|
Finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af operatørens betalingsforpligtelser efter miljøansvarsdirektivet 2 Initiativer til udvikling af markeder for finansiel sikkerhedsstillelse
2.1 Mulige initiativer og deres konsekvenserEt af miljøansvarsdirektivets formål er at anspore og medvirke til at udvikle produkter og markeder for den finansielle sikkerhedsstillelse, således at operatørerne får mulighed for at anvende disse produkter. Samtidig opnås en vis grad af offentlig sikkerhed for, at operatøren faktisk kan betale omkostningerne i forbindelse med en skade. Vi har nedenfor angivet en oversigt i grafisk form over mulige initiativer, der kan medvirke til udviklingen af forskellige former for finansiel sikkerhedsstillelse, som operatører kan benytte sig af i forhold til opfyldelse af deres ansvar efter direktivet. Vi har indledningsvist gennemgået de forskellige hovedformer for finansiel sikkerhedsstillelse, som operatørerne vil kunne benytte sig af, dvs. forsikring, puljeordning, bankgaranti samt kombinationer af disse. Vi har endvidere kort gennemgået fordele og ulemper ved frivillige ordninger kontra tvungne ordninger samt en række faktorer, der har betydning for udbredelse af finansiel sikkerhedsstillelse. Herefter har vi gennemgået de enkelte mulige initiativer, der kan medvirke til udviklingen af forskellige former for finansiel sikkerhedsstille, som operatører kan benytte sig af, jf. trin A-H i figur 2. Under hvert af de gennemgåede initiativer angiver en figur den økonomiske/administrative konsekvens, sådan som vi har vurderet den for såvel operatørerne som det offentlige. Figurerne tjener alene til illustrativt formål og forholder sig ikke til de absolutte omkostninger. Hensigten er at angive det forventede relative forhold mellem de forskellige trin A-H, jf. figur 2. Det relative forhold er givet som bedste skøn, idet de faktiske absolutte omkostninger ikke kendes. Nulpunkt i figurerne er for det offentlige de omkostninger, som det offentlige har til selvhjælpshandlinger og administration m.v. umiddelbart efter implementeringen af miljøansvarsdirektivet i Danmark, mens nulpunktet i figurerne for operatørernes vedkommende er de samlede omkostninger til at forebygge og afhjælpe miljøskader, som påhviler samtlige operatører i Danmark umiddelbart efter implementeringen af miljøansvarsdirektivet i Danmark. Meromkostninger for det offentlige består primært af omkostninger til oplysningskampagner, medvirken til udvikling af nye ordninger, evaluering, fastlæggelse af grundlag for evt. tvungne ordninger og evt. kontrol hermed. Meromkostninger for operatørerne består primært af omkostninger til at forstå omfanget af miljøansvarsdirektivet, undersøge eksisterende ordninger, medvirke til udvikling af nye ordninger samt omkostninger til administration, risikotillæg og fortjeneste i forbindelse med sikkerhedsstillelse. Omkostningerne til risikobegrænsende tiltag er ikke medtaget eller søgt ind/modregnet. Det er overordnet vores anbefaling, at initiativer gennemføres gradvist som angivet i figur 2. Vi anser det for nødvendigt, at der som led i implementeringen af direktivet også påbegyndes en registrering af skader og omkostninger til afhjælpning, således at der skabes det fornødne statistiske grundlag for at vurdere, om og i hvilket omfang, der er behov for at indføre finansiel sikkerhedsstillelse. Vi har uddybet denne anbefaling i afsnit 2.6. Endvidere vil et statistisk registreringsgrundlag give det finansielle marked grundlag for at foretage sådanne beregninger af risiko og konsekvens, at det er muligt at fastsætte en pris, der afspejler den faktiske risiko og ikke har sådanne sikkerhedstillæg, at præmierne bliver prohibitive. 2.2 Former for finansiel sikkerhedsstillelseSikkerhedsstillelse kan ske enten som forsikring eller som pulje-ordning eller i form af en bankgaranti. Disse former gennemgås nedenfor, og fordele og ulemper ved de respektive ordninger drøftes. 2.2.1 ForsikringForsikring er til brug for denne rapport karakteriseret som en overførsel på en anden part af risikoen for en bestemt afgrænset begivenheds indtræden. Afgrænsningen kommer i form af et sæt forsikringsbetingelser – en kontrakt mellem parterne – der beskriver, hvilke risici og under hvilke omstændigheder disse overgår fra denne part til den anden. Eksempler på denne type er forsikringsordningen for villaolietanke, miljøforsikring eller basisforsikringen mod stormfald. Forsikring har til formål at sprede risikoen på flere parter og at udjævne risikoen. Forsikringsdækningen omfatter ikke alle miljøskader. Bl.a. dækkes ikke: 2.2.1.1 Forsæt og/eller grov uagtsomhedForsikringer dækker typisk ikke skader, der er opstået ved den forsikredes forsætlige eller groft uagtsomme handling eller undladelse. 2.2.1.2 Tidligere forureningForsikringerne søger som altafgørende hovedregel at dække fremadrettede aktiviteter, og undtager derfor typisk tidligere forurening. Da det kan være vanskeligt at skelne mellem ny og gammel forurening, så forudsætter forsikring tillige omfattende undersøgelse for tidligere forurening. Denne undersøgelse kan være kostbar og tidskrævende, og kan have den negative konsekvens for den forsikringssøgende, at der konstateres en forurening, som den forsikringssøgende ikke var vidende om, eller måske endda skyld i selv. 2.2.1.3 Ikke-pludselige skaderDe traditionelle forsikringer dækker typisk med et krav om, at skaderne opstår pludseligt, således at såvel skades-årsag som skadens virkning skal være øjeblikkelig og uventet. 2.2.2 Puljeordning eller fondEn branche eller anden fælles interessegruppe kan med fordel indgå en aftale om oprettelse af en puljeordning eller fond, hvor puljen eller fondens formue anvendes til at stille finansiel sikkerhed for dækning af medlemmernes ansvar på nærmere specificerede områder eller til dækning af nærmere aftalte frivillige initiativer. Puljen/fonden finansieres ved bidrag fra gruppens medlemmer. Denne model kan anvendes, hvor medlemmernes risici for skader er nogenlunde ens, og hvor medlemmerne har samme interesse i at forebygge skader. Eksempler på denne type er Dansk Autogenbrugs ordning Frivillige puljeordninger giver mulighed for, at visse operatører kan vælge at gå sammen om en forsikringsløsning (captive-løsning), hvor en vis del af risikoen deles mellem parterne, og den "overskydende" risiko forsikres på genforsikringsmarkedet. 2.2.3 BankgarantiMed bankgaranti er der ikke sket nogen overførsel af betalingsforpligtelsen, men blot stillet en garanti for, at der i tilfælde af en skade kan ske betaling. Garanti forekommer i en række forskellige former, der ikke nærmere vil blive beskrevet, men i relation til denne rapport antages garanti at omfatte en ubetinget sikring af, at penge er til rådighed i en skadessituation, uden at den, der har fået garantien, skal gøre andet end at gøre betalingsforpligtelsen gældende. For den, der stiller garantien, vil der således i det væsentligste alene være en kreditrisiko, nemlig hvis det ikke efterfølgende er muligt at få pengene retur fra den, til hvis fordel garantien er stillet. Eksempler på denne type kan være, når en skibsejer vælger at stille en bankgaranti i stedet for at tegne en egentlig forsikring til dækning af et eventuelt forureningsansvar. 2.2.4 Kombinationer og mulighederKombineres de forskellige typer af sikkerhedsstillelse med muligheden for at gøre ordningen lovpligtig eller frivillig, fremkommer en række forskellige muligheder. Antallet af kombinationer øges naturligvis, hvis man vælger at kombinere flere forskellige typer sikkerhedsstillelse i samme ordning (f.eks. en puljeordning OG en forsikringsordning), eller vælger at lade en ordning være lovpligtig for visse operatører og frivillig for andre. 2.2.5 Mulighed for at indføre puljer til fordeling af udgifterMed indførelse af en pligt til at stille finansiel sikkerhedsstillelse kan der opnås mulighed for at indføre bidrag til en eller flere puljeordninger, hvorefter en række yderligere formål kan fremmes. 2.2.5.1 Indførelse af en minimumsgrænse for pligt til sikkerhedsstillelseMindre operatører kan undtages fra pligt til at stille finansiel sikkerhedsstillelse, og deres ansvar kan omfattes af en pulje, hvortil de sikkerhedspligtige bidrager. En sådan ordning kendes på området for arbejdsskadeforsikring, hvor arbejdsgivere, som beskæftiger personer under 400 timer om året, ikke er forsikringspligtige. 2.2.5.2 Dækning for "uforsikrede"Selvom der etableres pligt til finansiel sikkerhedsstillelse vil nogle erfaringsmæssigt ikke stille den krævede sikkerhed. En puljeordning kan betyde, at der er sikret midler til "uforsikrede". En sådan pulje kan finansieres gennem bidrag fra de sikkerhedspligtige samt ved "genopfyldning" ved regres mod skadevolder/den uforsikrede. 2.2.5.3 Dækning, hvor skadevolder ikke kan betaleEn sådan pulje kan være aktuel, hvor sikkerhedsstillelse er frivillig, og skaber på samme måde som ved "uforsikrede" en mulighed for at finansiere afhjælpning. Puljeordninger kan endvidere anvendes til at supplere en tvungen ordning, f.eks. i form af forsikring for de områder, hvor den tvungne ordning ikke dækker. 2.2.5.4 Dækning ved meget store skaderOmkostningerne ved at forsikre sig mod meget store skader kan være så høje og vanskelige at opgøre, at man kan vælge at ”pulje” denne risiko for alle eller udvalgte operatører, således at disse operatører kan vælge at købe standard-dækningssummer. Puljen bør anvendes til de ikke-frekvente katastrofeskader. 2.3 Frivilligt eller tvungentLangt hovedparten af de bestående ordninger er lovpligtige. En række af de lovpligtige ordninger indeholder i tilslutning en "opsamlingsordning" for ikke-forsikrede, således f.eks. puljen for uforsikrede arbejdsgivere, hvor de, der enten ikke har tegnet forsikring (mod regres) eller de, der ikke skal tegne forsikring, er dækket. Puljen finansieres af et fælles bidrag fra de forsikringspligtige. 2.3.1 FrivilligFrivillige ordninger indebærer, at der ikke er lovgivningsmæssigt krav om finansiel sikkerhedsstillelse. Frivillige ordninger giver dermed ikke fuld sikkerhed for, at operatørerne opfylder "forureneren betaler-princippet". En række af de bestående ordninger er frivillige, og disse ordninger forfølger i det væsentligste hensynet til forsikringstagerne, der får en mulighed for at overføre deres risiko til andre for derved at skabe udjævning, eller at anvende garanti, hvor dette vil være det billigste. Sådanne ordninger er erhvervsansvarsforsikringen og miljøforsikringen. 2.3.2 TvungenTvungne ordninger
En række bestående ordninger er tvungne (lovpligtige). Det er f.eks. ansvaret efter færdselsloven og erstatning efter en arbejdsskade, hvor arbejdsgiver har pligt til at tegne og vedligeholde en forsikring. Fordelene ved tvungne ordninger er, at der etableres en kritisk masse, der kan risikoafdækkes, og at dette kan ske på relativt identiske vilkår. Det skaber dels konkurrence på pris og service, ligesom det sikrer en vis udjævning af risikoen og en ensartet behandling. Ulemperne er imidlertid, at operatører uden et reelt behov er tvunget til at etablere eller bidrage til en ordning, der ikke reflekterer disses behov. Stormflodsordningen er således en unødvendig forsikring på Midtsjælland ud fra en risikomæssig betragtning, men hensynet bag den tvungne ordning forfølger et andet formål, nemlig risikofordeling. 2.3.2.1 Hvem kan omfattesAnsporingen af det finansielle marked bør efter vor vurdering ske gradvist, som skematiseret i "trappestigen" i figur 2, og det bør i den sammenhæng også overvejes, om krav om finansiel sikkerhedsstillelse skal dække alle eller kun udvalgte operatører. Selvom der ikke indføres krav om finansiel sikkerhedsstillelse, vil der fortsat bestå et ansvar, og mulighederne for at skadevolder kan betale omkostningerne må da vurderes i forholdet til, hvor udbredt en frivillig etablering af forsikringsordninger er, samt til om de relevante operatører selv har mulighed for at afholde omkostningerne. 2.3.2.2 UdvalgteKrav om finansiel sikkerhedsstillelse kan anvendes på de udvalgte virksomheder, der miljømæssigt skønnes at udgøre en særlig trusselsgruppe. Konkurrenceretlige og forvaltningsretlige spørgsmål må overvejes ved en sådan løsning. I dag er en række virksomheder karakteriseret som IPPC-virksomheder, men fortsat uden pligt til at etablere forsikring. Dog er der i Danmark indført krav om finansiel sikkerhedsstillelse for enkelte virksomhedstyper (deponeringsanlæg, skrotvirksomheder), hvor driften i kombination med økonomiske vanskeligheder kan indebære risiko for, at disse ikke kan betale for eventuelle miljøskader. 2.3.2.3 AlleSåfremt alle operatører omfattes af et krav om tvungen finansiel sikkerhedsstillelse, vil dette give et meget omfattende marked for udbud af forskellige former for finansiel sikkerhedsstillelse, og dermed også mulighed for risikospredning på mange. 2.4 Faktorer, der har betydning for udbredelse af finansiel sikkerhedsstillelseMed henblik på at vurdere mulighederne for at anspore og medvirke til at udvikle produkter og markeder for finansiel sikkerhedsstillelse omtales nedenfor en række faktorer, der har betydning for udbredelsen af finansiel sikkerhedsstillelse. 2.4.1 Muligheder på udbydersidenStort set hele forsikringsmarkedet udbyder i dag dækninger mod visse dele af operatørernes miljøansvar, om end der kun i begrænset omfang er et udbud af de mere målrettede miljøprodukter. Der er såvel nationale som internationale udbydere af forsikringsdækning. 2.4.2 Vanskelige etableringsvilkårDen tidligere danske pool for miljøforsikring indførte oprindeligt som forudsætning for tegning af forsikring et krav om, at der blev foretaget omfattende undersøgelser forud for etablering af forsikring. Sådanne krav stilles i et vist omfang fortsat. Disse krav omfatter bl.a. jordbundsundersøgelser og kortlægninger af eventuel tidligere forurening. Disse undersøgelser skal afholdes af den forsikringssøgende og kan andrage betydelige beløb. 2.4.3 Effektiv prisOmkostningerne ved etablering af forsikringsordninger (startomkostninger for egen regning, jf. ovenfor) samt præmien er høje. Årsagerne kan søges i, at operatører, der efterspørger forsikring, kan være de, der har et behov (antiselektion), og at risikoudjævningen ikke er stor. Endvidere er det statistiske grundlag af en sådan karakter, at der skal tages høje risikotillæg. 2.4.4 Relevant dækningSom et middel til at begrænse præmien dækker forsikringerne oftest på et mere begrænset grundlag. Således undtages en lang række skadesmuligheder. Der er ikke fuldstændig sammenhæng mellem det ansvar, som operatørerne vil få efter Miljøansvarsdirektivet, og de typer af forsikring, som udbydes i dag. 2.4.5 Det statistiske grundlagDer eksisterer ikke et tilstrækkeligt statistisk grundlag for det finansielle erhverv til at foretage beregning af risiko og konsekvens, og vi anser det for afgørende, at der tilvejebringes et sådant materiale, inden myndighederne træffer beslutning om behov og omfang af finansiel sikkerhedsstillelse, jf. nærmere herom i afsnit 2.6. 2.5 Initiativer, der fremmer frivillig sikkerhedsstillelse2.5.1 Oplysning (Trin A)Med de ændringer i lovgrundlaget, der følger af implementeringen af Miljøansvarsdirektivet, tydeliggøres behovet for at indregne miljøomkostninger i virksomhedens drift, og en grundlæggende opfyldelse af direktivets hensigt om at anspore til udvikling af instrumenter og markeder for finansiel sikkerhedsstillelse kan delvist opnås gennem oplysning om operatørens miljøansvar. Omkostningerne til afhjælpning ved miljøskader må som udgangspunkt finansieres over virksomhedens drift, såfremt der ikke er tegnet forsikring. 2.5.1.1 Økonomisk/administrativ konsekvensVi skønner, at denne løsning alene vil medføre omkostninger for det offentlige til oplysningskampagner, og at det kun vil medføre svagt forøgede omkostninger for de operatører, der vælger at investere tid og kræfter i at identificere deres ansvar.
Figur nr. 3. Omkostningsbelastning ved oplysningskampagner 2.5.1.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at den miljømæssige effekt vil være positiv, idet en række operatører vil få et forøget fokus på deres miljøansvar. Alternativet til at søge at afdække betalingsansvaret for miljøskader er at begrænse risikoen for skader. Vi vurderer, at risikobegrænsning vil være det første skridt, som operatørerne vil tage. 2.5.1.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseFormålet med oplysningskampagner er ikke at stille krav om finansiel sikkerhedsstillelse. Effekten af kampagnen skønnes alene at være et øget fokus på risiko. Vi vurderer, at et øget fokus på risiko vil påvirke de finansielle markeder til at udbyde ydelser om finansiel sikkerhed. 2.5.1.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at denne løsning bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked. 2.5.1.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Med oplysningskampagner opnås den effekt, at operatørerne bliver bekendt med Miljøansvarsdirektivet og dets regler om operatørens ansvar for miljøskader. Vi anser oplysningskampagner som medvirkende til at skærpe interessen for at begrænse skader og indregne potentielle miljøomkostninger, herunder til finansiel sikkerhedsstillelse i virksomhedernes driftsplaner. 2.5.2 Oplysning og benyttelse af eksisterende ordninger (Trin B)Der foreligger i dag forskellige typer af finansiel sikkerhedsstillelse, dels forsikringsordninger (miljøforsikringer), og dels puljeordninger (Foreningen Dansk Autogenbrug). Disse er udviklet enten frivilligt (miljøforsikring) eller som en konsekvens af lovkrav om sikkerhedsstillelse som betingelse for tilladelse til at drive virksomhed. Der er ikke i dag et formkrav til de helt frivillige aftaler om finansiel sikkerhedsstillelse, men disse følger de traditionelle forsikringsmæssige løsninger, hvorefter der er en række kvalificerende krav til dækningen. For disse forsikringsordninger er der indskrænkninger i dækningen som følge af væsentlige undtagelser. Disse er 1) de ikke-pludselige skader og 2) de forsætlige eller groft uagtsomme skader. Indskrænkninger i dækningen medfører imidlertid ikke, at der ikke foreligger en betalingsforpligtelse, men blot at denne ikke er forsikringsdækket. Oplysningskampagner om miljøansvaret kombineret med vejledning om muligheder for at anvende bestående ordninger (miljøforsikringer) vil efter vores vurdering øge operatørernes anvendelse af de eksisterende ordninger. 2.5.2.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDenne løsning vil medføre omkostninger for det offentlige til oplysningskampagner og vejledningsindsats om eksisterende ordninger. For operatørerne vil det fortsat være frivilligt at etablere finansiel sikkerhedsstillelse, men det vurderes, at denne løsning vil indebære, at flere operatører frivilligt vil benytte de eksisterende ordninger. Der skønnes således at være en begrænset øget omkostning for operatørerne i forbindelse med etablering af finansiel sikkerhedsstillelse.
Figur nr. 4. Omkostningsbelastning ved oplysning samt benyttelse af eksisterende ordninger 2.5.2.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at den miljømæssige effekt vil være positiv, idet en række operatører vil få et forøget fokus på deres miljøansvar. Med oplysning om muligheden for at etablere finansiel sikkerhedsstillelse vil en række operatører indhente tilbud på sådan dækning og dermed få muligheden for at få en tredjeparts vurdering af operatørens ansvar og prisen for dette. Det vil medføre øget fokus på at identificere miljøansvar og begrænse risikoforhold. 2.5.2.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at øget fokus vil medføre større muligheder for at etablere ønskede former for finansiel sikkerhedsstillelse, og at udbuddet vil blive større og mere nuanceret. 2.5.2.4 Grad af ansporing af det finansielle marked.Vi vurderer, at denne løsning bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked i højere grad. 2.5.2.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Såfremt flere operatører vælger at etablere finansiel sikkerhedsstillelse, vil dette øge graden af sikkerhed for, at operatøren opfylder "forureneren betaler-princippet" i tilfælde af skade. Sikkerheden ved dette trin B er lidt højere end ved trin A. Vi skønner dog, at der er en vis risiko for, at de forureningspotentielle virksomheder med dårlig økonomisk fundament ikke vælger at etablere finansiel sikkerhedsstillelse, så længe dette er frivilligt. 2.5.3 Oplysning samt medvirken til etablering af nye, frivillige ordninger (Trin C)Vi anser en dialog med det finansielle marked om de fremtidige muligheder for finansiel sikkerhedsstillelse for at være en væsentlig faktor for at sikre, at der udvikles målrettede produkter. Dette kan ske uafhængigt af eventuelle oplysningskampagner om operatørens miljøansvar og vejledning om muligheder for at anvende bestående ordninger. Efter Miljøansvarsdirektivets art. 18 og bilag VI stilles der krav om etablering af et datagrundlag over indtrufne miljøskader. Som omtalt i afsnit 2.6 er et statistisk grundlag for vurderingen af omkostningerne som følge af miljøskader en grundlæggende forudsætning for at opnå en effektiv prisdannelse for finansiel sikkerhedsstillelse. Det offentliges medvirken kan ikke blot omfatte etableringen af det statistiske grundlag, men også bidrage til at fastsætte vilkårene for dækning og dækningssummerne. Et sådant arbejde med i fællesskab at skabe acceptable vilkår for operatørerne vil medvirke til grundlæggende at fremme produktudvikling, og at der skabes kapaciteter i det finansielle marked, som tilgodeser behovene. 2.5.3.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDenne løsning vil medføre omkostninger for det offentlige til oplysningskampagner og vejledningsindsats. Endvidere vil der være omkostninger til et vist udredningsarbejde med at medvirke ved udviklingen af mere målrettede produkter. Med dette yderligere initiativ vil der for operatørerne ikke være tale om forøgede udgifter. Såfremt markedet bliver mere priseffektivt, vil der kunne blive tale om formindskede omkostninger.
Figur nr. 5. Omkostningsbelastning ved oplysning samt medvirken til etablering af nye, frivillige ordninger 2.5.3.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at den miljømæssige effekt vil være positiv, idet en række operatører vil få et forøget fokus på deres miljøansvar, og med indsatsen for at udvikle mere målrettede miljøprodukter vil det være mere åbenbart for operatøren, hvor der med fordel kan ydes en indsats i retning af skadesforebyggelse. 2.5.3.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at et øget fokus og dialog med det finansielle marked vil medføre større muligheder for at etablere ønskede former for finansiel sikkerhedsstillelse, ligesom udbuddet vil blive større og mere nuanceret. 2.5.3.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at denne løsning bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked på et endnu højere niveau. 2.5.3.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Med et iværksat arbejde med udvikling af nye produkter vil der være et større og mere nuanceret udbud af produkter og flere brugere af disse. Dette vil øge sikkerheden for, at flere operatører opfylder "forureneren betaler-princippet". Vi skønner dog, at der er en vis risiko for, at de forureningspotentielle virksomheder med dårligt økonomisk fundament ikke vælger at etablere finansiel sikkerhedsstillelse, så længe dette er frivilligt. 2.6 Evaluering (Trin D)Som trin D anbefaler vi, at der foretages en evaluering af effekten af igangsatte initiativer omkring oplysningskampagne, vejledning og medvirken til at udvikle nye produkter. Evalueringen vil have til formål at vurdere effekten af de igangsatte initiativer (trin A–C) samt vurdere, om der bør iværksættes yderligere initiativer med henblik på at fremme operatørernes benyttelse af ordningerne. Evalueringen bør ske på baggrund af statistiske oplysninger om miljøskader. I dag findes der imidlertid ikke en grundlæggende registrering af miljøskader og deres økonomiske omkostninger og konsekvenser. I henhold til Miljøansvarsdirektivets artikel 18 skal medlemsstaterne senest den 30. april 2013 aflægge rapport til Kommissionen om erfaringerne med anvendelse af direktivet. Kommissionen skal endvidere inden den 30. april 2010 fremlægge en rapport om bl.a. direktivets effektivitet, tilgængeligheden af egnede forsikringer og andre former for finansiel sikkerhedsstillelse. På baggrund heraf fremsætter Kommissionen eventuelt forslag med henblik på et system med harmoniseret obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse. Bilag VI i direktivet angiver, at medlemsstaternes rapport til Kommissionen i 2013 skal indeholde en liste over indtrufne miljøskader og tilfælde med ansvar efter Miljøansvarsdirektivet, og opregner en række fakta, som skal oplyses. Vi anbefaler, at der sker en registrering ud over det i bilag VI angivne, idet bilag VI ikke kræver registrering af omkostningerne til afhjælpning af miljøskaden. Denne sammenhørende registrering af skader og omkostninger til afhjælpning er væsentlig, idet den skal anvendes i følgende to relationer:
Vi har ikke haft til formål at fastlægge de detaljerede krav til dataregistrering, men anbefaler, at det sikres, at datagrundlaget på den ene side bliver så kortfattet, at rigtig registrering er mulig, men at der på den anden side tilvejebringes et statistisk materiale, hvor datakvaliteten og datagrundlagets mængde og repræsentative omfang muliggør, at man kan udlede svar på nogle centrale spørgsmål. Disse spørgsmål er blandt andet: Ad. 1)
Registrering vil muliggøre en differentieret holdning til eventuelt behov for finansiel sikkerhedsstillelse, således at denne, om nødvendigt, kan indføres gradvist som angivet i afsnit 2.1. Med forbehold for datakvaliteten og datagrundlagets mængde og repræsentative omfang vurderer vi, at der bør foreligge minimum tre års data, før en evaluering kan finde sted. Vi anbefaler, at der iværksættes et særskilt arbejde med at klarlægge registreringsgrundlaget, herunder at det finansielle marked inddrages, således at der ved en evaluering kan foreligge tilstrækkelige data. Vi skønner, at evalueringen af effekten af de igangsatte initiativer (trin A–C) vil betyde, at en række operatører eller deres brancheforeninger vil medvirke til at indgå i frivillige former for finansiel sikkerhedsstillelse og skadesforebyggelse for at undgå skærpede lovgivningsmæssige krav. 2.6.1.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDet offentliges omkostninger er begrænset til ressourceforbrug i forbindelse med evalueringen. En stor del af disse omkostninger er det offentlige dog i forvejen forpligtet til at afholde i henhold til direktivets artikel 18 og bilag VI. For operatørerne vil det fortsat være frivilligt at etablere finansiel sikkerhedsstillelse, men som angivet ovenfor skønner vi, at en række operatører og brancheorganisationer vil tage initiativer til at forebygge miljøskader og etablere frivillige ordninger. Operatørernes omkostninger vil afhænge af valg af løsning.
Figur nr. 6. Omkostningsbelastning ved evaluering af effekten af igangsatte initiativer (trin A-C). 2.6.1.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at den miljømæssige effekt vil være positiv, idet en række operatører vil få et forøget fokus på deres miljøansvar. Med et potentielt krav om finansiel sikkerhedsstillelse vil en række virksomheder frivilligt etablere finansiel sikkerhedsstillelse. Det vil medføre øget fokus på at identificere risikoforhold og forebygge miljøskader. 2.6.1.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at det finansielle marked vil være i stand til at tilbyde en række produkter, der i et vist omfang tilgodeser en række operatørers efterspørgsel, herunder også løsninger for den risikomæssigt tungere del af markedet. 2.6.1.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi anser oplysningskampagner og vejledning samt medvirken/dialog, jf. afsnit 2.5, efterfulgt af en evaluering af effekten af igangsatte initiativer for at bidrage til opfyldelse af direktivets krav om at anspore det finansielle marked på et meget højt niveau. 2.6.1.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Vi anser det for sandsynligt, at den finansielle sikkerhedsstillelse vil vinde et sådant indpas, at der også udbydes løsninger for den risikomæssigt tungere del af markedet, og at disse virksomheder vil vælge at etablere en sådan finansiel sikkerhedsstillelse. 2.7 Indførelse af tvungne ordninger2.7.1 Generelle betragtninger2.7.1.1 Fri form eller konkret formDer må foretages et valg med hensyn til formen for tvungen sikkerhedsstillelse, idet indholdet enten helt eller i et vist omfang kan overlades til markedet eller udelukkende kan fastlægges af det offentlige. Valget af formen for finansiel sikkerhedsstillelse ændrer ikke i operatørens ansvarsgrundlag. Formen for sikkerhedsstillelsen har dog betydning for operatørens muligheder for at drage nytte af markedsmekanismerne og den frie prisdannelse. Uanset om der vælges fri eller konkret form skal det offentlige tage stilling til, i hvor høj grad operatøren kan opfylde "forureneren betaler-princippet", herunder nærmere vilkår for sikkerhedsstillelsen såsom dækningssum, dækningsbetingelser m.v. For at opnå den ønskede effekt må det offentlige føre tilsyn med, at kravene opfyldes. 2.7.1.2 Fri formI den frie form vil operatøren kunne vælge mellem finansiel sikkerhedsstillelse i form af forsikringsordninger, puljer eller bankgarantier, ligesom der vil være et frit valg mellem udbydere af disse produkter. 2.7.1.3 Konkret formSåfremt der ikke kan opnås frie former for finansiel sikkerhedsstillelse, der tilgodeser operatørerne, foreligger der muligheden for at indføre konkrete forslag til ordninger. Sådanne konkrete former kan være forsikring, puljeordninger eller bankgaranti, men vil da i det væsentligste være begrænset til en eller ganske få former, som alle er tvunget til at indgå i. En række markedsmekanismerne, herunder den frie prisdannelse, vil da ikke nødvendigvis være aktuelle. I praksis betyder det, at der f.eks. kan blive stillet krav om, at alle operatører skal indgå i en fælles forsikringsordning med ensartet bidragspligt. 2.7.1.4 For alle eller for udvalgteDer foreligger ikke til grund for denne rapport statistiske data til at indikere, at visse operatører vil forurene mere end andre, samtidigt med, at disse operatører ikke vil være i stand til at opfylde deres betalingsforpligtelse. Erfaringerne viser dog, at der er virksomhedsgrupper, hvor potentialet for miljøskader er større end for andre. Såfremt evalueringen viser behov for indførelse af tvungne ordninger, anbefaler vi, at der etableres mulighed for at friholde virksomheder, som erfaringsmæssigt ikke har væsentlige problemer af denne karakter. Ved vurdering af operatørers behov for sikkerhedsstillelse bør følgende to betingelser lægges til grund:
2.7.2 Tvungne ordninger for udvalgte brancher, fri form (Trin E)Enkelte virksomhedstyper (deponeringsanlæg, skrotvirksomheder m.v.) er i dag omfattet af tvungne ordninger (lovpligtige ordninger), der forpligter virksomhederne til at stille finansiel sikkerhed som betingelse for at kunne drive virksomhed. Tvungne ordninger for udvalgte brancher vil betyde, at der kan indføres finansiel sikkerhedsstillelse for de brancher, hvor risikoen for manglende betaling ved miljøskader må anses for at være størst, og dermed kan man modsætningsvist undgå at pålægge tvungne ordninger for de typer af operatører, hvor potentialet er mindre. Med de tidligere omtalte frivillige initiativer kan det forventes, at en lang række af de operatører, der ønsker at etablere en frivillig sikkerhedsstillelse har gjort dette, primært ved etablering af forsikring. 2.7.2.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDet offentliges omkostninger relaterer sig til en analyse af indhentede skadesoplysninger og stillingtagen til udvælgelse af relevante brancher, ligesom der er ressourceforbrug i forbindelse med udarbejdelse af krav til formen. Den tvungne ordning for udvalgte brancher vil kunne ske ved såvel forsikringsordning som ved puljeordning mellem tilsvarende typer af operatører og ved bankgaranti. En garanti stilles typisk på baggrund af en kreditvurdering, mens en forsikring betales på baggrund af en risikopris, og med et frit formvalg er operatørerne frit stillet til at vælge den form, der er mest velegnet.
Figur nr. 7. Omkostningsbelastning ved tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for udvalgte brancher i fri form. 2.7.2.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at den miljømæssige effekt vil være meget positiv, idet dette initiativ er tiltænkt at ramme de operatører, der har størst potentiale for miljøskader og størst risiko for ikke at kunne betale. 2.7.2.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at det finansielle marked vil være i stand til at tilbyde en række produkter, der i et vist omfang tilgodeser en række operatørers efterspørgsel. Vi vurderer dog også, at der er behov for vejledningsindsats fra det offentlige. 2.7.2.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at indførelse af krav om tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for udvalgte brancher i fri form bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked på et endda meget højt niveau. 2.7.2.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Vi skønner, at der med dette initiativ opnås en særdeles høj grad af sikkerhed for, at operatøren kan opfylde "forureneren betaler-princippet", da det offentlige selv kan bestemme dækningsomfanget samt omfattede brancher. 2.7.3 Tvungne ordninger for udvalgte brancher, konkret form (Trin F)Selv om enkelte virksomhedstyper (deponeringsanlæg, skrotvirksomheder m.v.) i dag er omfattet af tvungne ordninger, er dette sket på vilkår af en relativ fri form. En undtagelse her er dog stormflodsordningen, der imidlertid er gældende for alle. Tvungne ordninger for udvalgte brancher i konkret form kan imidlertid medvirke til, at etableringen af en ordning bliver enklere, idet alle er bidragsydere på ensartede vilkår. For de mest risikotunge operatører betyder det en lettere adgang til at opnå dækning for den finansielle sikkerhedsstillelse, idet en række af elementerne ved individuel risikovurdering og prisfastsættelse må antages ikke at være i kraft ved en ordning i konkret form. 2.7.3.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDet offentliges omkostninger er begrænsede og afhængige af de kontrolforanstaltninger, som man måtte vælge til kontrol af kravet. For operatørerne vil de samlede omkostninger være svarende til den forventelige mængde af skader med tillæg af administrationsomkostninger og risikotillæg til den institution, der tilbyder produktet. Da ordningen ikke sker i fri form, kan der være tale om indførelse af bidragsformer, der hviler på ensartede principper for alle risikogrupper og dermed ikke tager højde for individuelle risikofaktorer.
Figur nr. 8. Omkostningsbelastning ved tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for udvalgte brancher, i konkret form. 2.7.3.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at der er en positiv miljømæssig effekt, idet der med tvungne ordninger er skabt sikkerhed for betaling af omkostninger ved skader. Tvungne ordninger kan dog i sig selv give mindre incitament til forureningsbegrænsende tiltag. Ved tvungne ordninger i konkret form er der yderligere risiko for, at den manglende valgmulighed reducerer incitamenterne for den enkelte operatør til at begrænse miljørisikoen. 2.7.3.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at det finansielle marked vil være i stand til at tilbyde en sådan ordning. 2.7.3.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at indførelse af krav om tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for udvalgte brancher i konkret form bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked på et endda meget højt niveau. 2.7.3.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Vi skønner, at det med dette initiativ vil være muligt at opnå en særdeles høj grad af sikkerhed for betaling, da det offentlige selv kan bestemme dækningsomfanget samt omfattede brancher. Imidlertid vil tvungne ordninger, der er baseret på ensartede principper for alle risikogrupper, i en vis udstrækning ikke være foreneligt med "forureneren betaler-princippet" for den enkelte operatør. 2.7.4 Tvungne ordninger for alle, fri form (Trin G)Der er i dag en række ordninger for finansiel sikkerhedsstillelse, der gælder for alle. Det er f.eks. den lovpligtige arbejdsskadeforsikringsordning (se afsnit 3.1.7) og ordningen om villaolietanke (se afsnit 3.1.1). Arbejdsskadeforsikringsordningen gælder tvungent for alle, og kan i næsten fri form etableres som forsikring på vilkår, hvor der er individuel præmiefastsættelse afhængig af risiko. Tidligere avancebegrænsende lovbestemmelser er nu ophævet, og forsikringen dækker skader, der i et vist omfang er underkastet usikre statistiske beregninger, idet ændringer i domspraksis påvirker det historiske skadesresultat. Villaolietankordningen er etableret som en forsikringsordning, hvor en række leverandører af olie bidrager på et ensartet grundlag og uden individuelle risiko-betragtninger. Det anses derfor for muligt at indføre tvungne ordninger for alle. 2.7.4.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDet offentliges omkostninger er begrænsede og afhængig af de kontrolforanstaltninger, som man måtte vælge til kontrol af kravet. For operatørerne vil de samlede omkostninger være svarende til den forventelige mængde af skader med tillæg af administrationsomkostninger og risikotillæg til de finansielle institutioner, der tilbyder produktet. Da ordningen sker i fri form vil markedskræfterne sikre en prisdannelse, hvor der fortsat kan differentieres på risikoprofil.
Figur nr. 9. Omkostningsbelastning ved tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for alle i fri form. 2.7.4.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at der er en positiv miljømæssig effekt, idet der med tvungne ordninger er skabt sikkerhed for betaling af omkostninger ved skader. Tvungne ordninger giver dog i sig selv mindre incitament til forureningsbegrænsende tiltag, men dette skønner vi opvejes af, at ordningerne her kan etableres i fri form, og således være underkastet markedsmæssige vurderinger for så vidt angår risiko og pris. 2.7.4.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at det finansielle marked vil være i stand til at tilbyde en række produkter, der i et vist omfang tilgodeser en række operatørers efterspørgsel. 2.7.4.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at indførelse af krav om tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for alle i fri form bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked på det højst mulige niveau. 2.7.4.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Der vil være en særdeles høj grad af sikkerhed for, at langt hovedparten af miljøskadeomkostningerne kan dækkes, idet dog finansielle produkter i fri form antages at være begrænsede i deres indhold til visse skadesstørrelser og med visse undtagelser. Der vil kunne kompenseres herfor ved, at de tvungne ordninger bidrager til udligningspuljer, der dækker f.eks. store skader. 2.7.5 Tvungne ordninger for alle, konkret form (Trin H)Såfremt der ikke kan opnås frie former for finansiel sikkerhedsstillelse, der tilgodeser operatørerne, foreligger der muligheden for at indføre konkrete forslag til ordninger. Hvis det finansielle marked og operatørerne ikke ser sig i stand til at løfte en opgave med finansiel sikkerhedsstillelse i fri form, kan der i stedet for være behov for at indføre en tvungen, offentligt reguleret og udbudt ordning på puljelignende basis. Sådanne ordninger er kendt i dag som f.eks. stormflodsordningen, hvor alle tvungent bidrager med et fast beløb, og hvor erstatningen udredes af et råd (se nærmere om denne ordning i afsnit 3.2.2). 2.7.5.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDet offentliges omkostninger er begrænsede og afhængig af de kontrolforanstaltninger, som man måtte vælge til kontrol af kravet. Dog vil der være offentlige administrationsomkostninger, hvis der udføres offentligt udbudte ordninger. For operatørerne vil de samlede omkostninger svare til den forventelige mængde af skader med tillæg af administrationsomkostninger og risikotillæg til den institution, der tilbyder produktet. Da ordningen ikke sker i fri form, kan der være tale om indførelse af bidragsformer, der hviler på ensartede principper for alle risikogrupper og dermed ikke tager højde for individuelle risikofaktorer.
Figur nr. 10. Omkostningsbelastning ved tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for alle i konkret form. 2.7.5.2 Miljømæssig konsekvensVi skønner, at der er en positiv miljømæssig effekt, idet der med tvungne ordninger er skabt sikkerhed for betaling af omkostninger ved skader. Tvungne ordninger giver dog i sig selv mindre incitament til forureningsbegrænsende tiltag. Ved tvungne ordninger i konkret form er der yderligere risiko for, at den manglende valgmulighed reducerer incitamenterne for den enkelte operatør til at begrænse miljørisikoen. 2.7.5.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at det finansielle marked som udgangspunkt vil være i stand til at tilbyde en sådan ordning. Alternativt kan der blive behov for at udføre en tvungen, offentligt reguleret og udbudt ordning. 2.7.5.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at indførelse af krav om tvungen finansiel sikkerhedsstillelse for alle i konkret form bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked på det højst mulige niveau. 2.7.5.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Det vil være muligt at opnå en særdeles høj grad af sikkerhed for betaling, da det offentlige selv kan bestemme dækningsomfanget. 2.8 Kombination af mulige ordningerDer er fordele og ulemper forbundet med alle de nævnte ordninger, og disse fordele og ulemper må vurderes individuelt ud fra de interesser, som søges varetaget. Således vil et krav om indførelse af en tvungen forsikring for alle ikke være en fordel for de operatører, der kan bære afhjælpningsomkostningerne selv. Ligeledes vil en tvungen puljeordning med solidarisk betaling alene være en fordel for de operatører, der har en risiko større end den solidariske betaling. Der kendes allerede i dag kombinationsordninger, hvor der er en grundlæggende forsikringsdækning, og en overdækning i form af en puljeordning, hvortil alle bidrager. Puljeordningen kan dække for store skader, eller for uforsikrede, således som det sker på arbejdsskadeforsikringsområdet og inden for motorkøretøjsansvar. 2.8.1.1 Økonomisk/administrativ konsekvensDet offentliges omkostninger er begrænsede og afhængig af de kontrolforanstaltninger, som man måtte vælge til kontrol af kravet. Dog vil der være offentlige administrationsomkostninger, hvis der udføres offentligt udbudte ordninger. For operatørerne vil omkostningerne være klart mindre end ved tvungne ordninger i øvrigt, idet en vis grunddækning vil kunne sammensættes på baggrund af de mest prismæssigt optimale frivillige produkter.
Figur nr. 11. Omkostningsbelastning ved kombination af mulige ordninger til finansiel sikkerhedsstillelse. 2.8.1.2 Miljømæssig konsekvensVi anser muligheden for kombination af flere ordninger for den mest optimale miljømæssige løsning. 2.8.1.3 Mulighed for at etablere og udbyde finansiel sikkerhedsstillelseVi skønner, at det finansielle marked vil være i stand til at tilbyde en række produkter, der i kombination og eventuelt suppleret med offentligt udbudte ordninger, vil skabe maksimal beskyttelse. 2.8.1.4 Grad af ansporing af det finansielle markedVi vurderer, at muligheden for kombination af flere ordninger bidrager til at opfylde direktivets krav om at anspore det finansielle marked på et endda meget højt niveau. 2.8.1.5 Grad af sikkerhed for "forurener betaler"Der vil som udgangspunkt være en forventning om en særdeles høj grad af sikkerhed for, at operatøren kan opfylde "forureneren betaler-princippet", idet der valgfrit kan kombineres fra de mest attraktive ordninger, samtidig med, at der indføres et vist form for offentligt sikkerhedsnet. 2.9 SammenfatningVi har i rapporten fremhævet, at der bør tilvejebringes et beslutningsgrundlag, der supplerer det materiale, som skal afrapporteres efter direktivets artikel 18 og bilag VI. Dette skyldes, at der på nuværende tidspunkt ikke foreligger tilstrækkeligt grundlag for at vurdere behovet for indførelse af krav om sikkerhedsstillelse, ligesom der ikke foreligger grundlag for at vurdere, om dette bør ske for alle eller udvalgte operatører, og i hvilken form. Der er ovenfor anvist en række muligheder for at sikre finansiel sikkerhedsstillelse for operatørernes miljøansvar. Der er fordele og ulemper forbundet med dem alle, og disse fordele og ulemper må vurderes individuelt ud fra de interesser, som søges varetaget. De ovenfor anførte muligheder er angivet i en prioriteret rækkefølge, som vi anser for en naturlig trinvis fremgangsmåde, nemlig
Såfremt der på det finansielle marked ikke udvikles produkter, der dækker behovene for sikkerhedsstillelse for operatørernes miljøansvar, vil det ultimativt være muligt at etablere en offentlig fondsordning. Sådanne kendes allerede i form af stormflodsordningen. Der kan også indføres ordninger, der er en kombination af tvungne og frivillige ordninger, og en kombination af fond, puljeordning, bankgaranti og forsikring.
Figur nr. 12. Sammenfatning af omkostningsbelastning ved mulige initiativer for indførelse af finansiel sikkerhedsstillelse.
|
