havde været gennemført. Sammenfattende vil effekten af de betragtede tiltag i 2008-2012 være 15,6 mio. ton pr. år, når der tages højde for at 50% af effekten af de elrelaterede tiltag forventes at blive modvirket af eleksport. Den samlede reduktionseffekt i Danmark og udlandet af de gennemførte indenlandske tiltag kan som beskrevet ovenfor anslås til 20,6 mio. ton pr. år. Det kan således konkluderes, at Danmark allerede har gjort en væsentlig indsats herhjemme. Det skal bemærkes, at Rådet (miljø) og Kommissionen i 2002 vedtog en politisk erklæring om, at der i forbindelse med fastlæggelsen af de tilladte udlednings-mængder (målt i ton) i 2006, skal tages hensyn til Danmarks erklæring i forbindelse med byrde-fordelingsaftalen i 1998, som bl.a. anfører, at Danmarks reduktioner skal ses i forhold til et korrigeret 1990-niveau. I forhold til mankoberegningen vil denne hensyntagen til den omtalte korrektion i form af kompensation for effekterne af den store danske elimport fra Norge og Sverige i basisåret 1990, der medførte atypisk lave, danske emissioner, således medføre, at Danmark skal reducere de danske emissioner med ca. 5 mio. ton mindre end anført ovenfor. Omkostninger ved tiltag Omkostningerne ved CO2-reduktion er også vurderet i Indsatsanalysen, men dog kun for udvalgte tiltag. Udvælgelsen af tiltag har i høj grad været bestemt af hvilke tiltag, der tidligere har været foretaget beregninger af CO2-omkostningerne for. Vurderingen baserer sig på en samfundsøkonomisk opgørelse af de samlede omkostninger og gevinster for de enkelte tiltag, idet der ses bort fra værdien af reduktionen i CO2-udledninger. Et udtryk for de samlede samfundsøkonomiske omkostninger pr. ton reduceret CO2-udslip (også kaldet tiltagets CO2-skyggepris) fås ved at sætte tiltagets samlede nettoomkostninger i forhold til den CO2-reduktion, tiltaget vurderes at give anledning til. Det er her valgt at lade det være den samlede CO2-reduktion, det vil sige uanset om denne CO2-reduktion finder sted i Danmark eller i udlandet (forbrugsbaseret opgørelse). Det svarer til den metode, der blev benyttet i tidligere analyser udført af Finansministeriet m.fl. i 2001 samt af Det Økonomiske Råd i 2002 og som også blev anvendt i omkostningsvurderingerne til brug for regeringens klimastrategi fra 2003. Det skal understreges, at indførelsen af EU's CO2-kvoteordning fra 2005 ændrer rammerne for store dele af energisektoren og den energitunge industri, således at beregningsmetoden ikke kan anvendes ved vurdering af kommende tiltag inden for disse kvotebelagte områder. Med kvoteordningen vil CO2-emissionen fra de kvotebelagte sektorer, herunder elproduktionen, være entydigt bestemt af den samlede kvote målt i forhold til Kyoto-regnskabet. Beregningen af skyggeværdierne for de kvotebelagte områder frem til perioden 2008-12, hvor det nye Kyoto-regime er trådt i kraft, tjener således rent illustrative formål. Med det åbne, internationale elmarked siden slutningen af 1990'erne er det ikke givet, at eksempelvis udbygning med vedvarende energi vil reducere CO2-udslippet fra danske elproducenter tilsvarende, da det kan være fordelagtigt for danske elproducenter at eksportere el til udlandet i stedet for at indskrænke produktionen. I det omfang dette er tilfældet, vil CO2-udledningen i stedet formindskes i andre lande. Dette er en central problemstilling i forhold til at opgøre hvor stor effekt tiltagene vil have i forhold til basisfremskrivningen. Det skal pointeres, at CO2-kvotesystemet vil øge den europæiske elpris, og dermed øge rentabiliteten af elbesparelser i forhold til i dag. Det skal understreges, at der i Indsatsanalysen ikke er forsøgt inddraget eventuelle positive effekter på forsyningssikkerhed, teknologiudvikling og erhvervsudvikling, ligesom det ikke er muligt at indregne værdien af samtlige miljøvirkninger. Det skyldes vanskelighederne ved at kvantificere og værdisætte disse effekter, som principielt burde indregnes. Dog er indregnet værdien af den formindskelse af udslippet af SO2 og NOx, tiltagene har givet anledning til. Værdisætningen af disse fysiske reduktioner er imidlertid meget usikker. I denne rapport er benyttet samme værdisætninger som i Klimastrategien. Siden beregningerne blev foretaget, har Danmarks Miljøundersøgelser offentliggjort nye højere vurderinger af skadesomkostningerne ved udslip af SO2 og NOx Brug af de nye, opdaterede forudsætninger fra DMU ville for flere af tiltagene alt andet lige have resulteret i lavere beregnede CO2-skyggepriser. Tabel 4.2 Fremstilling af historiske CO2-skyggepriser for udvalgte tiltag (forbrugsbaseret opgørelse)
Noter til tabel 4.2: Tabel 4.2 viser at skyggeomkostningerne for de udvalgte tiltag varierer kraftigt og for de fleste af tiltagene er højere end pejlemærket på 120 kr. pr. ton CO2 i regeringens klimastrategi. På energiområdet vurderes tiltagene "Tilskud til omstilling af ældre boliger til kraftvarme", "Tilskud til solvarme, varmepumper og biomasse" og "Mærkning af bygninger" at have været forbundet med de højeste omkostninger i forhold til CO2-reduktionen, mens "Tilskud til dækning af CO2-afgift (aftaleordningen)" og "Udbygning med decentral kraftvarme" har været forbundet med de laveste omkostninger. Det bør bemærkes, at beregningerne generelt er behæftet med betydelig usikkerhed, ligesom det ikke har været muligt at medtage alle de samfundsøkonomiske effekter i beregningerne. Således indgår f.eks. nyttegevinsten af øget komfort ved skift til kraftvarme ikke i beregningen af nettoomkostningerne for tiltaget "Tilskud til omstilling af ældre boliger til kraftvarme". Mange af tiltagene vil også have en positiv virkning på energiforsyningssikkerheden, som ikke er værdisat. Der henvises til bilagsrapporten til Indsatsrapporten samt til, "Energipolitiske tiltag i 1990'erne: Omkostninger og CO2-effekt" (Energistyrelsen, 2005) for en nærmere beskrivelse af de anvendte forudsætninger og antagelser for beregningen af skyggeprisen for det enkelte tiltag. Usikkerheder og følsomhedsanalyser Både CO2-reduktionerne og skyggeomkostninger for de analyserede tiltag er behæftet med betydelig usikkerhed alene p.g.a. af kompleksiteten og omfanget af beregningerne. Følgende centrale aspekter i forhold til resultaternes usikkerhed skal fremhæves:
Udover usikkerheden med at bestemme de forventede reduktioner, er der også betydelig usikkerhed i forbindelse med bestemmelse af samfundsøkonomiske priser for de forskellige effekter, der indgår i en sådan analyse. Vedrørende de samfundsøkonomiske energipriser er der som udgangspunkt brugt samme brændselsprisforudsætninger, som blev anvendt i regeringens klimastrategi fra 2003. For at give et indtryk af betydningen af centrale antagelser indeholder tabel 4.3 nogle få eksempler på, hvor meget skyggepriserne varierer med mulige ændringer i centrale baggrundsparametre. For en mere fyldestgørende og systematisk præsentation af følsomhedsanalyserne for de enkelte tiltag henvises til "Energipolitiske tiltag i 1990'erne: Omkostninger og CO2-effekt" (Energistyrelsen, 2005). Tabel 4.3 Følsomhedsanalyser for udvalgte tiltag – eksempler
1) CO2-reduktionen beregnet for al brændstofforbrug, dvs. for brændstof forbrugt af såvel personbiler som vare- og lastbiler. Skyggeprisen er derimod kun beregnet for brændstof forbrugt af personbiler svarende til beregningerne foretaget i forbindelse med regeringens klimastrategi fra 2003. Dette gør sig ligeledes gældende i følsomhedsanalysen for "Øgede brændstofafgifter". 4.2 Hvordan målet under Kyoto-protokollen kan nås i henhold til basisfremskrivningen og fremskrivningen med yderligere virkemidlerSom det fremgår af afsnit 3.2.1 er der i maj 2005 udarbejdet en opdateret fremskrivning af Danmarks udledninger og optag af drivhusgasser 2004-2030. Denne opdaterede basisfremskrivning (”med (eksisterende) virkemidler” –fremskrivning) bygger bl.a. på en opdateret energifremskrivning, som nu indregner de forventede effekter af det implementerede EU-kvotedirektiv (alene prisvirkninger af kvotesystemets indførelse – dvs. uden effekten af den egentlige kvote, som for perioden 2008-2012 først vil blive fastlagt i 2006). Og på landbrugsområdet er den forventede effekt af VMP III nu indregnet i basisfremskrivningen. Resultatet af denne emissionsfremskrivning er sammen med de forventede effekter af de allokerede midler til JI- og CDM-projekter i perioden 2003-2008 vist i tabel 3.2. Som det også fremgår af tabel 3.2 skønnes den danske manko nu til ca. 13 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt, hvis der tages udgangspunkt i Danmarks juridiske forpligtelse i EU's byrdefordelingsaftale. Denne forpligtelse er baseret på, at der ikke korrigeres for den særskilt store elimport i basisåret 1990. Tages der hensyn til Danmarks antagelse om korrektion af basisåret 1990 for elimport vil mankoen reduceres til ca. 8 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012. Mankoen på 20-25 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt i 2008-2012 blev opgjort på baggrund af en fremskrivning, der viser den forventede udvikling uden iværksættelse af yderligere virkemidler som blev fremlagt sammen med regeringens oplæg til klimastrategi for Danmark i februar 2003. I forhold til den tidligere fremskrivning er der tale om fald på ca. 12 mio. ton CO2-ækvivalenter årligt 2008-2012 med den nye fremskrivning fra maj 2005. Det skal understreges, at også de nye fremskrivninger er behæftet med usikkerhed. Dette gælder ikke mindst den forudsatte udvikling i energipriser, CO2-kvotepriser og elpriser, hvor især sidstnævnte har direkte betydning for eleksportens størrelse. Med iværksættelsen af EU-kvotesystemet er der dog skabt grundlag for en større sikkerhed omkring opfyldelsen af Danmarks klimaforpligtelse under Kyoto-protokollen og EU's byrdefordeling. Med EU's kvotesystem er hovedinstrumentet til opfyldelsen af Danmarks klimaforpligtelser således sikret. I det omfang andre initiativer omkostningseffektivt kan bidrage, vil de blive taget i anvendelse. I den forbindelse ventes virkemiddelprojektets identifikation af yderligere omkostningseffektive tiltag, samt en yderligere allokering af midler til JI og CDM-projekter at medvirke til at lukke mankoen helt. Desuden iværksættes sektorpolitiske initativer som kan have klimarelevans på kort eller langt sigt, herunder den langsigtede energistrategi frem mod 2025 og handlingsplanen for øgede energibesparelser, 5 Fremskridt hvad angår de øvrige forpligtelser under Kyoto-protokollens artikel 10 og 11I overensstemmelse med Klimakonventionen samt Kyoto-protokollens artikel 10 og 11 arbejder Danmark løbende på:
Fodnoter [1] (Decision 22/CP.7 og Decision 25/CP.8) [2] I forbindelse med det danske kongeriges ratifikation af Kyoto-protokollen blev der på anmodning fra det færøske Lagting taget territorialt forbehold for Færøerne. Rapporten om fremskridt under Kyoto-protokollen skal derfor også indeholde oplysninger om Grønland, når den sendes til UNFCCC. Imidlertid behøver udgaven, der skal fremsendes til EU-kommissionen, ikke at indeholde disse oplysninger, da Grønland ikke er medlem af EU. Disse oplysninger vil så blive indarbejdet efter fremsendelsen til EU. [4]Denmark's Greenhouse Gas Projection until 2012, an update including preliminary projection until 2017, December 2002, Jørgen Fenham, UNEP-centre. [5] Forskellen mellem 20 og 25 mio ton CO2-ækvivalenter afhænger af udfaldet af EU's endelige fastlæggelse af de enkelte EU-landes reduktioner, som skal ske i 2006, herunder hensyntagende til Danmarks korrektion af basisåret 1990 for el-import. [6]”Danmarks udledning af CO2 - indsatsen i perioden 1990-2001 og omkostningerne herved”, Redegørelse nr. 2 fra Miljøstyrelsen, April 2005 (Hovedrapport: http://www.mst.dk/udgiv/publikationer/2005/87-7614-587-5/pdf/87-7614-588-3.pdf og Bilagsrapport: http://www.mst.dk/udgiv/publikationer/2005/87-7614-589-1/html ) [7]http://www.ens.dk/graphics/CO2_kvoter/Kvoteomfattede_Produktionsenheder_2005-01-13b.xls (på engelsk: http://www.mst.dk/transportuk/pdf/NAPeng.xls ) [8]http://www.mst.dk/transport/01100000.htm [9]Under Kyoto-protokollen er Danmarks basisår 1990 for CO2, metan og lattergas, medens 1995 vil blive valgt som basisåret for industrigasserne (HFC'er, PFC'er og SF6) jf. protokollens artikel 3.8. [10]Under Kyoto-protokollen behandles LULUCF-kategorien særskilt under artikel 3.3 og 3.4. Da effekter af skovrejsning i medfør af artikel 3.3 skal indregnes som et bidrag til at nå reduktionsmålsætningen er dette også indregnet her. Da det er valgfrit om effekter af aktiviteter under artikel 3.4 skal bidrage, og da Danmark endnu ikke har truffet beslutning herom, er denne effekt udeladt her. [11]Flere oplysninger findes på www.ens.dk/sw11628.asp [12]Flere oplysninger findes på www.ens.dk/sw15966.asp [13]http://www.stm.dk/publikationer/reggrund05/index.htm [14]Olesen et al., 2004 [15]Olesen et al., 2004: Olesen, J.E., Petersen, S.O., Gyldenkærne, S., Mikkelsen, M.H., Jacobsen, B.H., Vesterdal, L., Jørgensen, A.M.K., Christensen, B.T., Abildtrup, J., Heidmann, T. & Rubæk, G. (2004). Jordbrug og klimaændringer - samspil til vandmiljøplaner. DJF rapport Markbrug nr. 109. [16]Olesen, 2005: Olesen, J.E. (2005). Muligheder for reduktion af drivhusgasemissioner i jordbruget. I: Olesen, J.E. (red). Drivhusgasser fra jordbruget - reduktionsmuligheder. DJF rapport Markbrug nr. 113, s. 12-32. [17]Olesen et al., 2001: Olesen, J.E., Andersen, J.M., Jacobsen, B.H., Hvelplund, T., Jørgensen, U., Schou, J.S., Graversen, J., Dalgaard, T. & Fenhann, J. (2001). Kvantificering af tre tiltag til reduktion af landbrugets udledning af drivhusgasser. DJF-rapport Markbrug 48. [18]”LUCF” er en forkortelse af ”Land-Use Change and Forestry” (arealanvendelsesændringer og skovbrug). Dette er den kildekategori i FN's retningslinjer for opgørelser af udledninger og optag af drivhusgasser under Klimakonventionen, hvorunder udledninger og optag af CO2 i forbindelse med arealanvendelsesændringer og skovbrug skal opgøres. Under Kyoto-protokollen kan kun nærmere bestemte dele heraf indregnes jf. protokollens artikel 3.3 og 3.4. Derfor skal man i medfør af rapporteringskravene under Klimakonventionen angive CO2-nettoudledningerne og de samlede nettodrivhusgasudledninger med og uden denne kildekategori indregnet. [19]http://www.mst.dk/transport/01041000.htm [20]I 2002 vedtog Rådet (miljø) og Kommissionen dog en politisk erklæring om, at der i forbindelse med fastlæggelsen af de tilladte udledningsmængder (målt i ton) i 2006, skal tages hensyn til Danmarks erklæring i forbindelse med byrdefordelingsaftalen i 1998, som bl.a. anfører, at Danmarks reduktioner skal ses i forhold til et korrigeret 1990-niveau, ligesom vedtagelse af yderligere fælleseuropæiske foranstaltninger forudsættes. [21] http://www.ens.dk/graphics/Publikationer/Energipolitik/energipol_tiltag_CO2effekt.pdf Bilag Bilag: Udvalgte indikatorerKlik her for at se Figur over drivhusgasopgørelser og fremskrivninger Bruttonationalprodukt, CO2-udledning og energiforbrug Kilde: Energistyrelsen
Figuren viser udviklingen i bruttonationalproduktet, den korrigerede CO2-udledning og det korrigerede energiforbrug fra 1975 til 2003. Korrigeret betyder, at der tages højde for variationer, der er klimatisk betingede og for variationer, der skyldes udsving i nettoeksporten af el. Danmarks korrigerede bruttoenergiforbrug og CO2-udledning var i 2003 nogenlunde på niveau med året før. Siden 1990 er bruttonationalproduktet vokset med 30%, mens det korrigerede energiforbrug kun er steget med ca. 1%. I samme periode faldt den korrigerede CO2-udledning med ca. 15%. Det skyldes især udbygningen af den vedvarende energiproduktion og øget anvendelse af naturgas på kraftværkerne. Naturgasfyring fører til mindre CO2-udslip pr. produceret energienhed end f.eks. afbrænding af olie og kul. Da bruttonationalproduktet i samme periode er steget, betyder det, at koblingen mellem samfundsøkonomien, energiforbruget og miljøbelastningen er blevet brudt. Internationalt har Danmark forpligtet sig til at begrænse udslippet af seks drivhusgasser med 21% fra 1990 til 2008-12. Internationalt er der enighed om, at afkobling er den overordnede udfordring i forhold til at bryde sammenhængen mellem økonomisk vækst og miljøbelastning. Det fremgår bl.a. af EU's 6. Miljøhandlingsprogram, der sætter rammerne for de næste 10 års indsats i EU. På en række afgørende områder er det allerede lykkedes at skabe afkobling. Det gælder bl.a. på energiområdet. Men på andre områder med betydning for vores sundhed, miljø og natur er der stadig store udfordringer. Udledning af drivhusgasser og CO2 pr. indbygger Kilde: DMU og Miljøstyrelsen
Vedvarende energi Kilde: Energistyrelsen
Bruttoenergiforbrug samt energi- og elintensiteter Kilde: Energistyrelsen
CO2 fra energianvendelse Kilde: Energistyrelsen
CO2 fra energianvendelse Kilde: Energistyrelsen
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
