Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen, 20/2005 – Undersøgelse af anvendelse af sanktioner m.v. i straffesager på natur-, miljø- og planområdet

Undersøgelse af anvendelse af sanktioner m.v. i straffesager på
natur-, miljø- og planområdet

2 Sammendrag

2.1 Baggrund og formål
2.2 Undersøgelsen
2.3 Hovedkonklusioner

Er miljøstraffesagerne blevet nedprioriteret?

En undersøgelse af knapt 250 straffesager om overtrædelse af miljøbeskyttelsesloven, naturbeskyttelsesloven og planloven viser, at det er meget få sager, som er endt med en virkelig mærkbar straf. For miljøsagerne er der tale om et markant fald i sanktionerne i de alvorlige sager. Undersøgelsen viser, at dette i vidt omfang skyldes, at tilsynsmyndighederne stort set ikke har anmeldt virkelig alvorlige sager. Om dette skyldes, at disse overtrædelser ikke længere begås, eller at de blot ikke anmeldes, kan ikke ses af materialet. Undersøgelsen vedrører alene spørgsmålet, om de, der bliver straffet, har fået en sanktion, som kan betragtes som rimelig. Undersøgelsen omfatter primært bødernes størrelse, anvendelsen af konfiskation af en eventuel fortjeneste, og om de anmeldte i rimeligt omfang effektivt pålægges at retablere den tidligere lovlige tilstand.

2.1 Baggrund og formål

Miljøministeren har iværksat en række initiativer for at sikre en bedre håndhævelse af lovgivningen. Formålet med denne undersøgelse er at gennemgå en række straffesager om naturbeskyttelse, miljøbeskyttelse og planlovgivningen med henblik på at se, om sagsbehandlingen og sanktionerne er tilfredsstillende.

Undersøgelsens primære formål er at afklare, om

bødeniveauet er ensartet, og eventuelt om det harmonerer med straffen for andre sammenlignelige områder f.eks. overtrædelse af arbejdsmiljøloven
de bestemmelser i miljølovgivningen, der indeholder en strengere strafferamme for grovere tilfælde, anvendes, hvor det er muligt, jf. f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 110, stk. 2
konfiskation anvendes i tilstrækkeligt omfang, og om der i øvrigt ved bødefastsættelse tages hensyn til en opnået eller tilsigtet fortjeneste, jf. f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 110, stk. 5
tvangsbøder anvendes i tilstrækkeligt og ensartet omfang.

2.2 Undersøgelsen

Gennem Rigsadvokaten har Miljøministeriet fremskaffet 133 straffesager om overtrædelse af miljølovgivningen og 112 sager om overtrædelse af planlovgivningen og naturbeskyttelseslovgivningen. Alle sagerne er afgjort i 2003 eller 2004 og er endt med en fældende dom, vedtagelse af en bøde i retten eller over for politiet. Materialet omfatter således ikke de sager, der er endt med frifindelse, eller som politiet har opgivet som uholdbare. Ligeledes omfatter undersøgelsen ikke materiale, der kan belyse de enkelte tilsynsmyndigheders anmeldelsespraksis.

Undersøgelsen, der er foretaget af professor Gorm Toftegaard Nielsen, Aarhus Universitet, har af tidsmæssige grunde skullet gennemføres inden for en ramme af 90 timer (reelt 115 timer). Hovedparten af disse timer er anvendt på at gennemlæse de knap 250 sager, og resten af tiden på en besvarelse af de 4 ovenfor nævnte spørgsmål. Der er ikke foretaget litteraturstudier eller studier af øvrig retspraksis.

2.3 Hovedkonklusioner

2.3.1 Bødeniveauet

Straffene inden for miljøbeskyttelsesområdet er præget af, at de store bøder, der tidligere blev givet i de alvorligste sager, ikke findes i materialet, hvor den største bøde er 150.000 kr. Der er ikke i materialet sager, som efter min mening burde være afgjort med en væsentlig højere bøde end de 150.000 kr.. Enten findes de overtrædelser, der tidligere gav høje bøder ikke, eller også anmeldes de ikke af miljømyndighederne. Generelt set er bøderne i de mindre alvorlige sager lave. Dette gælder ikke blot sager mod private, men også adskillige erhvervsvirksomheder er idømt bøder på få tusinde kroner. F.eks. fik en miljøgodkendt svineproducent en bøde på 5.000 kr. for at have haft 39 dyreenheder mere, end han havde tilladelse til, medens minimumsbøden for overtrædelse af arbejdsmiljøloven er 20.000 kr.

Bøderne for overtrædelse af planloven og naturbeskyttelsesloven er forholdsvis ensartede og meget lave. Hovedproblemet i sagerne er ofte retablering, som kan være kostbar. Dette synes at have medført, at domstolene udmåler bøder på 3.000-5.000 kr. for erhvervsvirksomheder, der klart undlader at rette sig efter påbud. Det gælder også tilfælde, hvor landsretten i en civil sag har fastslået påbuddets lovlighed. Bøder på 1.000 kr. anvendes både over for den, der fylder sin bil med affald og stiller dette uden for en genbrugsstation, som over for den, der tømmer bilen ude i skoven.

2.3.2 Konfiskation

Der er kun pålagt konfiskation i 2 af de knapt 250 sager. I den ene sag blev 15.000 kr. konfiskeret, i den anden blev 20.000 kr. konfiskeret. Lovgivningsmagten har flere gange søgt at sikre sig, at et eventuelt udbytte bliver konfiskeret, eller at en bøde fastsættes så højt, at en eventuel fortjeneste inddrages ad denne vej.

Materialet viser forholdsvis få sager, hvor der er grund til at tro, at overtrædelserne har medført et betydeligt udbytte, som lader sig udregne. Ofte er overtrædelserne motiveret af udsigten til fortjeneste, men hvis den er umulig at udregne, kan den ikke danne udgangspunkt for en sanktion. I flere sager er det dog tydeligt, at tilsynsmyndighederne ikke er fortrolige med, hvorledes en fortjeneste udregnes efter straffelovens konfiskationsregel.

2.3.3 Tvangsbøder

Undersøgelsen søger at dokumentere, at tvangsbøder anvendes i for vidt et omfang, og at denne form for håndhævelse sandsynligvis er ganske uegnet til formålet. Der anføres eksempler på fundamentale fejl ved retsvæsnets behandling af disse sager, ligesom enkelte stikprøver viser, at domme med idømmelse af tvangsbøder langt fra altid har den tilsigtede virkning. Ligeledes nævnes eksempler på en nærmest kafkask proces, før der idømmes tvangsbøder. Giver amtet et påbud, kan der påklages til Naturklagenævnet. Hvis nævnet stadfæster påbuddet, kan adressaten gå til landsretten i en civil sag. Hvis landsretten som 3. instans stadfæster påbuddet, starter sagen om fuldbyrdelse i byretten og kan dernæst havne i landsretten for anden gang, alt imens den pågældende risikofrit kan fortsætte med at overtræde påbuddet. Som en af stikprøverne viser, kan den dømte også fortsætte uændret efter den anden landsretsafgørelse.

Jurister har typisk interesseret sig for undersøgelse af, hvordan man opnår et givet juridisk resultat, i dette tilfælde en dom, der skal sikre, at den tidligere tilstand genoprettes. Det væsentlige er ikke spørgsmålet om at opnå en dom med tvangsbøder, men at etablere et system, der sikrer, at den tidligere tilstand genoprettes. Det nuværende system er sandsynligvis dårligt egnet til dette, men spørgsmålet er mig bekendt aldrig undersøgt. Under hensyn til det meget store ressourceforbrug i disse sager, bør det undersøges grundigt, hvordan man sikrer en rimelig håndhævelse på dette område. Det nuværende system er fra 1842 og fungerer dårligt.

2.3.4 Miljøbeskyttelseslovens § 110, stk. 2

Denne bestemmelse overvejes og anvendes særdeles hyppigt i de alvorlige sager, men nok ikke i videre omfang i sager med bøder på 10.000 kr. Anvendelsen af § 110, stk. 2, er en betingelse for optagelse i Miljøstyrelsens register over miljøuansvarlige, der er pålagt en bøde på mindst 10.000 kr. Det påpeges, at dette problem synes at være resultatet af en uhensigtsmæssig lovgivning. Den enkle løsning er at lægge vægt på domstolenes vurdering af, hvor grov en overtrædelse den pågældende har begået, altså bødens størrelse.

2.3.5 Anklagemyndighedens behandling af sagerne

Det er karakteristisk for sagsmaterialet, at sagerne i meget vidt omfang er afgjort med bødeforlæg, som de anmeldte har vedtaget. Det er forholdsvis få sager, der er indbragt for retten, fordi den anmeldte synes, at bødekravet er for højt og har ment at kunne opnå noget ved at lade sagen afgøre ved domstolene. Alt andet lige tyder dette på en forsigtig sanktionskurs. Det er således også påfaldende, at der ikke findes ét tilfælde, hvor anklagemyndigheden har anket for at opnå en strengere sanktion. Dette kan dog i betydelig grad hænge sammen med, at retterne i de forholdsvis få tilfælde, hvor anklagemyndigheden enten i byretten eller i landsretten ved kontraanke har søgt at opnå en skærpelse, har haft meget ringe held. Konklusionen må derfor være, at meget tyder på, at domstolene ikke på det gældende lovgrundlag er indstillet på at idømme mere mærkbare sanktioner.