Rapport fra Jordforureningsgruppen

Rapport fra Jordforureningsgruppen

0. Indledning

0.1 Baggrunden for jordforureningsgruppens nedsættelse

Jordforureningsgruppen blev nedsat af miljøminister Connie Hedegaard i juni 2005 og afsluttede sit arbejde den 2. december 2005 med afgivelse af nærværende rapport. Gruppen har afholdt i alt 12 møder.

Jordforureningsgruppen bestod af følgende medlemmer:

Palle Boeck, Miljøstyrelsen (formand)
Ulla Østergaard Johnsen, Justitsministeriet
Peter Henneberg, Finansministeriet
Lone Holm Munk, Skatteministeriet
Marianne Pilgaard, Amtsrådsforeningen
Christina Føns, Kommunernes Landsforening
Pouel Pedersen, Københavns Kommune
Niels Thygesen, Frederiksberg Kommune

Teknisk bisidder for Christina Føns: Inger Gregersen, Århus Kommune

Teknisk bisidder for Marianne Pilgaard: Ingela Karlsson, Amtsrådsforeningen.

Suppleanter, som har deltaget i nogle af møderne:
for Marianne Pilgaard: Peter Rank, Frederiksborg Amt, og Hans Fredborg, Viborg Amt.
for Peter Henneberg: Camilla Benedikte Riemer

Niels Thygesen har valgt ikke at deltage i møderne, men har bedt om at få fremsendt materiale.

Sekretariat for jordforureningsgruppen: Irene Edelgaard, Jens Kjølholt, Arne Rokkjær og Ulla Højsholt, alle Miljøstyrelsen.

0.2 Baggrund for jordforureningsgruppens nedsættelse

I kommuneforhandlingerne i foråret 2003 om amternes økonomi i 2004 blev det aftalt mellem regeringen og Amtsrådsforeningen, at der skulle nedsættes en jordforureningsgruppe, som skulle undersøge mulighederne for at klargøre og forenkle reglerne vedrørende jordforurening.

Miljøminister Hans Chr. Schmidt afgav i december 2003 en redegørelse til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg om jordforureningsloven og dens virkninger (lovovervågning). Af redegørelsen fremgik det, at der skulle nedsættes 2 arbejdsgrupper: En gruppe, der skulle vurdere kriterierne for kortlægning af forurenet jord (kriteriegruppen), og en gruppe, der skulle udarbejde forenklede modeller for kortlægning af diffus forurening og jordflytning (jordforureningsgruppen), herunder også begrænse den tid, amterne bruger på kortlægning af den enkelte boliggrund. Regeringens Økonomiudvalg besluttede den 3. maj 2004, at jordforureningsgruppen skulle afvente kriteriegruppens rapport.

Kriteriegruppen

Kriteriegruppen fik til opgave at vurdere, hvorvidt de forebyggende kriterier for jord, luft og vand lå på det rigtige niveau, og hvorledes kriterierne for kortlægning af forurenet jord kan fastlægges mere hensigtsmæssigt, så der tages højde for såvel den konkrete sundhedsmæssige risiko fra de kortlagte arealer som de samfundsmæssige konsekvenser af kortlægningen. Arbejdsgruppen skulle give forslag til fremtidige kriterier for kortlægning med særlig vægt på bly og PAH-forbindelser.

Kriteriegruppen var sammensat af repræsentanter fra Miljøstyrelsen (formand), Sundhedsstyrelsen, Embedslægerne, Arbejdstilsynet, Fødevarestyrelsen, Amtsrådsforeningen, KL og Københavns og Frederiksberg Kommuner.

Kriteriegruppen afgav rapport i december 2004 (Bilag 1). Rapportens væsentligste anbefalinger var:

At systemet med fastlæggelse af forebyggende kriterier for jord, luft og vand fastholdes
At principperne for kortlægning ændres:
- Hvor kortlægningen efter jordforureningsloven i dag for alle stoffer finder sted ved det forebyggende kvalitetskriterium, skal kortlægningen af lav-mobile stoffer (f.eks. bly og PAH) fremover ske ved indsatskriteriet for oprydning.
- Den diffuse forurening skal ikke kortlægges i matrikelregisteret, men i stedet områdeklassificeres.
Den forebyggende indsats bl.a. ved jordflytninger skal lige som i dag tage udgangspunkt i de forebyggende kriterier. Derved undgår man at skabe fremtidige jordforureningsproblemer.

Om den forebyggende indsats skriver kriteriegruppen, at det skal sikres, at jord, der indeholder lav-mobile stoffer i koncentrationer mellem de forebyggende kriterier og indsatsniveauet for oprydning, fortsat skal anmeldes ved jordflytning, og at myndighederne i forbindelse med nybyggeri skal kunne stille krav om, at jord til boliganvendelse o.l. overholder de forebyggende kriterier. Der skal ligeledes kunne stilles særlige krav til børneinstitutioner. Med henblik på at give borgerne mulighed for at reducere den lille sundhedseffekt, der er ved den diffuse jordforurening i byerne og i områder, hvor forureningen i jorden ligger under indsatskriteriet, orienteres borgerne om betydningen af forureningen, idet der sammenlignes med andre risikofaktorer og oplyses om, hvorledes kontakten til jorden kan nedbringes.

I tilknytning til kriteriegruppens forslag stillede Miljøstyrelsen forslag om at hæve det forebyggende kriterium for tjærestoffer (PAH) til det 3-dobbelte. Sundhedsstyrelsen og Embedslægerne støttede dette forslag, mens de kommunale parter ikke tog stilling til forslaget. Dette forslag kunne gennemføres af miljøministeren uden lovændring.

Politiske forhandlinger om kriteriegruppens rapport

I foråret 2005 blev der gennemført politiske forhandlinger om kriteriegruppens opfølgning. Undervejs i forhandlingerne blev der stillet en række spørgsmål fra de politiske partier. Den 16. juni 2005 blev der indgået en skriftlig aftale mellem alle de politiske partier om opfølgning på kriteriegruppens anbefalinger.

I den politiske aftale lå der nogle opgaver til jordforureningsgruppen, som lå ud over kriteriegruppens anbefalinger. Blandt andet skulle jordforureningsgruppen overveje, om man kan undlade at kortlægge restforureninger med f.eks. olie, som ikke udgør et miljø- eller sundhedsmæssigt problem. Kriteriegruppen havde anbefalet, at man fastholdt, at kortlægningen af mobile stoffer, som kan afdampe til indeklimaet og udvaskes til grundvandet, skulle ske ved de sundhedsbaserede jordkvalitetskriterier.

Ifølge den politiske aftale skulle jordforureningsgruppen undersøge mulighederne for, samt fordele og ulemper ved, at benytte nuancering som et alternativ til en ændring af kortlægningskriterierne. I dette arbejde skulle inddrages personer med erfaring fra det hidtidige nuanceringsarbejde i amterne.

Jordforureningsgruppen skulle endvidere beskrive, hvordan potentielle købere af forurenede grunde med punktkildeforurening oplyses om forurening og forebyggende indsats på grunde – også hvis de ikke fremover skal kortlægges som i dag, og jordforureningsgruppen skulle vurdere fordele og ulemper ved den foreslåede kortlægningsmodel, herunder i hvilket omfang, den vil medføre forenklinger af arbejdsgangen eller det modsatte.

Beslutningen om at hæve det forebyggende kriterium for tjærestoffer skulle afvente en endelig rapport fra EFSA(EU's videnskabelige komité for fødevarer) – både med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er en tærskelværdi ved denne type stoffer, samt begrundelserne herfor (herunder især de sundhedsvidenskabelige resultater og beregningerne fra dette arbejde).

Et forslag om, at der skal ske en begrænsning af den tid, der går fra påbegyndelse af kortlægningsarbejdet for en boligejendom indtil beslutning om kortlægning af ejendommen, havde ikke været behandlet af kriteriegruppen. Forslaget kom med i jordforureningsgruppens kommissorium som en opfølgning af lovovervågningsredegørelsen fra december 2003.

Jordforureningsgruppens kommissorium er vedlagt som bilag 2, den politiske aftale er vedlagt som bilag 3.

0.3 Begreber og definitioner

Det ”forebyggende kriterium” er det samme som det af Miljøstyrelsen fastsatte jordkvalitetskriterium for meget følsom arealanvendelse, jf. rådgivningsvejledningen ^[1]. For de lav-mobile stoffer angiver jordkvalitetskriteriet det niveau, over hvilket det er relevant, at myndighederne rådgiver beboere og andre brugere af arealer med meget følsom arealanvendelse.

Ved lav-mobile stoffer forstås i denne sammenhæng de stoffer, som er er fastsat afskæringskriterier for i rådgivningsvejledningen, dvs.: Arsen, Bly, Cadmium, Chrom, Kobber, Kviksølv, Nikkel, Zink, PAH, benzo(a)pyren samt dibenzo(a,h)antracen.

Ved ”Indsatskriteriet for oprydning” forstås som udgangspunkt det samme som det af Miljøstyrelsen fastsatte afskæringskriterium, jf. rådgivningsvejledningen. Afskæringskriteriet angiver for arealer med meget følsom arealanvendelse det niveau af jordforurening, over hvilket der bør ske en total afskæring af al kontakt med jorden, f.eks. oprensning eller afgravning.

Ved ”meget følsom arealanvendelse” forstås: Arealanvendelse til helårsbolig eller til vuggestue, børnehave, dagpleje eller lignende, Herunder offentlig legeplads.

Jordforureningsgruppen foreslår, at jord, som er forurenet på et niveau mellem jordkvalitetskriterierne og afskæringskriterierne, betegnes som værende ”lettere forurenet”. Dette svarer til terminologien i rådgivningsvejledningen. Med denne definition kan den lettere forurenede jord udgøre en mindre kontaktrisiko ved meget følsom arealanvendelse, men ikke en grundvandsrisiko eller en risiko for indeklima. Dog kan en forurening under afskæringskriteriet i specielle situationer medføre risiko for forurening af grundvandet eller indeklimaet og dermed medføre behov for oprydning. Her tænkes især på punktkildeforurening med kviksølv.

Der skelnes mellem punktkilder på den ene side og diffus jordforurening på den anden side.

Punktkildeforurening består typisk af en forholdsvis velafgrænset forurening, hvor der er høje forureningskoncentrationer, som f.eks. stammer fra en virksomhed, der har spildt eller deponeret affald i jorden. Den tidligere lov om affaldsdepoter omfattede udelukkende punktkilder (spildt, henlagt eller nedgravet affald), hvor forureningen var sket før nogle i loven nærmere definerede tidspunkter i midten af 1970'erne.

Den 1. januar 2000 trådte jordforureningsloven i kraft som en afløser for affaldsdepotloven. Samtidig blev den diffuse jordforurening omfattet af reguleringen. Diffus jordforurening er opstået gennem længere tids spredning, opblanding eller fortynding af forureningsbidrag, som typisk stammer fra flere forureningskilder.

0.4 Overordnede målsætninger og forudsætninger

Regeringens overordnede målsætninger, som er udgangspunktet for såvel kommissoriet (bilag 2) som den politiske aftale (bilag 3) er lagt til grund for jordforureningsgruppens arbejde.

Målsætningerne er følgende:

Der skal udarbejdes enklere og klarere regler for indsatsen mod jordforurening
Indsatsen skal i højere grad målrettes og prioriteres, så den tager udgangspunkt i den konkrete risiko for sundhed og miljø
Det generelle høje beskyttelsesniveau skal bibeholdes, og der skal tages særligt hensyn til børn ved fastlæggelsen af forebyggende kriterier for jord, luft og vand.
De ulemper, jordforureningslovens kortlægningssystem medfører for borgerne, skal afhjælpes

Vedr. pkt. 3 har jordforureningsgruppen forudsat, at der i de generelle principper for fastsættelsen af forebyggende kriterier indgår følgende principper:

Det fastholdes, at der højst anvendes en samlet usikkerhedsfaktor på 10.000, når re-sultater fra dyreforsøg overføres til mennesker.
Der accepteres fortsat en livstidsrisiko på 10-6.
Hovedparten af befolkningen skal fortsat beskyttes (i modsætning til gennemsnittet)
Der skal tages særligt hensyn til børn

Jordforureningsgruppen har forudsat, at det forebyggende kriterium for tjærestoffer hæves til det tredobbelte. Ved jordforureningsgruppens nedsættelse var dette endnu ikke endelig afgjort, idet beslutningen om kriteriet for tjærestoffer afventede den endelig rapport fra EFSA (EU's videnskabelige komité for fødevarer) – både med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er en tærskelværdi ved denne type stoffer, samt begrundelserne herfor.

EFSA's rapport blev offentliggjort den 3. november 2005 med EFSA's anbefalinger af den metode, som danner baggrund for Miljøstyrelsens forslag om at hæve det forebyggende kriterium for tjærestoffer. De politiske drøftelser om at hæve tjærekriteriet er ikke afsluttet.

0.5 Jordforureningsgruppens opgaver

Udgangspunktet for jordforureningsgruppens arbejde har været, at der skal opstilles et administrativt system med tilhørende lovforslag, hvor kortlægningsniveauet for lav-mobile stoffer hæves fra det forebyggende kriterie-niveau op til indsatsniveauet for oprydning i den offentlige indsats. På arealer, hvor forureningsniveauet med lav-mobile stoffer overskrider det forebyggende kriterie-niveau, skal der fortsat sikres en forebyggende indsats. Det betyder, at der fortsat skal anmeldes ved jordflytning, og at myndighederne i forbindelse med nybyggeri skal kunne stille krav om, at jord til boliganvendelse o.l. overholder de forebyggende kriterier. Der skal ligeledes kunne stilles særlige krav til børneinstitutioner. Borgerne skal orienteres om betydningen af forureningen, idet der sammenlignes med andre risikofaktorer og oplyses om, hvorledes kontakten til jorden kan nedbringes.

Jordforureningsgruppen har derudover et par andre opgaver, som er defineret i kommissoriet (bilag 2). Desuden har den politiske aftale(bilag 3) haft en afgørende betydning for, hvilke spørgsmål der er taget op i gruppen.

Der sigtes imod et lovforslag, som kan træde i kraft den 1. januar 2007.

Jordforureningsgruppen har på denne baggrund struktureret sine opgaver under følgende overskrifter:

Diffus jordforurening (herunder områdeklassificering)
Punktkilder (herunder nuanceringen af kortlægningen)
Den forebyggende indsats på lettere forurenede arealer
Muligheder for at forenkle jordflytningen
Forureningens og kortlægningens betydning for værditabet
Håndtering af information og viden
Opstilling af et samlet forslag
Konsekvensvurdering af forslaget, herunder forenklingspotentialet

Fodnote

[1] Miljøstyrelsens vejledning nr. 7, 2000: ”Rådgivning af beboere i lettere forurenede områder”