| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Evaluering af Program for renere produkter

2 Programmet i strategisk perspektiv

• 2.1 Metode
• 2.2 Beskrivelse af Program for renere produkter
  • 2.2.1 Programmets interventionslogik
  • 2.2.2 Programmets målhierarki
  • 2.2.3 Tematisk prioritering af programmet
  • 2.2.4 Prioritering af midler i programperioden
• 2.3 Vurdering af programmets sammenhæng
  • 2.3.1 Programmets indre sammenhæng
  • 2.3.2 Programmets eksterne sammenhæng
• 2.4 Delkonklusion

Med afsæt i en beskrivelse af Program for renere produkters baggrund og opbygning sættes der i dette kapitel fokus på programmet i et strategisk perspektiv. På den ene side ved at fokusere på programmets indre sammenhæng fra programbeskrivelse til projektbevilling og på den anden side ved at fokusere på den eksterne sammenhæng og dermed programmets samspil med andre politiske virkemidler.

2.1 Metode

For at adressere samspillet mellem programmets forskellig elementer dvs. programmets indre sammenhæng er der sat fokus på sammenhængen mellem den oprindelige programbeskrivelse fra 1998 over årlige prioriteringsplaner og indsatsområder til bevilgede projekter. Eventuelle afgivelser beskrives og forklares.

For at adressere programmets eksterne sammenhæng er der sat fokus på programmets samspil med andre politiske virkemidler - herunder særligt relevante tilskudsordninger, handlingsplaner mv. på miljøområdet, erhvervsområdet og andre ressortområder.

Rent metodisk er analysen funderet i kvalitativ metode og analyse. Følgende dataindsamling ligger til grund for vurderingerne i kapitlet:

• Desk research-baseret gennemgang af programbeskrivelse, prioriteringsplaner og årsrapporter
• Screening af en stikprøve af sagsdokumenter knyttet til 60 bevilgede projekter og 20 projekter, der har fået afslag på ansøgninger^[5]
• 5 kvalitative interview med medarbejdere fra Miljøstyrelsen med strategisk indsigt i programmets tilblivelse og implementering
• 4 kvalitative interview med medarbejdere fra Miljøstyrelsen og øvrige ministerier med ansvar for/involvering i initiativer med strategisk relevans.

I analysen af Program for renere produkters indre sammenhæng har evaluator søgt inspiration i LFA-konceptet (logical framework approach)^[6]. LFA har i vid udstrækning været anvendt af Miljøstyrelsen i forbindelse med udarbejdelsen og prioriteringen af programmet, og derfor synes det hensigtsmæssigt at anvende samme tankegang i evalueringsøjemed. Imidlertid skal det understreges, at det netop kun er principperne bag LFA, der bringes i anvendelse med henblik på at vurdere sammenhængen i programmet. Brugen af LFA sikrer tillige en vis kontinuitet i forhold til brugen heraf i midtvejsevalueringen.

En LFA-analyse indbefatter i evaluators optik besvarelsen af følgende spørgsmål:

• Er programmet opbygget således, at dets rationale – eller ”interventionslogik” – på det generelle niveau fremstår logisk og sammenhængende?
• Er programmets målhierarki hensigtsmæssigt formuleret med henblik på at skabe sammenhæng i programmet samt grundlag for prioritering?
• Er der i den løbende udmøntning af programmet sikret sammenhæng fra programbeskrivelse over årlige prioriteringsplaner til tilskudsberettigede projekter (og hvilke faktorer kan forklare eventuelle afvigelser herpå)?

Som supplement til denne ”programinterne analyse” er der som nævnt foretaget en analyse af, om programmet har spillet sammen med andre relevante initiativer i programperioden.

2.2 Beskrivelse af Program for renere produkter

Den produktorienterede miljøindsats har været det fremherskende fokus i den danske miljøpolitik siden midten af 1990’erne. Det er i denne tankegang, at Program for renere produkter tager sit udgangspunkt.

Skiftet fra Renere Teknologi ordningerne til Program for renere produkter skete som følge af et ønske om i højere grad at se produkters miljøbelastning gennem hele deres livscyklus og behovet for at komme til kilden af problemet. Derfor blev der i 1996 udarbejdet et oplæg med titlen ”En styrket produktorienteret miljøindsats”, som i 1998 blev efterfulgt af en redegørelse om den produktorienterede miljøindsats. Skiftet betød, at miljøindsatsen skulle tænkes anderledes, idet det nye fokus både krævede involvering af forbrugerne og aktørerne, og i det hele taget, at markedskræfterne kom i spil. Desuden blev der sat øget fokus på de mere rammeskabende projekter, og der skete en generel opstramning i den måde, midlerne blev tildelt samtidig med, at en række mindre ordninger blev samlet under programmet.

Programmet blev vedtaget i 1998 og har konkret haft til formål at nedsætte miljøbelastningen fra produkter i deres samlede livscyklus – herunder i forbindelse med udvikling, produktion, markedsføring, afsætning og anvendelse samt kvaliteten i affalds­hånd­te­ringen. Programmet må derfor overordnet betegnes som meget bredt.

2.2.1 Programmets interventionslogik

Program for renere produkters helt overordnede struktur og opbygning er illustreret i figur 2.1 på næste side. Som det ses, har programmets opbygning været relativt omfattende med mange elementer og niveauer.

På øverste niveau ses programbeskrivelsen fra 1998, der byggede på de tre tilgange: Renere produkter, markedet og aktørerne. Herudfra springer de seks søjler, som hver især var med til at konkretisere indholdet af programmet. De seks søjler blev underbygget af årlige prioriteringsplaner, hvis formål var at konkretisere programmets mål, og de har fungeret som løbende styringsredskaber i udvælgelsen af projekter under programmet.

I store stræk tog prioriteringsplanerne afsæt i de seks søjler, om end opbygningen var lidt anderledes. Således blev de tre første søjler samlet under Udviklingsordning Del I og opsplittet i en række andre kategorier. Samtidig kom der i prioriteringsplanerne to nye områder til i form af tværgående information og perspektivpuljen. Selve bevillingen af projekterne skete på baggrund af prioriteringsplanerne.

Figur 2.1: Programmets opbygning

Klik her for at se figuren.

2.2.2     Programmets målhierarki

Program for renere produkter indeholdte en række målsætninger, som var formuleret i selve programbeskrivelsen. Disse målsætninger var af meget overordnet karakter, og der blev derfor fra år til år udarbejdet prioriteringsplaner, hvis formål har været at konkretisere programmets mål. Dette er sket ved at opsætte målsætninger for forskellige delområder.

2.2.2.1 Programbeskrivelsen

Programbeskrivelsens formålsparagraf havde et klart fokus på at skabe miljøeffekter i form af reduceret miljøbelastning fra produkter, og på denne baggrund var der formuleret supplerende mål, der relaterede sig til programmets tre ”tilgange”: Udvikling af renere produkter, Marked og Aktører, samt en række succeskriterier, der blandt andet knyttede sig til spredning og anvendelse af viden og metoder om renere produkter, jf. tabellen nedenfor.

Tabel 2.1: Programmets overordnede formål, mål og succeskriterier

Som supplement til ovenstående – der må betegnes som ”toppen” af målhierarkiet – var der i programbeskrivelsen defineret formål, mål og succeskriterier for hver af programmets seks søjler. Hver af disse søjler understøttede programmets overordnede mål­sæt­ning. Formålene inden for de seks søjler kan kortfattet beskrives som:

1. Viden- og metodeudvikling: Formålet var at medvirke til at skabe og vedligeholde viden og metoder, som kunne medvirke til at nedbringe produkters miljøbelastning. Det omfattede tilvejebringelse af viden, data og metoder

2. Produktudvikling: Formålet var at fremme virksomhedernes udvikling af renere produkter set i et livscyklusperspektiv. Det skulle omfatte udvikling og spredning af værktøjer og konkret teknisk viden samt substitution af materialer og kemiske stoffer

3. Markedsudvikling: Formålet var at bidrage til en øget og mere kvalificeret efterspørgsel efter renere produkter. Det omfattede udviklings- og formidlingsaktiviteter samt forbrugerinformation

4. Affald og genanvendelse: Formålet var at forebygge affalds­produktionen og øge kvaliteten i affaldsbehandlingen

5. Miljøkompetence: Formålet var at øge miljøkompetencen i virksomheder, organisationer og institutioner. Det skulle på den ene side understøtte virk­somheder mv., der ville udvikle og markedsføre renere produkter og service og på den anden side stimulere efterspørgslen efter renere produkter

6. Miljømærkefremme: Formålet var at stimulere virksomheder til at ansøge om miljømærker, således at miljømærket kunne blive synligt på markedet og blive en reel konkurrenceparameter.

2.2.2.2 Prioriteringsplanerne

Næste led i målhierarkiet var de årlige prioriteringsplaner. Som det også fremgår af figur 2.1 ovenfor, var de seks søjler her samlet i en række delordninger/indsatsområder. Programmet bestod af tre delordninger: En Udviklingsordning (del I og II), en Miljøkompetenceordning og en Miljømærkefremmeordning. Derudover fandtes to mindre delordninger for henholdsvis information og for særligt perspektivrige projekter. I forhold til perspektivpuljen var der ikke opstillet specifikke mål og succeskriterier.

Udviklingsordningen har haft som formål at forbedre grundlaget for udviklingen af renere produkter. Del I bestod af de tre første søjler (viden- og metodeudvikling, produktudvikling og markedsudvikling), mens Udviklingsordning II var den fjerde søjle (Affald og genanvendelse). Miljøkompetenceordningen – den anden delordning - har haft til formål at forøge den miljømæssige kompetence hos de primære aktører til frembringelse og anvendelse af renere produkter, mens Miljømærkefremmeordningen – den tredje delordning - har haft til formål at få miljømærker på dagsordenen i nye brancher.

Prioriteringsplanerne tog udgangspunkt i de beskrevne delordninger og således i de seks søjler - dog med den undtagelse -  at indholdet af delordning I (de tre første søjler) var omdefineret i forhold til søjlerne og blev betegnet som programområder.

Udviklingsordning Del I var opdelt i fire programområder:

• Særlige produktområder: Med et særligt ”områdefokus” – herunder elektronikområdet, tekstilproduktområdet, transportområdet, bygge- og anlægsområdet (2000), landbrugsproduktområdet (2002), området for handel, service- og kontor (2002) og brancheindsats inden for fremstillingsindustrien (fra 2000)
• Fremme af udvikling af renere produkter: Med fokus på generel rammeindsats for kemiske stoffer og materialer, fremme af kemikaliesubstitution i fremstillingsvirksomheder, renere produktionsprocesser, affaldsbehandling – teknologiudvikling, videreudvikling af renere teknologier med henblik på implementering i fremstillingsvirksomheder
• Generelle metoder og værktøjer m.v.: Med fokus på livscyklusvurdering og livscyklustankegangen – herunder metode, data, værktøjer. Dertil kom miljøledelsesværktøjer
• Forbrug, handel og markedets rammer: Offentlig grøn indkøbspolitik, miljømærkning af produkter.

Ovenstående liste er ikke fuldstændig udtømmende for indholdet af de fire programområder, idet der har været en vis variation gennem programperioden, men hovedelementerne er præsenteret, og evaluator vurderer, at præsentationen i en nøddeskal illustrerer, at programmet har været bredt og komplekst^[7]. Den lidt anderledes typologi – sammenlignet med selve programteksten - gør det i flere tilfælde vanskeligt at følge systematikken gennem hele programmet. Denne problematik er uddybet i afsnit 2.3 om ”Vurdering af programmets sammenhæng”. I prioriteringsplanerne har målformuleringen ikke været systematisk fra år til år, men der er formuleret mål for de prioriterede delområder (særlige produktområder, brancheindsatser, kemiske stoffer mv.) og de øvrige programområder.

2.2.2.3 De bevilgede projekter

På målhierarkiets nederste niveau var bevilligede projekter. Projekterne har skullet udvælges således, at de afspejlede målsætningerne i prioriteringsplanerne. Det fremgik i retningslinjerne for ansøgning om projektmidler, at ansøgere skulle formulere specifikke målsætninger.

2.2.3 Tematisk prioritering af programmet

Program for renere produkter har haft en løbeperiode fra 1999 til 2003. I en periode af en sådan varighed er det naturligt, at der sker justeringer og ændringer i et program, der har været så omfattende, som det var tilfældet med Program for renere produkter. Justeringerne kan relateres til to dimensioner:

• Justeringer som følge af omkringliggende faktorer
• Justeringer som følge af indholdsmæssige ændringer.

De omkringliggende faktorer omfattede forhold, som ikke nødvendigvis var direkte relateret til selve programmet, men som alligevel har haft indflydelse på den måde, programmet er blevet gennemført på. De vigtigste af disse har været tilførslen af CO-midlerne i 2000, regeringsskiftet i 2001 og nedlukning af programmet i 2003. De indholdsmæssige faktorer knyttede sig til aspekter, som vedrørte selve programmets udformning og mål. Det kunne eksempelvis være nye temaer, som blev placeret under programmet eller skift i indsatsområdernes fokus. Nedenfor rettes fokus på en beskrivelse af de indholdsmæssige ændringer, men de omkringliggende faktorer vil også blive behandlet.

2.2.3.1 Indholdsmæssige ændringer

De overordnede mål og succeskriterier er ikke, over tid, blevet ændret for Program for renere produkter, men der er løbende sket justeringer i programmet. Disse justeringer kan aflæses af udviklingen i de løbende prioriteringsplaner^[8]. Overordnet tegner der sig et billede af, at prioriteringsplanerne er blevet mere målrettede gennem perioden, og at der har fundet en bevægelse sted fra i starten at have hovedfokus på udviklingsindsatsen til i højere grad at have fokus på indsatser vedrørende kompetencer og information. Desuden er der tegn på en øget internationalisering - specielt gennem EU-samarbejde.

Som nævnt omfattedeUdviklingsordningens Del I aktiviteter, der understøttede videnudvikling, produkt­udvikling og markedsudvikling med henblik på at fremme udviklingen af renere produkter i et livscyklusperspektiv. Hvis der ses på den udvikling, som har fundet sted i prioriteringsplanerne, er der i perioden 1999-2003 kommet øget fokus på indsatsen vedrørende særlige produktområder. Denne fokusering har først og fremmest fundet sted gennem inddragelse af nye produktområder og gennem den særlige brancheindsats inden for fremstillings­indu­strien.

I prioriteringsplanen fra 1999 blev der nedsat produktpaneler inden for produktområderne elektronik, tekstil og godstransport. Disse blev i programperioden udvidet med bygge- og anlægs­om­rådet (2000) og med landbrugsproduktområdet samt området for handel, service og kontor (2002).

I forhold til brancheindsatsen er der i programperioden blevet sat øget fokus på brancher, hvor det har været vurderet, at de samlet set bidrog med en betydelig miljøbelastning. Den øgede brancheindsats skete først og fremmest med afsæt i tilførslen af CO-midler i 2001 med den deraf følgende øgede fokusering på fremstillingsvirksomheder.

Der er overordnet ikke sket markante ændringer gennem programperioden inden for fremme af renere produkter m.v. Der har i høj grad været tale om en naturlig udvikling, hvor den opbyggede viden og udviklingsindsats fra år til år er blevet udnyttet til at bygge videre på de allerede etablerede fokusområder - eksempelvis indsatsen over for kemiske stoffer og materialer. Det bør dog nævnes, at der i 2002 blev sat ekstra fokus på produkter, hvor industrielle drivhusgasser indgik for på den måde at bidrage til opfyldelsen af Danmarks internationale forpligtigelser på klimaområdet.

Desuden er der gennem programperioden tegn på, at sammenhængen mellem udviklingen af renere produkter m.v. og programmets andre hovedområder er blevet større. Således er der på flere områder sket en kobling til brancheindsatsen på området, og brancherne er på den måde blevet omdrejningspunkter for indsatsen.

Med særlig henvisning til den del af Udviklingsordningen, som relaterede sig til generelle metoder og værktøjer m.v., har fokus gennem hele programperioden været på livscyklusvurdering og livscyklustankegangen samt på miljøledelsesværktøjer.

I 2001 blev der desuden sat fokus på ressourceeffektivitet ud fra en tankegang om, at dette var nødvendigt for at sikre en bæredygtig udvikling. Indsatsområdet var dog ikke medtaget i de efterfølgende prioriteringsplaner.

Den offentlige grønne indkøbspolitik startede i 1999 ud som et separat område under Program for renere produkter, men området blev året efter placeret under overskriften ”Forbrug, handel og markedets rammer”. Overordnet har formålet gennem hele perioden været det samme med at videreudvikle og forbedre det offentliges grønne indkøbspolitik gennem oplysning og uddannelse. I 2002 gennemgik området ”Forbrug, handel og markedets rammer” en række ændringer i og med, at afsnittet om miljøvaredeklarationer, produktstandarder og produktansvar blev taget ud af prioriteringsplanen.

Udviklingsordningen Del II omhandlede udvikling af affalds- og genanvendelses­systemer. Umiddelbart har der gennem prioriteringsplanerne været en stigende tendens til at arbejde med affalds­fore­byggelse og dermed udviklingen af renere produkter i et livscyklusperspektiv. Ellers har indsatsen i høj grad været rettet mod nedsættelse af den samlede miljøbelastning fra produkter og mod at øge ressourceanvendelsen i forhold til håndteringen af eksisterende affald.

Ud over det øgede fokus på affaldsforebyggelse har der i prioriteringsplanerne været særligt fokus på behandlingsmetoder, indsamlingssystemer, virkemidler samt oparbejdning af viden, data og metoder. Desuden har der været en tendens til, at sammenhængen med andre elementer i programmet generelt er blevet større gennem programperioden. Eksempelvis blev bygge- og anlægsområdet et fokusområde under Udviklingsordningens Del II, hvilket var i god overensstemmelse med, at bygge- og anlægsområdet blev et af de særlige produktområder.

Det skal understreges, at Udviklingsordningens Del II var et af de områder, hvor der ikke blev formuleret selvstændige målsætninger i Program for renere produkter, fordi der skulle være en direkte sammenhæng til regeringens nationale affaldsplan ”Affald 21”. Derfor indgik målsætningerne fra ”Affald 21” i de årlige prioriteringsplaner.

Miljøkompetenceordningen var fra starten tænkt med det formål at støtte etableringen af miljøledelsessystemer suppleret med indførelse af renere tekno­logi, miljømæssige vurderinger af produkter og tjenesteydelser samt miljø­bevidst ind­købs- og salgspolitik.

Gennem hele programperioden har etablering og certificering af miljøledelsessystemer været udgangspunktet for ordningen og derfor den helt dominerende aktivitet. Fra januar 2001 blev ordningen omstruktureret, så den blev opdelt i basisaktiviteter, videregående aktiviteter og særlige aktiviteter.

Under de vide­regående aktiviteter var miljøhensyn i indkøb og salg, pro­dukt­orienteret miljøarbejde - herunder aktiviteter vedrørende LCA-kompetence - samt kompetence vedrørende miljømærker og miljø­­varedeklarationer.

Derudover skete der i 2000 og 2001 en prioritering af tilskud, som havde fokus på miljøvaredeklarationer og miljømærker. Dette skete som en konsekvens af de be­grænsninger, der var i brugen af Miljømærkefremmeordningen som støtte­ordning. Derfor blev Miljøkompetenceordningen også anvendt til at understøtte virksom­hedernes muligheder for at opnå miljømærker.

Blandt de øvrige aktiviteter findes Perspektivpuljen der først og fremmest har fungeret som en pulje for de lidt ”skæve” projekter, der ikke umiddelbart har kunnet indpasses under de definerede indsatsområder. Fra at starte ud som en reservepulje, blev puljen i 2001 omdøbt til perspektiv­puljen for at signalere et ønske om flere perspektivrige projekter. Samtidigt blev der formuleret en række kriterier for tildeling af midler. Der blev lagt vægt på, at projekterne skulle ligge inden for program­mets formål, at de havde spredningsmuligheder, nyheds­værdi, og at de omhandlede et væsentligt mil­jø­problem. Perspektivpuljens formål er dermed blevet konkretiseret gennem programperioden.

2.2.4 Prioritering af midler i programperioden

Figur 2.2 nedenfor viser, at Miljøkompetenceordningen udgjorde over 50 % af de samlede projekter, men kun 25 % målt på de budgetterede midler, når fokus er på den samlede programperiode. Dette skyldes, at projekterne under Miljøkompetenceordningen typisk har været ”mindre projekter”.

Budgetmæssigt har Udviklingsordningen været den tungeste del. Del I udgjorde 50 % af det samlede program, mens Del II udgjorde 16 %. Som det fremgår af figuren, har projekter placeret under Udviklingsordningens Del II typisk været større projekter, idet deres andel af det samlede antal projekter var 3 %, mens den budgetmæssige andel har været 16 %. Udviklingsordningens Del 1 og 2 har altså været præget af ”større” projekter.

Figur 2.2: Budgetramme og antal projekter under Program for renere projekter

I analysearbejdet har det ikke været muligt at skabe et fuldkomment billede af, hvordan projekterne har fordelt sig mellem de forskellige ordninger de enkelte år, hvilket skyldes forskelle mellem data registret i TAS og Vidensbanken^[9]. Evaluator vurderer imidlertid, at Program for renere produkter i alt har omfattet tæt ved 1.440 projekter. Fordelingen, som er vist i figur 2.2, bygger på data fra ca. 1.100 projekter.

Tabel 2.2 nedenfor viser den procentvise udvikling i de budgetmæssige rammer for programmet og den samlede budgetramme for de enkelte år. Det fremgår, at den samlede budgetterede bevilling i perioden 1999-2003 har været på 596,8 mio. kr. De reelle udgifter har dog været noget lavere, og er af finansloven opgjort til 515 mio. kr. Dette beløb dækker over årlige bevillinger på et sted mellem 80 og 198 mio. kr.

Det spring, som skete i budgetrammen fra år 2000, skyldtes særskilte bevillinger på et sted mellem 60 og 70 mio. kr. årligt fra den tidligere CO-pulje, som der tidligere i kapitlet er henvist til i forbindelse med analysen af de indholdsmæssige ændringer vedrørende Udviklingsordningens Del 1. Disse midler skulle i overvejende grad tilbageføres til fremstillingsvirksomheder.

Tabel 2.2: Programmet for renere produkter - Budgetterede midler for perioden 1999-2002

De ændringer, som tabellen viser, skal ikke tolkes som om, at der er sket en decideret nedprioritering af eksisterende områder, men nærmere at der er kommet nye indsatsområder til. Eksempelvis er den øgede brancheindsats, som følge af CO₂ -midlerne, et udtryk for dette.

Inden for Udviklingsordningen har især de særlige produktområder fået en større andel samtidig med, at der i 2002 skete en betydelig stigning i midlerne til generelle metoder og værktøjer under Udviklingsordningens Del I.

Af tabellen ses det også, at Udviklingsordningens Del II har fået en relativt lavere andel af de budgetterede midler fra 1999 til 2000, men faktisk er det absolutte budget i kr. for denne ordning steget fra 1999 til 2000. Faldet fra 2001 til 2002 for samme ordning skyldes dog et reelt fald i midlerne, hvilket også fandt sted i 2003.

Hvis budgetterne holdes op mod det samlede beløb for de projekter, som reelt har fået tilsagn fra de forskellig ordninger, er der overordnet god overensstemmelse mellem de budgetmæssige mål, der på forhånd har været med midlerne og det, de reelt er blevet brugt på.

Dog er der gennem perioden en generel tendens til, at der er givet større tilskud til Miljøkompetenceordningen, end der reelt har været budgetteret med, men der er ikke brugt helt så mange midler på Miljømærkefremmeordningen, som der var budgetteret med. Dette kan skyldes, at der fra start var større forventninger til ordningen, end den reelt viste sig at kunne bære. Det samme gør sig gældende for fremme og udvikling af renere produkter under Udviklingsordningens Del I.

Det bør desuden nævnes, at udgiftsstoppet i 2001 betød, at en del af de budgetterede midler fra 2001 ikke blev brugt i 2001 men først i 2002.

Budgetåret 2003 er ikke medtaget i ovenstående tabel, da det ikke har været muligt at fremskaffe budgettal for det pågældende år. Finansloven fra 2004 viser imidlertid, at der blev givet tilskud for omkring 69 mio. kr. i 2003. Hele 75 % af bevillingerne er gået til projekter under Udviklingsordningens Del I, mens 20 % af bevillingerne er gået til Udviklingsordningens Del 2. Der er generelt tegn på, at tildelingen af midler for budgetåret 2003 i høj grad har været præget af det faktum, at ordningen var ved at lukke ned. Således er der givet tilskud til alle projekter inden for en periode på under 4 måneder.

2.3 Vurdering af programmets sammenhæng

Med afsæt i den ovenstående beskrivelse af Program for renere produkter har evaluator nedenfor gennemført en analyse af programmets indre og eksterne sammenhæng – herunder med fokus på udviklingen siden midtvejsevalueringen.^[10]

2.3.1     Programmets indre sammenhæng

Programmets indre sammenhæng handler grundlæggende om, hvorvidt der har været en hensigtsmæssig sammenhæng mellem det overordnede program, de årlige prioriteringsplaner og de bevilgede projekter. På den ene side er det væsentligt at fokusere på, om programmet har været sammenhængende i opbygningen – ”på papiret”. På den anden side er det væsentligt at fokusere på, om programmet har været sammenhængende i udmøntningen – den løbende prioritering. Begge elementer er behandlet i de nedenstående afsnit.

2.3.1.1     Programmets overordnede sammenhæng

Program for renere produkters interventionslogik er beskrevet i afsnit 2.1, hvilket - i LFA-terminologi - for det første udtrykker de behov, som programmet forsøgte at adressere og for det andet med hvilke mål og midler. Programmets interventionslogik udtrykker dermed, hvad et program forsøger at opnå, og hvordan dette påtænkes gjort. I den sammenhæng er det relevant at vurdere sammenhængen i programmets målhierarki. Evaluator har imidlertid valgt at sætte fokus på målhierarkiet i et separat afsnit (afsnit 2.3.1.2) for at bidrage til struktur og klarhed i denne evaluering, som i udgangspunktet er en målopfyldelsesevaluering. I nærværende afsnit om ”Programmets overordnede sammenhæng” er der derfor sat fokus på følgende temaer:

• I hvilket omfang adresserer programmet en række behov eller problemstillinger for samfundet som helhed og/eller udvalgte målgrupper?
• Er programmet opbygget med udgangspunkt i tidligere erfaringer og dokumentation?
• Fremstår programmet sammenhængende, hvad angår grundlæggende principper, mål, målgrupper og virkemidler?

Er programmet behovsstyret?

Program for renere produkter kom til verden på grundlag af et omfattende forarbejde. ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats” fra 1996 og den efterfølgende ”Redegørelse” udgjorde grundlaget for formuleringen af Program for renere produkter, som blev omdrejningspunktet for den efterfølgende udmøntning af den styrkede produktorienterede miljøindsats.

Oplægget til en styrket produktorienteret miljøindsats præsenterede en grundig analyse af udfordringer - herunder erhvervsøkonomiske forhold og miljøproblemer - og i oplægget var der efterfølgende formuleret mål for indsatsen. Oplægget præsenterede også en analyse af indsatsens tre perspektiver: Produkter, marked og aktører. Endelig præsenterede oplægget en række konkrete initiativer.

På den baggrund er det evaluators vurdering, at Program for renere produkter i høj grad var relevant med særlig reference til oplægget fra 1996. Programmet var funderet i en egentlig analyse af miljøproblemer, erhvervsøkonomiske forhold mv. og indeholdt en række innovative elementer som svar på disse behov. Det gælder særligt:

• den langsigtede tilgang (frem for her og nu løsninger)
• den helhedsorienterede og strategiske tilgang (at samle de tidligere mere adskilte initiativer i ét program)
• det bredere fokus (produkt, marked og aktører).

Samtidig konstaterer evaluator, at såvel oplæg som program var udarbejdet med involvering af en bred kreds af interessenter blandt andet via rundbordssamtaler, høringer og lignende. Evaluator vurderer, at dette har understøttet programmets høje grad af behovsorientering og endvidere bidraget til en ejerskabsfølelse blandt centrale nøgleaktører.

Sammenfattende er det evaluators vurdering, at Program for renere produkter blev designet til at adressere behov for initiativer målrettet miljøproblemer og – til en vis grad – også behov for at adressere erhvervsmæssige problemstillinger.

Er programmet opbygget på baggrund af tidligere erfaringer?

I direkte forlængelse af ovenstående vurderer evaluator, at Program for renere produkter blev designet med eksplicit reference til - og brug af - erfaringer fra tidligere indsatser – eksempelvis tidligere tilskudsordninger og programmer.

Selve programbeskrivelsen fra 1998 henviste til tidligere muligheder for at opnå tilskud til produktrettede initiativer. Det drejede sig om ordninger og handlingsplaner for renere teknologi, ”Handlingsplan for affald og genanvendelse” og ”Program for rådgivning om miljøspørgsmål og arbejdsmiljø i mindre virksomheder”. Endvidere fremgik det i beskrivelsen af Program for renere produkter, at programmet skulle forsøge at integrere erfaringer fra andre relevante områder - eksempelvis energiområdet og resultater fra ”Det Strategiske Miljøforskningsprogram”.

Evaluator har i gennemgangen af prioriteringsplanerne tillige fået indtryk af, at der i den løbende udmøntning af programmet er trukket på tidligere erfaringer. Eksempelvis fra miljøledelsesområdet, hvor erfaringer fra et tidligere tilskudsprogram om miljøstyring og miljørevision blev bragt i spil. Et andet eksempel er arbejdet med LCA, hvor programmet i vid udstrækning fortsatte en indsats knyttet til den danskudviklede UMIP-metode, som var igangsat forud for programmets opstart.

Evaluator noterer sig endvidere, at en stor del af de tidligere erfaringer er dokumenteret i evalueringsrapporter, hvilket alt andet lige vurderes at have forbedret mulighederne for at designe en målrettet indsats med Program for renere produkter.

I den sammenhæng viser interview med medarbejdere i Miljøstyrelsen, at tidligere erfaringer i høj grad blev bragt i spil i forbindelse med opbygningen af programmet. Medarbejderne henviser blandt andet til erfaringer fra affaldsområdet og indsatser rettet mod renere teknologi, miljøledelse mv.. Der henvises også til valg af den måde, hvorpå projekter blev udbudt via dagspresse mv. Sidstnævnte er uddybende analyseret i kapitel 3 om ”Programorganisering og administration”.

Fremstår programmet sammenhængende og logisk?

Med afsæt i evaluators ovenstående vurderinger af, at programmet tog udgangspunkt i både bidrag til løsningen af klart formulerede behov og tidligere erfaringer – må forudsætningerne for et sammenhængende og velgennemtænkt programdesign karakteriseres som hensigtsmæssige.

I forlængelse heraf, er det evaluators vurdering, at Program for renere produkter ”på papiret” havde en klar indre sammenhæng og var udtryk for et ambitiøst forsøg på at leve op til principperne om at ”se problemerne på en langsigtet og helhedsorienteret måde”, som det fremgik af ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats” fra 1996. På trods af det åbenlyst vanskelige i at forene tidligere indsatser fra specifikke delområder såsom affald, teknologi og miljøledelse formåede programmet i sit design at samle indsatsen ved hjælp af:

• 3 ordninger (Udviklingsordningen, Miljøkompetenceordningen og Miljømærkefremmeordningen), samt
• 6 søjler (Viden- og metodeopbygning, Produktudvikling, Markedsudvikling, Affald og genanvendelse, Kompetenceopbygning og Fremme af miljømærkning).

Evaluator vurderer, at principperne bag programmet var velreflekterede og relevante. Programmets miljømæssige livscyklusperspektiv blev koblet med den markedsbaserede ambition om at fremme gunstige rammebetingelser (”push & pull”). Samtidig blev princippet om helhedsorientering realiseret ved at operere med begrebet ”renere produkter” frem for det snævrere ”renere teknologi”, som tidligere var anvendt. Det var ikke længere kun virksomhedsinterne forhold, der var i fokus, men tre sammenhængende perspektiver: Produkter, markeder og aktører.

Interview med medarbejdere i Miljøstyrelsen viser en bred enighed om, at programmet var ”rigtigt tænkt” i ambitionen om at tænke forebyggende og helhedsorienteret i miljøindsatsen. Der var i sidste halvdel af 1990’erne en stigende erkendelse af, at miljøproblemer var multifacetterede, og at én-dimensionelle løsninger var enten kortsigtede eller reelt virkningsløse. Med Program for renere produkter evnede man i designet ”at komme hele vejen rundt”.

Evaluator vurderer sammenfattende, at rationalet bag - og designet af - Program for renere produkter var hensigtsmæssigt i og med, at baggrund og behov var grundigt belyst, målgrupperne var relevante og dækkende i en helhedsbetragtning, og programmets opbygning var logisk sammenhængende i form af delordninger og søjler.

Den væsentligste ”akilleshæl” i programmet var den høje grad af kompleksitet, der på den ene side var uundgåelig ved så ambitiøs og helhedsorienteret en programindsats, og på den anden side udgjorde en risiko for mindre grad af sammenhæng i udmøntningen af programmet. Inden der sættes fokus på udmøntningen af programmet i afsnit 2.3.1.3, retter evaluator opmærksomheden mod formulering og anvendelse af mål i Program for renere produkter.

2.3.1.2 Formulering og anvendelse af mål

Som tidligere nævnt er nærværende evaluering af Program for renere produkter i udgangspunktet en målopfyldelsesevaluering. I det perspektiv står en analyse af programmets målhierarki helt centralt, da forekomsten af mål skal fungere som strømpil for sammenhængen i programmet. I analysen af målhierarkiet sættes der fokus på følgende temaer:

• Formulering af mål
• Kvaliteten af mål – herunder om målene er kvantitative, om de er målbare, og om der er formuleret resultatmål.

Formulering af mål

Som det fremgik af afsnit 2.2.1 om ”Programmets interventionslogik”, var der formuleret mål på de forskellige niveauer i programmet. Både i programbeskrivelsen (på overordnet niveau og på ”søjleniveau”) og i de årlige prioriteringsplaner. Evaluators screening af 60 projekter viser, at der også på programmets ”nederste niveau” – projektniveauet – blev formuleret specifikke projektmål. Alle 60 projekter havde formuleret mål, som det var påkrævet i Miljøstyrelsens retningslinier for de enkelte delordninger.

Evaluator vurderer her, at målformuleringen på de forskellige programniveauer var meget omfattende - herunder i sammenligning med andre tilskudsordninger på både miljøområdet og andre ressortområder. Men evaluator vurderer også, at målformuleringen var meget bred og kompleks. Denne vurdering skal blandt andet ses i lyset af, at Program for renere produkter i sit rationale samlede tidligere års indsatser i et helhedsorienteret program med flere delordninger og mange indsatsområder. Konkret kom kompleksiteten til udtryk i en omfattende liste af mål, der kan identificeres i selve programmet (formål, mål og succeskriterier), i de årlige prioriteringsplaner (mål og resultatmål) og i projekterne (projektspecifikke mål). I forlængelse af dette vurderer evaluator, at målformuleringen til en vis grad manglede strategisk tilsnit. Eksempelvis var der mange overlappende mål i stedet for færre afgrænsede mål, og systematikken i målformuleringen var ikke entydig fra ordning til ordning og heller ikke fra år til år. Se eksempler i tekstboks 2.1.

Tekstboks 2.1: Eksempler på bredden i programmets målformulering

Interview med medarbejdere fra Miljøstyrelsen har bekræftet, at overgangen fra mere ”fagspecifikke” tilskudsordninger – eksempelvis på affaldsområdet, inden for miljøledelse mv. - til en helhedsorienteret tilskudsordning for renere produkter var en vanskelig øvelse – særligt i forhold til udarbejdelsen af programbeskrivelsen og de første års prioriteringsplaner. Hvert fagkontor/fagområde havde mulighed for at påvirke såvel program som årlige prioriteringsplaner, og det har medført høj frekvens og stor bredde i målformuleringen.

Det positive perspektiv på det ovenstående er, at Program for renere produkter havde tilstrækkelig rummelighed og breddetil at sikre, at interesser, hensyn og prioriteringer var afspejlet i programmets målhierarki. Denne rummelighed og bredde var netop en del af tankegodset bag det helhedsorienterede program.

Det mere kritiske perspektiv, som også blev fremhævet i midtvejsevalueringen, er, at målhierarkiet og valg af midler i Program for renere produkter i vid udstrækning ikke var entydigt, hvilket har gjort det vanskeligt at skabe overblik og forfølge målene. Evaluator ønsker her at gentage dette kritiske perspektiv, og det vurderes, at fraværet af denne entydighed har haft betydning for den strategiske sammenhæng i programmet, om end evaluator også positivt anerkender, at det har været muligt at favne mange udviklingsinitiativer under programmet.

Kvaliteten af mål

I forlængelse af ovenstående ønsker evaluator at vurdere, om ”målkvaliteten” har været hensigtsmæssig i forhold til prioritering og styring af programmet. I forhold til en kvalitetsvurdering af målene er det evaluators vurdering, at flere aspekter skal medtages - herunder om målene er kvantitative, om de er målbare, og om der er formuleret resultatmål^[11].

Er målene kvantitative?: Evaluator konstaterer for det første, at programmets målhierarki meget sjældent var operationaliseret i form af kvantitative mål – eksempelvis kvantificerede miljømål eller erhvervsøkonomiske mål. Der er enkelte eksempler på kvantificering, men generelt er konklusionen, at der ikke forefindes kvantitative mål^[12]. Det gælder på overordnet niveau (meget brede mål, jf. programbeskrivelsen), for de seks søjler, i prioriteringsplanerne samt på projektniveau. Evaluators screening af ansøgninger knyttet til 60 projekter har vist, at der i ingen af tilfældene var formuleret kvantitative mål.

På det overordnet niveau har evaluator konstateret, at det gentagne gange er pointeret, at Program for renere produkter manglede kvantitative mål. Ikke kun snævert forstået i forhold til miljømæssige og erhvervsøkonomiske forhold, men også i forhold til kendskab, spredning, anvendelse mv. Eksempelvis fremgik det af udbudsmaterialet for nærværende evaluering, at der ”ikke foreligger  konkrete og  kvantitative mål for delordningerne”, og en tidligere rapport udarbejdet af CASA og DTU fastslog, at programmets målsætninger ”hovedsagligt har karakter af hensigtserklæringer eller bløde målsætninger, der ikke er kvantificerbare” ^[13].

Det er evaluators vurdering, at manglen på kvantitative mål er forståelig. Program for renere produkter har i vid udstrækning været et rammeskabende og udviklingsorienteret program, hvor målet dels har været at skubbe til en mere langsigtet udvikling, og dels hvor de kvantitative effekter på miljø, økonomi mv. af indsatsen først kan observeres i efterfølgende led i ”effektkæden” – og dermed typisk udenfor et projekts ’”rækkevidde”. Denne udlægning understøttes af interview med medarbejdere fra Miljøstyrelsen, der har været med til at udforme såvel program som prioriteringsplaner.

Det er imidlertid også evaluators vurdering, at Miljøstyrelsen i højere grad burde have tilstræbt at få formuleret kvantitative mål på projektniveau, hvor en kvantificering i mange tilfælde vil have været mulig for både teknologiudviklingsprojekter og projekter med fokus på videnopbygning og metodeudvikling. Det gælder særligt for de projekter, hvor der har været tale om opfølgning på tidligere projekter og indsatser. Fokus har – som det også er bekræftet via interview – i høj grad været på at få igangsat aktiviteter og i mindre grad at målstyre projekterne.

Er målene målbare?: En anden væsentlig indikator for kvaliteten af mål er, om de er målbare. I den forbindelse skal det understreges, at det ofte vil være muligt at måle opfyldelsen af mål, selv om der ikke er tale om kvantitative mål. Eksempelvis ville det have været relativt enkelt at undersøge, om en virksomhed har opnået en miljøcertificering (ofte et mål under Miljøkompetenceordningen), og det ville tilsvarende have været muligt (om end mere omfattende) at undersøge, om fremstillingsvirksomheder i højere grad substituerede og afprøvede alternativer til udvalgte/uønskede stoffer.

Screeningen af de udvalgte projekter viser, at stort set alle projekter reelt kan underkastes en evaluering/måling. Med andre ord: På projektniveau har der i vid udstrækning været tale om ”målbarhed”. Et par eksempler fra de gennemgående projekter er illustrative:

• Et projekt havde til formål at opnå et certificeret ISO 14001-miljø og energiledelsessystem
• Et andet projekts formål var at identificere forskellige typer udtjente kompositmaterialer, at afprøve forskellige forbehandlingsmetoder for materialeprøver og systematisk sammenskrive eksisterende og ny viden om forskellige forbehandlingsmetoder
• Et tredje projekt havde til formål at substituere ikke fuldstændigt nedbrydelige overfladeaktive stoffer og bioakkumulerbare vaskeaktive stoffer i tekstilvaskemidler - først og fremmest beregnet til industrivaskeri. Det vil sige, at målet var at udvikle og afprøve alternative recepturer, præsentere nye recepturer og deres miljøprofil samt formidle viden og erfaringer.

På det næste niveau i målhierarkiet – målformuleringen i prioriteringsplanerne – er billedet mere nuanceret. De første prioriteringsplaner var i vid udstrækning præget af aktivitetsmål, som ganske enkelt kunne måles ved registrering af antal igangsatte projekter inden for et indsatsområde. Målene var således målbare, men evaluator ønsker at understrege, at aktivitetsmål i sig selv ikke udtrykker målkvalitet, hvilket er uddybet nedenfor. Evaluator kan imidlertid spore en udvikling i de senere prioriteringsplaner hen imod større grad af egentlig målbarhed, hvilket måske kan skyldes, at der i stigende grad opstod en erfaringsbase (tidligere projekter og indsatser), som mere målbare mål kunne formuleres med afsæt i.

Er der formuleret egentlige resultatmål?: En tredje indikator på målkvalitet handler om, hvorvidt der for Program for renere produkter var formuleret egentlige resultatmål på de forskellige niveauer i programmet. Resultatmål betegner i modsætning til aktivitetsmål (der typisk blot opfyldes ved at igangsætte et projekt eller producere et output) noget egentligt udviklingsorienteret, der opfyldes ved realiseringen af en række forventede effekter – eksempelvis fortrængning af et uønsket stof, udbredelse af kendskab til en metode eller opnåelse af en miljøcertificering. I en evalueringsmæssig sammenhæng er resultatmål mere perspektivrige at analysere end aktivitetsmål, om end aktiviteter er en forudsætning for at opnå effekter.

Evaluator konstaterer, at programbeskrivelsen fra 1998 indeholdt en hensigtsmæssig balance mellem aktivitets- og resultatmål, men især i de første års prioriteringsplaner var der en tendens til at formulere aktivitetsmål.

I interview med Miljøstyrelsens medarbejdere blev det anført, at der ved programopstarten i højere grad var fokus på ”at få sat noget i gang” frem for at definere, hvad de igangsatte projekter mere nøjagtig skulle føre til. Miljøstyrelsen var med andre ord igangsættende snarere end målrettede i udmøntningen af programmet. Derimod indeholdt de senere års prioriteringsplaner flere egentlige resultatmål. I tekstboksen fremgår et eksempel på ovenstående pointe.

Tekstboks 2.2: Fra aktivitetsmål til resultatmål – Elektronik som eksempel

Evaluator vurderer, at kvaliteten af målformuleringen i Program for renere produkter har været tilfredsstillende set i lyset af de iboende problemstillinger, der tidligere har været fremhævet i form af programmets store bredde. Omvendt ønsker evaluator at fremhæve, at formuleringen af mål kunne have været mere hensigtsmæssig – og dette særligt på de lavere niveauer i målhierarkiet.

Tabel 2.3 viser evaluators samlede vurdering af kvaliteten af målene for 60 udvalgte projekter. Det skal understreges, at evaluator har holdt graden af kvantificering ude af vurderingen, og alligevel peger gennemgangen på, at kun knap halvdelen af projekterne får målkvalitetsvurderingen ”god”. Denne vurdering er primært givet til projekter under Miljøkompetenceordningen, hvor det kan anføres, at det har været mere ”ligetil” at formulere entydige mål.

Tabel 2.3.: Vurdering af kvaliteten af målene

Sammenfattende kan det konstateres, at der i betydeligt omfang er formuleret mål forud for og i forbindelse med implementeringen af Program for renere produkter. Evaluators gennemgang af programdokumenter og screening af en stikprøve af projekter viser, at der var etableret et målhierarki i programmet, men at programmet havde en række iboende svagheder, der førte til fraværet af kvantitative mål og formulering af mange og diffuse mål. Alle disse forhold vurderes i udgangspunktet at have udgjort en barriere for selve programstyringen. Dertil kommer, at forholdene udgør en barriere for evaluators vurdering af målopfyldelse på programmets forskellige niveauer.

2.3.1.3 Programmets udmøntning

I det ovenstående er en række styrker og svagheder ved programmets målformulering belyst. Nedenfor sættes der fokus på sammenhængen mellem de mål, der er formuleret på de forskellige niveauer i programmet og ligeledes på, om der i den løbende implementering af programmet er gjort en indsats for at sikre denne sammenhæng. Konkret belyses følgende sammenhængstemaer:

• Fra programbeskrivelse til årlige prioriteringsplaner
• Fra prioriteringsplaner til bevilgede projekter.

Fra programbeskrivelse til årlige prioriteringsplaner

Som det har været fremhævet tidligere, var programbeskrivelsen fra 1998 meget rummelig, og beskrivelsen kunne dermed favne flere tidligere fagspecifikke ordninger og ligeledes indeholde mange – og forskelligartede – mål. I interviewrunden med Miljøstyrelsens medarbejdere blev disse forhold karakteriseret som ”det muliges kunst”.

Derfor var det ifølge centralt placerede medarbejdere i Miljøstyrelsen en omfattende og vanskelig øvelse at få udarbejdet den første prioriteringsplan i 1999. Siden hen fandt styrelsen en vis systematik i udarbejdelsen af prioriteringsplaner for til sidst at ende med en meget kortfattet prioriteringsplan for 2003.

Evaluators første konstatering i forhold til sammenhæng mellem programbeskrivelse og prioriteringsplan er en gentagelse fra midtvejsevalueringen fra 2001. Det gælder ”afkoblingen”’ af brugen af ”søjler” som styringsværktøj. De 6 søjler – hvoraf de 4 første udgjorde Udviklingsordningen (Del 1 og 2) – var programmets omdrejningspunkter, og det var i forhold til disse søjler, at formål, mål og succeskriterier blev formuleret.

I den første prioriteringsplan fra 1999 ”forlades” søjlerne imidlertid til fordel for fem såkaldte ”elementer” (eller temaer): Særlige produktområder, udvikling af renere produkter, generelle metoder og værktøjer, offentlig grøn indkøbspolitik og forbrug, handel samt markedets rammer. Denne typologi blev efterfølgende brugt frem til og med 2002 med den undtagelse, at offentlig grøn indkøbspolitik blev integreret i markedskategorien.

Selvom sådanne ændringer umiddelbart kunne skabe en vis forvirring i forhold til sammenhængen mellem program og prioriteringsplaner, er det ikke evaluators indtryk, at ændringerne i praksis har skabt problemer. Interview i Miljøstyrelsen viser, at de 6 søjler til en vis grad blev overflødiggjort i udmøntningen af programmet, og at det var mere reelt at tale om delordninger.

På indholdssiden er det evaluators vurdering, at de udpegede indsatsområder og formulerede mål i de årlige prioriteringsplaner generelt har været sammenhængende med målene i enten Program for renere produkter eller i ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats”. Igen er det programmets ”rummelighed”, der har bidraget til denne overensstemmelse.

I forhold til Miljøkompetenceordningen og Miljømærkefremmeordningen (de to standardordninger) ønsker evaluator imidlertid at bemærke, at specifikke mål var fuldstændigt fraværende i de årlige prioriteringsplaner. Derfor er det i forhold til målformuleringen vanskeligt at vurdere sammenhængen mellem program og prioriteringsplaner.

Endvidere ønsker evaluator at fremhæve, at sammenhængen i den løbende prioritering ikke blot skal ses i forhold til programbeskrivelsen. En række indsatsområder er blevet prioriteret ud fra ønsket om at opfylde målsætninger, der ikke nødvendigvis var defineret i programbeskrivelsen, men i andre miljøstrategier og –handlingsplaner – eksempelvis ”Affald 21”, ”Kemikaliestrategien”, ”Listen over uønskede stoffer” og ”Bæredygtighedsstrategien”. Sammenhængen fra prioriteringsplaner til disse ”eksterne” strategier mv. fremgik igennem alle årene nogenlunde klart.

Endelig ønsker evaluator at fremhæve prioriteringsplanen fra 2003, der blev udfærdiget og besluttet under særlige omstændigheder, idet den oprindelige programperiode og lovhjemmel var løbet ud ved udgangen af 2002. Det var således et særligt nedsat miljøråd, der vedtog prioriteringsplanen for 2003. Det er evaluators vurdering, at denne prioriteringsplan på nogle områder – eksempelvis den internationale indsats – manglede en direkte sammenhæng med den oprindelige programbeskrivelse, og generelt vanskeliggøres en vurdering af sammenhængen på grund af fraværet af mål. Men mange af aktiviteterne var fortsættelser af tidligere aktiviteter, hvilket vidner om kontinuitet.

Fra prioriteringsplaner til bevilgede projekter

Alle interviewede medarbejdere fra Miljøstyrelsen har overfor evaluator påpeget, at prioriteringsplanerne har været det helt centrale styringsmiddel i det daglige arbejde med Program for renere produkter. De årlige prioriteringsplaner har således været nøglen i forhold til at omsætte den meget brede programbeskrivelse til bevilgede projekter i programperioden.

Evaluator har via screeningen af 60 projekter foretaget en vurdering af dels målformuleringen i de ansøgte projekter i forhold til de relevante prioriteringsplaner, dels argumentationen i indstillingsnotater i forhold til at bevilge tilskud til de pågældende projekter. Gennemgangen viser, at der generelt set har været en meget god sammenhæng mellem formulerede mål i ansøgningerne og mål i prioriteringsplanerne.

På det mere specifikke niveau (prioriteringsplanernes resultatmål, delmål mv.) var  sammenhængen tilsvarende god. Dette må i vid udstrækning tilskrives, at de løbende annonceringer i medierne om indkaldelse af ansøgninger under programmet har været meget specifikke i forhold til ønsker om projekter. Medarbejdere fra Miljøstyrelsen har i interviewrunden anført, at måden at udbyde projekter på - blandt andet var tilrettelagt med henblik på at sikre en strategisk sammenhæng.

Evaluators gennemgang af indstillingsnotater - udarbejdet af Miljøstyrelsens sagsbehandlere - viser endvidere, at det har været administrativ praksis at etablere og sikre en direkte sammenhæng mellem ansøgninger og prioriteringsplan. I de sager, hvor indstillingsnotater har været til rådighed, har sammenhængen mellem mål i prioriteringsplan og bevilgede projekter været klar i næsten alle projekter. Dette forhold er yderligere belyst i kapitel 3 om ”Programorganisering og administration”.

I den sammenhæng noterer evaluator, at Miljøstyrelsen oftest har givet afslag med den begrundelse, at ansøgningerne ikke levede op til målsætningerne i de gældende prioriteringsplaner. Dette konstateres på baggrund af en gennemgang af et mindre udsnit af ansøgninger, der har fået afslag.

Sammenfattende er det evaluators vurdering, at der generelt kan konstateres en god og hensigtsmæssig sammenhæng mellem de forskellige niveauer i Program for renere produkter – fra overordnet programbeskrivelse over prioriteringsplaner til bevilgede projekter. Det er generelt evaluators indtryk fra granskningen af den foreliggende dokumentation, at der er tale om høj grad af kontinuitet i udmøntningen af Program for renere produkter. Dette kommer både til udtryk i relation til temaer og indsatsområder, der gik igen fra år til år og i forhold til en andel af projekter, der har modtaget tilskud i flere faser

Det har overfor evaluator været fremhævet, at der internt i Miljøstyrelsen har været et vist element af ’kassetænkning’ i forhold til Program for renere produkter. For en række fagkontorer har det handlet om at få så mange projekter som muligt finansieret via programmet. Evaluator vurderer ikke, at dette i sig selv har været problematisk, hvis de projekter, der har fået støtte, er faldet ind under den ”rummelighed”, som programmet har haft. På baggrund af de samlede analyseaktiviteter er det ikke muligt for evaluator at pege på projekter, der i væsentlig udstrækning ikke kan siges at have passet inden for rammerne af programmet. Her skal det imidlertid anføres, at evaluator kun har dybdeanalyseret et begrænset antal projekter ud af den samlede projektportefølje. Her skal der blandet andet henvises til kapitel 6 om ”Mål og resultatopfyldes på projektniveau”.

2.3.1.4 Afvigelser over tid

Et væsentligt element i vurderingen af sammenhængen i Program for renere produkter har været at identificere og forklare eventuelle afgivelser over tid i udmøntningen af programmet. De ovenstående afsnit har ledt frem til den overordnede konklusion, at programmet generelt har været præget af høj grad af kontinuitet og stabilitet med få væsentlige undtagelser. Denne kontinuitet kan blandt andet ses i opbygningen af de årlige prioriteringsplaner (2003 undtaget) og det faktum, at mange indsatsområder og temaer er bibeholdt over årene.

I afsnit 2.3.2.1 blev de væsentligste afvigelser over tid i den indholdsmæssige prioritering af programmet beskrevet, og nedenfor fokuseres på årsagerne til disse afgivelser og skift i programmets udvikling. Både afvigelser i implementeringen af programmet og årsager hertil er identificeret via gennemgang af programmateriale og gennemførelse af kvalitative interview.

Tilførslen af CO₂-midler i 2000

Den første ændring i implementeringen af programmet kom allerede i programmets andet år i forbindelse med tilførselen af CO₂-midler, der i henhold til de politiske aftaler skulle tilbageføres til fremstillingsvirksomheder. Budgetmæssigt betød CO₂-midlerne, at Program for renere produkter voksede betragteligt i volumen med et årligt ”indskud” på ca. 60 mio. kr. frem til 2003, hvor beløbet faldt betragteligt.

Årsagen til afgivelsen i programmet medførte som nævnt i afsnit 2.2.3 om ”Tematisk prioritering af programmet”, at en brancheindsats målrettet fremstillingsvirksomheder blev et nyt delområde under Program for renere produkter. Hvor indsatsen i forhold til ”Særlige produktområder” i programmets første år udelukkende var forankret i produktpaneler som virkemiddel, fik man nu med brancheindsatsen ”endnu et ben” at stå på i ambitionen om at involvere relevante aktører i udmøntningen af Program for renere produkter.

Evaluators vurdering af afvigelsen - som følge af de tilførte CO₂-midler - er overordnet positiv. De øgede midler var i sig selv en mulighed for en større indsats, der samtidig muliggjorde en målrettet tilgang mod brancher, som var kilde til væsentlig miljøbelastning. Det skal her understreges, at indsatsen ikke blev igangsat på bekostning af øvrige vigtige dele af programmet - brancheindsatsen var et reelt supplement til programmet.

Regeringsskiftet i 2001

Folketingsvalget i november 2001 medførte et regeringsskifte i Danmark, der på både det korte og det lange sigt fik betydning for Program for renere produkter.

På det korte sigt medførte regeringsskiftet et offentligt udgiftsstop i en periode på ca. 6 måneder. I den periode var det ikke muligt at tildele tilsagn til nye projekter, og det betød, jf. årsberetningen 2002, at ”en del projekter omfattet af udgiftsstop ikke blev igangsat som planlagt”. Dette har haft en vis betydning for kontinuiteten i implementeringen, og det må antages, at udgiftsstoppet har medført en vis usikkerhed omkring programmet såvel internt i Miljøstyrelsen som eksternt i forhold til de relevante målgrupper. Udgiftsstoppet havde som konsekvens, at et relativt stort beløb på ca. 59 mio. kr. ikke blev anvendt i 2001.

Indholdsmæssigt er det imidlertid ikke evaluators vurdering, at regeringsskiftet medførte et ”brud” på udmøntningen af programmet på det korte sigt. Selvom prioriteringsplanen for 2002 indeholdt en række nye elementer – eksempelvis integration af energi- og miljøledelse samt fokus på produkter, hvor industrielle drivhusgasser indgår – er det overordnede indtryk, at programmets indholdsmæssige sammenhæng bestod.

Imidlertid kunne kimen til en grundlæggende ændring af den danske miljøpolitik allerede spores i 2001, der i sidste ende (jf. nedenfor) givetvis har haft betydning for den danske politik for renere produkter. Et eksempel er arbejdet med udarbejdelsen af en ”Grøn erhvervsstrategi”, der blev forberedt i et samarbejde mellem Miljø- og Energiministeriet og Erhvervsministeriet før regeringsskiftet. Strategien blev imidlertid taget af bordet efter regeringsskiftet og erstattet af et arbejde med en ”Grøn markedsstrategi”, hvor fokus blev ændret i forhold til tidligere.

Program for renere produkters sidste prioriteringsplan fra 2003 må betegnes som en væsentlig afgivelse fra de tidligere års prioriteringsplaner, hvad angår såvel form som indhold. Ved udgangen af 2002 ophørte lovgrundlaget for programmet, Miljøstyrelsens Kontor for Renere Produkter blev nedlagt, og Miljørådet blev opløst. Derfor var 2003 præget af stor usikkerhed om ordningens fremtid. I dette styringsmæssige tomrum blev der i efteråret 2003 – efter at lukningen af programmet var kendt - nedsat et nyt og mindre Miljøråd med det formål at stå for programmets sidste prioriteringsplan og den sidste ansøgningsrunde. Prioriteringsplanen for 2003 bar derfor i vid udstrækning præg af de omstændigheder, der havde ligget til grund for dens tilblivelse. Det gælder både længden af planen – planen var meget kortfattet – og indholdet – hvor der blev fokuseret på blandt andet at udnytte programmets erfaringer i international sammenhæng og at formidle generelt.

Evaluator konstaterer, at regeringsskiftet - på det lidt længere sigt - betød gennemførelse af en række nedskæringer på miljøområdet – blandt andet lukning af en række tilskudsordninger og programmer – herunder som nævnt ovenfor - Program for renere produkter.

2.3.2 Programmets eksterne sammenhæng

I de ovenstående afsnit har der været fokus på program for renere produkters interne sammenhæng som ét element i at analysere programmet i et strategisk perspektiv. I dette afsnit uddybes det strategiske perspektiv ved at se på programmets eksterne sammenhæng. Fokus vil være på, hvordan programmet har spillet sammen med andre samtidige miljøpolitiske initiativer og øvrige politiske dagsordener.

Det skal understreges, at det ikke - inden for evalueringens rammer – har været muligt at kortlægge og analysere ”alle” politiske initiativer, der har virket samtidig med Program for renere produkters implementering. I stedet har evaluator valgt at fokusere på de umiddelbart mest relevante initiativer. Det gælder på miljøområdet følgende: ”Affald 21”, ”Kemikaliestrategien” og ”Den nationale strategi for bæredygtig udvikling”. Derudover har evaluator set på programmets samspil med det erhvervspolitiske område og energiområdet.

Hvad angår omfang og dybde, har vurderingen af den eksterne sammenhæng fået mindre fokus i evalueringen end analysen af den indre sammenhæng, da datagrundlaget for sidstnævnte har været mere omfattende. Imidlertid understøtter de to delanalyser hinanden, og flere af pointerne går igen.

2.3.2.1 Intentioner om sammenhæng

I forhold til sammenhæng og samspil er det væsentligt, i analytisk øjemed at skelne mellem intentioner og praksis. Med andre ord skal det vurderes, om eventuelle intentioner i programbeskrivelse og prioriteringsplaner også er blevet omsat til praksis i forhold til udvalgte indsatsområder og projektvirksomhed.

Hvad angår førstnævnte, er det evaluators vurdering, at såvel programbeskrivelse som prioriteringsplaner sendte klare signaler om ”strategisk tænkning”. Med strategisk tænkning menes her en eksplicit hensigt om at indtænke Program for renere produkter i en sammenhæng med andre samtidige eller kommende initiativer. Denne hensigt fremgår i første omgang af programbeskrivelsen, hvor følgende fremgik:”Programmet vil løbende blive koordineret med eksisterende og kommende strategier, der relaterer sig til udvikling, produktion og afsætning af renere produkter”. Der blev henvist til energiområdet, hvor der blev antaget at være synergi at hente mellem Program for renere produkter og de (daværende) energirelaterede udviklingsprogrammer. I prioriteringsøjemed blev der refereret til ”Erhvervsaffaldsstrategien”, ”Affald 21” og ”Regeringens Kemikalieredegørelse”.

Endvidere blev der i programmet henvist til de daværende ”grønne initiativer” blandt andet i regi af ”Den Grønne Fond” og ”Den Grønne Jobpulje”. Derudover var der i selve programbeskrivelsen i begrænset omfang referencer til ”eksterne” initiativer, men der blev henvist til enkelte initiativer indenfor Erhvervsministeriets ressort (produktstandardisering) og ligeledes til initiativer på forbrugerområdet.

De gennemførte interview med medarbejdere i Miljøstyrelsen og på øvrige områder har dokumenteret en udbredt enighed om, at strategien bag Program for renere produkter var hensigtsmæssig – også med henblik på at skabe strategisk sammenhæng med andre initiativer. De grundlæggende principper bag programmet - helhedsorientering og forebyggelse -var ifølge interviewpersonerne formålstjenlige til at nedsætte miljøbelastningen fra produkter. Samtidig var strategien et godt udgangspunkt for at skabe en bredspektret indsats, der skulle koordineres med andre tiltag.

I programmets prioriteringsplaner fremgik der tilsvarende intentioner om samspil. Følgende eksempler kan fremhæves:

• I stort set samtlige prioriteringsplaner (2003 undtaget) blev det nævnt, at programmet skulle bidrage til udmøntningen af en række tværgående indsatsområder, herunder særligt indsatsen i forhold til kemiske stoffer (Kemikaliestrategien), affald og genanvendelse (Affald 21) samt offentlig grøn indkøbspolitik. Hvor disse kan anskues som integrerede elementer i programmet, er det stadig væsentligt at have sig for øje, at programmet – som det har været fremhævet overfor evaluator i flere interview – har bidraget til at opfylde målsætninger i de nævnte strategier. I forhold til disse nært beslægtede miljøstrategier er der altså tale om betydelig grad af samspil
• Endvidere blev der i de enkelte prioriteringsplaner henvist til energiområdet, herunder særligt i 2002-planen, hvor der blev fokuseret på at integrere miljøledelse og energiledelse, hvilket imidlertid også skal ses i lyset af reduktioner i bevillinger på Energistyrelsens område
• Endelig indeholdt prioriteringsplanerne enkelte – om end begrænsede – henvisninger til samspil med erhvervspolitiske initiativer, dels det førnævnte produktstandardiseringsarbejde (nævnes i flere planer under det faste punkt ”Produktstandarder”) dels til arbejdet med en ”Grøn Erhvervsstrategi/Grøn Markedsøkonomi”.

Evaluator noterer, at såvel programbeskrivelse som prioriteringsplaner lagde op til et potentielt samspil med en række relevante politiske initiativer. Det er vurderingen, at fokus har ligget på det ”nære samspil” - forstået på den måde - at det langt overvejende var andre miljøstrategier og –handlingsplaner, der blev prioriteret. Det gælder strategier på kemikalie- og affaldsområderne, hvor den umiddelbare sammenhæng til en produktorienteret indsats var umiddelbart relevant. Også den nationale bæredygtighedsstrategi blev nævnt - om end kun i 2002-planen - i tilknytning til Miljøkompetenceordningen.

Det er evaluators vurdering, at programbeskrivelse og prioriteringsplaner i begrænset omfang er udtryk for, at Program for renere produkter var påtænkt et strategisk samspil med andre politiske initiativer, der ikke direkte var forankret i Miljøstyrelsen. Bredere erhvervspolitiske dagsordener (Erhvervsstrategien dk.21, Vækst med Vilje, innovation mv.) blev kun rent perifert berørt i langt størstedelen af programperioden, hvilket evaluator finder overraskende, når programmet netop havde til formål at gøre miljøet til en afgørende konkurrence- og vækstmæssig drivkraft.

Tilsvarende blev der i programbeskrivelsen givet udtryk for, at der i den løbende prioritering ville blive forsøgt inddragelse af relevante resultater fra den strategiske miljøforskning, men dette har evaluator haft vanskeligt ved at få øje på i de efterfølgende årlige prioriteringsplaner. Evaluator kan imidlertid ikke udelukke, at forskningsresultater er blevet inddraget på projektniveau.

Evaluator vurderer sammenfattende, at Program for renere produkter ”på papiret”’ indeholdt en række hensigter om at skabe strategisk sammenhæng med andre relevante initiativer. Mere specifikt viser gennemgangen af programdokumenter, at programmet primært lægger op til et samspil med deciderede miljøstrategier og –handlingsplaner, hvorimod sammenhængen med initiativer på andre ressortområder synes at være begrænset. Hvorvidt denne vurdering også gælder for programmets udmøntning i praksis, undersøges nedenfor.

2.3.2.2 At omsætte ord til handling

De årlige prioriteringsplaner kan delvist tages som udtryk for en udmøntning og konkretisering af Program for renere produkter, da prioriteringsplanerne har været det centrale styringsværktøj i Miljøstyrelsens og Miljørådets indsats for at understøtte opfyldelse af programmets overordnede mål og succeskriterier. Men evaluator vurderer imidlertid, at den egentlige udmøntning af programmet først skete, når programmet og prioriteringsplaner blev udmøntet i projektvirksomhed og løbende koordination på det strategiske niveau med andre politiske initiativer. Programmets praktiske udmøntning i sammenhæng med andre initiativer er nedenfor analyseret i forhold til henholdsvis miljørelaterede strategier og øvrige ”eksterne” initiativer.

Miljøstrategier

De væsentligste miljøstrategier, der mest hyppigt indgik i forbindelse med Program for renere produkter, var som nævnt ”Affald 21” og ”Kemikaliestrategien”.

Fra programopstart frem til og med 2002 var omdrejningspunktet for Udviklingsordningens Del II (Affald og genanvendelse) at bidrage til opfyldelsen af målene i Affald 21. Det handlede blandt andet om affaldsforebyggelse og om at øge kvaliteten i affaldsbehandlingen.

Generelt er det evaluators vurdering, at der har været et hensigtsmæssigt samspil mellem mål og midler i ”Affald 21”. Der har løbende været koordinering mellem de daværende affaldskontorer i Miljøstyrelsen og Kontoret for Renere Produkter. Affaldskontorerne har spillet ind til udarbejdelsen af de årlige prioriteringsplaner i lyset af de prioriterede emner, som findes i ”Affald 21”. Men evaluator ønsker at forholde sig kritisk til, om der har været en synergiskabende sammenhæng mellem affaldsområdet og Program for renere produkter. Især interview med Miljøstyrelsens medarbejdere har peget på, at det ikke har været problemfrit at integrere affaldsområdet i en sammenhængende produktindsats.

Flere interviewpersoner har påpeget det faktum, at der forud for tilblivelsen af Program for renere produkter var separate tilskudsordninger på affaldsområdet. Derfor har der på affaldsområdet været en ”egen tradition” for at uddele midler til de prioriteringer, der nu engang har været gældende. Program for renere produkter blev en introduktion til en ny virkelighed for de medarbejdere, der tidligere havde egne affaldsmidler at disponere over. Konkret betød det, at der skulle prioriteres mellem affaldsområdet og andre temaer i produkttankegangen. I den sammenhæng skal tendensen til ”kassetænkning” fremhæves. Flere interviewpersoner har givet udtryk for, at særligt affaldsområdet blev implementeret som et mere eller mindre selvstændigt område og ikke nødvendigvis som en integreret del af Program for renere produkter.

Sammenfattende vurderer evaluator, at der har været tale om en høj grad af samspil mellem Program for renere produkter og indsatsen på affaldsområdet – blandt andet fordi affaldsområdet har udgjort en væsentlig del i programmet. Imidlertid stiller evaluator spørgsmålstegn ved, om sammenhængen i praksis har været hensigtsmæssig, da samspillet mellem affaldskontorerne og Kontoret for renere produkter i Miljøstyrelsen – især på ledelsesniveau – ikke har været optimalt for at understøtte udmøntning af programmet. Denne problematik er uddybet i kapitel 3 om ”Programorganisering og administration”.

Hvad angår kemikalieområdet, har indsatsen i forhold til kemiske stoffer haft en helt central placering i udarbejdelsen og implementeringen af Program for renere produkter. Den generelle rammeindsats for kemiske stoffer og materialer havde en fast plads i de årlige prioriteringsplaner (med undtagelse af 2003), og listen over uønskede stoffer har i den sammenhæng været et væsentligt referencepunkt for de årlige prioriteringer. En gennemgang af prioriteringsplanerne viser, at der for nogle stoffer har været tale om en kontinuerlig og langvarig indsats under programmet.

Den daværende regerings kemikaliestrategi nævnte en bedre udnyttelse af den produktorienterede miljøindsats som et af de nationale initiativer, der skulle iværksættes, og sammenhængen til Program for renere produkter var således eksplicit i strategien.

I forhold til kemikalieområdet er det generelt evaluators vurdering, at der har været såvel et godt samspil som en hensigtsmæssig sammenhæng mellem kemikalieindsatsen og Program for renere produkter. Som det har været tilfældet med affaldsområdet, har man fra det daværende kemikaliekontors side spillet ind til de årlige prioriteringsplaner og løbende annonceringer ud fra en betragtning om, hvilke stoffer fra listen, der skulle prioriteres. I styrelsens Kemikaliekontor blev det fundet logisk at indtænke indsatsen rettet mod kemiske stoffer i en produkt- og livscyklustankegang, og programmet har givet mulighed for at lave undersøgelser og frembringe ny viden om alternativer til uønskede stoffer.

Ifølge en interviewperson har programmet bidraget til, at alternativer til kritiske stoffer hurtigere har kunnet introduceres, end hvad der ellers ville have været muligt. Endvidere er det overfor evaluator fremhævet, at Program for renere produkter har bidraget til at opfylde Kemikaliestrategiens mål.

Afslutningsvis skal sammenhængen til Danmarks strategi for bæredygtig udviklingvurderes. I programperioden har der reelt været tale om to strategier på grund af regeringsskiftet i 2001. I sommeren 2001 barslede den daværende regering med sin bæredygtighedsstrategi, men denne blev i juni 2002 erstattet af den nye regerings ”reviderede” strategi. Sidstnævnte udgjorde det danske bidrag forud for verdenstopmødet i Johannesburg. Der er store lighedspunkter mellem de to strategier, og mål, indsatsområder samt principper er i vid udstrækning de samme.

Bæredygtighedsstrategien er et omfattende dokument, der hviler på 8 mål, som er defineret på et meget overordnet niveau. Strategien er bygget op omkring en række tværgående indsatsområder og indsatser for de væsentligste nøglesektorer såsom fødevarer, industri og transport. Strategiens perspektiv er 20-årigt, og Strategien følges årligt op ved rapportering af udviklingen i et sæt indikatorer, der er knyttet til strategiens mål

I forhold til Program for renere produkter er det værd at bemærke, at programmet ikke er nævnt i den seneste strategi, hvilket kan ses i lyset af, at programmer og tilskudsordninger ikke blev prioriteret efter regeringsskiftet i 2001. Derimod fremstår erhvervslivets miljøindsats centralt i kapitlet om ”Industri, handel og service”, hvor der refereres til tidligere erfaringer med miljøvenlig teknologiudvikling, miljømærker, grønne regnskaber og miljøledelse samt miljøkompetencer. Strategien henviser eksplicit til ”den tidligere renere teknologi indsats” og ligeledes til ”Den produktorienterede miljøindsats”, hvor arbejdet med produktpaneler fremhæves. Det pointeres, at det er en vigtig målsætning at fremme den frivillige egenindsats på miljøområdet i virksomhederne.

Det er evaluators vurdering, at selv om Program for renere produkter ikke nævnes i den seneste bæredygtighedsstrategi, er der i vid udstrækning tale om, at strategien har indarbejdet de erfaringer, som tidligere er gjort med renere teknologi, renere produkter mv. I forhold til den fremadrettede indsats er det endvidere tydeligt, at tankesættet fra programmet er ”bragt videre” blandt andet ved at fokusere på markedet som drivkraft og aktørinvolvering, men et nyt tilskudsprogram er ikke en del af strategiens virkemidler.

Interview med medarbejdere i Miljøstyrelsen har pointeret, at styrken ved Program for renere produkter i forhold til bæredygtighedsstrategien har ligget i eksistensen af konkrete erfaringer og demonstrationseffekter fra projekter igangsat under programmet. Det har været muligt at ”putte noget konkret indhold i strategien” baseret på egentlige erfaringer med udviklingen af renere produkter og arbejdet med markedsbaserede virkemidler. Medarbejderne vurderer, at programmet har bidraget til at styrke ”den grønne markedsforståelse” i dansk erhvervsliv.

Sammenfattendeer det evaluators vurdering, at Program for renere produkter har bidraget til - og har været sammenhængende med - begge strategier for bæredygtig udvikling, som var på dagsordenen i 2001 og 2002. Flere principper og tankesæt er sammenhængende, og strategierne har kunnet drage nytte af de konkrete erfaringer, som er høstet via programmet. Det er imidlertid væsentligt at påpege, at der på virkemiddelsiden er en forskel mellem den seneste bæredygtighedsstrategi og programmet. Forskellen går især på, hvor langt man skal gå for at stimulere markedet, og om der skal anvendes offentlige tilskudsmidler til dette formål.

Øvrige politikområder

Som det har været nævnt tidligere, blev energiområdet fremhævet i selve programbeskrivelsen som et af de områder, hvor der var potentiel synergi at forfølge.

”Energi 21” – den daværende regerings plan for en bæredygtig energiudvikling i Danmark – var på det strategiske niveau det centrale dokument i forhold til et eventuelt samspil mellem Program for renere produkter og energiområdet.

”Energi 21”indeholdt en omfattende målformulering på energiområdet og tilsvarende en flersidig handlingsplan til opnåelse af disse mål. I forhold til Program for renere produkter er det særligt initiativerne inden for indsatsområderne energibesparelser og effektivisering, som er relevante. Det konstateres i strategien, at det er nødvendigt at sammensætte en bred vifte af initiativer for at fremme energibesparelser, og i den sammenhæng fremhæves produktudvikling som et væsentligt indsatsområde.

Strategien beskrev under overskriften ”En produktrettet besparelsesindsats” flere initiativer og tilskudsordninger, og der blev henvist eksplicit til, at indsatsen på energiområdet skulle ses ”som led i udviklingen af en samlet produktorienteret miljøstrategi”. Den produktrettede besparelsesindsats på energiområdet blev i sidste halvdel af 1990’erne blandt andet udmøntet i forskellige tilskudsordninger målrettet dels private husholdninger, dels erhvervslivet. Sidstnævnte skete ved at tilbageføre CO₂-midler, hvor særligt indsatsen omkring energiledelse i erhvervslivet var markant i regi af ”Projekt Værktøjskassen”. Begge ordninger er i dag nedlagt.

På baggrund af ovenstående kan det konstateres, at ”Energi 21” tilsvarende lagde op til et aktivt samspil med den produktorienterede miljøindsats. ”Energi 21” var dermed løfterig læsning ud fra en ambition om, at Program for renere produkter ved lanceringen i 1998-99 skulle kunne danne udgangspunkt for sektorintegration af miljø- og energiområderne.

I forbindelse med midtvejsevalueringen af Program for renere produkter blev det konstateret, at der har været vanskeligheder i forhold til at skabe et samspil og sikre nødvendig koordinering mellem programmet og energiområdet. Denne erkendelse er ifølge evalueringen også gjort i Miljøstyrelsens revision af den produktorienterede miljøstrategi fra 2001. Nærværende slutevaluering kan bekræfte denne konklusion.

Med afsæt i gennemgang af programmateriale og interview i Miljøstyrelsen og Energistyrelsen vurderer evaluator overordnet, at programmerne og ordningerne i de to styrelser i vid udstrækning har kørt som adskilte og sektoropdelte indsatser. Selv om begge indsatser har bidraget til målene og tankesættet bag den produktorienterede miljøindsats, har samspillet ikke været hensigtsmæssig. Som det blev fremhævet af en interviewperson, er ”ord ikke omsat til handling”.

Gennemgangen af de årlige prioriteringsplaner viser som nævnt, at energiområdet fremhæves ad hoc, men der synes ikke at være en systematisk inddragelse af, hvordan programmet kunne udnytte og indarbejde den energirelaterede indsats. I prioriteringsplanen fra 2002 blev der fremhævet et behov for at integrere erfaringerne på miljø- og energiledelsesområdet med særlig reference til ”Projekt Værktøjskassen”. Evaluator vurderer her, at dette ”samspil” primært var en følge af en reduktion i midler til Energistyrelsens indsats på energiledelsesområdet, og i mindre grad en egentlig proaktiv stillingtagen til muligheden for synergi.

Der kan vanskeligt findes entydige forklaringer på, hvorfor sammenhængen mellem Program for renere produkter og energiområdet ikke har været optimal. En åbenlys forklaring er naturligvis, at det altid er vanskeligere i praksis at omsætte de gode intentioner om samspil til handling. Dette skyldes, som det også har været nævnt i flere interview, at det i de første år handlede meget om at ”få sat ting i gang”og få skabt afløb for programmet. Overskuddet til at sikre sammenhæng på både det strategiske og det operationelle har måske ikke været til stede.

En anden forklaring er ifølge en interviewperson, at man fra Miljøstyrelsens side i for høj grad har set energi som en integreret del af miljøområdet, og ikke i tilstrækkelig grad har brugt energi som en ”driver” i forhold til virksomheder og dermed synliggøre, at en produktorienteret miljøindsats kan betale sig. Det fremhæves, at der ikke blev høstet de oplagte muligheder for synergi, og at energiområdet ikke i tilstrækkelig grad blev indarbejdet i Program for renere produkter.

Det erhvervspolitiske område har i udgangspunktet været centralt, idet Program for renere produkter ikke blot handlede om at nedsætte miljøbelastningen fra produkter, men i høj grad også var et forsøg på at gøre produkters miljøegenskaber til en integreret del af danske virksomheders markeds- og konkurrencebetingelser. I programbeskrivelsen fremgik det direkte, at ”de erhvervsmæssige mål i høj grad er centrale”.

Samspillet mellem Program for renere produkter og erhvervspolitiske initiativer har imidlertid i højere grad eksisteret på det strategiske niveau end på det operationelle niveau. Det skyldes blandt andet, at erhvervspolitikken - i programmets levetid - i udpræget grad handlede om at fremme rammebetingelser snarere end implementeringen af egentlige tilskudsordninger og programmer, som var mere udbredte i midten af 1990’erne – eksempelvis i form af ”Udviklingskontraktordningen” og ”Ordningen om miljøstyring og miljørevision i virksomheder”.

På det strategiske niveau var det væsentligste eksempel på samspil med det erhvervspolitiske område debatoplægget til en grøn erhvervsstrategi med titlen ”Veje til en grøn erhvervsudvikling”.

Oplægget var blandt andet en viderebearbejdning af tankerne om virksomheders samfundsmæssige ansvar i ”Erhvervsstrategien .dk21”, og oplægget blev udarbejdet af en arbejdsgruppe under ledelse af Erhvervsministeriet og i samarbejde med Miljø- og Energiministeriet fra marts 2000 til februar 2001. Oplægget skulle i efteråret 2001 have været udmøntet i en egentlig grøn erhvervsstrategi, men dette arbejde blev indstillet ved regeringsskiftet i 2001. I stedet barslede den efterfølgende regering i april 2003 med ”Grøn Markedsøkonomi – mere miljø for pengene”.

Oplægget til en grøn erhvervsstrategi havde som mål at forbedre rammebetingelserne for en mere grøn og bæredygtig erhvervsudvikling via tre indsatsområder: Velfungerede grønne markeder, grøn organisationsudvikling og grøn innovation.

”Veje til en grøn erhvervsudvikling”var et strategisk initiativ, hvor der var en direkte sammenhæng til den produktorienterede miljøindsats, som Program for renere produkter var udtryk for. Oplægget talte flere steder ”samme sprog” som i programbeskrivelsen – eksempelvis ved at nævne behovet for at skabe både et ”skub” og ”træk” i forhold til markedet for renere og miljøvenlige produkter. Endvidere var markedet omdrejningspunktet i oplægget til en grøn erhvervsstrategi, og oplægget henviste til de hidtidige initiativer, der var gennemført i regi af Miljø- og Energiministeriet til at fremme virksomhedernes miljøvenlige adfærd.

I midtvejsevalueringen af Program for renere produkter blev det konstateret, at oplægget til en grøn erhvervsstrategi var et positivt fremskridt i forhold til at fremme sektorintegration mellem miljøområdet og det erhvervspolitiske område.

Evaluator fastholder denne vurdering, men det er ikke formålstjenstligt at gå mere dybdeanalytisk til værks, da den grønne erhvervsstrategi aldrig blev udmøntet i praksis på grund af regeringsskiftet i 2001.

På baggrund af interview fremgår det imidlertid, at arbejdet med strategien har lidt under en barriere, som i vid udstrækning bundede i forskellige tankegange i det daværende Erhvervsministerium og det daværende Miljø- og Energiministerium. Miljøpolitikken har traditionelt handlet om at støtte miljøindsatsen i den enkelte virksomhed gennem regulering og tilskud, hvorimod erhvervspolitikken har haft fokus rettet mod rammebetingelser.

En gennemgang af ”Veje til en grøn erhvervsudvikling” vidner da også om, at rammebetingelser er nøgleordet, og oplægget sigtede i høj grad på at udvikle rammer, der kan sikre, at markedet selv belønner og stimulerer virksomhedernes miljøindsats frem for, at dette skal ske via regulering, tilskud eller lignende. Ifølge Program for renere produkters programbeskrivelse fremgik det, at programmet ”retter sig mod at skabe og påvirke de rammebetingelser, som stimulerer markedets aktører til at inddrage miljøhensyn…”. Programmet har imidlertid fungeret som en tilskudsordning, der måske nok har ydet tilskud til projekter med rammeskabende karakter, men tilskud blev tildelt på virksomheds-, branche- og produktområdeniveau. En medarbejder fra Miljøstyrelsen har i interviewrunden fremhævet, at udviklingsprojekter i flere tilfælde fik støtte med det formål at ”teste”, hvordan styrelsen kunne udvikle reguleringstiltag.

En anden interviewperson, der var involveret i udarbejdelsen af ”Veje til en grøn erhvervsudvikling”,har påpeget, at det ”var svært at se den store sammenhæng i programmet for renere produkter - herunder at se, hvad de mange projekter skulle føre til på det overordnede niveau”. Ifølge samme interviewperson var oplægget til en grøn erhvervsstrategi et forsøg på at ændre perspektivet og i stedet fokusere på de strategiske rammebetingelser for en grøn erhvervsudvikling, men det lykkedes ikke at skabe den nødvendige strategiske sammenhæng mellem de erhvervspolitiske og miljøpolitiske hensigter.

Evaluator vurderer, at det blandt andet må tilskrives, at Program for renere produkter allerede eksisterede, og ifølge interviewpersonen var det derfor vanskeligt at få en åben dialog i gang omkring virkemidler. Om end dagsordenen i høj grad var fælles, var udgangspunktet for udarbejdelsen af oplægget til en grøn erhvervsstrategi forskelligt. Miljø- og Energiministeriet havde et program, som de ønskede at bevare, hvorimod Erhvervsministeriet ønskede en mere åben dialog om, hvilke virkemidler der var mest hensigtsmæssige til at fremme en grøn erhvervsudvikling.

Sammenfattende konstaterer evaluator, at arbejdet med at udvikle en grøn erhvervsstrategi i udgangspunktet var et godt og rigtigt forsøg på at indplacere programmet i en erhvervspolitisk sammenhæng. Imidlertid viste en række barrierer at gøre sig gældende i praksis, hvor blandt andet forskelle i tilgange - rammebetingelser versus tilskud – var den væsentligste. Det fremhæves overfor evaluator, at Program for renere produkter har bidraget til at styrke miljøbevidstheden i dansk erhvervsliv, og at programindsatsen satte fingeraftryk i den daværende erhvervspolitik. Imidlertid fremhæves det også, at det konkrete samarbejde mellem Miljø- og Energiministeriet og Erhvervsministeriet om udvikling af en grøn erhvervsstrategi ikke var optimal og dermed heller ikke udtryk for optimalt strategisk samspil.

2.4 Delkonklusion

I dette kapitel er der med afsæt i en beskrivelse af Program for renere produkters baggrund og opbygning sat fokus på programmet i et strategisk perspektiv. På den ene side ved at fokusere på programmets indre sammenhæng fra programbeskrivelse til projektbevilling og på den anden side ved at fokusere på den eksterne sammenhæng og dermed programmets samspil med andre politiske virkemidler.

Med henvisning til programmets indre sammenhæng vurderer evaluator, at Program for renere produkter blev designet til at adressere behov for initiativer målrettet en række miljøproblemer og – til en vis grad – også behov for at adressere en række erhvervsmæssige problemstillinger. Program for renere produkter blev designet med eksplicit reference til og brug af erfaringer fra tidligere indsatser – eksempelvis tidligere tilskudsordninger og programmer. Dermed må forudsætningerne for et sammenhængende og velgennemtænkt programdesign karakteriseres som hensigtsmæssige.

Program for renere produkter havde ”på papiret” en klar indre sammenhæng og er udtryk for et ambitiøst forsøg på at leve op til principperne om at ”se problemerne på en langsigtet og helhedsorienteret måde”, som det fremgik af ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats” fra 1996. Evaluator vurderer, at rationalet bag og designet af Program for renere produkters var hensigtsmæssigt i og med, at baggrund og behov var grundigt belyst, målgrupperne var relevante og dækkende i en helhedsbetragtning. Programmets opbygning var ”på papiret” logisk sammenhængende i form af delordninger og søjler. Den væsentligste ”akilleshæl” i programmet var den høje grad af kompleksitet, der på den ene side var uundgåelig ved så ambitiøs og helhedsorienteret en programindsats, og på den anden side udgjorde en risiko for mindre grad af sammenhæng i udmøntningen af programmet.

Målformuleringen på de forskellige programniveauer er meget omfattende - herunder i sammenligning med andre tilskudsordninger på både miljøområdet og andre ressortområder. Evaluator vurderer i den sammenhæng, at målformuleringen var meget bred og kompleks, og målformuleringen manglede til en vis grad strategisk skarphed. Eksempelvis var der mange overlappende mål i stedet for få afgrænsede mål, og systematikken i målformuleringen var ikke entydig fra ordning til ordning og heller ikke fra år til år.

Det positive perspektiv på det ovenstående er, at Program for renere produkter havde tilstrækkelig rummelighed og breddetil at sikre, at interesser, hensyn og prioriteringer var afspejlet i programmets målhierarki. Denne rummelighed og bredde var netop en del af tankegodset bag det helhedsorienterede program. Det mere kritiske perspektiv, som også blev fremhævet i midtvejsevalueringen, er, at målhierarkiet i Program for renere produkter i vid udstrækning ikke var entydigt, hvilket har gjort det vanskeligt at skabe overblik og forfølge målene.

Målene på programmets forskellige niveauer er ikke kvantitative mål, hvilket er forståeligt, da Program for renere produkter i vid udstrækning har været et rammeskabende og udviklingsorienteret program. Helt overordnet har målet været at skubbe til en mere langsigtet udvikling, hvor kvantitative effekter på miljø, økonomi mv. af indsatsen først kan observeres længere ude i fremtiden. Fokus har i høj grad været på at få igangsat aktiviteter og i mindre grad at målstyre projekterne og dermed følge op på effekter.

Evaluator vurderer imidlertid, at målkvaliteten i Program for renere produkter har været tilfredsstillende set i lyset af de iboende problemstillinger, der er blevet fremhævet i form af programmets store bredde og kompleksitet. Alligevel ønsker evaluator at anføre, at formuleringen af mål kunne have været mere hensigtsmæssig – og dette særligt på de lavere niveauer i målhierarkiet – herunder i prioriteringsplanerne og i de projekter, der fik støtte.

På indholdssiden er det evaluators vurdering, at de udpegede indsatsområder og formulerede mål i de årlige prioriteringsplaner generelt har vært sammenhængende med målene i enten Program for renere produkter eller i ”Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats”. Igen er det programmets ”rummelighed”, der har bidraget til denne overensstemmelse, men det skal også her understreges, at det har været administrativ praksis at lægge vægt på at sikre en direkte sammenhæng mellem ansøgninger og prioriteringsplaner.

Sammenfattende er det evaluators vurdering, at der generelt kan konstateres en god og hensigtsmæssig sammenhæng mellem de forskellige niveauer i Program for renere produkter – fra overordnet programbeskrivelse over prioriteringsplaner til bevilgede projekter. Der har været om høj grad af kontinuiteti udmøntningen af Program for renere produkter, hvilket kommer til udtryk både i relation til temaer og indsatsområder, der gik igen fra år til år og i forhold til en andel af projekter, der har modtaget tilskud i flere faser.

I programperioden skete der en række ændringer, hvor det særligt skal anføres, at de tilførte CO₂-midler gav mulighed for en større indsats, der samtidig muliggjorde en målrettet tilgang mod brancher, der var kilde til væsentlig miljøbelastning. Det skal her understreges, at indsatsen ikke blev igangsat på bekostning af øvrige vigtige dele af programmet - brancheindsatsen var et reelt supplement til programmet.

En anden ændring var regeringsskiftet i 2001. Indholdsmæssigt er det ikke evaluators vurdering, at regeringsskiftet medførte et ”brud” på udmøntningen af programmet på det korte sigt. Selv om prioriteringsplanen for 2002 indeholdt en række nye elementer – eksempelvis integration af energi- og miljøledelse. Det overordnede indtryk er, at programmets kontinuitet og sammenhæng bestod. Evaluator ønsker imidlertid at henlede opmærksomheden på, at det udgiftsstop, som regeringsskiftet i en periode medførte, afstedkom en række praktiske uhensigtsmæssigheder og i en vis udstrækning usikkerhed om bevillingssituationen blandt Miljøstyrelsens medarbejdere og tilskudsmodtagere.

På det lidt længere sigt betød regeringsskiftet gennemførelsen af nedskæringer på miljøområdet – blandt andet lukning af en række tilskudsordninger og programmer. Også Program for renere produkter blev lukket ned efter den sidste ansøgningsrunde i 2003, og lukningen af programmet må alt andet lige tilskrives det ændrede fokus i miljøpolitikken, hvor tilskudsordninger og programmer fik tildelt mindre vægt end tidligere.

Med henvisning til programmets eksterne sammenhæng, vurderer evaluator, at Program for renere produkter ”på papiret” indeholdt en række hensigter om at skabe strategisk sammenhæng med andre relevante initiativer. Mere specifikt viser gennemgangen af programdokumenter, at programmet primært lagde op til et samspil med deciderede miljøstrategier og –handlingsplaner, hvorimod sammenhængen med initiativer på andre ressortområder synes at være begrænset.

Der var med andre ord ikke en høj grad af strategisk samspil med politiske initiativer, som ikke var direkte forankret i Miljøstyrelsen. Bredere erhvervspolitiske dagsordener blev kun rent perifert berørt i langt størstedelen af programperioden, hvilket evaluator finder overraskende, når programmet netop havde til formål at gøre miljøet til en afgørende konkurrence- og vækstmæssig drivkraft. I den sammenhæng var Miljø- og Energiministeriets og Erhvervsministeriets arbejde med at udvikle en grøn erhvervsstrategi i udgangspunktet et godt forsøg på at indplacere programmet i en erhvervspolitisk sammenhæng. Imidlertid viste en række barrierer at gøre sig gældende i praksis, hvor blandt andet forskellige tilgange - rammebetingelser versus tilskud – var den væsentligste. Det er blevet fremhævet overfor evaluator, at Program for renere produkter har bidraget til at styrke miljøbevidstheden i dansk erhvervsliv, og at programindsatsen satte fingeraftryk i den daværende erhvervspolitik. Imidlertid er det også blevet fremhævet, at det konkrete samarbejde mellem Miljø- og Energiministeriet og Erhvervsministeriet ikke var optimalt og dermed heller ikke udtryk for optimalt strategisk samspil.

Generelt er det evaluators vurdering, at der har været et hensigtsmæssigt samspil mellem mål og midler i ”Affald 21”. Der har løbende været koordinering mellem de daværende affaldskontorer i Miljøstyrelsen og Kontoret for Renere Produkter. Affaldskontorerne har spillet ind til udarbejdelsen af de årlige prioriteringsplaner i lyset af de prioriterede emner, som findes i ”Affald 21”. Men evaluator ønsker at forholde sig kritisk til, om der har været en synergiskabende sammenhæng mellem affaldsområdet og Program for renere produkter. Især interview med Miljøstyrelsens medarbejdere har peget på, at det ikke har været problemfrit at integrere affaldsområdet i en sammenhængende produktindsats.

Evaluator vurderer, at kemikalieområdet kan fremhæves som et af de områder, hvor sammenhængen til Program for renere produkter, på det overordnede niveau og i den praktiske udmøntning, har været yderst velfungerende.

Hvad angår Bæredygtighedsstrategien er det evaluators vurdering, at Program for renere produkter har bidraget til formuleringen af strategien. Flere principper og tankesæt er sammenhængende, og Bæredygtighedsstrategien har kunnet drage nytte af de konkrete erfaringer, som er høstet via programmet.

Gennemgangen af de årlige prioriteringsplaner har vist, at energiområdet fremhæves ad hoc, men der synes ikke at være en systematisk tilgang til, hvordan programmet kunne udnytte og indarbejde en energirelateret indsats. Der kan vanskeligt findes entydige forklaringer på, hvorfor sammenhængen mellem Program for renere produkter og energiområdet ikke har været optimal. En forklaring er imidlertid, at det ofte er vanskeligt at omsætte gode intentioner til handling, og så har interview peget på, at programimplementeringen i de første år handlede meget om at ”få sat ting i gang”og få skabt afløb for programmet. Overskuddet til at sikre sammenhæng på både det strategiske og det operationelle har måske ikke været til stede.

Evaluator ønsker afslutningsvis at anføre, at de ovenstående vurderinger vil blive suppleret i de følgende kapitler. Målopfyldelsesvurderingerne - knyttet til de forskellige programniveauer - uddyber således de ovenstående vurderinger om udmøntning af Program for renere produkter. Kapitel 3 om ”Programorganisering og administration” udvider det strategiske perspektiv netop ved at sætte fokus på den måde, hvorpå programimplementeringen rent organisatorisk og administrativt har været understøttet – herunder med udpegning af et Miljøråd, der har været sekretariatsbetjent af Miljøstyrelsen. Det strategiske perspektiv udvides endvidere gennem den internationale benchmarkanalyse i kapitel 9.

Fodnoter

^[5] Sagsgennemgangen er foretaget med udgangspunkt i en tjekliste med henblik på at skabe systematik på tværs. Centrale dokumenter gennemgået af evaluator, for hver sag, har været ansøgning, indstillingsnotat og eventuel afrapportering.

^[6] Logical Framework Approach er et værktøj, der hyppigt anvendes til design, analyse, styring og evaluering af projekter, programmer og strategier.

^[7] I 1999 var offentlig grøn indkøbspolitik et separat område. Prioriteringsplanen for 2003 antager en anden form og metodik.

^[8] Det er generelt vanskeligt at koble prioriteringsplanen fra 2003 til de andre prioriteringsplaner, da denne har et langt mindre omfang, og bruger en anden metodik.

^[9] TAS er Miljøstyrelsens projektregistreringssystem. Vidensbanken er en funktion placeret på Miljøstyrelsens hjemmeside med en oversigt over en lang række af de projekter, som har modtaget støtte under Program for renere produkter.

^[10] Det henvises primært til kapitel 2 i midtvejsevalueringen, Oxford Research A/S, 2001.

^[11] I program- og projektstyringslitteraturen – herunder med anvendelse af Logical Framework Approach (LFA) henvises der ofte til ”SMART-objectives”. Der lægges op til, at mål skal være specifikke (Specific) , Målbare (Measurable), Nøjagtige (Accurate), Pålidelige (Reliable) og Tidsafgrænsede (Timebound).

^[12] Det fremgik i programbeskrivelsen, at det for Miljøkompetenceordningen var et succeskriterium, ”at 75 % af alle projekter får et succesfuldt forløb i form af generelt tilfredsstillende opfyldelse af de mål, der blev opsat for projektet”.

^[13] ”Indikatorer og Effektvurdering”, 2003.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Juni 2006, © Miljøstyrelsen.