| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Evaluering af Program for renere produkter

3 Programorganisering og administration

• 3.1 Metode
• 3.2 Miljørådets strategiske rolle
  • 3.2.1 Miljørådets mandat
  • 3.2.2 Et bredt sammensat råd af nøgleinteressenter
  • 3.2.3 Rådets strategiske rolle i programmets gennemførelse
  • 3.2.4 Organisatoriske forudsætninger for rådets strategiske rolle
  • 3.2.5 Sekretariatets betydning for rådets arbejdsbetingelser
• 3.3 Miljøstyrelsens administrative praksis
  • 3.3.1 Organisering af arbejdet
  • 3.3.2 Udbud af projekter
  • 3.3.3 Indstilling af projekter
  • 3.3.4 Overvågning af projekter
  • 3.3.5 Formidling af projektresultater
• 3.4 Miljøstyrelsens organisering og ledelse
• 3.5 Brugervurdering af administrativ praksis
  • 3.5.1 Ansøgningsfasen
  • 3.5.2 Løbende administration
• 3.6 Administrative rammer og effektivitet
• 3.7 Miljøstyrelsens egne læresætninger
• 3.8 Delkonklusion

I dette kapitel sættes der fokus på, hvordan implementeringen af Program for renere produkter har været understøttet rent organisatorisk og administrativt. På den ene side sættes der fokus på den strategiske rolle, som Miljørådet var tiltænkt – herunder rådets samspil med Miljøstyrelsen – som i programperioden varetog sekretariatsfunktionen for Miljørådet. På den anden side sættes der fokus på Miljøstyrelsens organisering og tilrettelæggelse af det rent administrative arbejde med at implementere Program for renere produkter.

I den sammenhæng konkluderede midtvejsevalueringen, at såvel den overordnede organisering som den administrative koordinering fungerede tilfredsstillende, men det blev understreget, at organisering og administration var meget ”kompleks”. Det blev anbefalet, at Miljørådets strategiske rolle burde styrkes, og det blev påpeget, at indstillingsproceduren knyttet til projekter under programmets forskellige ordninger var relativt langsom og ressourcekrævende. I dette kapitel følges der op på midtvejsevalueringens resultater. Det skal understreges, at selvom analysen i dette kapitel primært er bagudrettet, er der også fokus på læresætninger og anbefalinger, som kan blive relevante i forbindelse med eventuel fremtidig programadministration.

3.1 Metode

For at adressere Miljørådets strategiske rolle i programimplementeringen er der sat fokus på følgende temaer:

• De generelle erfaringer med at lægge det strategiske ansvar for et program hos et bredt sammensat råd af politiske interessenter, herunder spørgsmålet om rådets sammensætning og mandat
• Miljørådets strategiske rolle, herunder udviklingen over perioden 1999-2002. Bliver den strategiske rolle styrket som anbefalet i midtvejsevalueringen? Hvilke ”redskaber” har bidraget til at styrke den strategiske rolle?
• Samarbejdet mellem Miljørådet og Miljøstyrelsen (sekretariatet) - herunder samspillet mellem arbejdsbetingelser og organisering. Er der erfaringer at hente til eventuelle fremtidige konstruktioner med råd som sekretariatsbetjenes af styrelsen?

Denne del af analysen omfatter kun perioden 1999-2002, selvom programmet løb til udgangen af 2003. Året blev imidlertid meget præget af, at programmet blev lukket. Der var således ikke fast mødeaktivitet i rådet i løbet af 2003, og ansøgningsrunderne blev koncentreret dette år. 2003 var således et ”atypisk” år, som er mindre interessant i en evalueringssammenhæng.

Metodisk er denne del af analysen funderet i kvalitativ metode, og følgende dataindsamling ligger til grund for analyse og vurdering af Miljørådets strategiske rolle:

• Desk research baseret på programbeskrivelsen såvel som de to bekendtgørelser fra 1998, der udstikker rammerne for rådets arbejde
• Desk research baseret på gennemgang af mødereferater fra rådsmøderne i perioden 1999-2002
• Dataindsamling fra de øvrige dele af evalueringen, særligt i forbindelse med belysning af ”Programmet i strategisk perspketiv” – se kapitel 2
• Personlige og telefoniske interview med 10 organisationer/personer, som har siddet i rådet over perioden 1999-2002, og en rundbordssamtale med medarbejdere i Miljøstyrelsen omkring samarbejdet mellem rådet og sekretariatet.

En særlig udfordring har knyttet sig til at afdække rådets virke over hele program­perioden gennem interview med organisationer/personer, da der har været en del personudskiftning over perioden. Indfaldsvinklen har været at få de enkelte organisationer i tale, og organisationerne er så blevet opfordret til at stille med en eller flere personer til interview. Det er evaluators vurdering, at der med denne fremgangsmåde er opnået et dækkende billede af arbejdet i rådet over hele perioden.

Resultaterne af interviewene er kort refereret og er i kapitlet i udgangspunktet gengivet som anonymiserede citater. Dog fremgår det tydeligt, når det er Miljøstyrelsen, som er kilden. Der er i brugen af citater lagt vægt på at medtage positive såvel som negative udsagn, da rådsmedlemmerne ikke nødvendigvis har ens synspunkter. Evaluators vurdering er baseret på en vægtning af de synspunkter, de interviewede er fremkommet med under interviewene.

For at adressere Miljøstyrelsens organisering og tilrettelæggelse af det rent administrative arbejde med at implementere Program for renere produkter er der sat fokus på følgende temaer:

• Administrativ praksis
• Miljøstyrelsens organisering og ledelse
• Brugervurdering af administrativ praksis
• Administrative rammer for programmet - herunder programadministrationens effektivitet
• Læresætninger og anbefalinger.

Analysen bygger på anvendelse af både kvalitativ og kvantitativ metode, og datagrundlaget er følgende:

• Desk research - herunder gennemgang af årsrapporter, prioriteringsplaner, evalueringsrapporter – herunder den tidligere midtvejsevaluering af Program for renere produkter, evaluering af Miljøstyrelsens ”Miljøstøtteordningen for Østeuropa” og evaluering af tilskudsordningen ”Miljøstyring og miljørevision i danske virksomheder”, som blev administreret af Miljøstyrelsen og den daværende Erhvervsfremmestyrelse. Dertil kommer ”Evaluering af Energiforskningsprogrammet”, som blev administreret af Energistyrelsen
• Der er gennemført fire personlige interview med tidligere og nuværende medarbejdere fra Miljøstyrelsen. Ved interviewene er der anvendt en semistruktureret spørgeguide, som har haft følgende hovedtemaer: Administrativ organisering og praksis, omkostningseffektivitet og læresætninger samt anbefalinger
• Der er anvendt kvantitative data fra de to gennemførte surveys, som især har dannet grundlag for udarbejdelse af kapitel 4 om ”Målopfyldelse på programniveau”. I de anvendte spørgeskemaer er der således spurgt ind til brugertilfredsheden med Miljøstyrelsens administration.

3.2 Miljørådets strategiske rolle

3.2.1 Miljørådets mandat

Miljørådets mandat i implementeringen af Program for renere produkter mv. var juridisk ophængt i Bekendtgørelse om tilskud til renere produkter m.v. samt i Bekendtgørelse af forretningsorden for Miljørådet for renere produkter mv. - begge fra 1998.^[14] Miljørådet skulle i henhold til bekendtgørelsen for rådet ”medvirke til gennemførelsen af Miljøstyrelsens tilskudsprogram for renere produkter m.v.”, ligesom rådet havde ”til formål at rådgive om aktiviteter, der tager sigte på at styrke den produktorienterede miljøindsats samt aktiviteter i forbindelse med den tekniske udvikling inden for affaldshåndteringsområdet”.

Bekendtgørelsen præciserede rådets opgaver som at:

1.      ”vedtage en årlig prioriteringsplan med tilhørende resultatmål, som skal indeholde en faglig prioritering af tilskudsprogrammets indsatsområder samt fordele tilskudsprogrammets årlige bevilling på indsatsområderne,

2.      afsætte en årlig reservepulje til projekter, der ligger uden for prioriteringsplanen,

3.      træffe afgørelse i tilfælde, hvor sekretariatet vurderer, at der kan være tvivl om, hvorvidt en ansøgning er inden for prioriteringsplanen,

4.      vurdere den løbende indsats under tilskudsprogrammet i relation til de opstillede resultatmål samt udfærdige kriterier for evaluering af denne indsats,

5.      rådgive Miljøstyrelsen om fastlæggelse af øvrige initiativer, der kan fremme en produktorienteret miljøindsats,

6.      medvirke til at fastlægge de overordnede principper for tilskud til meromkostninger i forbindelse med tildeling af det europæiske eller det nordiske miljømærke på baggrund af konkrete ansøgninger,

7.      træffe afgørelse om ydelse af tilskud til projekter, der er uden for prioriteringsplanen og samtidig overstiger 500.000 kr. I disse tilfælde kan rådet endvidere fastsætte vilkår for tilsagn om tilskud, herunder om reduktion i tilskud samt om tilbagebetaling af tilskud, jf. bekendtgørelse nr. 731 af 9. oktober 1998 om tilskud til renere produkter mv.”

De første citerede passager fra bekendtgørelsen samt første og femte punkt ovenfor lægger op til, at rådet skulle have en strategisk rolle i forhold til implementeringen af programmet, med de årlige prioriteringsplaner som et særligt vigtigt omdrejningspunkt. Rådets strategiske rolle var i 1998 en nyskabelse i forhold til det tidligere råd for renere teknologi og genanvendelse, hvis primære opgave var at godkende projektansøgninger efter indstilling fra Miljøstyrelsen. Dette, ganske ressourcekrævende arbejde, var for Miljørådet stort set afskaffet til fordel for en mere strategisk rolle i forhold til prioriteringen af programmets midler på en række indsatsområder.

Interview med en underdirektør i Miljøstyrelsen bekræfter, at hensigten med bekendtgørelsen var at tildele rådet en mere overordnet/strategisk rolle i gennemførelsen af programmet. Med den nye bekendtgørelse fik rådet dermed på den ene side større kompetence til strategisk at prioritere programmets midler og på den anden side mindre kompetence til at tildele midler til enkeltprojekter. Prioriteringen skulle dog naturligvis ske under hensyntagen til dels bekendtgørelserne og dels programbeskrivelsen^[15]. Som underdirektøren i Miljøstyrelsen udtrykte ved et interview: ”Rådet købte strategien, og deres rolle var derefter at dosere den i de rette mængder”. Rådet kunne med andre ord ikke grundlæggende ændre programmets sigte, indsatsområder mv.

Det er evaluators vurdering, at udgangspunktet for rådets arbejde og for samspillet mellem rådet og Miljøstyrelsen med dette mandat har været vanskelig.

For det første fik rådet med godkendelsen af prioriteringsplanerne en opgave, som reelt var en politisk opgave. Havde rådet alene været rådgivende, havde prioriteringsplanerne været en opgave for Miljøstyrelsen og i sidste ende for Miljøministeren. Havde rådet alene skulle godkende enkeltprojekter, kunne rådet havde lagt en ren faglig vurdering til grund for beslutningerne. Men ved at placere rådets opgave ”midt i mellem” det rådgivende og det projektgodkendende fik rådet en prioriteringsopgave, som ikke alene kunne ske ud fra faglige hensyn, men også rummede klare politiske elementer. Konstruktionen kunne derfor potentielt give konflikter, hvis rådet med sine prioriteringer ville en anden vej end Miljøstyrelsen og Miljøministeren.

For det andet fik rådet til opgave at medvirke til gennemførelsen af et program, der på grund af intentionen om en helhedsorienteret indsats var stort, komplekst, og som bestod af mange enkeltelementer^[16]. Et program som i udgangspunktet kunne være vanskeligt at overskue for rådets medlemmer, og som derfor i sagens natur også kunne være vanskeligt for rådet at prioritere indenfor. Dertil kom, at der i programmet lå en særlig vanskelig prioriteringsopgave mellem programmets affaldsindsats og programmets øvrige indsatser.

Det er samlet set evaluators vurdering, at intentionen i den nye bekendtgørelse fra 1998 om at flytte rådets kompetence fra det projektgodkendende til det strategiske, ud fra erfaringerne med det forudgående råd og ud fra hensigten med at gennemføre en helhedsorienteret indsats, var rigtig tænkt, og at prioriteringsplanerne var et godt operationelt redskab hertil. Men det er også evaluators opfattelse, at der var tale om en meget ambitiøs intention, som i praksis har været vanskelig at gennemføre. I et råd, som alene havde haft en rådgivende rolle, ville rollefordelingen mellem Miljøstyrelsen/Miljøministeriet og Miljørådet således have været mere entydig.

3.2.2     Et bredt sammensat råd af nøgleinteressenter

Rådets sammensætning var fastsat i bekendtgørelsen og bestod i programperioden af i alt 20 medlemmer:

• En formand og en næstformand, som i praksis blev udpeget som repræsentanter fra henholdsvis erhvervslivet og Miljøstyrelsen
• Medlemmer som blev udpeget efter indstilling fra i alt 16 organisationer og myndigheder – interesseorganisationer som bl.a. DI, LO, Dansk Handel og Service, Kommunernes landsforening og Danmarks Naturfredningsforening samt ministerier som bl.a. Fødevareministeriet, Erhvervsministeriet og Beskæftigelsesministeriet
• To medlemmer med sagkundskab om henholdsvis affald og produkters miljøforhold.

Sammensætningen af rådet har som følge af lovgrundlaget været uændret over perioden 1999-2002, men der har været en del udskiftning i personkredsen^[17]. Rådet var sammensat af de vigtigste offentlige og private interessenter i forhold til den produktorienterede miljøindsats. Rådet rummede et stort antal interessenter, hvilket ifølge underdirektøren i Miljøstyrelsen var en naturlig følge af, at programmet sigtede på en helhedsorienteret indsats, og dermed nødvendiggjorde, at mange interessenter fik sæde i rådet. Underdirektøren understregede, at man fra styrelsens side oplevede ”en stor interesse fra mange sider med henblik på at få sæde i rådet”.

Konstruktionen med et bredt sammensat råd har ifølge evaluator haft fordele såvel som ulemper.

Fordelene var, at rådet:

• Gav et forum for overordnede politiske drøftelser af relevans for den produktorienterede miljøindsats
• Gav en mulighed for at afveje interesser i forbindelse med prioriteringen af programmets midler – en mulighed for at opnå konsensus
• Gav en mulighed for at koordinere og forankre beslutninger bredt hos organisationer og myndigheder.

Mens ulemperne var, at:

• Rådets beslutningsdygtighed og udførende rolle var hæmmet af, at rådsmedlemmerne skulle varetage forskellige interesser, og at prioriteringen af programmets midler derfor blev en kamp for at få flest penge til de enkeltes interesseområder
• Fremdriften i rådsarbejdet blev meget langsommelig, fordi alle interessenter skulle høres, samtidig med at mange af drøftelserne havde lav relevans for de deltagende medlemmer, hvis ikke netop deres interesseområde var i fokus
• Kontinuiteten i rådets arbejde blev hæmmet af en relativt stor udskiftning af rådsmedlemmer undervejs.

Tekstboks 3.1: Rådets medlemmer om rådets sammensætning og størrelse

Det er evaluators vurdering, at et bredt sammensat råd af interessenter har været rigtig tænkt i forhold til at skabe dialog, koordinering og forankring af rådets beslutninger, og at rådet på disse områder generelt har fungeret tilfredsstillende. I forhold til prioriteringen af programmets midler har der imidlertid ligget en latent konflikt i rådets konstruktion, hvor mange forskellige interessenter har skullet opnå konsensus om de store linjer, såvel som om den konkrete prioritering af midlerne. Dette blev måske særligt tydeligt i forhold til rådsmedlemmer med meget snævre interesser. Som en interviewperson udtrykte det: ”Jo mindre direkte interesser, de havde i det, jo bedre var de til at løfte sig op”, hvilket må tolkes som, at de var bedre til se programindsatsen i et strategisk og helhedsorienteret perspektiv.

Samlet set er det evaluators opfattelse, at et lidt mindre råd formentlig ville have styrket fremdriften i rådsarbejdet såvel som rådets arbejde med at prioritere programmets midler. Et mindre råd kunne imidlertid også have bidraget til en mindre bred opbakning om det samlede programinitiativ. I den sammenhæng ville ændringer - vedrørende rådets størrelse - have krævet en ændring af bekendtgørelsen, som fastsatte antallet af medlemmer såvel som sammensætningen i programperioden på 4 år.

3.2.3 Rådets strategiske rolle i programmets gennemførelse

Det er evaluators opfattelse, at netop balancen mellem, om rådets rolle skulle være rådgivende eller besluttende i forhold til programmets gennemførelse, kom til at blive en central problemstilling i rådets virke over tid. For samtidig med at der var interessemodsætninger internt i rådet om prioriteringen af programmets midler, synes der også at have været en interessemodsætninger mellem på den ene side Miljøstyrelsen og på den anden side Miljørådet.

På papiret var det rådets strategi, som via prioriteringsplanerne blev gennemført, men reelt tegner interviewene et billede af, at Miljøstyrelsen har haft stor indflydelse på strategiens udmøntning via prioriteringsplanerne. De strategiske drøftelser om programinterventionen og prioriteringen af programmets midler har i særlig grad handlet om:

• Programmets prioritering af forudsætnings- og rammeskabende aktiviteter versus implementerende/markedsnære aktiviteter
• Programmets prioritering af aktiviteter med sigte på at skabe en markedsefterspørgsel efter renere produkter versus aktiviteter, som har sigtet på at udvikle renere produkter til markedet – med andre ord - valget mellem market pull og market push
• Programmets prioritering af programmets enkelte indsatsområder - herunder særligt prioriteringen af affaldsordningen versus de resterende dele af programmet.

Hovedparten af de rådsmedlemmer, som evaluator har talt med, opfattede, at Miljøstyrelsen gav forudsætningsskabende aktiviteter og aktiviteter med sigte på at udvikle renere produkter til markedet (market push) en høj prioritering, mens at rådsmedlemmerne ønskede en lavere prioritering af sådanne aktiviteter.

Samtidig har der været drøftelser mellem grupperinger i rådet og i nogen grad også internt i styrelsen om prioriteringen af specifikke indsatsområder, hvor særligt kampen om fordelingen af midler mellem affaldsordningen og de øvrige dele af programmet står tydeligt frem i erindringen hos de interviewede. ”Der var et affaldsråd i rådet” som en udtrykte det. ”En affaldsmafia” kaldte en anden det.

Det er generelt mange af rådsmedlemmernes opfattelse, at rådet i de strategiske drøftelser ikke var stærkt nok, samtidig med at Miljøstyrelsen var ganske dominerende i udlægningen af strategien og også i forhold til den løbende prioritering og implementering af programmet. Det begrænsede eller, hvad nogle af de mest kritiske røster siger, ligefrem marginaliserede rådets strategiske rolle, jf. tekstboks 3.2. Dette skyldes ifølge de interviewede bl.a., at programmet også for Miljøstyrelsen var et vigtigt redskab til at implementere de politiske intentioner med den produktorienterede miljøstrategi og til at understøtte styrelsens myndighedsopgaver generelt.

Medlemmerne havde dog gennem møderne mulighed for at påvirke styrelsen, og der blev også på møderne flyttet penge mellem indsatsområderne i prioriteringsplanerne, men som et af rådsmedlemmerne udtrykte det, var det i et omfang, at ”rådet reelt var mere rådgivende end besluttende, selvom det modsatte var intentionen”. Der gives dog også eksempler på rådets indflydelse, med etableringen af produktpanelerne som et af de hyppigst nævnte eksempler.

Tekstboks 3.2: Rådsmedlemmernes opfattelse af rådets strategiske rolle

Miljøstyrelsen giver for sin part udtryk for, at de i forhold til implementeringen ønskede, at:

• Sikre samspil mellem på den ene side den produktorienterede miljøindsats i Danmark og på den anden side den internationale udvikling på området
• Sikre at programindsatsen og prioriteringen af programmets intervention havde ophæng i eksisterende strategier på områder – eksempelvis ”Affald 21”
• Sikre kontinuitet i forhold til den forudgående indsats i programmet
• Sikre et tilstrækkeligt vidensgrundlag for programmets intervention.

Desuden påpeger styrelsen, at de i forhold til meget markedsnære aktiviteter var begrænset af EU's regler om offentlig støtte til private virksomheder. Med programmet gik de så langt, som det var muligt i forhold til lovgivningen, og at bl.a. brancheindsatserne, produktpanelerne og Miljøkompetenceordningen alle er eksempler på erhvervsrettede aktiviteter som kunne gennemføres inden for lovgivningens rammer.

Samlet set er det Miljøstyrelsens opfattelse, at rådet formelt - men også reelt - havde indflydelse på programmets implementering gennem vedtagelsen af de årlige prioriteringsplaner. De interviewede peger på, at rådet ikke nødvendigvis blev mere strategisk over årene, men at de lærte hinanden bedre at kende, at de blev bedre til at arbejde sammen, og at de også blev hurtigere enige. Rådet var mere velfungerende mod slutningen. Samtidig blev de mere og mere fortrolige med den produktorienterede tankegang, hvilket også kom til at afspejle sig i forslag til programbeskrivelsen for den efterfølgende periode, som en af de interviewede peger på blev mindre produktionsorienteret, mere markedsorienteret og fik større fokus på produktkædeperspektivet. En anden af de interviewede påpeger således, at vigtigheden af markedssiden i programinterventionen var et af de områder, hvor rådet og Miljøstyrelsen flyttede sig over perioden.

Rådet var også ved slutningen af programperioden bedre klædt på til at tage diskussionerne med Miljøstyrelsen, og kunne måske i en ny programperiode have fået en større strategisk rolle, end tilfældet blev i første periode.

Evaluator vil sammenfattende støtte op om den kritik, som også blev rejst i midtvejsevalueringen af, at rådet ikke i tilstrækkelig grad har fået eller kunnet tage den strategiske rolle, som rådet var tiltænkt i bekendtgørelsen fra 1998. Evaluator bemærker dog samtidig, at der var en vis udvikling i rådets rolle over perioden.

3.2.4 Organisatoriske forudsætninger for rådets strategiske rolle

Miljørådet er blevet sekretariatsbetjent af Miljøstyrelsen, og sekretariatsbetjeningen har i Miljøstyrelsen haft et relativt komplekst organisatorisk ophæng, som vurderes at have haft en vis betydning for rådets mulighed for at påtage sig en strategisk rolle. Sekretariatsbetjeningen var delt mellem medarbejdere i det daværende Kontor for renere produkter og styrelsens to affaldskontorer (Husholdningsaffaldskontoret og Erhvervsaffaldskontoret). Den tidligere omtalte akse mellem affaldsområdet og produktområdet afspejles således i styrelsens sekretariatsorganisering. Sekretariatet bestående af medarbejdere fra kontorerne, trak desuden på personer og kompetencer i styrelsens øvrige fagkontorer.

Der var ikke tale om et ”fysisk” sekretariat, ligesom der ikke fandtes en egentlig sekretariatschef eller lignende Sekretariatet bestod i stedet af en række medarbejdere, som i større eller mindre omfang havde rådsbetjeningen som arbejdsopgave, men det primære ansvar for sekretariatsfunktionen lå dog i Kontoret for renere produkter. I det omfang rådsmedlemmerne ønskede at komme i kontakt med sekretariatet, tog de enten kontakt til en af kontorcheferne, hvis der var tale om mere politiske eller principielle spørgsmål, eller til den konkrete sagsbehandler, hvis der tale om spørgsmål af faglig karakter.

Sekretariatsbetjeningen har således på den ene side været fagligt kompetent, fordi der i betjeningen af rådet har kunnet trækkes på styrelsens betydelige faglige kompetencer. På den anden side har sekretariatsbetjeningen været hæmmet af den komplekse organisatoriske struktur, hvor fagkontorerne havde stor magt, og hvor der, ifølge interview med medarbejdere i Miljøstyrelsen, ikke altid var et ”gnidningsfrit samspil” mellem kontorerne.

Såvel medarbejderne i styrelsen som rådsmedlemmerne har givet udtryk for, at den uenighed, som fra tid til anden var mellem kontorerne i styrelsen, også prægede møderne i rådet. Uenighederne blev så at sige løftet med over i rådet. Som en af de interviewede udtrykker det: ”Miljøstyrelsen havde alt for meget fokus på deres egen dagsorden, og samtidig var de ikke afklaret internt. Det gjorde arbejdet i rådet svært”. Det var mest markant i forhold til balancen mellem affaldsområdet og de andre områder. Denne styrelsesinterne ”konflikt” er søgt yderligere belyst i afsnit 3.4, der sætter fokus på ”Miljøstyrelsens organisering og ledelse”.

Et andet spørgsmål, som har været drøftet under interviewene med rådsmedlemmerne såvel som med medarbejderne i styrelsen, har været, om sekretariatsbetjeningen af rådet kunne have været organiseret anderledes og dermed kunne have givet rådet større strategisk råderum. Miljøstyrelsens havde i den valgte organisationsform en dobbeltrolle, fordi styrelsens dels skulle fungere som administrativt sekretariat for rådet og dels havde politiske og faglige interesser i prioriteringen af programmets midler, jf. afsnittet om rådets strategiske rolle ovenfor.

Tekstboks 3.3: Rådsmedlemmerne om organiseringen

Evaluators vurdering er, at rådet måske kunne have fået større armslængde til Miljøstyrelsen ved eksempel at have haft sit eget uafhængige sekretariat. Dog ville et uafhængigt sekretariat samtidig have haft mindre direkte adgang til de faglige kompetencer i Miljøstyrelsen, som har været nødvendige for at kunne gennemføre et så stort og komplekst program som Program for renere produkter. Et uafhængigt sekretariat vurderes imidlertid ikke at ville kunne have bidraget til at mindske den organisatoriske kompleksitet. Det er således på dette punkt vanskeligt at pege på et reelt alternativt til den valgte model.

Som en af medarbejderne i styrelsen påpegede, lå der en vis uafhængighed i, at dagsordener for rådet blev drøftet med den eksternt udpegede formand, som også efterfølgende ledte møderne i rådet. Flere af rådsmedlemmerne har på tilsvarende vis påpeget fordelene ved at have en eksternt udpeget formand, hvilket især stod tydeligt frem med den sidste formand for rådet, som udover at komme fra erhvervslivet også havde en god politisk forståelse. Modellen med en eksternt udpeget formand gjorde det lettere at komme igennem med kritik af Miljøstyrelsen, som en af de interviewede udtrykker det. En anden interviewperson udtrykte det på følgende måde: ”Hvis Miljøstyrelsen havde haft formandsposten, havde de kørt det for tæt”.

3.2.5 Sekretariatets betydning for rådets arbejdsbetingelser

Miljøstyrelsen har som sekretariat for rådet haft sin primære opgave i forhold til, at:

• Planlægge, forberede og referere møderne i rådet, herunder at fastlægge dagsordenen i samråd med rådets formand
• Forberede, revidere og færdiggøre de årlige prioriteringsplaner
• Udarbejde indstillinger af projekter under reserve-/perspektivpuljen til drøftelse og godkendelse i rådet
• Udarbejde temaoplæg og lignende til rådsmøderne
• Udarbejde dokumentationsmateriale med henblik på løbende monitorering af programmet, herunder udarbejdelsen af de årlige årsberetninger til godkendelse af rådet.

Møderne i Miljørådet har været omdrejningspunktet for rådsarbejdet, og dermed også for sekretariatsbetjeningen af rådet. Der blev afholdt cirka seks rådsmøder om året. Godkendelsen af prioriteringsplanerne var en af rådets største opgaver og har sammen med godkendelsen af projekter under reserve-/perspektivpuljen lagt beslag på størstedelen af tiden på rådets møder.

Rådsmedlemmerne har generelt haft en opfattelse af, at Miljøstyrelsen lagde mange kræfter i at betjene rådet, og også af at rådsbetjeningen generelt var velfungerende. Det var overordnet set også det billede, midtvejsevalueringen tegnede af arbejdet i rådet. Der er dog samtidig flere af rådsmedlemmerne, som i interviewrunden har udtrykt kritik af styrelsens rolle som sekretariat, jf. tekstboks 3.4.

Tekstboks 3.4: Rådsmedlemmerne om sekretariatsbetjeningen

Rådsmedlemmernes kritik går i hovedtræk på, at:

• Forberedelsen af møderne ikke i tilstrækkeligt omfang gav et fokuseret og struktureret mødeforløb,
• Materialet til møderne var for omfattende og kom for sent,
• Miljøstyrelsen mødte for talstærkt op til møderne, og at det havde en hæmmende effekt på møderne.

Ved rundbordssamtalen med medarbejderne i Miljøstyrelsen blev der givet udtryk for, at rådet generelt fik en meget god sekretariatsbetjening, men samtidig var der også en erkendelse af, at nogle ting kunne have været gjort bedre. Med hensyn til forberedelse og gennemførelsen af møderne var medarbejderne generelt af den opfattelse, at der i især i starten af programperioden gik for meget tid på møderne med at orientere rådet, og at der over hele forløbet var en tendens til, at de mere generelle og tematiske drøftelser blev klemt af arbejdet med at få prioriteringsplanerne på plads og af at drøfte godkendelsen af enkeltprojekter i forbindelse med reserve-/perspektivpuljen.

I forhold til forberedelsen af det skriftlige materiale til møderne, var medarbejderne i udgangspunktet enige i, at det ofte kom for sent ud. Det var tillige et stort arbejde, fordi alt mødemateriale på det tidspunkt skulle sendes ud postalt og ikke som i dag, hvor udsendelse kan ske via e-mail. Når materialet undertiden havde en tendens til at blive omfattende, skyldtes det også, at rådsmedlemmerne ofte efterspurgte argumentation for de indstillinger, styrelsen kom med. Eksempelvis i forhold til prioriteringsplanerne, hvor sekretariatet oplevede en stærk efterspørgsel efter argumentation og dokumentation. Det var i praksis svært at opfylde kravet om både kortfattede og veldokumenterede indstillinger. Men det var et område, som sekretariatet ifølge eget udsagn arbejdede med gennem hele programperioden.

Angående møderne kom det også ved rundbordssamtalen frem, at styrelsen ofte var ganske stærkt repræsenteret, og at kritikken fra rådet af dette var velkendt. Over for det synspunkt stod imidlertid et udtalt behov fra medarbejdernes side, om at være til stede ved drøftelserne i rådet, fordi det gav en bedre føling med tingene, og dermed en højere kvalitet i styrelsens arbejde. Så selvom styrelsen havde en vis erkendelse af problemet, var det efter styrelsens vurdering i praksis vanskeligt at løse. Denne problematik er yderligere belyst i afsnit 3.4, der sætter fokus på ”Miljøstyrelsens organisering og ledelse”.

Trods den ovenfor nævnte kritik af sekretariatsbetjeningen var der samtidig i rådet en oplevelse af, at der skete en positiv udvikling over perioden:

• I starten af forløbet handlede møderne meget om enkeltsager -  måske som en reminiscens fra det tidligere råd - der havde godkendelse af projekter som sin primære arbejdsopgave. Men over tid blev rådet bedre til at overlade dette arbejde til Miljøstyrelsen og så bruge tiden på mere overordnede og strategiske drøftelser
• Udskiftningen af rådets formand undervejs i forløbet medvirkede til, at møderne blev afviklet mere effektivt, at drøftelserne blev mere fokuserede og til at flere af rådsmedlemmerne kom til orde under møderne
• Miljøstyrelsen blev generelt mere fortrolig med sekretariatsbetjeningen af rådet, og bedre til at sikre gode arbejdsbetingelser for rådet. Rådet fik bl.a. bedre mulighed for at komme ind over prioriteringsplanerne på et tidligere tidspunkt i forløbet, der blev arbejdet mere med temaer, og der blev introduceret seminarer som mødeform.

Samlet set er det evaluators vurdering, at sekretariatsbetjeningen af rådet var velfungerende over perioden, og at Miljøstyrelsen også løbende arbejdede på at forbedre betjeningen – eksempelvis med mere rettidig udsendelse af mødemateriale. Men samtidig er det evaluators indtryk, at rådsbetjeningen på nogle områder kunne have fungeret bedre – eksempelvis ved i mødeforberedelsen at udarbejde indstillinger og oplæg, der i udgangspunktet var mere ”åbne” i forhold til reel strategisk drøftelse. Evaluator vurderer, at dette positivt ville have kunnet understøtte rådets strategiske rolle i gennemførelsen af programmet. Dette element er uddybet i afsnit 3.4, der sætter fokus på ”Miljøstyrelsens organisering og ledelse”.

3.3 Miljøstyrelsens administrative praksis

I midtvejsevalueringen findes en udførlig beskrivelse af administrativ praksis, og evaluator har brugt beskrivelsen som udgangspunkt for nedenstående. I forbindelse med de personlige interview - knyttet til nærværende slutevaluering – blev det fremhævet, at der ikke er sket væsentlige ændringer i den administrative praksis siden midtvejsevalueringen.

Dog er det i interviewene fremgået, at der er sket mindre justeringer med henblik på mere simpel kommunikation om ansøgningsmuligheder, og det fremgik ligeledes, at der undervejs er blevet udviklet en række faste paradigmer for udbudsannoncer, tilsagnsskrivelser, afslagsskrivelser mv. Disse paradigmer er i vid udstrækning videreført i den nuværende Virksomhedsordning, som Miljøstyrelsen administrerer.

3.3.1 Organisering af arbejdet

Miljøstyrelsen har haft det administrative ansvar for gennemførelsen af Program for renere produkter og dermed indkaldt, indstillet og godkendt ansøgninger under pro­gram­met. Kontoret for renere produkter har varetaget den overordnede administration og koor­di­ne­ring af programmet. På affaldsområdet har administrationen dog hovedsageligt været placeret i Hus­holdnings­affalds­kontoret og Erhvervsaffaldskontoret (Ud­vik­lingsordningen Del II) samt et selv­stændigt kontor for Miljømærke­fremme- og Miljø­kom­pe­tenceordningen. Opgaverne relateret til dette område har været varetaget af en konsulent. Endelig har de tre kemikalie­kontorer, Indu­strikontoret samt Transport og luftkvalitetskontoret haft et fagligt og admini­strativt bidrag til programmet. De over­ordnede administrative retningslinier har været nedfældet skriftligt.

3.3.2 Udbud af projekter

Program for renere produkter har været bygget op omkring en udbudsmodel i modsætning til den tidligere Renere Teknologi ordning, som var bygget op om en ansøgningsmodel. Interviewrunden har peget på flere årsager til dette.

For det første har Miljøstyrelsen i udgangspunktet ønsket at udstikke nogenlunde præcise rammer for konkrete projekter for at bidrage til en optimal strategisk sammenhæng i programmet. I interviewrunden blev det anført, at der dermed blev lagt et stort projektudviklingsansvar i Miljøstyrelsen, og i starten ”var der tvivl om, at man kunne løfte ansvaret”, men alle interviewpersoner har i denne sammenhæng været glade for udbudsmodellen. Det blev nævnt, at der altid er risiko for at ”gode ideer går tabt”, men der blev også henvist til, at ”gode ideer kan være knyttet til relativt små miljøproblemer”, som ikke har været prioriterede i Program for renere produkter. Endelig har interviewpersonerne henvist til reservepuljen/perspektivpuljen, som netop har givet plads til mere ”skæve projekter”.

Evaluator vurderer her, at en udbudsmodel har bidraget til at understøtte en strategisk sammenhæng, og der skal her henvises til, at det i kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv” blev konstateret, at programmet samlet set fremstår med en høj grad af sammenhæng og kontinuitet. I forlængelse af dette vurderer evaluator, at det er positivt, at Miljøstyrelsen har været bevidst om det store projektudviklingsansvar, og det vurderes endvidere, at det ved eventuel fremtidig programimplementering skal tilsikres, at der er de optimale rammer for at kunne løfte et sådant projektudviklingsansvar – herunder eventuelt muligheden for at inddrage supplerende kompetencer i selve projektudviklingen.

For det andet har udbudsmodellen givet mulighed for at udbyde projekter inden for samme tema samtidigt. Interviewrunden har peget på, at dette skulle bidrage til strategisk sammenhæng og fokus i programimplementeringen. Blandt andet ved at øge mulighederne for at kunne udveksle erfaringer på tværs af projekter i deres respektive implementeringsperioder. I den sammenhæng har Miljøstyrelsens medarbejdere også haft mulighed for at kunne deltage ”samtidigt” i følgegrupper for projekter, der har været tematisk forbundne.

Erfaringer med Renere Teknologi ordningen viste, at der med en ren ansøgningsmodel blev igangsat en proces, der kan karakteriseres som ”knopskydning”, hvor projekter udviklede sig over tid med afsæt i supplerende ansøgninger, hvilket ikke skabte optimale rammer for strategisk programsammenhæng og –fokus. Eksempelvis var der ikke ”samtidighed” i bevillinger til projekter inden for samme tema. Disse erfaringer er indgået i designgrundlaget for Program for renere produkter.

For det tredje har en række af bevillingernes størrelse betinget, at styrelsens har skullet følge EU’s udbudsregler og ligeledes Finansministeriets retningslinjer for nationale udbud.

I praksis har projekter været udbudt i dagspressen og fagblade samt på Miljø­styrelsens hjemmeside fem til seks gange årligt. Miljøstyrelsen har i en vis udstrækning benyttet sig af muligheden for direkte at gøre potentielle ansøgere opmærksomme på udbuddene. Efter modtagelse af ansøgninger har Miljøstyrelsen også i flere tilfælde opfordret ansøgere til at gå sammen i konsortier – primært med det formål at sikre en optimal kompetence- og interessentsammensætning i de konkrete projekter.

Projekter under 400.000 kr. har ikke nødvendigvis været offentligt udbudt jf. Finansministeriets daværende retningslinjer. Her har Miljøstyrelsen haft mulighed for at gå mere ”selektivt” til værks og dermed kunnet opfordre specifikke ansøgere til at udarbejde projektbeskrivelser. I interviewrunden blev det imidlertid understreget, at det gældende princip har været at behandle alle ansøgere ens. I den sammenhæng ønsker evaluator at understrege, at Miljøkompetenceordningen i vid udstrækning har fungeret som en standardordning med standardiserede skemaer mv., hvor relativt små bevillinger er udbetalt, hvis ansøgere har opfyldt de givne kriterier. Miljøkomptenceprojekter har antalsmæssigt udgjort ca. 50 % af alle projekter, men kun 25 % målt på de budgetterede midler jf. kapitel 2 ”Programmet i strategiske perspektiv”.

I interviewrunden har Miljøstyrelsens tidligere og nuværende medarbejdere alle vurderet, at den formidling, der har været om programmet - hjemmeside, udbud i dagspressen mv. - har været god og tilstrækkelig. Dette underbygges med kommentarer om, at Miljøstyrelsen altid har modtaget mange ansøgninger, og der har ikke været ”afløbsproblemer” undervejs. Medarbejderne henviser imidlertid også til, at en række branche- og interesseorganisationer har været væsentlige medspillere i forbindelse med information om programmulighederne. Eksempelvis Videncenter for Affald og DAKOFA (Dansk Komité for Affald) har været gode til at informere om Udviklingsordningens Del II.

3.3.3 Indstilling af projekter

Udfra en række fastlagte bedømmelseskriterier er der for hver gruppe af ansøgninger udarbejdet kortfattede indstillingsnotater. For Udviklingsordningens Del I har indstillingerne først passeret sagsbehandlerens egen kon­torchef i fagkontorerne med henblik på en faglig kvalitetssikring og derefter Kontoret for renere produkter med henblik på en administrativ kvalitetssikring. Herfra er indstillingen fremsendt til godkendelse i Miljøstyrelsens direktion. Pro­ceduren har principielt været den samme for Udviklingsordningens Del II, men indstil­lingsnotaterne fra de to affaldskontorer har ikke været gennem Kontoret for renere produkter.

Indstillinger under Miljøkompetenceordningen har passeret kontorchefen i Kontoret for renere produkter men kun undtagelsesmæssigt videresendt til godkendelse i Miljøstyrelsens direktion. Ved programopstart gik indstillinger under Miljøkompetenceordningen til Miljøstyrelsens direktion, men denne procedure blev omlagt primært af ressourcemæssige årsager, men også fordi Miljøkompetenceordningen havde en stan­dar­diseret ansøgningsprocedure. For projekter under reservepuljen/perspektivpuljen skete indstillingen til Miljørådet.

3.3.4 Overvågning af projekter

Fra Miljøstyrelsens side er der sket en løbende overvågning af de igangsatte projekter, hvor medarbejdere med særlige faglige kompetencer har fulgt projekterne. Den konkrete proce­dure har varieret mel­lem projekterne, og det har således væres sagsbehandlernes egne skøn, som har afgjort proceduren. Sædvanligvis har sagsbehandleren deltaget i møder ved opstart og afslutning af projekterne. Under udvik­lings­ordningen har Miljøstyrelsens medarbejdere deltaget aktivt i projekternes følgegrupper, hvor en lang række nøgleinteressenter – herunder repræsentanter fra branche- og interesseorganisationer samt virksomhedsrepræsentanter m.fl. - har været repræsenteret.

I interviewrunden er det blevet fremhævet, at Miljøstyrelsens repræsentation i projektfølgegrupper har været en god måde at få en faglig dialog, få kontakt med nøgleinteressenter og samtidig bidrage til fremdrift i projekterne. Miljøstyrelsens deltagelse i følgegrupper vurderes dermed at have været et godt styringsværktøj i en programadministrativ sammenhæng. Interviewpersonerne har samlet set vurderet, at Miljøstyrelsens interne styringssystemer (TAS mv.) har fungeret fint, men det nævnes, at bevillingsmodtagerne i flere tilfælde har haft problemer i forbindelse med udarbejdelse af projektregnskaber, men det er der blevet rettet op på løbende.

3.3.5 Formidling af projektresultater

Under Udviklingsordningen blev der fra Miljøstyrelsens side stillet krav om, at bevillingsmodtagere skulle udarbejde projektrapporter i henhold til styrelsens standardparadigme. Derudover skulle projektresultaterne formidles i en projektartikel med henblik på offentliggørelse på Miljøstyrelsens hjemmeside. Under Miljøkompetenceordningen har bevillingsmodtagerne skullet indsende et evaluerings­skema og en artikel.

Projektresultater er også blevet formidlet gennem nyhedsbrevet ”Renere produkter”, der med mellemrum har været indsat som indstik i Miljøstyrelsens magasin, ”MiljøDanmark”. Derudover har artikler været publiceret i ”Ny viden” fra Miljøstyrelsen.

I interviewrunden er der fremkommet forskellige perspektiver på Miljøstyrelsens egen formidling af projektresultater. På den ene side henvises der til, at styrelsen ikke har været god nok til at følge op på projektresultaterne, hvilket blandt andet skyldes, at det har knebet med at få tid til at gennemføre en formidlingsindsats. Det fremgår imidlertid også, at selvom der er sket en del formidling, så har Miljøstyrelsen behov for bedre principper for, hvordan projektresultater formidles - udover opfyldelse af de almindelige standardkrav. Dette stemmer overens med resultaterne fra midtvejsevalueringen og ligeledes denne evaluerings spredningsanalyse, der er præsenteret i kapitel 7 ”Spredning og nyttiggørelse af programmets resultater”. På den anden side lyder det, at der i programperioden er sket en stor formidlingsindsats, og standardrapportering (projektrapporter og projektartikler) er gode virkemidler i forhold til centrale målgrupper – det, som måske har manglet, er ”tværgående formidling med karakter af folkeoplysning”. Der skal henvises til kapitel 7 med henblik på at få supplerende perspektiver på formidlingsaspektet.

3.4 Miljøstyrelsens organisering og ledelse

I kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv”, blev der sat fokus på Program for renere produkters høje grad af kompleksitet. I dette kapitel om ”Programorganisering og administration” er der tidligere sat fokus på, hvordan denne kompleksitet har haft indflydelse på Miljørådets strategiske rolle – herunder indflydelse på Miljøstyrelsens sekretariatsbetjening af rådet og dermed samspillet mellem styrelse og råd. I den sammenhæng skal der henvises midtvejsevalueringens konklusion om, at programadministrationen skete i en relativ kompleks organisatorisk struktur. Programmets store faglige bredde medførte kompleks admini­­stration, som lagde beslag på mange ressourcer i Miljø­styrelsen.

I interviewrunden - knyttet til nærværende administrationsevaluering - er det forsøgt at komme i dybden og nuancere denne problematik. Tidligere og nuværende medarbejdere fra Miljøstyrelsen har kunnet belyse problematikken ud fra både et ledelses-/medarbejder-perspektiv og ligeledes ud fra et programdesign/-implementeringsperspektiv.

I interviewrunden lyder det, at Program for renere produkters fokus på produkter og produkters livscyklus samt den overordnede strategiske helhedsorientering var en ny måde at tænke miljøpolitik på – eksempelvis ved at integrere området renere teknologi og affaldsområdet i en helhedstankegang. Begge områder var ikke tidligere blevet integreret i en miljøpolitisk sammenhæng. Det nævnes, at Program for renere produkter var ”forud for sin tid”, og at programmet på den måde blandt andet har fremstået som en slags ”modelprogram”, hvilket blandt andet er ”blevet fremhævet fra svensk side”. Noget mere kritisk lyder det imidlertid også, at ”der var lagt meget i puljen”, ”der var ikke blevet renset op fra fortiden, hvilket gav et mudret billede”, og det nævnes endvidere, at der ”intet nyt var – udover en strukturering af tankegangen”.

I interviewrunden blev det også nævnt, at helhedsorienteringen ikke var integreret i den måde, hvorpå Miljøstyrelsen i praksis organiserede sit arbejde med at udmønte politik med relevans for området renere teknologi, affaldsområdet og beslægtede områder. Eksempelvis henvises der til, at hvor forskellige kontorer i Miljøstyrelsen tidligere havde sekretariatsbetjent flere råd, skulle der med Program for renere produkter kun være ét råd – Miljørådet. Som nævnt i afsnit 3.3.1 var det Kontoret for renere produkter, der havde ansvaret for den overordnede administration og koordinering af programmet – herunder det primære ansvar for sekretariatsbetjeningen. Men implementeringen af programmet skulle ske i tæt samarbejde med blandt andet de to affaldskontorer (Erhvervsaffaldskontoret og Husholdningsaffaldskontoret). Som nævnt tidligere i dette kapitel knyttede sekretariatsfunktionen sig dermed til et råd med et bredere fokus og en mere strategisk rolle end tidligere råd.

I den sammenhæng henvises der i interviewrunden til spørgsmålet, om ”Miljøstyrelsen rent organisatorisk var gearet til på optimal vis at implementere programmet” - og i den sammenhæng - om ”et tværfagligt program måske havde været bedre understøttet af en mere tværfaglig projektorganisation”. I interviewrunden blev det imidlertid fremhævet, at ”Miljøstyrelsen ved programopstart ikke var klar til at etablere en decideret projektorganisation”, og ”dybest set skulle Miljøstyrelsen kunne koordinere sig gennem et programforløb med Miljøstyrelsens daværende basisorganisation” og dermed samarbejde mellem Kontor for renere produkter, de to affaldskontorer m.fl.

Interviewrunden peger imidlertid helt tydeligt på, at der var forskellige holdninger blandt de ledere i Miljøstyrelsen, som havde fået til opgave at designe og implementere Program for renere produkter. Disse forskellige holdninger var netop knyttet til, hvilken prioritering affaldsområdet skulle have i den samlede produktlivscyklustankegang - og i forlængelse af dette - hvordan programmets bevillingsmæssige grundlag skulle fordeles. Interviewrunden peger i den sammenhæng på, at der var ”dårlig koordinering på strategisk og ledelsesmæssigt niveau” mellem Kontoret for renere produkter på den ene side og de to affaldskontorer på den anden side.

I praksis har det betydet, at når programmets årlige prioriteringsplaner skulle udarbejdes, har arbejdsprocesserne ikke været uden problemer. Interviewpersonerne bruger ord som ”ikke problemfrie”, ”konfliktfyldte”, og det nævnes ”at samarbejdstanken mellem de tre kontorer ikke lykkedes så godt på ledelsesniveau”.

Evaluator vurderer, at dette kan bidrage til en forklaring af, hvorfor Miljørådets medlemmer i perioder har oplevet, at de ikke fik det strategiske spillerum, som medlemmerne var tiltænkt, hvilket er konstateret tidligere i dette kapitel. Med andre ord kan ledelseskonflikterne om den strategiske prioritering have bevirket, at Miljørådets strategiske råderum blev mindre, fordi de strategiske oplæg til drøftelser i Miljørådet ikke var åbne nok.

Flere interviewpersoner peger på, at de fagpolitiske ledelsesproblemer ikke blev løst. Alle interviewpersoner understreger imidlertid, at når først prioriteringsplanerne var på plads, så fungerede samarbejdet mellem medarbejderne i de tre kontorer og de øvrige involverede kontorer fint. I den sammenhæng fremhæves det som en styrke, at ”styrelsens medarbejdere har haft et solidt kendskab til hinandens faglige kompetencer”. Interviewpersonerne understreger også, at programadministrationen har været designet til at skabe ”god sagsbehandling”, og de vurderer endvidere, at der har været tale om ”god forvaltningsskik”. Det nævnes imidlertid, at der har været mange medarbejderudskiftninger undervejs, og der har til tider været forskelle i ejerskabsfølelsen blandt Miljøstyrelsens forskellige medarbejdere i forhold til projekter. Med andre ord har ejerskabsfølelsen i visse tilfælde ikke været optimal, når medarbejdere har overtaget sager fra tidligere kolleger.

Evaluator vurderer, at Program for renere produkter i sit helhedsorienterede design med fokus på produkter og produkters livscyklus har givet Miljøstyrelsen en række strategiske og ledelsesmæssige udfordringer, som har bidraget til at skabe en kompleks organisering og kompleks admini­­stration. Disse udfordringer lagde beslag på mange ressourcer i Miljø­styrelsen – herunder især ledelsesressourcer. Det har været særligt udfordrende for ledelsen at prioritere forskellige temaer i relation til produkters livscyklus, og prioritering af affaldsområdet i en livscyklussammenhæng har udgjort den største ledelsesudfordring. Ledelsesudfordringerne har i perioder skabt egentlige ledelseskonflikter – særligt ved udarbejdelse af programmets årlige prioriteringsplaner.

Evaluator vurderer imidlertid, at når først prioriteringsplanerne var på plads – herunder efter behandling i Miljørådet – så er Program for renere produkter blevet implementeret på tilfredsstillende vis. Denne vurdering understøttes af brugervurderinger af Miljøstyrelsens administrative praksis, som analyseres i de følgende afsnit.

3.5 Brugervurdering af administrativ praksis

Den helt overordnede brugertilfredshed med Miljøstyrelsens administration er meget høj. Således har 93 % af respondenterne svaret, at de samlet set har været fuldt ud tilfredse eller tilfredse med Miljøstyrelsens administration. Det gælder både respondenter, der har modtaget støtte under Udviklingsordningen og under Miljøkompetenceordningen. Evaluator vurderer, at dette er meget tilfredsstillende.

Tallene i den nedenstående tabel 3.1 viser imidlertid, at der er lidt flere, som har været fuldt ud tilfredse med administrationen af Udviklingsordningen (56 %) sammenlignet med Miljøkompetenceordningen (48 %). Denne lille forskel slår stærkere igennem, når der senere i dette kapitel fokuseres på en række mere detaljerede administrative forhold knyttet til projekternes ansøgnings- og implementeringsfaser. Det er ikke umiddelbart muligt at finde en direkte forklaring på disse forskelle blandt ansøgere under de to ordninger med udgangspunkt i datagrundlaget. Men det er et faktum, at Miljøkompetenceordningen i sin administrative opsætning har haft en højere grad af standardisering, og projektbevillingerne har været relativt mindre sammenlignet med Udviklingsordningen. Evaluator vurderer i den sammenhæng, at en mulig forklaring kan være, at ansøgere under Miljøkompetenceordningen kan have oplevet en mindre grad af fleksibilitet i forhold til at kunne realisere egne ideer. Endvidere vurderer evaluator, at ansøgere under Miljøkompetenceordningen kan have oplevet en relativt høj grad af ”bureaukrati” i forhold til at modtage en relativ lille bevilling.

Tabel 3.1: Samlet brugervurdering af tilfredshed med Miljøstyrelsens administration

I de følgende afsnit fokuseres der på en række mere detaljerede administrative forhold knyttet til projekternes ansøgnings- og implementeringsfaser.

3.5.1 Ansøgningsfasen

I tabellerne 3.2 og 3.3 nedenfor fremgår spørgeskemaundersøgelsens resultater om brugervurderinger af en række forhold knyttet til selve ansøgningsfasen for henholdsvis Udviklingsordningen og Miljøkompetenceordningen.

Tabel 3.2: Brugerholdninger til udsagn vedr. Udviklingsordningen (n=220)

Tallene tyder på, at ansøgerne overordnet har fundet det let at få information om programmet og ligeledes fundet tilskudsreglerne simple og lette at forstå. Men tallene viser imidlertid også, at ansøgere under Udviklingsordningen har haft lettere ved at få information om programmet og har fundet tilskudsreglerne mere simple og lette at forstå end ansøgerne under Miljøkompetenceordningen. Endvidere tyder tallene på, at der er sket en negativ udvikling siden midtvejsevalueringen. På baggrund af data er det imidlertid ikke muligt at give en forklaring på denne udvikling.

Således er 85 % af ansøgerne under Udviklingsordningen helt eller delvist enige i, at det var let at få information om programmet, og til sammenligning er tallet for ansøgere under Miljøkompetenceordningen 72 %. I forbindelse med midtvejsevalueringen var der 90 %, som i en samlet vurdering af de to ordninger erklærede sig helt eller delvist enige i samme udsagn.

Ligeledes var 85 % af ansøgerne under Udviklingsordningen helt eller delvist enige i, at reglerne for tilskud var simple og lette at forstå, hvor kun 65 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen har givet samme vurdering. I forbindelse med midtvejsevalueringen var der 78 % som i en samlet vurdering af de to ordninger erklærede sig helt eller delvist enige i samme udsagn.

Tabel 3.3: Brugerholdninger til udsagn vedr. Miljøkompetenceordningen (n=235)

Tallene tyder ikke på, at ansøgningsfristerne har gjort det svært at ansøge, og Miljørådets fastlagte indsatsområder lader heller ikke til at have voldt problemer i forbindelse med ansøgning. Men igen har Udviklingsordningen fået en mere positiv vurdering end Miljøkompetenceordningen. Vurderingerne svarer nogenlunde til resultaterne fra midtvejsevalueringen, men der kan spores en positiv udvikling. Således er 72 % af ansøgerne under Udviklingsordningen helt eller delvist uenige i, at ansøgningsfristerne har gjort det sværere at ansøge. Til sammenligning er tallet for ansøgere under Miljøkompetenceordningen 65 %. I forbindelse med midtvejsevalueringen var der 71 %, som i en samlet vurdering af de to ordninger erklærede sig helt eller delvist uenige i samme udsagn.

70 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist uenige i, at Miljørådets fastlagte indsatsområder har gjort det svært at ansøge, hvor kun 61 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen har givet samme vurdering. Det er en positiv udvikling sammenlignet med midtvejsevalueringen, hvor der kun var 54 %, som i en samlet vurdering af de to ordninger erklærede sig helt eller delvist uenige i samme udsagn.

Når fokus rettes mod sagsbehandlingstiden og brugernes oplevelse af faglighed og saglighed i sagsbehandlingen, viser tallene overordnet en rimelig høj brugertilfredshed. Der er ikke væsentlig forskel i vurderingerne blandt ansøgerne til de to ordninger, og brugernes oplevelse af sagsbehandlingstiden er blevet mere positiv siden midtvejsevalueringen. Sammenlignes der med vurdering af sagsbehandlingstiden i andre ordninger understøttes den positive vurdering.

Det fremgår, at 69 % af ansøgerne under Udviklingsordningen og 67 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen er helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen tog kort tid. Det er en positiv udvikling sammenlignet med midtvejsevalueringen, hvor der var 63 % af ansøgerne, som i en samlet vurdering af de to ordninger erklærede sig helt eller delvist enige i samme udsagn. I forbindelse med den administrationsanalyse, der er gennemført af tilskudsordningen - ”Miljøstyring og miljørevision i danske virksomheder” - er der 55 % af ansøgerne, som har vurderet, at sagsbehandlingstiden enten var meget kort eller hverken bemærkelsesværdig lang eller kort. Om end tallet ikke er direkte sammenligneligt, dels på grund af forskellige svarkategorier og dels på grund af ordningernes grundlæggende forskelligheder, så vurderer evaluator her, at tilfredsheden knyttet til sagsbehandlingstiden under Program for renere produkter også i dette perspektiv er tilfredsstillende.

87 % af ansøgerne under Udviklingsordningen og 82 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen var helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen skete på et sagligt og fagligt grundlag. Tallet fra midtvejsevalueringen var til sammenligning 82 %.

Hvis der kikkes på tværs af de forskellige administrative forhold inden for Udviklingsordningen med afsæt i de sammenslåede kategorier, som er beskrevet ovenfor, er det kun vurderingen af sagsbehandlingstiden, der ligger under 70 %.^{[18] &[19]} Evaluator vurderer samlet set, at det er meget tilfredsstillende.

• 87 % af ansøgerne under Udviklingsordningen var helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen skete på et sagligt og fagligt grundlag
• 85 %  af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist enige i, at det var let at få information om programmet
• 85 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist enige i, at reglerne for tilskud var simple og lette at forstå
• 72 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist uenige i, at ansøgningsfristerne har gjort det svært at ansøge
• 70 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist uenige i, at Miljørådets fastlagte indsatsområder har gjort det svært at ansøge
• 69 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen tog kort tid.

For Miljøkompetenceordningens vedkommende er der 4 af vurderingerne af de administrative forhold, som ligger under 70 %.^[20] Det er ikke så positivt som vurderingerne under Udviklingsordningen, men evaluator finder det samlet set tilfredsstillende.

• 82 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen var helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen skete på et sagligt og fagligt grundlag
• 72 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen er helt eller delvist enige i, at det var let at få information om programmet
• 67 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen er helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen tog kort tid.
• 65 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen er helt eller delvist uenige i, at ansøgningsfristerne har gjort det sværere at ansøge
• 65 % ansøgerne under Miljøkompetenceordningen er helt eller delvist enige i, at reglerne for tilskud var simple og lette at forstå
• 61 % af ansøgerne under Miljøkompetenceordningen er helt eller delvist uenige i at Miljørådets fastlagte indsatsområder har gjort det svært at ansøge.

I interviewrunden med tidligere og nuværende medarbejdere fra Miljøstyrelsen udtrykker alle, at de i kontakten med ansøgerne har oplevet, at ansøgerne var tilfredse med administrationen i ansøgningsfasen, og når der har været utilfredshed, har det i sagens natur været knyttet til ansøgere, som har fået afslag.

I kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv” blev det på baggrund af en gennemgang af et mindre antal afslag konstateret, at Miljøstyrelsen oftest har givet afslag med den begrundelse, at ansøgningerne ikke levede op til målsætningerne i de gældende prioriteringsplaner. På baggrund af de gennemførte analyseaktiviteter knyttet til afslag er det ikke muligt at give en nærmere karakteristik af de projekter, som over tid har fået afslag – herunder om der har vært tale om særligt risikobetonede projekter, projektbeskrivelser af ringe kvalitet eller om timing i forhold til temaerne i prioriteringsplanerne ikke har været rettidig mv. Det må imidlertid antages, at det med den udbredte anvendelse af udbudsmodellen netop er de ”bedste” projekter, som er valgt inden for givne definerede strategiske rammer.

Med særligt fokus på spørgsmålet om ”risikovillighed” fra styrelsens side skal der henvises til kapitel 4 om ”Målopfyldelse og resultater: Programniveau”. Her fremgår det – hvad angår udviklingsordningen – at dødvægtstabet var lavt, hvilket betyder, at de fleste projekter ikke ville være blevet gennemført uden støtte fra Program for renere produkter. Dette kan – med forsigtighed - tages som udtryk for en rimelig risikovillighed fra Miljøstyrelsens, hvad angår de projekter, der fik støtte.

3.5.2 Løbende administration

I tabellerne 3.4 og 3.5 nedenfor fremgår en række brugervurderinger af administrative forhold knyttet til den løbende administration, som støttemodtagerne under Udviklingsordningen og Miljøkompetenceordningen har oplevet.

Tallene viser overordnet en høj grad af brugertilfredshed, når det drejer sig mulighederne for at komme i kontakt med sagsbehandlere i Miljøstyrelsen, og sagsbehandlerne vurderes til at være meget serviceorienterede og fagligt kompetente. Der er ingen væsentlige forskelle i vurderingerne af de administrative forhold. Det positive billede gælder for begge ordninger, men som det var tilfældet med brugervurderingerne af administrative forhold knyttet til ansøgningsfasen, så vurderes de administrative forhold knyttet til den løbende administration mere positivt for Udviklingsordningen sammenlignet med Miljøkompetenceordningen. Evaluator ønsker her igen at anføre, at det ikke er muligt at finde en direkte forklaring på denne forskel.

I forbindelse med midtvejsevalueringen blev der ikke spurgt ind til forhold knyttet til den løbende administration, og derfor er det ikke muligt at lave en sammenligning. Men sammenlignes der med brugertilfredshedsvurderinger af løbende administrative forhold knyttet til andre ordninger, understøttes den positive vurdering af Program for renere produkter.

Tabel 3.4: Brugerholdninger til udsagn vedr. Udviklingsordningen (n=220)

86 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist enige i, at det har været let at komme i kontakt med sagsbehandlere i Miljøstyrelsen. Til sammenligning er tallet for ansøgere under Miljøkompetenceordningen 77 %.

91 % af ansøgerne under Udviklingsordningen er helt eller delvist enige i, at sagsbehandlerne har været hjælpsomme og serviceorienterede. Tallet for ansøgere under Miljøkompetenceordningen er noget lavere (75 %), hvilket imidlertid stadig udtrykker en høj brugertilfredshed.

Endelig vurderer 92 % af ansøgerne under Udviklingsordningen, at de er helt eller delvist enige i, at sagsbehandlingen har været fagligt kompetent. Igen er det sammenlignelige tal for ansøgere under Miljøkompetenceordningen lavere (79 %), men også her udtrykker tallet en høj brugertilfredshed.

Tabel 3.5: Brugerholdninger til forhold vedr. Miljøkompetenceordningen

I forbindelse med den administrationsanalyse, der er gennemført af tilskudsordningen ”Miljøstyring og miljørevision i danske virksomheder”, er der 64 % af ansøgerne, der har karakteriseret kommunikationen med myndigheden i projektforløbet som enten fuldt tilfredsstillende eller tilfredsstillende. Ligeledes svarede 64 %, at den faglige dialog om projektets gennemførelse var enten meget grundig eller grundig. Om end tallene ikke er direkte sammenlignelige, dels på grund af forskellige svarkategorier og dels på grund af ordningernes grundlæggende forskelligheder, så vurderer evaluator her, at disse tal understøtter den positive vurdering af sagsbehandlingens faglighed og saglighed og muligheder for dialog med sagsbehandlerne under Program for renere produkter.

3.6 Administrative rammer og effektivitet

I analysen af de administrative rammer for Program for renere produkter er der sat fokus på en række forhold og sammenhænge knyttet til det samlede antal støttede projekter, de samlede budgetterede programmidler og de ressourcer, som Miljøstyrelsen har brugt på administration af programmet. Med dette fokus har det været formålet at vurdere omkostningseffektiviteten i programadministrationen – herunder i sammenligning med andre programmer.

I forbindelse med analysen af sammenhængen og interventionslogikken i Program for renere produkter fremgik det, at der samlet set er givet støtte til ca. 1.440 projekter i årene 1999 - 2003.^[21]

I tabel 3.6 fremgår det, hvor mange midler der har været budgetteret til programmet i årene 1999 - 2002. Dertil kommer et estimat over forbrugte midler på yderligere 60 mio. kr. i 2003. På den baggrund vurderer evaluator, at den samlede økonomiske ramme for programmet har været ca. 596 mio. kr. Reelt har udgifterne dog været noget lavere, og er opgjort til 515 mio. kr.

Tabel 3.6: Budgetterede programmidler i perioden 1999 - 2002

Af tabellen fremgår det, at der i år 2000 skete et større spring i budgetrammen. Dette skyldes, at der kom en ekstrabevilling på et sted mellem 60 og 70 mio. kr. årligt fra de såkaldte CO₂-midler. Disse midler var i overvejende grad bundet op på at skulle tilbageføres til fremstillingsvirksomheder. Bevillingerne blev i henhold til Miljøstyrelsen ikke fulgt op af ekstra administrative bevillinger. CO₂-midlerne blev imidlertid især brugt på at igangsætte produkt- og brancheindsatserne, der af samme årsag netop havde en form, der belastede Miljøstyrelsens administration i et forholdsvis beskedent omfang.

Der findes ingen præcis opgørelse over, hvor mange årsværk der er brugt internt i Miljøstyrelsen på administration af programmet, og der findes heller ingen præcise opgørelser over lønomkostninger forbundet med programadministrationen. I midtvejsevalueringen fremgik det imidlertid, at Miljøstyrelsens medarbejdere estimerede, at der årligt blev brugt ca. 10 årsværk. Disse årsværk har været fordelt på en lang række medarbejdere, hvoraf flere kun har brugt en mindre del af deres arbejdstid på opgaver knyttet til programadministration, og disse medarbejdere har primært været involveret som følge af deres faglige kompetencer på et specifikt område.

I det lys begrænses mulighederne for at vurdere den egentlige omkostningseffektivitet, men det er muligt at vurdere den administrative effektivitet ved at sammenholde et estimat for det samlede antal forbrugte årsværk, de samlede budgetterede programmidler og antallet af støttede projekter.

Som nævnt, estimerede Miljøstyrelsen i forbindelse med Midtvejsevalueringen, at der blev brugt ca. 10 årsværk årligt til programadministration. Evaluator har i forbindelse med nærværende slutevaluering forsøgt at kvalificere dette estimat ved at lave en række beregninger med afsæt i Miljøstyrelsens Virksomhedsregnskab for 2000, som netop indeholder en række relevante overordnede nøgletal og opgørelser.

Således præsenterer virksomhedsregnskabet opgørelser over det samlede antal projekttilskud og det samlede forbrugte antal årsværk til projekttilskud i Miljøstyrelsen. I den sammenhæng er der beregnet et nøgletal for antal tilsagn per årsværk, som bidrager til at udtrykke spørgsmålet om effektivitet. Det skal her understreges, at Program for renere produkter kun er ét af de programmer, som indgår i Miljøstyrelsens beregninger^[22], men programmet har udgjort en betydelig del. Programmet for renere produkter udgjorde således ca. 40 % af det samlede antal projekttilsagn under Miljøstyrelsen i år 2000.

Miljøstyrelsens ”effektivitetsnøgletal” for antal tilsagn per årsværk blev i år 2000 opgjort til 23. I den nedenstående tabel er dette nøgletal blevet brugt til at beregne antallet af årsværk, som Miljøstyrelsen har brugt til administration af de 1.335 projekter under Program for renere produkter fordelt på årene 1999 - 2003.

Tabel 3.7: Igangsatte projekter 1999-2003 og beregnet antal årsværk

De beregnede antal årsværk til administration af projekter i tabellen varierer fra 8 i 1999 til 16,5 i 2002. Gennemsnittet er 13,5 årsværk, hvilket ligger noget højere end det estimat på 10 årsværk pr. år, som Miljøstyrelsen gav i forbindelse med midtvejsevalueringen. Der er i sagens natur en vis usikkerhed forbundet med både evaluators beregninger og Miljøstyrelsens estimat, og på den baggrund vurderer evaluator, at der i gennemsnit er anvendt ca. 12-13 årsværk pr. år til administration af Program for renere produkter. I forbindelse med de nedenstående sammenligninger med en række andre programmer, er det antaget, at det gennemsnitlige årlige forbrug af årsværk til programadministration er 12,5.

I tabel 3.8 er der foretaget en sammenligning af Program for renere produkter med Miljøstøtteordningen for Østeuropa og Energiforskningsprogrammet. Evaluator har således gransket evalueringsrapporter for de respektive ordninger og identificeret samlet antal projekter, samlet tilsagn i mio. kr. og det forbrugte antal årsværk. For at forbedre sammenligningen, er der beregnet tre variable. For det første, er der foretaget en beregning af den gennemsnitlige projektstørrelse i mio. kr., og for det andet er der lavet en beregning af det beløb, som der er givet tilsagn for per årsværk. For det tredje er der foretaget en beregning af antal tilsagn per årsværk.

Tabel 3.8: Sammenligning med andre programmer

Som det fremgår af tabellen, er der tale om tre programmer af forskelligt omfang. Målt på antal tilsagn, er Program for renere produkter langt det største, mens det i relation til størrelsen af tilsagnene klart overgås af de to andre programmer. Således er det gennemsnitlige tilsagn per projekt under Program for renere produkter 500.000 kr., mens det for henholdsvis Energiforskningsprogrammet og Miljøstøtteordningen er 1,7 mio. kr. og 2,3 mio. kr.

Der er ikke nødvendigvis en direkte sammenhæng mellem tilsagnsstørrelsen og de administrative ressourcer - i form af årsværk - der anvendes til at administrere et projekt. Således kan mindre projekter - eksempelvis under 100.000 kr. - godt tidsmæssigt være en stor belastning. Evaluator vurderer imidlertid, at der oftest vil blive brugt flere ressourcer til større projekter sammenlignet med små projekter, hvilket understøttes af tallene i tabellen, hvor de tre programmer sammenlignes. Projekter under Energiforskningsprogrammet og Miljøstøtteordningen må således betegnes som større og tungere, hvilket har været en større administrativ belastning, end det er tilfældet for Program for renere produkter. Derfor er antallet af tilsagn per årsværk betydeligt større under Program for renere produkter, end det er tilfældet under de to andre programmer.

Som en yderligere uddybning af denne forskel henviser evaluator til, at Miljøkompetenceordningen under Program for renere produkter i høj grad var en standardordning med et meget højt antal projekter med et relativt beskedent administrativt forbrug per projekt. Således udgjorde Miljøkompetenceprojekter antalsmæssigt ca. 50 % af alle projekter under programmet, men kun 25 % målt på de budgetterede finansielle midler jf. kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv”.

Om end der er usikkerheder forbundet med at sammenligne de tre programmer, vurderer evaluator, at Program for renere produkter er administreret med en høj grad af effektivitet, når antallet af tilsagn per årsværk bruges som effektivitetsindikator. Den høje grad af administrativ effektivitet skal ses i lyset af programmets relativt små projekter, herunder med Miljøkompetenceordningens vægt i programmet. Men netop i det lys, vurderer evaluator, at programadministrationen har været tilrettelagt således, at det har været muligt på effektiv vis at administrere et program med mange små projekter.

I interviewrunden blandt Miljøstyrelsens medarbejdere har der også været fokus på sammenhæng mellem ressourcer og effektivitet. Medarbejderoplevelsen har været, at der i perioder har været meget travlt, men helt overordnet vurderer medarbejderne, at der har været afsat tilstrækkelige medarbejderressourcer til programadministrationen. Det fremhæves imidlertid, at da CO₂-midlerne blev introduceret i Program for renere produkter, blev der ikke bevilget ekstra årsværk. Det gav et øget arbejdspres, selvom styrelsen begyndte at arbejde med ”nye tilskudsmodeller i form af produktpanelerne og brancheindsatserne”. Endvidere understreges det, at de strategiske fagpolitiske ledelsesdrøftelser internt i styrelsen har trukket kraftigt på de involverede ledelsesressourcer, og endelig henvises der til, at de to fyringsrunder, som Miljøstyrelsen gennemlevede i programperioden (2002 og 2003) bevirkede, at den administrative indsats måtte prioriteres. Eksempelvis blev deltagelse i projektfølgegruppemøder nedprioriteret.

3.7 Miljøstyrelsens egne læresætninger

I interviewrunden med Miljøstyrelsens tidligere og nuværende medarbejdere er der blevet spurgt ind til, hvad de på baggrund af programperioden oplever som programadministrative læresætninger og anbefalinger til eventuel fremtidig programadministration. I tekstboks 3.5 nedenfor har evaluator sammenfattet disse læresætninger og anbefalinger.

Tabel 3.5: Miljøstyrelsens egne læresætninger

3.8 Delkonklusion

I dette kapitel er der sat fokus på, hvordan implementeringen af Program for renere produkter har været understøttet rent organisatorisk og administrativt. På den ene side er der sat fokus på den strategiske rolle, som Miljørådet var tiltænkt – herunder rådets samspil med Miljøstyrelsen – som i programperioden varetog sekretariatsfunktionen for Miljørådet. På den anden side er der sat fokus på Miljøstyrelsens organisering og tilrettelæggelse af det rent administrative arbejde med at implementere Program for renere produkter. For at adressere de to elementer har følgende temaer været analyseret:

Tekstboks 3.6: Analysetemaer

Hvad angår Miljørådets strategiske rolle, er det er samlet set evaluators vurdering, at Miljørådets rolle i gennemførelsen af Programmet for renere produkter mv. ikke har stået mål med de ambitioner, som bekendtgørelsen om rådets virke fra 1998 var udtryk for. Det skyldes grundlæggende, at rådet med bekendtgørelsen fik til opgave at prioritere programmets indsatsområder ud fra faglige hensyn, men at prioriteringsopgaven i realiteten samtidig rummede et klart politisk element. Det har givet rådet et svært udgangspunkt:

For det første har rådet skulle prioritere politisk på områder, som Miljøstyrelsen og i sidste ende Miljøministeren også havde en politisk interesse i, samtidig med at Miljøstyrelsen også har skullet varetage hensynet til lovgivning på områder, herunder EU's lovgivning om støtte til private virksomheder.

For det andet har rådet som en kreds af interessenter skulle opnå konsensus om prioriteringerne, selvom de enkelte interessenter helt legitimt har skullet varetage deres egne interesser.

Det svære udgangspunkt for rådets arbejde er blevet yderligere vanskeliggjort af:

• At programmet, som rådets skulle medvirke til gennemførelsen af, var stort, komplekst og bestod af mange enkeltelementer, og derfor for rådsmedlemmerne var vanskeligt at overskue og prioritere inden for
• At rådet var bredt sammensat, og herunder især at rådet rummede en del interessenter, som i udgangspunktet varetog relativt snævre interesser
• At programmet såvel som rådet var født med en indre modsætning mellem programmets affaldsindsats og de øvrige indsatsområder

Resultatet er blevet, at rådet, efter evaluators opfattelse, fik mindre strategiske indflydelse på programmets gennemførelse, dvs. på prioriteringen og indholdet i prioriteringsplanerne, end det var intentionen med bekendtgørelsen fra 1998. Rådets begrænsede strategiske rolle blev også påpeget i midtvejsevalueringen fra 2001, men det er ikke evaluators opfattelse, at dette på afgørende vis førte til en ændring i rådets rolle.

Trods denne kritik vil evaluator gerne fremhæve, at rådet blev mere velfungerede over perioden, og at rådet i perioden udgjorde et godt forum for drøftelser af den produktorienterede miljøstrategi, og at rådet gennem sit virke har bidraget til en udbredelse og forankring af den produktorienterede miljøstrategi blandt centrale interessenter.

Med hensyn til sekretariatsfunktionen er det evaluators vurdering, at betjeningen af rådet var velfungerende over perioden, og at Miljøstyrelsen også løbende arbejdede på at forbedre betjeningen – eksempelvis med mere rettidig udsendelse af mødemateriale. Men samtidig er det evaluators indtryk, at rådsbetjeningen på nogle områder kunne have fungeret bedre – eksempelvis ved i mødeforberedelsen at udarbejde indstillinger og oplæg, der i udgangspunktet var mere ”åbne” i forhold til reel strategisk drøftelse. Evaluator vurderer, at dette positivt ville have kunnet understøtte rådets strategiske rolle i gennemførelsen af programmet.

Hvad angår Miljøstyrelsens organisering og tilrettelæggelse af det administrative arbejde, vurderer evaluator overordnet, at implementeringen af Program for renere produkter er sket på tilfredsstillende vis. Denne vurdering bygger især på, at der på trods af en række særlige ledelsesudfordringer, se nedenfor, og en kompleks organisering er sket en effektiv programadministration, som brugerne vurderer meget positivt. Dertil kommer, at der på en række områder er sket en positiv udvikling siden midtvejsevalueringen. Der er imidlertid forskel på brugervurderingerne af Udviklingsordningen og Miljøkompetenceordningen, men det ændrer ikke på evaluators overordnede vurdering. Denne overordnede vurdering er uddybet nedenfor.

På baggrund af slutevalueringens analyseaktiviteter vurderer evaluator, at Program for renere produkter i sit helhedsorienterede design med fokus på produkter og produkters livscyklus har givet Miljøstyrelsen en række strategiske og ledelsesmæssige udfordringer, som har bidraget til at skabe en kompleks organisering og kompleks admini­­stration. Disse udfordringer lagde især beslag på ledelsesressourcer i Miljø­styrelsen. Det har været særligt udfordrende for ledelsen at prioritere forskellige temaer i relation til produkters livscyklus, og prioritering af affaldsområdet i en livscyklussammenhæng har udgjort den største ledelsesudfordring. Ledelsesudfordringerne har i perioder skabt egentlige ledelseskonflikter – særligt ved udarbejdelse af programmets årlige prioriteringsplaner. Evaluator vurderer, at dette kan bidrage til en forklaring af, hvorfor Miljørådets medlemmer i perioder har oplevet, at de ikke fik det strategiske spillerum, som medlemmerne var tiltænkt. Evaluator vurderer i den sammenhæng, at ledelseskonflikterne om den strategiske prioritering kan have bevirket, at Miljørådets strategiske råderum blev mindre, fordi de strategiske oplæg til drøftelser i Miljørådet ikke var åbne nok.

Evaluator vurderer imidlertid også, at når først prioriteringsplanerne var på plads – herunder efter behandling i Miljørådet – så er Program for renere produkter blevet implementeret på tilfredsstillende vis. Denne vurdering understøttes af brugervurderinger af Miljøstyrelsens administrative praksis, hvor den helt overordnede brugertilfredshed med Miljøstyrelsens administration er meget høj. Således har 93 % af respondenterne svaret, at de samlet set har været fuldt ud tilfredse eller tilfredse med Miljøstyrelsens administration. Det gælder både respondenter, der har modtaget støtte under Udviklingsordningen og under Miljøkompetenceordningen. Dette er meget tilfredsstillende.

Ansøgerne har fundet det rimeligt let at få information om programmet og ligeledes fundet tilskudsreglerne simple og lette at forstå. Men analysen peger på, at ansøgere under Udviklingsordningen har haft lettere ved at få information om programmet og har fundet tilskudsreglerne mere simple og lette at forstå end ansøgerne under Miljøkompetenceordningen. Analysen viser, at der er sket en negativ udvikling siden midtvejsevalueringen.

Ansøgningsfristerne har ikke gjort det svært at ansøge, og Miljørådets fastlagte indsatsområder lader heller ikke til at have voldt problemer i forbindelse med ansøgning. Men igen har Udviklingsordningen fået en mere positiv vurdering end Miljøkompetenceordningen. Vurderingerne svarer nogenlunde til resultaterne fra midtvejsevalueringen, men der kan spores en positiv udvikling.

Når fokus rettes mod sagsbehandlingstiden og brugernes oplevelse af faglighed og saglighed i sagsbehandlingen, viser tallene overordnet en rimelig høj brugertilfredshed. Der er ikke væsentlig forskel i vurderingerne blandt ansøgerne til de to ordninger, og brugernes oplevelse af sagsbehandlingstiden er blevet mere positiv siden midtvejsevalueringen. Sammenlignes der med vurdering af sagsbehandlingstiden i andre ordninger understøttes den positive vurdering.

Analysen viser en høj grad af brugertilfredshed med den løbende administration, når det drejer sig mulighederne for at komme i kontakt med sagsbehandlere i Miljøstyrelsen, og sagsbehandlerne vurderes til at være meget serviceorienterede og fagligt kompetente. Der er ingen væsentlige forskelle i vurderingerne af de administrative forhold. Det positive billede gælder for begge ordninger, men som det var tilfældet med brugervurderingerne af administrative forhold knyttet til ansøgningsfasen, så vurderes de administrative forhold knyttet til den løbende administration mere positivt for Udviklingsordningen sammenlignet med Miljøkompetenceordningen.

Det er ikke muligt for evaluator at finde en direkte forklaring på forskellene i brugervurderingerne knyttet til de to ordninger. Der skal dog henvises til, at Miljøkompetenceordningen i sin administrative opsætning har haft en højere grad af standardisering, og projektbevillingerne har været relativt mindre sammenlignet med Udviklingsordningen.

Evaluator har i analysen forsøgt at sætte fokus på den administrative effektivitet i Miljøstyrelsens administration af Program for renere produkter. Det er gjort ved at sammenligne en række effektivitetsnøgletal for programmet med tilsvarende nøgletal fra Miljøstøtteordningen for Østeuropa og Energiforskningsprogrammet. Om end der er usikkerheder forbundet med at sammenligne de tre programmer, vurderer evaluator, at Program for renere produkter er administreret med en høj grad af effektivitet, når antallet af tilsagn per årsværk bruges som effektivitetsindikator. Den høje grad af administrativ effektivitet skal ses i lyset af programmets relativt små projekter, herunder med Miljøkompetenceordningens vægt i programmet. Men netop i det lys, vurderer evaluator, at programadministrationen har været tilrettelagt således, at det har været muligt på effektiv vis at administrere et program med mange små projekter.

Evaluator ønsker at pointere, at Miljøstyrelsens muligheder for proaktivt at have brugt midtvejsevalueringens konklusioner og anbefalinger - vedrørende programorganisering og -administration - vurderes at have været delvist begrænsede i lyset af det ændrede miljøpolitiske fokus, der kom som resultat af regeringsskiftet 2001 – herunder fravalget af at videreføre programmet efter den første programperiode. I den sidste del af programperioden var der reelt tale om en udfasning.

Endelig skal der henvises til, at evaluator på baggrund af interview med tidligere og nuværende medarbejdere har sammenskrevet en række af medarbejdernes læresætninger og anbefalinger til eventuel fremtidig programadministration.

Disse læresætninger knytter sig til følgende forhold:

• Optimering af match mellem programdesign og organisering
• Committment til at arbejde videre med positive resultater
• Positive forhold ved en udbudsmodel
• Partnerskaber mellem Miljøstyrelsen og bevillingsmodtagere
• Programmer som en unik kontaktflade til nøgleinteressenter
• Formidling af projektresultater.

I den sammenhæng vurderer evaluator, at udbudsmodellen har bidraget til at understøtte programmets strategiske sammenhæng i selve implementeringen. Det er i den sammenhæng positivt, at Miljøstyrelsen har været bevidst om det store projektudviklingsansvar, som udbudsmodellen medførte. Ved eventuel fremtidig programimplementering skal det tilsikres, at der er de optimale rammer for at kunne løfte et sådant projektudviklingsansvar – herunder eventuelt muligheden for at inddrage supplerende kompetencer i selve projektudviklingen, eller på anden måde at sikre, at Miljøstyrelsen råder over kompetencerne til at vælge de rigtige projekter.

Fodnoter

^[14] Bekendtgørelse nr. 731 og 732 fra 1998

^[15] Det er eksempelvis betonet i bekendtgørelsen for rådet, at det skal virke for bl.a. udvikling og afsætning af renere produkter set i et livscyklusperspektiv og for at nedbringe miljøbelastningen fra håndtering af affald. Særligt den stærke betoning af affaldsområdet i rådets bekendtgørelse gav, ifølge et af rådsmedlemmerne, dette område en særlig position i programperioden.

^[16] Forhold vedrørende programmets kompleksitet er beskrevet og analyseret i kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv”.

^[17] I alt har 48 personer haft sæde i rådet som ordinære medlemmer, og enkelte organisationer/myndigheder – eksempelvis LO og Forbrugerrådet - har været repræsenteret af fem forskellige personer i perioden - eksklusiv suppleanter. Kun en lille håndfuld personer har siddet i hele programperioden.

^[18] Evaluator har brugt ”70 %” som et pejlemærke for bidrage til at strukturere vurderingen. Der har således ikke fra Miljøstyrelsens side været formuleret kvantificerbare mål for brugertilfredsheden i forbindelse med programadministrationen. I den sammenhæng skal der henvises til kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv” og ligeledes til kapitel 1 ”Indledning”, hvor evaluator har knyttet en række kommentarer til fraværet af kvantificerbare mål i forbindelse med gennemførelse af en målopfyldelsesevaluering.

^[19] Tallene der sammenlignes er sammenslåede kategorier, der udtrykker både ”enighed i positive tilkendegivelser” og ”uenighed i negative tilkendegivelser” vedrørende administrative forhold.

^[20] Der henvises til den ovenstående fodnote, som forklarer valget af ”70 %” som et strukturrende pejlemærke.

^[21] Der henvises til kapitel 2 om ”Programmet i strategisk perspektiv” for en uddybende oversigt.

^[22] Opgørelsen er lavet på baggrund af flere puljer ud over Program for renere produkter. Opgørelsen dækker således også Teknologipuljen, Miljøstyring og revision m.v. i virksomheder, aktiviteter vedrørende bekæmpelsesmidler, Puljen til Grøn Beskæftigelse, Den Grønne Fond samt Aktionsplan for økologisk omstilling m.v.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Juni 2006, © Miljøstyrelsen.