|
Finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af operatørens betalingsforpligtelser efter miljøansvarsdirektivet 1 Indledning
1.1 Baggrund for projektetDanmark er forpligtet til senest 30. april 2007 at gennemføre Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF af 21. april 2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (Miljøansvarsdirektivet). Direktivet er et resultat af de overvejelser, der fremgår af "Hvidbogen om miljøansvar" fra 2002, som bl.a. blev udarbejdet for at undersøge, hvordan "forureneren betaler-princippet" kan benyttes i praksis til at virkeliggøre EU's miljøpolitik. Direktivets overordnede formål er, jf. artikel 1 at opstille rammebetingelser for miljøansvar, der bygger på "forureneren betaler princippet". Det skal ved implementeringen af direktivet i dansk lovgivning sikres, at operatøren ved påbud fra myndighederne kan pålægges for egen regning at foretage afhjælpning eller forebyggelse af miljøskader. "Forureneren betaler-princippet" skal for visse erhvervsmæssige aktiviteter, herunder bl.a. IPPC virksomheder, baseres på et ubetinget operatøransvar. Det betyder, at myndighederne, uden at der foreligger uforsvarlig adfærd, skal kunne påbyde en operatør for egen regning at foretage afhjælpning efter en opstået miljøskade eller at gennemføre foranstaltninger med henblik på forebyggelse af en overhængende fare for miljøskade. Miljøansvarsdirektivet indeholder i artikel 14 en forpligtelse for medlemsstaterne til at fremme, at der udvikles instrumenter og markeder, som giver operatørerne mulighed for at benytte finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af deres ansvar efter direktivet. Direktivet forpligter således ikke medlemsstaterne til at indføre krav om tvungen sikkerhedsstillelse, men forpligter til, at medlemsstaterne medvirker til en markedsudvikling, der gør det muligt for operatører at få dækket deres betalingsforpligtelser ved forskellige former for sikkerhedsstillelse. Miljøstyrelsen har på baggrund heraf besluttet at iværksætte et udredningsarbejde, der belyser forskellige former for sikkerhedsstillelse samt initiativer, der kan medvirke til udvikling af sådanne. 1.2 Projektets formålProjektet er udarbejdet for Miljøstyrelsen til brug for den implementering af direktivet i dansk lovgivning, som skal være gennemført senest 30. april 2007. Formålet med projektet er at beskrive forskellige former for sikkerhedsstillelse, der kan komme på tale – fond, puljeordning, bankgaranti, forsikring eller kombination af disse - samt belyse fordele og ulemper ved disse. Projektet skal endvidere vurdere fordele og ulemper ved frivillig eller tvungen finansiel sikkerhed og herunder belyse forskellige initiativer m.v., som kan medvirke til, at der ad frivillighedens vej udbydes forskellige former for finansiel sikkerhed, som operatørerne kan benytte sig af. Som led i rapporten beskrives et udvalg af de ordninger for finansiel sikkerhedstillelse, som findes på markedet i dag. Endvidere gennemgås, hvorledes visse andre EU-lande håndterer spørgsmålet om finansiel sikkerhedsstillelse i relation til implementeringen af miljøansvarsdirektivet. 1.3 Projektets afgrænsninger i forhold til miljøansvarsdirektivet1.3.1 Offentlig ret/erstatningsretVed implementeringen af miljøansvarsdirektivet skal der indføres en offentligretlig regulering, hvor operatøren ved påbud fra det offentlige skal kunne pålægges det fulde ansvar for at foretage afhjælpning efter en opstået miljøskade eller at gennemføre foranstaltninger med henblik på forebyggelse af en overhængende fare for miljøskade. Omkostningerne til opfyldelse af myndighedernes påbud om afhjælpning eller forebyggelse skal dækkes af operatøren, enten direkte eller ved en finansiel sikkerhedsstillelsesordning. Direktivet finder, jf. artikel 4 og betragtning 14 ikke anvendelse på personskade, skade på privat ejendom eller økonomiske tab og berører ikke rettigheder med hensyn til sådanne skader. Dette indebærer, at direktivet og dette projekt om finansiel sikkerhedsstillelse ikke omhandler operatørens erstatningsretlige ansvar over for skadelidt tredjemand, men alene operatørens offentligretlige ansvar for at opfylde myndigheders påbud om afhjælpning eller forebyggelse. 1.3.2 Operatørens ansvarsgrundlagOperatører, der udfører visse typer af aktiviteter, er ifølge direktivets artikel 3, nr. 1 a) ansvarlige for at opfylde myndigheders påbud om forebyggelse og afhjælpning af miljøskader på et ubetinget ansvarsgrundlag, mens operatører, der udfører andre typer af aktiviteter, alene er ansvarlige, når operatøren har handlet forsætligt eller uagtsomt (culpa-ansvar). Ubetinget ansvarsgrundlag foreligger for de erhvervsmæssige aktiviteter, som er defineret i artikel 3, nr. 1 a) samt opført i bilag III. Operatører, der udfører disse aktiviteter, skal således kunne mødes med påbud om forebyggelse og afhjælpning, uanset hvordan skaden er sket. Operatører, der udfører andre erhvervsmæssige aktiviteter end dem, der er nævnt i bilag III, er også omfattet af direktivets miljøansvar for så vidt angår skader på beskyttede arter og naturtyper. Disse operatører skal således ved skader på beskyttede arter og naturtyper kunne mødes med påbud om forebyggelse og afhjælpning – dog kun i tilfælde, hvor operatøren har handlet forsætligt eller uagtsomt (culpa-ansvar). Dette indebærer, at direktivet for visse typer af aktiviteter og miljøskader medfører, at grundlaget og muligheden for, at myndigheden kan pålægge operatøren at foretage afhjælpning skærpes i forhold til gældende lovgivning. Afdækning af, på hvilke områder og i hvilket omfang ansvarsgrundlaget skærpes og konsekvenserne heraf indgår ikke i dette projekt. 1.3.3 OperatørerAktiviteter, der er omfattet af ubetinget ansvarsgrundlag, er beskrevet i bilag III ved angivelse af aktiviteter, reguleret af EU-lovgivning. Aktiviteterne omfatter udover IPPC-virksomheder bl.a. også operatører, som foretager affaldshåndtering, udledninger til søer, vandløb, hav og grundvand, transport af farligt gods, transport af affald over landegrænser, udsætning af genetisk modificerede organismer, fremstilling, anvendelse m.v. af farlige stoffer, pesticider m.v., som beskrevet i bilaget. Operatører, der udfører andre erhvervsmæssige aktiviteter end dem, der er nævnt i bilag III, er alene omfattet af direktivets miljøansvar for så vidt angår skader på beskyttede arter og naturtyper - og kun i tilfælde, hvor operatøren har handlet forsætligt eller uagtsomt (culpa-ansvar). Opmærksomheden henledes dog på, at der pt. ikke foreligger opgørelser over det nøjagtige antal af bilag III aktiviteter/operatører, som forventes at blive berørt af direktivets krav om ubetinget operatøransvar eller af operatører, der bliver omfattet af direktivets miljøansvar for skader på beskyttede arter og naturtyper. Afdækning af antallet af berørte operatører indgår ikke som en del af dette projekt. 1.3.4 Miljøskader, afhjælpning og omkostninger hertilDirektivet omfatter miljøskader, som jf. artikel 2 er defineret som betydelige skader på beskyttede arter og naturtyper, på vandmiljøet samt på jord. I direktivet findes en nærmere præcisering af, hvornår en skade på beskyttede arter og naturtyper er betydelige (bilag I) samt hvilke afhjælpende foranstaltninger, der vil skulle iværksættes over for miljøskader på beskyttede arter og naturtyper, vand og/eller jord (bilag II). På denne baggrund forudsættes det, at det er disse nærmere specificerede miljøskader, som operatøren kan gøres ansvarlig for at afhjælpe, og at det er omkostningerne hertil, som operatøren bør have mulighed for at afdække ved finansiel sikkerhedsstillelse. Opmærksomheden henledes på, at der pt. ikke foreligger opgørelser over antallet af forventede miljøskader i Danmark, som falder ind under direktivets definitioner, ligesom vi ikke er bekendt med opgørelser over omkostningerne til afhjælpning af disse skader. Afdækning af antallet af skader, afhjælpende tiltag og forventede omkostninger hertil indgår ikke som en del af dette projekt. Opmærksomheden henledes også på, at operatørens omkostninger til afhjælpning af miljøskader efter miljøansvarsdirektivet ikke blot omfatter omkostninger til forebyggende og afhjælpende foranstaltninger, men også omkostninger til myndighedernes administration, retshåndhævelse m.v., jf. nærmere herom i bilag A, pkt. 1.1.4. 1.3.5 Ramme for direktivets finansielle sikkerhedsstillelseSom det fremgår af ovenstående, finder direktivets rammer for "forureneren-betaler-princippet" anvendelse i de situationer, hvor operatører, omfattet af direktivet, ved påbud fra myndighederne kan pålægges at foretage afhjælpning eller forebyggelse af miljøskader, som er omfattet af direktivet. Direktivet og de rammer, der gælder for overvejelser om finansiel sikkerhedsstillelse, finder således "kun" anvendelse i situationer, hvor
Disse rammer for direktivet og for den finansielle sikkerhedsstillelse er visualiseret i nedenstående figur 1.
Figur 1: Identifikation af ramme for direktivets finansielle sikkerhedsstillelse 1.3.6 Behov for sikkerhedsstillelseSom det fremgår af ovenstående figur, opstår behovet for sikkerhedsstillelse i de tilfælde, hvor operatøren ikke kan dække omkostningerne i forbindelse med en skade. Dette er f.eks. tilfældet, når
I ovennævnte situationer vil der være behov for, at der foreligger sikkerhedsstillelse, der dækker omkostningerne til afhjælpning af miljøskaden, idet sikkerhedsstillelse i denne rapport er defineret som enhver form for overførsel på andre end operatøren af en umiddelbar forpligtelse til at betale for afhjælpning af enhver skade og/eller omkostning, som må anses for omfattet af miljøansvarsdirektivet. Denne definition er uddybet i bilag A.
|
