Serviceeftersyn af vandsektoren – Forslag til initiativer

Serviceeftersyn af vandsektoren

Forslag til initiativer

Der må igangsættes en udvikling, der imødegår de udfordringer, vandsektoren står overfor de kommende år. Målet er en effektivisering af sektoren, samtidig med at målene vedrørende sundhed, miljø og forsyningssikkerhed fastholdes.

Vandsektoren er allerede i en fornuftig udvikling. Videreudviklingen af sektorens rammevilkår skal ske i et tæt samarbejde og dialog med vandsektorens aktører på en sådan måde, at sektoren får den fornødne tid til omstilling og indarbejdning af nye procedurer. Baggrunden herfor er ikke mindst det meget store antal forsyninger, der vil være omfattet af nye regler, og som for de mindre forsyningers vedkommende kan antages at besidde relativt beskeden administrativ og teknisk kapacitet.

Fastlæggelsen af rammevilkårene skal desuden gennemføres således, at der sikres det bedst mulige samspil med de ændringer, som følger af kommunalreformen.

Med denne baggrund præsenteres i det følgende en række sigtelinier for vandsektorens udvikling i de kommende år. Udmøntningen af sigtelinerne i konkrete lovforslag m.v. bør ske på baggrund af drøftelser med kommunerne og sektorens aktører.

Initiativerne, som uddybes nedenfor, er i oversigtsform følgende:

Ændret økonomisk regulering – afskaffelse af hvile-i-sig-selv og indførelse af prisloft
Benchmarking
Årsregnskab og åbningsbalance
Indførelse af prisreguleringsmyndighed
Selskabsgørelse
Beskatning af vandsektoren
Indførelse af miljøledelse i vandsektoren
Øget samspil med den private sektor

Ændret økonomisk regulering – afskaffelse af hvile-i-sig-selv og indførelse af prisloft
Den nuværende økonomiske regulering baseret på ”hvile-i-sig-selv princippet” indeholder ikke tilstrækkeligt økonomisk incitament for virksomhederne i vandsektoren til at være omkostningseffektive, og princippet medfører en utilstrækkelig gennemsigtighed.

En såkaldt prisloftsregulering vurderes at være en mere hensigtsmæssig økonomisk regulering. Denne regulering indebærer, at priserne fastholdes, idet der indføres en øvre grænse for, hvor meget priserne må stige (f.eks. svarende til inflationen fratrukket et effektiviseringskrav).

Samtidig åbnes der mulighed for, at forsyningerne kan indtjene et reguleret overskud af begrænset størrelse. Dette sikres på en sådan måde, at forsyningerne får et tilstrækkeligt incitament (indtjening af overskud) til at effektivisere, samtidig med at der sikres stabile priser, og forsyningernes mulighed for selv at træffe beslutninger fastholdes indenfor de givne økonomiske rammer.

Kommunerne bør kunne disponere over de udbytter, der frigøres som følge af en effektivisering (efter delvis modregning for den enkelte kommune, jf. elforsyningslovens §37, der omtales ”Lex Nesa”). Skattemæssige afskrivninger af investeringer, vil kunne give kommunerne en tilskyndelse til at foretage flere investeringer i vandsektoren, hvilket vil være til gavn for brugerne.

Der er i dag forskel på, hvilke regler der gælder for takstfastsættelsen på vand- og kloakforsyningsområdet. Det bør derfor overvejes, om der er behov for en større grad af ensartethed vedrørende takstfastsættelsen i vandsektoren.

Benchmarking
Benchmarking kan anvendes til en systematisk sammenligning af virksomheder ud fra en række nøgletal, som udtrykker de enkelte virksomheders præstationer på en række områder. Benchmarking øger således gennemsigtigheden i en sektor ved at gøre det muligt for såvel de enkelte virksomheder som for myndighederne at foretage sammenligninger på et objektivt grundlag. Benchmarking anvendes allerede i hele elsektoren og - på frivillig basis - i en del af vandsektoren.

Benchmarking forventes at føre til øget effektivitet blandt andet som følge af en øget bevidsthed om og fokus på omkostningerne i de enkelte forsyninger. Endvidere skabes en generel synliggørelse af forsyningernes præstationer, og der skabes et klart grundlag for en debat om effektivitet og kvalitet, som kan indgå i den økonomiske regulering af sektoren.

Benchmarking bør derfor gøres obligatorisk for vandsektoren.

Indførelse af benchmarking kræver ændrede og mere detaljerede regnskabsprincipper og udvikling af værktøjer til at lave benchmarking. Dette bør ske i samarbejde med branchen.

Årsregnskab og åbningsbalance
Uanset organisationsformen er det naturligt, at vand- og kloakforsyningerne skal aflægge regnskab efter årsregnskabslovens bestemmelser, og at der i forbindelse hermed skal opstilles åbningsbalancer, hvor sektorens værdier fastlægges og synliggøres.

De private vandværker er i dag allerede omfattet af årsregnskabslovens enkleste krav.

Anvendelse af årsregnskabslovens regler giver gennemsigtighed og sammenlignelighed i vandsektoren. Det er i denne forbindelse nødvendigt, at omkostninger, ressourceforbrug, aktivernes værdier, investeringsbehov mv. bliver identificeret og synliggjort ud fra ensartede kriterier. En sådan ensartet opgørelse vil også gøre det muligt år for år at overvåge, om sektorens værdier fastholdes gennem en passende investerings- og vedligeholdelsestakt.

Der bør derfor indføres ensartede og branchespecifikke krav og instrukser for regnskabsaflæggelsen i form af en fælles standardkontoplan med tilhørende konteringsinstruks gældende for vandsektoren. Herved sikres, at forsyningernes omkostninger bogføres ensartet.

I forbindelse med opstillingen af åbningsbalancer er det et centralt forhold, at værdien af forsyningernes aktiver opgøres på en ensartet måde, og at der anvendes en værdiansættelsesmetode, som afspejler målet om stabile priser.

En hensigtsmæssig værdiansættelsesmetode er at opgøre de enkelte aktivers såkaldte kapitalværdier. Denne metode, der normalt anvendes ved opgørelsen af værdier i den private sektor, sikrer, at der er overensstemmelse mellem værdiansættelsen og de indtægter, som en virksomhed forventes at få fremover. Da de fremtidige indtægter således har betydning for værdien af virksomheden, er den fremtidige økonomiske regulering af sektoren derfor afgørende for værdiansættelsen.

Indførelse af prisreguleringsmyndighed
Indførelse af en prisloftsregulering og et krav om anvendelse af benchmarking i den økonomiske regulering vil skabe behov for en central regulerende myndighed (et ”Vandtilsyn”). En sådan central myndighed findes i dag på energiområdet (Energitilsynet). Opgaverne for et sådant tilsyn vil primært være at varetage prisreguleringen (i form af et prisloft) med det formål at sikre stabile priser – herunder udarbejde og varetage en benchmarking i samarbejde med branchen og udstede dispensationer i forhold til prisloftet. Sådanne dispensationer kan være til enkelte forsyningsvirksomheder, eller der kan være tale om generelle dispensationer til hele eller dele af sektoren med henblik på at løse et nærmere defineret problem (f.eks. kloakfornyelse).

Desuden skal tilsynet sikre, at forsyningernes overskud ikke tilvejebringes som følge af misligholdelse af deres aktiver med risiko for forringet forsyningssikkerhed eller som følge af manglende overholdelse af miljø- og sundhedskrav.

Udgifterne til et vandtilsyn vil – i lighed med energitilsynet – skulle dækkes af branchen. Et vandtilsyn bør placeres under Konkurrencestyrelsen.

Selskabsgørelse
En selskabsgørelse i form af etablering af kommunale aktieselskaber inden for vandsektoren kan føre til den nødvendige adskillelse mellem forsyningsvirksomhederne og kommunerne. Dette kan medføre en større grad af gennemsigtighed i sektoren og forbedre mulighederne for en drift baseret på tekniske, økonomiske og forsyningssikkerhedsmæssige hensyn. En selskabsgørelse kan også øge mulighederne for en mere effektiv struktur i vandsektoren, i kraft af at de mest effektive kommunale selskaber på sigt må forventes at drive en strukturrationalisering i sektoren gennem sammenlægninger/opkøb af andre selskaber.

En selskabsgørelse af kommunale forsyninger kan være en hensigtsmæssig model til at opnå målet om gennemsigtighed i sektoren i forhold til såvel økonomi som ansvar.

Kommunerne har i dag mulighed for at frasælge de kommunale aktiver på vandområdet, og vandsektorens aktiver har en betydelig værdi. Der er derfor behov for – som det har været tilfældet på elområdet – at sikre en samfundsøkonomisk fornuftig anvendelse af provenuet ved eventuelle salg af kommunale aktiver. I sammenhæng med de øvrige initiativer vedr. selskabsgørelse skal behovet for en kombineret deponerings- og modregningsordning i forbindelse med frasalg af kommunale aktiver derfor vurderes. En sådan ordning vil betyde, at et eventuelt salgsprovenu og udbytte fra kommunale selskaber delvist modregnes i bloktilskuddet. Modregningen af salgsprovenuer vil være mindre for de kommuner, der vælger at deponere midlerne og få dem udbetalt gradvist. Ordningen kan udformes, så den ikke hæmmer udviklingen og effektiviseringen af sektoren.

Beskatning af vandsektoren
Forslaget om ændret økonomisk regulering og selskabsgørelse af vandsektoren gør det også relevant at overveje den fremtidige udformning af skattereglerne inden for vandsektoren. De gældende regler, der i dag er afhængige af såvel organisationsformen, som hvorvidt der er tale om henholdsvis vandforsyning eller kloakforsyning, virker ikke tidssvarende. Samtidig bør muligheden for optjening af et reguleret overskud medføre skattepligt.

Skattereglerne bør i fremtiden understøtte mulighederne for, at det fulde effektiviseringspotentiale udnyttes. Dette gøres bedst ved at sikre ensartede regler for vandsektoren uafhængigt af ejerforhold og organisering. Der forventes ikke noget provenu af betydning som følge af en sådan ændring, der kan gennemføres inden for rammerne af skattestoppet.

Indførelse af miljøledelse i vandsektoren
Miljøledelse indebærer bl.a. en systematisk og løbende forbedring af virksomhedens produktion med henblik på at mindske miljøpåvirkningerne. For at blive certificeret er det desuden et krav, at der gennemføres en uafhængig kontrol med virksomhedens indsats.

I vandsektoren vurderes miljøledelse bl.a. at kunne medvirke til, at sektoren løbende søger at forbedre ledelse og drift, hvilket kan bidrage til at reducere risikoen for forurening af drikkevandet og reducere miljøpåvirkningen fra spildevandsrensningen. Såfremt miljøledelsen baseres på EMAS, som er EU's miljøledelsesordning, vil forsyningsvirksomhederne endvidere blive forpligtet til at udarbejde en årlig miljøredegørelse, hvor bl.a. indsatsen til reduktion af miljøpåvirkningerne beskrives.

Anvendelsen af miljøledelse i vandsektoren bør derfor fremmes mest muligt.

Øget samspil med den private sektor
En bevidst brug af nye former for offentlig-privat samarbejde kan være med til at sikre, at vand- og kloakforsyningen er organiseret hensigtsmæssigt og effektivt, herunder at der er den rette arbejdsdeling mellem det offentlige og den private sektor. En god arbejdsdeling betyder, at det offentlige og private supplerer hinanden med deres respektive kompetencer og dermed er med til at sikre øget innovation og effektivitet i sektoren. Samtidig kan en øget inddragelse af den private sektor øge konkurrencen, hvilket vil fremme muligheden for at realisere vandsektorens effektiviseringspotentiale.

Som en opfølgning på handlingsplanen for offentlig-private partnerskaber fra januar 2004 skal det derfor undersøges, hvordan private kompetencer kan inddrages i løsningen af sektorens udfordringer i form af partnerskabsmodeller. Offentlig-private partnerskaber er en ny måde at udbyde offentlige serviceydelser på, der især er relevant ved større og længerevarende anlægsopgaver, hvor også driftsopgaver indgår, som f.eks. på spildevandsområdet.

Større enheder og en større professionalisering af sektoren vil bidrage til et bedre og mere udviklende samspil med vandindustrien og de forsknings- og udviklingsinstitutioner, der har vandsektoren som kerneområde. Her vil strukturreformen udgøre et vigtigt bidrag.

Den nuværende regulering giver kun i begrænset omfang mulighed for, at vandsektoren indgår i egentlige forsknings- og udviklingsaktiviteter. Dette vil ændres med selskabsgørelsen og en ændret økonomisk regulering. De ændrede rammebetingelser giver sektoren mulighed for at undersøge, hvordan sektorens frivillige finansiering af forsknings- og udviklingsprojekter kan fremmes med henblik på at understøtte vandsektoren i større effektivitet og kvalitet.