Miljøprojekt, 1082 – Finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af operatørens betalingsforpligtelser efter miljøansvarsdirektivet

Finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af operatørens betalingsforpligtelser efter miljøansvarsdirektivet

Sammenfatning og konklusioner

Miljøansvarsdirektivet kan medføre behov for at tegne forsikring eller stille garanti for omkostningerne ved forurening.

Miljøansvarsdirektivet opstiller rammebetingelser for virksomheders (i direktivet kaldet "operatørers") ansvar for at forebygge og afhjælpe miljøskader, der bygger på "forureneren betaler-princippet". Samtidig er Danmark og øvrige medlemsstater ifølge direktivet forpligtet til at fremme, at der udvikles instrumenter og markeder, som giver operatørerne mulighed for at benytte finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af deres ansvar efter direktivet. Sådan sikkerhed kan være forsikring, bankgaranti eller en fonds- eller puljeordning, der sikrer, at pengene er til rådighed til at dække omkostningerne ved en miljøskade. Den finansielle sikkerhedsstillelse kan ske frivilligt eller indføres som et krav. En undersøgelse foretaget af KPMG konkluderer, at udvikling af markeder for finansiel sikkerhedsstillelse bør ske gradvist og i takt med, at der tilvejebringes et statistisk grundlag

Baggrund og formål

EU-krav at der arbejdes for at fremme udvikling af instrumenter og markeder for finansiel sikkerhedsstillelse for miljøansvar

Miljøstyrelsen har som led i implementeringen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF af 21. april 2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (Miljøansvarsdirektivet) iværksat et udredningsarbejde om finansiel sikkerhedsstillelse

Anledningen til projektet er, at Danmark og øvrige medlemsstater ifølge Miljøansvarsdirektivet er forpligtet til at fremme, at der udvikles instrumenter og markeder, som giver operatørerne mulighed for at benytte finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af deres ansvar efter direktivet.

Direktivet opstiller rammebetingelser for virksomheders (i direktivet kaldet "operatørers") ansvar for at forebygge og afhjælpe miljøskader, der bygger på "forureneren betaler princippet". Det skal ved implementeringen af direktivet i dansk lovgivning sikres, at operatøren ved påbud fra myndighederne kan pålægges for egen regning at foretage afhjælpning eller forebyggelse af miljøskader. Omkostningerne til opfyldelse af myndighedernes påbud om afhjælpning eller forebyggelse skal dækkes af operatøren, enten direkte eller ved en finansiel sikkerhedsstillelsesordning.

Myndighedernes påbudsgrundlag er for visse erhvervsmæssige aktiviteter, defineret i direktivets bilag III, baseret på et ubetinget operatøransvar, hvilket betyder, at disse operatører skal kunne mødes med påbud fra myndigheder om forebyggelse eller afhjælpning af miljøskader, uanset hvordan forureningen er sket. For operatører, der udfører andre typer af aktiviteter, er påbudsgrundlaget baseret på, at operatøren har handlet forsætligt eller uagtsomt (culpa-ansvar).

Det er i den sammenhæng væsentligt, at direktivet alene omhandler operatørens offentligretlige ansvar med hensyn til opfyldelse af myndigheders påbud om afhjælpning eller forebyggelse. Direktivet og dette projekt omhandler ikke operatørens erstatningsretlige ansvar over for skadelidt tredjemand, ting m.v. eller økonomiske tab og berører ikke rettigheder med hensyn til sådanne skader.

Rammen for direktivet og dermed også for denne udredning om finansiel sikkerhedsstillelse er således de situationer, hvor operatører, der er omfattet af direktivet, ved påbud fra myndighederne kan pålægges at foretage afhjælpning eller forebyggelse af sådanne miljøskader, som er omfattet af direktivet.

Omkostningerne efter Miljøansvarsdirektivet omfatter ikke blot de forebyggende og afhjælpende foranstaltninger, der udføres i henhold til direktivet, men også myndighedernes administrative omkostninger, retshåndhævelsesomkostninger og andre generelle omkostninger.

Undersøgelsen

Udredningsprojekt om finansiel sikkerhedsstillelse

KPMG har i efteråret 2005 gennemført et udredningsprojekt om finansiel sikkerhedsstillelse.

Formålet med nærværende rapport er at belyse forskellige initiativer, som kan medvirke til, at der udbydes forskellige former for finansiel sikkerhed, som operatørerne kan benytte sig af til dækning af deres ansvar efter direktivet. Rapporten beskriver også forskellige former for sikkerhedsstillelse, der kan komme på tale – fond, puljeordning, bankgaranti, forsikring eller kombination af disse – og belyser fordele og ulemper ved disse samt ved, om ordningerne gøres frivillige eller tvungne. Rapporten indeholder også en kort beskrivelse af et udvalg af de ordninger for finansiel sikkerhedstillelse, som findes på markedet i dag. Endvidere gennemgås, hvorledes visse andre EU-lande håndterer spørgsmålet om finansiel sikkerhedsstillelse i relation til implementeringen af miljøansvarsdirektivet.

Hovedkonklusioner

Udvikling af markeder for finansiel sikkerhedsstillelse bør ske gradvist og i takt med, at der tilvejebringes et statistisk grundlag

Miljøansvarsdirektivet forpligter Danmark og øvrige medlemsstater til at medvirke til, at der udvikles instrumenter og markeder, som giver operatørerne mulighed for at benytte finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af deres ansvar efter direktivet.

Det er vores opfattelse, at markedsudviklingen for finansiel sikkerhedsstillelse bør ske gradvist og i takt med, at der tilvejebringes et statistisk grundlag.

Vi har i rapporten vurderet forskellige initiativer, der kan medvirke til at fremme den ønskede markedsudvikling. Initiativerne er beskrevet som en trinvis fremgangsmåde og omfatter:

Oplysning om operatørens miljøansvar efter miljøansvarsdirektivet og implementeringen heraf i dansk lovgivning
Bidrag til, at der udvikles nye produkter, som operatøren kan benytte til finansiel sikkerhedsstillelse
Tilvejebringelse af et statistisk grundlag for at forbedre grundlaget for at udbyde forsikring og andre former for finansiel sikkerhedsstillelse og for at vurdere behovet for at indføre krav om finansiel sikkerhedsstillelse
Ved indførelse af eventuelt krav om tvungen finansiel sikkerhedsstillelse bør det overvejes, om dette skal ske for udvalgte operatører eller for alle, ligesom det må overvejes, om den tvungne sikkerhedsstillelse skal ske f.eks. i form af fond, puljeordning, bankgaranti, forsikring eller som en kombination af disse.

Hvert af de beskrevne initiativer er i rapporten vurderet ud fra:

Mulighederne for at etablere ordninger for finansiel sikkerhedsstillelse
Graden af sikkerhed for, at operatøren kan opfylde "forureneren betaler-princippet", samt
De økonomiske og administrative konsekvenser for operatørerne og det offentlige

Vi har i rapporten fremhævet, at der bør tilvejebringes et beslutningsgrundlag, der supplerer det materiale, som skal afrapporteres efter direktivets artikel 18 og bilag VI.

Projektresultater

Der eksisterer allerede forskellige ordninger for finansiel sikkerhedsstillelse, og implementering i andre EU-lande er i gang

Bestående ordninger

Der eksisterer i dag forskellige ordninger inden for finansiel sikkerhedsstillelse, såvel på miljøområdet som på en række andre områder. Nogle af disse er blevet til på baggrund af et lovkrav, mens andre er opstået som frivillige ordninger.

I rapporten er givet en kort beskrivelse af et udvalg af de ordninger, der eksisterer i dag, med hovedvægt på ordninger inden for miljø- og naturområdet. Følgende lovpligtige og frivillige ordninger er beskrevet:

Lovpligtig forsikringsordning for villaolietanke, der dækker tankejerens forpligtelser efter offentligretligt påbud til oprydning efter olietanksforureninger.
Lovpligtig fond/puljeordning for autoophuggere, der dækker autoophuggeres forpligtelser efter offentligretligt påbud til fjernelse af affaldsoplag.
Lovpligtig finansiel sikkerhedsstillelse for WEEE-affald, som dækker operatørers forpligtelser til behandling af elektronikskrot.
Lovpligtig forsikringsordning for jagtudøvere, som dækker jagtudøverens erstatningsansvar for skader på tredjemand.
Lovpligtig forsikringsordning for søtransport af farlige og forurenende stoffer, som dækker operatørers forpligtelser efter offentligretligt påbud til afhjælpning efter forureninger på havet.
Lovpligtig forsikringsordning for hundeejere, som dækker hundeejeres erstatningsansvar for skader på tredjemand, forvoldt af hunde.
Lovpligtig arbejdsskadeforsikring, som dækker arbejdsgiveres erstatningsansvar for ansattes arbejdsskader.
Frivillig puljeordning, etableret af Oliebranchens Miljøpulje, der dækker frivillige afhjælpende tiltag på nedlagte benzinstationer.
Frivillig forsikringsordning for stormflod og stormfald, som dækker erstatning på fast ejendom ved stormflodsskader og yder tilskud til oprydning og genplantning ved stormfaldsskader.
Frivillig erhvervsansvarsforsikring, som dækker virksomheders erstatningsansvar ved skader på tredjemand eller ting, forvoldt under virksomhedens drift.
Frivillig miljøforsikring, som dækker virksomheders erstatningsansvar ved skader på tredjemand samt omkostninger til imødegåelse af offentlig ret ved forureningsskader.

Ordninger i andre EU-lande

Rapporten giver en kort gennemgang af, hvor langt man er kommet med implementeringen af miljøansvarsdirektivet i en række udvalgte EU-lande samt en beskrivelse af anden lovgivning og andre ordninger i disse lande, herunder

Spanien. I Spanien har miljøministeriet i april 2005 udarbejdet udkast til lovforslag om implementering af miljøansvarsdirektivet. I relation til forsikring og finansiel sikkerhedsstillelse foreslås, at de virksomheder, som loven dækker, er forpligtet til at stille en finansiel garanti, som kan dække det lovbestemte miljømæssige ansvar, der følger af den pågældende virksomheds aktiviteter. Virksomheden kan vælge mellem forskellige former for garantier, som er nærmere beskrevet i rapporten.

Derudover omfatter udkastet etablering af en statslig miljøskadefond, som skal dække omkostningerne til afhjælpning efter miljøskader på offentlig ejendom i visse nærmere definerede tilfælde.

Det spanske miljøministerium har ultimo december 2005 oplyst, at det udarbejdede udkast til lovforslag p.t. er under revision samt at nyt udkast til lovforslag forventes sendt i høring medio januar 2006. Det har ikke været muligt at fremskaffe oplysninger om, hvorvidt det nye udkast til lovforslag medfører ændringer for så vidt angår regler om forsikring og finansiel sikkerhedsstillelse.

Tyskland. Det tyske miljøministerium har marts 2005 udarbejdet udkast til lovforslag om implementering af miljøansvarsdirektivet. Lovforslagets § 12 giver Bundesregeringen bemyndigelse til ved forordning at indføre obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse for de virksomheder, som er nævnt i forslagets bilag 1, til at varetage de forpligtelser, som lovforslaget lægger op til. Bundesregeringen bemyndiges også til nærmere at beslutte arten, omfanget og størrelsen af en eventuel obligatorisk sikkerhedsstillelse, herunder størrelsen på en eventuel selvrisiko, samt hvordan overvågningen af, om virksomhederne stiller den krævede sikkerhed, skal foregå.

Denne bemyndigelse er indskrevet i udkastet for at undgå, at loven skal ændres i fald, at EU på baggrund af direktivets artikel 14 efter 2010 vedtager, at der skal være obligatorisk sikkerhedsstillelse.

Det har ikke været muligt at fremskaffe oplysninger om, hvorvidt der efterfølgende er sket ændringer i udkastets bestemmelse vedrørende finansiel sikkerhedsstillelse.