| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Tredjepartsadgang og frit forbrugervalg

2 Analyserammer

• 2.1 Overordnede karakteristika for dansk vandforsyning
• 2.2 Vandforsyningssektoren i Danmark
  • 2.2.1 Lovgivningsmæssige rammer
  • 2.2.2 Grundvandsforekomster
  • 2.2.3 Struktur
  • 2.2.4 Ledningsnet
• 2.3 Produktion af drikkevand
• 2.4 Finansiering af vandværksvirksomhed
  • 2.4.1 Overordnede principper
  • 2.4.2 Miljøstyrelsens vejledning om takstfastsættelse
  • 2.4.3 Vandværkernes fastsættelse af takster
• 2.5 Efterspørgsel efter drikkevand fra vandværker
  • 2.5.1 Almene vandforsyninger
  • 2.5.2 Ikke-almene vandforsyninger i det åbne land

2.1 Overordnede karakteristika for dansk vandforsyning

Vandforsyning omfatter indvinding og behandling af råvand samt distribution af det producerede drikkevand til forbrugerne.

Vandforsyningssektoren er i lighed med andre forsyningssektorer som f.eks. el og gas karakteriseret ved at være ledningsforbunden, dvs. at ledningsnet forbinder udbyderne og efterspørgerne af forsyningsydelsen.

Sektoren adskiller sig imidlertid på væsentlige områder fra andre forsyningssektorer. Det væsentligste input ved produktionen af drikkevand er grundvand, som er et råstof indvundet her i landet, og som er en fornybar ressource af begrænset mængde. Output fra produktionen er en fødevare i form af drikkevand, der ikke er et homogent produkt, da indholdet af en række stoffer kan variere inden for de rammer, der er fastsat for kvaliteten af drikkevandet.

Disse to forhold betyder, at særlige krav må stilles til de miljø- og sundhedsmæssige aspekter af vandforsyningen, når der sammenlignes med andre forsyningssektorer. Det gælder f.eks. transport af drikkevand. Dertil kommer, at vandforsyningssektoren desuden har et ledningsnet, der forbinder indvindingsstedet af råvand med produktionsstedet, dvs. vandværket.

Drikkevand produceres fra grundvand eller fra overfladevand. Langt størsteparten af det råvand, der benyttes ved produktion af drikkevand her i landet, kommer fra grundvand. Dette forhold er illustreret i tabel 2-1, der viser fordelingen af indvindingen af råvand på kategorier og råvandstype.

1) skønnet
2) herunder grundvandsænkninger og afværgepumpninger
Kilde: Grundvandsovervågning 2003, Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse (GEUS), egne beregninger

Tabel 2-1: Indvinding af råvand 2002

I 2002 tegnede grundvand sig for 98 pct. af de indvundne vandmængder, en procentandel, der er stort set uændret fra de foregående år. Sammenholdt med de lande, vi normalt sammenligner os med, herunder de øvrige EU-lande, er grundvandets rolle af langt større betydning i Danmark end i de andre lande.

Inden for rammerne af denne rapport er denne forskel væsentlig, idet den vanskeliggør en sammenligning af effektiviseringspotentialet i den danske vandforsyningssektor med effektiviseringspotentialet i andre lande. Som det vil blive diskuteret nærmere i afsnit 4.3 er baggrunden herfor, at produktionsomkostningerne ved anvendelse af grundvand som råstof er langt lavere end ved anvendelse af overfladevand i produktionen.

Drikkevandsproduktionen finder sted på vandværker samt i erhvervsvirksomheder, institutioner og husholdninger med egne indvindingsboringer eller brønde. Op mod ¾ af det indvundne råvand anvendes til drikkevand, hvoraf vandværkerne tegner sig for langt størsteparten, omkring 80 pct.

Det forhold, at produktionen også kan finde sted hos forbrugeren selv, er en anden væsentlig forskel mellem vandforsyningssektoren og de øvrige forsyningssektorer. Hensyn til omkostningseffektivitet spiller i denne sammenhæng en betydelig rolle.

Endelig bør nævnes, at vandforsyningssektoren er karakteriseret af relativt højere transportomkostninger end andre sektorer, idet omkostningerne ved anlæg og drift af ledninger i vandforsyningssektoren udgør en større andel af de samlede transportomkostninger end i de øvrige sektorerSom det vil fremgå senere, bidrager forskellen i transportomkostninger til at forklare den udprægede grad af decentralisering i dansk vandforsyning.

2.2 Vandforsyningssektoren i Danmark

2.2.1 Lovgivningsmæssige rammer

I dansk lovgivning er rammerne for vandforsyning fastlagt i Lov om Vandforsyning m.v. ^[1] og i Lovbekendtgørelse om Vandkvalitet og Tilsyn med Vandforsyningsanlæg ^[2].

Vandforsyningsloven fastsætter de generelle rammer for vandindvinding og -forsyning. Loven regulerer bl.a. vilkår for tilladelser til etablering af kildeplads og af indvindingsboringer samt for etablering af vandbehandlingsanlæg. Tilladelserne til kildeplads og boringer fastlægger bl.a. den årlige indvindingsmængde for en nærmere specificeret årrække, normalt 30 år.

Kommunerne giver tilladelse til indvinding af grundvand for anlæg, der årligt indvinder højst 3.000 m³ samt til anlæg beliggende ved mindre bebyggelser på landet, hvor den årlige indvindingsmængde ikke overstiger 6.000 m³. For så vidt angår de anlæg med en kapacitet på op til 3.000 m³, der forsyner højst 4 husstande med drikkevand til brug i husholdning og landbrug kan tilladelse kun nægtes, såfremt det er muligt at tilvejebringe anden vandforsyning, dvs. tilslutning til den almene vandforsyning, på ”økonomisk rimelige vilkår”, eller der kan antages at være nærliggende fare for, at lovkravene til drikkevandskvalitet ikke er opfyldte, jf. nedenfor, eller at vandforsyningen i øvrigt må antages at blive sundhedsfarlig.

Amterne er udøvende myndighed i forhold til alle øvrige indvindingstilladelser og er som ressourcemyndighed ansvarlig for forvaltningen af grundvandsressourcen og koordineringen med andre sektorer som f.eks. vandløb. Siden 1999 har vandværkerne skullet betale et årligt gebyr til amterne baseret på indvindingstilladelser, med afgiftssatsen fastsat af det enkelte amt pr. m³ tilladelse ^[3]. Gebyret er i størrelsesordenen 0.20-0.40 kr. pr. m³, og skal bruges til grundvandsbeskyttelse.

Vandforsyningsloven pålægger de almene vandforsyningsanlæg en pligt til ”på rimelige vilkår” at varetage vandforsyningen inden for anlæggets nærmere definerede forsyningsområde. Denne pligt konkretiseres nærmere i det af loven også krævede regulativ, der udfærdiges for hvert enkelt anlæg. I praksis betyder det en forsyningspligt med vand til husholdningsforbrug, til institutioner, landbrug (ekskl. vanding) og mindre erhvervsvirksomheder med begrænset vandforbrug ^[4]. Vandforsyningen afgør selv, hvorvidt der kan leveres vand til større vandforbrugere, idet en sådan leverance kan indebære store investeringsomkostninger for at sikre den nødvendige kapacitet.

Et kommunalt ejet vandforsyningsanlæg kan af amtsrådet desuden pålægges leveringspligt til områder uden for sit forsyningsområde. Ved et sådant pålæg skal kommunen dog holdes skadesløs, hvilket oftest sker ved at lade forbrugeren bære omkostningerne jf. også diskussionen i kap. 5.

Vandkvalitetsbekendtgørelsen fastlægger krav til kvalitet af drikkevand samt hyppighed og omfang af kontroller af både rå- og drikkevandet fra det enkelte vandværk. Tilsynet med vandforsyningsanlæggene udøves af de kommunale myndigheder i den kommune, hvor vandet forbruges. Tilsynet omfatter såvel de almene som de ikke-almene vandværker.

For de almene vandforsyninger foretages kontrol af vandkvalitet i boringer, vandværk og ledningsnet. For de ikke-almene anlæg, der producerer mindre end 3.000 m³ vand årligt til husholdningsbrug foretages alene en forenklet kontrol i anlægget hvert 5. år. Det årlige antal kontroller på de almene anlæg kan være ganske omfattende såvel som omkostningskrævende.

2.2.2 Grundvandsforekomster

Den normalt lette tilgængelighed af grundvand har været væsentligt medbestemmende for, hvorledes den danske vandforsyningssektor er organiseret.

Omkostningshensyn indebærer, at det er hensigtsmæssigt, at produktionen finder sted i nærheden af, hvor grundvandet indvindes. Dermed bliver omkostningerne til transport af grundvandet til behandlingsstedet mindst mulige.

Samtidig betyder hensynet til ikke blot omkostninger, men også kvaliteten af det transporterede drikkevand til forbrugeren, at transportafstanden til forbruger heller ikke bør være for lang. Eftersom drikkevand er en fødevare, vil kvaliteten af produktet forringes med længere transportafstand og transporttid, hvilket kan indebære sundhedsmæssige risici og velfærdsmæssige omkostninger.

Begge forhold peger mod, at et forholdsvis stort antal vandproducerende virksomheder isoleret set vil være optimalt. Heroverfor står dog, at de små vandværker kan have vanskeligere ved at overholde kravene til vandkvalitet og klare et større administrationsarbejde.

På landsplan er grundvandsressourcen rigelig i forhold til vandforbruget, men der er problemer med den regionale fordeling. For en række områder på Sjælland, Fyn og i Østjylland er den aktuelle vandindvinding enten tæt på eller overskrider grænsen for den udnyttelige grundvandsressource, når der samtidig skal opretholdes en vandføring i vandløbene, som gør det muligt at opfylde de krav, der stilles til recipienternes kvalitet i regionplanerne. Hermed forøges risikoen for en forringet grundvands- og/eller vandløbskvalitet som følge af den intensive vandindvinding.

Figur 2-1 viser den aktuelle vandindvinding i 2002 sammenholdt med den udnyttelige grundvandsressource ^[5]. Den udnyttelige grundvandsressource er opgjort under hensyntagen til vandføring i vandløb, grundvandsforurening og klimavariationer.

Kilde: Grundvandsovervågning 2003, GEUS

Figur 2-1: Vandindvinding og udnyttelig grundvandsressource 2002

Ud over en skæv fordeling af grundvandsressourcen i forhold til vandforbruget er kvaliteten af grundvandet (råstoffet) truet af forurening fra menneskelige aktiviteter. Det drejer sig blandt andet om forurening med nikkel, pesticider og organiske mikroforureninger. Der er eksempelvis fundet pesticider i 30% af vandværkernes boringer og i 7% af tilfældene er grænseværdien for drikkevand overskredet. I områder med en intensiv vandindvinding kan det derfor blive vanskeligt at lokalisere nye indvindingsmuligheder tæt ved forbrugerne.

2.2.3 Struktur

Som diskuteret i det foregående afsnit peger grundvandets rolle i drikkevandsforsyningen på et meget stort antal udbydere. Antallet af vandforsyningsvirksomheder kan i dag skønsmæssigt anslås til lidt under 70.000 fordelt på omkring 2.700 almene vandforsyninger og knap 65.000 ikke-almene vandforsyninger.

De almene vandforsyninger omfatter vandværker, der forsyner eller har til formål at forsyne mindst 10 ejendomme med drikkevand. Antallet af almene vandforsyninger er defineret som antallet af ansvarlige bestyrelser for sådanne forsyninger. De kommunalt drevne vandværker i en given kommune er således én vandforsyning, idet kommunalbestyrelsen er fælles bestyrelse for dem alle jf. afsnit 2.2.1.

Tabel 2-2 viser en gruppering af vandforsyningerne efter ejerforhold og indvindingsmængde. Eftersom der ikke foreligger tilgængelige oplysninger om indvindingsmængden for hver privat vandforsyning, men kun for de private vandværker under ét for hver kommune, er der for denne type vandforsyning tale om gennemsnitstal.

Kilde: Vandstatistik 2002, egne beregninger
Anm.: I opgørelsen indgår kun de vandforsyninger, der har foretaget indberetning til Vandstatistik 2002

Tabel 2-2: Antal almene vandforsyninger 2002

Den almene vandforsyningssektor er karakteriseret af et meget stort antal små udbydere. Vandværker med en indvindingsmængde på under 100.000 m³/år tegnede sig i 2002 for 85 pct. af det samlede antal værker, men kun godt ¼ af den samlede indvindingsmængde. 59 værker svarende til 2 pct. af det samlede antal, har hver en indvindingsmængde på over 1 million m³ om året og dækker godt halvdelen af det samlede marked ^[6].

Kommunale vandforsyninger findes i 159 af landets kommuner. Det vil sige, at i mere end 1/3 af landets kommuner er vandforsyningen udelukkende i privat regi, fortrinsvis som andelsselskab eller interessentskab. De kommunale vandforsyninger omfatter typisk mellem 1 og 3 vandværker pr. kommune.

Geografisk er der betragtelige forskelle i forsyningsstrukturen. Disse forskelle afspejler dels letheden af adgang til grundvandsindvinding, dels politisk tradition. Særligt i den nordlige halvdel af Jylland (Nordjyllands, Viborg og Århus amter) samt i Storstrøms Amt er der forholdsvis mange og små vandværker. I Storkøbenhavn ^[7], hvor der er en stor befolkningskoncentration og dermed stort pres på grundvandsressourcen, er der et relativt lavt antal vandforsyninger.

Desuden gælder, at de fleste af de storkøbenhavnske kommuner ikke selv kan indvinde den vandmængde, der er nødvendig for at imødekomme efterspørgselen. I stedet må købes vand fra andre forsyninger i området, primært Københavns Energi (Københavns Kommune), men også Gentofte Kommunes vandforsyningsselskab.

Kilde: Vandstatistik 2002

Figur 2-2: Vandindvinding og -efterspørgsel i Storkøbenhavn 2002

Som det vil fremgå senere i rapporten, har forskellene i indvindingsmuligheder og -omkostninger også betydning for det omkostningsmæssige potentiale ved indførelse af frit forbrugervalg mellem vandforsyningsselskaber.

De ikke-almene vandforsyninger leverer drikkevand til færre end 10 forbrugere. Disse vandforsyninger omfatter også virksomheder, der selv forestår indvinding og behandling af råvand. Langt størsteparten af de ikke-almene vandforsyninger, knap 63.000 ^[8], er private boringer og brønde, fortrinsvis i det åbne land. Antallet af erhvervsvirksomheder og institutioner med egen vandforsyning udgør skønsmæssigt omkring 1.500. Der finder ingen registrering sted af vandindvinding og -forbrug fra de private boringer, men den gennemsnitlige indvindingsmængde kan skønnes til ca. 180 m³ om året jf. tabel 2-1.

2.2.4 Ledningsnet

Ledningsnettet for de almene vandforsyninger omfatter råvandsledninger fra kildepladserne for indvindingsboringer til vandværket samt rentvandsledninger fra vandbehandlingsanlægget til forbrugerne.

Givet den decentrale vandforsyningsstruktur og placering af anlæggene tæt på kilden, er længden af råvandsledninger meget begrænset. Tabel 2-3 viser den samlede længde af rå- og rentvandsledningsnettet ved udgangen af 2002 i 143, fortrinsvis større, vandforsyninger. Ledningerne til transport af grundvand til vandbehandlingsanlægget udgør kun 4 pct. af det samlede ledningsnet.

Kilde: Vandstatistik 2002

Tabel 2-3: Ledningslængde ult. 2002 i 143 vandforsyninger

Hvert vandværk dækker et nærmere defineret forsyningsområde, hvor der udlægges rentvandsledninger for distribution af drikkevandet. Dimensionen af disse ledninger afspejler naturligvis den mængde af drikkevand, der passerer igennem. For de mange små vandforsyninger betyder det, at kapaciteten i ledningsnettet for drikkevand er tilsvarende begrænset. Et lille vandværk vil derfor ikke være i stand til at imødekomme en ny efterspørgsel fra en større vandforbruger og har heller ikke pligt hertil jf. afsnit 2.2.1.

De enkelte forsyningsområder er sædvanligvis kun koblet sammen i det omfang, en eventuel nødforsyning skal etableres i tilfælde af leveringssvigt. Det betyder så, at transportkapaciteten i disse ledninger ofte er begrænset i forhold til ”ægte” forsyningsledninger. Den begrænsede kobling af forsyningsområder gælder også de vandværker, der er samlet i et fælles, sædvanligvis kommunalt, forsyningsselskab. Sidst, men ikke mindst, er nødforsyningsledningerne altovervejende etableret mellem en stor og en lille vandforsyning.

Vandforsyningerne i København og Gentofte er dog hver for sig koblet sammen med nogle af vandforsyningerne i omegnskommunerne i Storkøbenhavn.

Som tidligere argumenteret kan begrænsningerne i ledningsnettets udbredelse begrundes ud fra især omkostnings- men også sundhedsmæssige overvejelser.

Den danske vandforsyningssektor er således karakteriseret af et stort antal regionale delmarkeder (forsyningsområder) med kun én udbyder af drikkevand på hvert marked.

2.3 Produktion af drikkevand

Eftersom det danske grundvand er af en fin kvalitet og kun i begrænset omfang forurenet, kan fremstillingen af drikkevand foregå ved en meget enkel proces, som er illustreret i fig. 2-3. Grundvandet pumpes op fra boringerne og føres i transportledninger til vandværket. Råvandet indeholder f.eks. svovlbrinte, jern og mangan, som skal fjernes, før det er anvendeligt som drikkevand.

Til dette formål undergår råvandet en simpel behandling på vandværket, hvor det først iltes og derefter filtreres gennem et sandfilter. Ved iltningen fjernes svovlbrinten, mens jern og mangan omdannes til jernoxid henholdsvis manganoxid, som derefter fjernes ved filtreringen. De benyttede sandfiltre skylles regelmæssigt for at fjerne jern og manganholdigt slam.

Kilde: Odense Vandselskabs hjemmeside

Figur 2-3: Vandbehandling

Herefter kan det behandlede vand sendes via rentvandsledninger ud i forsyningsnettet som rent drikkevand til forbrugerne. For at udjævne produktionen lagres vandet i beholdere til dækning af perioder på døgnet med stor efterspørgsel.

På nogle ganske få vandværker er det nødvendigt med en mere videregående vandbehandling, idet grundvandet er forurenet med miljøfremmede stoffer f.eks. pesticider. Vandværkerne kan kun foretage videregående vandbehandling ved forudgående indhentning af tilladelse fra tilladelsesmyndigheden, dvs. amterne.

Den simple vandbehandlingsproces indebærer, at de fysiske produktionsfaciliteter i form af bygninger er ganske beskedne. Fig. 2-4 viser et mindre privat vandværk.

Figur 2-4: Lundø vandværk v/Højslev (Viborg Amt)

Indvindingen, behandlingen og transporten af vand er næsten fuldt automatiseret, således at behovet for arbejdskraft er beskedent. Vandstatistik 2002 indeholder oplysninger om antal ansatte ved ca. 150 vandforsyninger fordelt over hele landet. De helt små vandforsyninger kan langt fra bære en fuldtidsansat medarbejder. Hertil kommer, at en del af arbejdsindsatsen er baseret på frivillig arbejdskraft. Vandforsyningerne i større bykommuner som Randers, Nyborg og Holbæk har typisk mellem 5 og 10 ansatte.

Derimod er kapitalintensiteten i produktionen af drikkevand høj. Anlæg af vandledninger er specielt omkostningskrævende, hvilket i nogen grad modvejes af en forventet levetid for ledningerne på 100 år. Ved etablering af et vandværk tilstræbes det, ikke mindst af omkostningshensyn, at transportkapaciteten i ledninger og behandlingskapaciteten på værket er tilpasset efterspørgselen i spidsbelastningsperioder inden for vandværkets forsyningsområde. Det er derfor ikke givet, at en ny efterspørgsel fra større kunder vil kunne imødekommes. Dette forhold er også afspejlet i de vandregulativer, som kommunerne udsteder for deres respektive vandforsyninger, jf. også afsnit 2.2.1.

Kapital- og arbejdskraftintensiteten i vandværker afspejles naturligvis i disses omkostningsstruktur og fordelingen mellem faste og variable driftsomkostninger. Tabel 2-4 viser den overordnede drifts- og investeringsomkostingsstruktur i knap 150 af de større vandforsyninger.

De faste omkostninger udgør i gennemsnit knap 60 pct. af de samlede driftsomkostninger i vandforsyningerne. Den foretagne opdeling mellem faste og variable omkostninger vurderes at noget usikker. Således varierer de faste omkostningers andel for de selskaber, der indgår i datagrundlaget, mellem ikke mindre end 9 og 97 pct.

Kilde: Vandstatistik 2002

Tabel 2-4: Omkostningsstruktur i danske vandforsyningsselskaber

Størsteparten af omkostningerne må dog vurderes at være faste, idet kun udgifterne til elektricitet i forbindelse med indvinding, behandling og transport af vand varierer i direkte proportion til vandmængden. En betydelig del af de øvrige omkostninger vedrører vedligeholdelse af og afskrivninger på kapitalanlæg, hvor omkostningsniveauet er stort set uafhængigt af produktionsniveauet. Endelig kan nævnes, at de forholdsvis omfattende udgifter til vandanalyser jf. afsnit 2.2.3 kun varierer meget lidt med vandmængden.

Den store andel af faste omkostninger har betydning for muligheden for gennem effektiviseringer at reducere værkets samlede driftsomkostninger og dermed vandprisen jf. diskussionen i kap. 4.

Opdelingen af investeringsomkostningerne på ledninger og øvrige investeringer er naturligvis langt mere entydig. Betydning af ledningsanlæg for de samlede investeringer er tydelig.

Produktionsprocessen indebærer, at andelen af fællesomkostninger ^[9] er betydelig, således ikke mindst ved transport af vandet i ledninger. En eventuel omkostningsfordeling på kunder i forbindelse med takstfastsættelse kan foretages ved at inddrage den enkelte kundes eller kundegruppes andel af den samlede kapacitetsbelastning, dvs. den leverede vandmængde.

Denne fordelingsnøgle lægges sædvanligvis til grund i lande, hvor takstfastsættelsen er omkostningsbaseret ikke blot totalt set, men også for hver kundegruppe. Af diskussionen af de danske vandforsyningernes takstpolitik i det følgende afsnit vil det fremgå, at takstfastsættelsen for hver kundegruppe og for alle kunder under ét ikke er fuldt omkostningsbaseret.

2.4 Finansiering af vandværksvirksomhed

2.4.1 Overordnede principper

De overordnede principper for finansiering af vandværksvirksomhed er fastlagt i Vandforsyningsloven. §52a beskriver, hvilke omkostninger der kan indregnes i vandprisen, mens §53 vedrører fastsættelse af driftsbidrag og anlægsbidrag.

I driftsbidraget kan indregnes alle nødvendige driftsomkostninger, herunder også afskrivninger og renter på lån, underskud fremført fra tidligere perioder samt henlæggelser til nyinvesteringer. Det er således ikke et krav, at alle disse omkostningstyper indregnes i vandprisen.

Betaling af anlægsbidrag pålægges grundejere, der tilsluttes en vandforsyning til medfinansiering af anlægs- og ledningsomkostninger. Miljøministeriet har i bekendtgørelse nr. 469 af 11. juli 1986 fastlagt nærmere regler om adgangen til at pålægge ledningsbidrag.

For de kommunale vandforsyninger fastlægges drifts- og anlægsbidrag af kommunalbestyrelsen, der også skal godkende takster for de private, almene vandforsyninger, der forsyner ejendomme beliggende i kommunen.

Kommunalbestyrelsen har i særlige tilfælde mulighed for at yde såvel drifts- som investeringstilskud til vandforsyninger beliggende i kommunen, jf. §53a.

Den eksisterende lovgivning giver derfor et vist spillerum for takstfastsættelse. Som det vil fremgå senere, sker takstfastsættelsen i de enkelte vandforsyningsselskaber da også ud fra forskelligartede principper.

2.4.2 Miljøstyrelsens vejledning om takstfastsættelse

Med henblik på at opnå større ensartethed i principperne for fastsættelsen af takster udsendte Miljøministeriet i 1986 en vejledning om fastsættelse af vandværkstakster ^[10].

Vejledningen var tænkt som en hjælp til kommunerne til brug ved deres godkendelser af vandværkernes takster. Baggrunden herfor var bl.a. de uensartede takstberegningsmetoder, der var konstateret benyttet af vandværkerne.

For så vidt angår driftsbidrag, dvs. betaling for det løbende vandforbrug, kommer styrelsen ikke med konkrete anbefalinger. Det nævnes, at de fleste vandværker har samme takst pr. m³ uanset forbrugets størrelse, mens andre har højere takst ved højere forbrug. Derudover anføres, at et flertal af vandværker også opkræver en fast, dvs. forbrugsuafhængig, afgift.

Konkrete anbefalinger er derimod indeholdt i vejledningen for fastsættelsen af anlægsbidrag. Anlægsbidraget betales ved tilslutning til vandforsyningen.

I vandværkernes anlægsbidrag indgår tre delbidrag:

• hovedanlægsbidrag;
• forsyningsledningsbidrag; og
• stikledningsbidrag.

Hovedanlægsbidraget vedrører investeringer i indvindings-, vandbehandlings- og beholderanlæg, råvandsledninger, pumper og trykforøgeranlæg i ledningsnettet samt hovedledninger til transport af rent vand til forsyningsnettet. Forsyningsledningsbidraget går til dækning af omkostninger ved investering i forsyningsledninger, mens stikledningsbidraget vedrører anlæg af stikledning til den enkelte ejendom.

Styrelsen anbefaler, at anlægsbidraget kun dækker en del af anlægsudgiften for derved at undgå at modvirke ønskelige tilslutninger til vandværket. Desuden henstilles, at såvel forsynings- som stikledningsbidrag beregnes ud fra på forhånd fastsatte takster frem for en fordeling af den faktiske anlægsomkostning mellem de grundejere, der tilsluttes, henholdsvis de faktiske stikledningsomkostninger.

Disse henstillinger har baggrund i et ønske om at fremme tilslutning til vandværket og især en ligebehandling af forbrugere, således at der ikke gøres forskel mellem ejendommenes forskellige beliggenhed i forhold til ledningsnettet.

Større lighed mellem de forskellige vandværker i samme kommune foreslås fremmet ved at anvende samme principper for takstfastsættelse i alle værker samt at sætte et loft over tilslutningsbidrag og yde driftstilskud efter § 53a til private vandværker, hvis driftsbidrag ligger ”væsentligt over” det almindelige niveau i kommunen. Det er Miljøstyrelsens vurdering, at muligheden for at yde støtte i medfør af §53a kun udnyttes i meget begrænset omfang.

Endelig anbefaler styrelsen, at kommunalbestyrelserne ved deres takstgodkendelse lægger vægt på, at bidragene er afpasset vandværkets behov, dvs. en anbefaling af overholdelse af ”hvile i sig selv” princippet.

I henhold til regulativet for det enkelte vandværk skal alle takster fremgå af et offentliggjort takstblad. Kommunalbestyrelsen fastsætter taksterne for et år ad gangen.

2.4.3 Vandværkernes fastsættelse af takster

2.4.3.1 Vandværksforeningernes vejledning

Miljøstyrelsens vejledning om vandværkstakster er senere blevet fulgt op af en vejledning fra vandværkernes foreninger ^[11] om takstfastsættelse ^[12].

Formålet med denne nye vejledning var ud fra erfaringerne med den af Miljøstyrelsen udarbejdede vejledning at give det enkelte vandværks ledelse mulighed for gennem takstfastsættelsen at opnå en ”god”, dvs. finansielt bæredygtig vandværksdrift. Vejledningen havde også til formål at bidrage til større gennemsigtighed og ensartethed i fastlæggelsen af drifts- og anlægsbidrag.

Generelt fastslås i vandværkernes vejledning, at forbrugerne ”skal betale for den ydelse, de får”. Det anbefales bl.a., at:

1. driftsbidrag som hovedregel alene dækker driftsomkostninger og anlægsbidrag alene anlægsomkostninger;
2. ved etablering af nye forsyningsområder i det åbne land kan det dog accepteres at driftsbidrag finansierer anlægsomkostninger;
3. højst 40 pct. af driftsbidraget er fast, dvs. forbrugsuafhængigt (og uagtet, at det anføres, at op mod 90 pct. af driftsomkostningerne er forbrugsuafhængige);
4. det variable driftsbidrag (m3-prisen) og det faste driftsbidrag er ens for alle kunder uanset vandforbrug.
5. anlægsbidrag er faste takster, der er ens for samme ejendomskategori uanset beliggenhed i forsyningsområdet, dvs. for samme kategori også uafhængigt af forbrugets størrelse;
6. hovedanlægsbidrag fastsættes ud fra ejendomskategori ud fra en prædetermineret fordelingsnøgle; og
7. ved fastsættelse af denne fordelingsnøgle skal tilstræbes, at det samlede anlægsbidrag ved vandforsyning i det åbne land ikke overstiger omkostningerne ved etablering af egen boring.

2.4.3.2 Takstpolitik i praksis

Til brug for beregningerne af potentialet for omkostningsbesparelser ved indførelse af tredjepartsadgang og frit valg mellem vandforsyninger er indhentet oplysninger om takster, dvs. de forskellige drifts- og anlægsbidrag, for alle større vandforsyningsselskaber samt for en række mindre, private vandværker jf. kap. 3.

Taksterne er indhentet fra vandforsyningernes takstblade, idet, som nævnt ovenfor, de udstedte ”normalregulativer” anbefaler, at alle takster fremgår af takstbladene. Dette krav er også indeholdt i de faktisk udarbejdede regulativer, der er gennemset i forbindelse med udarbejdelsen af nærværende rapport. Som nævnt bestemmer vandforsyningsloven, at den enkelte kommunalbestyrelse fastlægger takster i de kommunale vandforsyninger og godkender de private vandværkers takster.

Generelt kan konstateres, at principperne for takstfastsættelse fortsat er forskelligartede og ikke nødvendigvis sikrer en finansielt bæredygtig vandværksdrift.

Set i forhold til anbefalingerne fra vandværkernes egne foreninger gælder, at:

1. ikke alle vandforsyninger har fastsat anlægsbidrag, mens andre har bidrag af en størrelse, der indikerer, at bidragene ikke dækker alle anlægsomkostninger.
2. for de fleste vandværker udgør det variable driftsbidrag mindst 40 pct. af det samlede driftsbidrag. Nogle vandværker har intet fast driftsbidrag.
   Til anbefalingen kan bemærkes, at uoverensstemmelse mellem de variable og faste driftsindtægter og de variable og faste driftsomkostninger på den ene side indebærer en finansiel risiko for vandværket og på den anden side øger incitamentet til vandbesparelser.
3. flertallet, men ikke alle vandværker, har samme variable driftsbidrag for alle forbrugere og samme faste driftsbidrag.
   Det bemærkes, at denne anbefaling strider mod vejledningens generelle princip om, at kunderne skal betale for den ydelse, de får, idet det ikke er omkostningsmæssigt begrundet, at de større vandforbrugere betaler samme faste afgift som de små. Konsekvensen er en langt lavere gennemsnitlig m3-pris for de større vandforbrugere.
   En række vandværker har taget højde herfor ved at lade det faste bidrag afhænge af målerstørrelse eller af dimensionen på stikledningen, dvs. indirekte af vandforbrug.
4. mange vandværker har ikke faste takster for anlægsbidrag. Det gælder specielt de større vandværker, hvor bidraget for de store vandforbrugere fastsættes efter forhandling eller efter regning.
5. anvendelse af en fordelingsnøgle ved fastsættelse af anlægsbidrag er enten ikke eksisterende eller meget begrænset for de større vandværker.
6. de fleste af de små private vandværker følger i langt højere grad de konkrete anbefalinger i de to vejledninger end de større, kommunale vandforsyninger.

Takstoplysningerne viser også, at det samlede driftsbidrag pr. m³ i de fleste vandforsyninger er noget lavere for de større kunder end for husstande. I en enkelt vandforsyning betaler almindelige husstande således et driftsbidrag, der er 4 gange højere end for de større kunder. Denne takststruktur er endnu en illustration af, at takstfastsættelsen i vandforsyningerne ikke er omkostningsbaseret.

Endvidere bør nævnes, at ikke alle takster fremgår af takstbladene. Det gælder specielt de større vandforsyninger, hvor som nævnt anlægsbidrag for større forbrugere i mange tilfælde fastlægges efter forhandling. Det gælder dog også tilslutningsbidragene for husstande i landområder, hvor bidraget kan være helt eller delvist fastlagt efter aftale eller efter regning.

Endelig er der enkelte vandforsyninger, hvor også det faste driftsbidrag for de større vandbrugere bestemmes efter aftale. I alle tilfælde er det selvfølgelig kommunalbestyrelsen, der skal fastsætte eller godkende taksterne.

Alt i alt kan det konstateres, at de takster, der i dag er fastlagt af vandforsyningerne, ikke sikrer, at kun driftsomkostninger indgår i driftsbidrag og kun anlægsomkostninger i anlægsbidrag. Det vanskeliggør selvsagt en sammenligning af takster mellem vandforsyninger, hvorved også et opgjort potentiale for besparelser ved tredjepartsadgang og frit valg ikke viser forskelle i de ”reelle” omkostninger.

Dette forhold forstærkes af det faktum, at takster for de større vandforbrugere ikke altid er offentliggjorte, men fastlægges efter forhandling. Konkret betyder det i de omkostningsberegninger, der foretages i kap. 4, at størrelsen af tilslutningsbidrag i et ikke ubetydeligt omfang må skønnes.

2.5 Efterspørgsel efter drikkevand fra vandværker

2.5.1 Almene vandforsyninger

Langt størsteparten af efterspørgselen efter drikkevand fra almene vandværker kommer fra husholdningerne, mens en forholdsvis mere begrænset andel kommer fra virksomhederne. Tabel 2-5 viser forbruget af vandværksvand for i de 143 største vandforsyninger i 2002 fordelt på hovedgrupper. Til sammenligning er anført den tilsvarende fordeling af forbruget i den danske elsektor.

Selv om kategoridefinitionerne i de to forsyningssektorer ikke er helt sammenlignelige, er forskellene i fordelingen af forbrug tilstrækkelig stor til at konkludere en signifikant forskellig efterspørgselsstruktur.

Husholdningerne tegner sig for op mod 2/3 af den solgte produktion i vandsektoren mod kun godt ¼ inden for elforsyning. Den langt lavere andel af erhvervskunder i vandforsyningen skyldes kun i mindre grad, at nogle af de potentielle kunder i denne sektor har egen vandforsyning jf. tabel 2-1. Mere væsentligt er, at vand spiller en langt mindre betydende rolle som input i produktion end elektricitet.

Kilder: Vandstatistik 2002, Elsam

Tabel 2-5: Efterspørgsel efter vandværksvand 2002

Den lavere andel indikerer samtidig, at antallet af storkunder må forventes at være forholdsvis mindre. Følgelig vil det begrænse de potentielle omkostningsreduktioner ved indførelse af frit valg mellem vandforsyninger for de større forbrugere.

Efterspørgselen efter vandværksvand har været kraftigt faldende i de seneste år jf. fig. 2-5, der alene siden 1993 viser et fald i den samlede leverede vandmængde på 18 pct.

Kilde: Vandstatistik 2002

Figur 2-5: Vandforbrug 1993-2002

Faldet i forbrug har været specielt markant blandt institutioner (29 pct.) mens forbruget i husholdninger er faldet med 21 pct. Den leverede vandmængde til erhvervsvirksomheder er derimod kun reduceret med 4 pct. i perioden. En forklarende faktor kan være det forhold, at vand er en billig produktionsfaktor forstærket af det faktum, at mange vandforsyninger har markant lavere vandpriser for erhvervskunder end for husholdninger jf. gennemgangen i afsnit 3.6. Endvidere har der tilbage i 1980'erne været stor fokus på vandbesparelser hos de meget vandforbrugende virksomheder som følge af grundvandsressourcens knaphed. Det kan betyde, at flere erhvervsvirksomheder allerede i 1980'erne har reduceret vandforbruget.

Den faldende vandefterspørgsel har ført til en vis overkapacitet i både ledningsnet og vandbehandling. Omfanget af den ledige kapacitet er relevant i diskussionen af indførelse af frit valg, idet den i et vist omfang giver vandforsyningerne mulighed for udvide kundegrundlaget uden at skulle investere i nye ledninger og behandlingskapacitet.

2.5.2 Ikke-almene vandforsyninger i det åbne land

Traditionelt har de ikke-almene vandforsyninger i det åbne land dækket vandefterspørgselen i områder, hvor den mere organiserede del af vandforsyningen ikke har været etableret.

De ikke-almene vandforsyninger opdeles sædvanligvis i brønde, boringer, der forsyner 1-2 forbrugere samt boringer, der forsyner 3-9 forbrugere.

I takt med udbygningen af de almene vandforsyningers ledningsnet såvel omdannelse af de ikke-almene vandforsyninger til almene, har antallet af ikke-almene vandforsyninger været faldende.

Der er dog fortsat mange af disse private brønde og boringer inden for de almene vandværkers forsyningsområde, idet forbrugerne ikke har pligt til at tilslutte sig de almene forsyninger. Det betyder, at de små vandforsyninger er placeret ikke blot i egentlige landområder, men også i bymæssig bebyggelse og sommerhusområder, hvor almen vandforsyning allerede er etableret.

Som det fremgik af tabel 2-1 skønnes det, at forsyningen med vand fra brønde og små boringer kun svarer til et par pct. af den samlede vandindvinding. Da tilmed de små boringer er forholdsvis jævnt fordelt over hele landet, vil en tilslutning til forsyningsnettet kunne finde sted uden at udløse behov for nyinvesteringer i behandlingskapacitet. Derimod vil der naturligvis være behov for investering i ledninger, rækkende fra simple stikledninger i de områder, hvor den almene vandforsyning allerede er etableret til anlæg af nye forsyningsledninger i områder, der ligger uden for vandværkets forsyningsområde.

Fodnoter

[1] Lov nr. 299 af 8. juni 1978 jf. lovbekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999

[2] Lovbekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999 jf. bekendtgørelse nr. 871 af 21. september 2001

[3] Lov nr. 374 af 2. juni 1999: Lov om ændring af lov om vandforsyning m.v. (Gebyrgrænse)

[4] Se f.eks. de af vandværksforeningerne henholdsvis Miljøstyrelsen udarbejdede normalregulativer for private respektive kommunale vandforsyninger.

[5] Kilde: ”Grundvandsovervågning 2003”, Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse (GEUS)

[6] Den samlede indvindingsmængde i tabel 2-2 er lidt lavere end i tabel 2-1, men de to referencer bidrager ikke til forklaring af denne forskel, idet kilden synes den samme.

[7] Københavns og Frederiksberg kommuner, Københavns Amt

[8] Se afsnit 3.4 for opgørelsen af dette skøn

[9] Omkostninger, der ikke kan henregnes til bestemte forbrugere eller grupper af forbrugere.

[10] Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 1 1986: ”Vandværkstakster”

[11] De almene vandforsyninger er organiseret i 2 foreninger, nemlig Danske Vandværkers Forening for de større vandforsyninger (DANVA/DVF), og Foreningen af Vandværker i Danmark (FVD), der samler de mindre, private vandværker.

[12] DVF Vejledning nr. 12/FVD Standard nr. 170 (1996): ”Fastsættelse af vandværkstakster”

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Oktober 2005, © Miljøstyrelsen.