|
Udvikling af indikatorsystem for materialestrømme, ressourceforbrug og -effektivitet samt affaldsstrømme 1 Introduktion
1.1 FormålDette kapitel beskriver med udgangspunkt i projektets formål de overordnede problemstillinger, som danner baggrund for projektet, og som projektet ventes at kunne bidrage til. Projektets omdrejningspunkt er ressourceforbrugets betydning for at opnå en mere bæredygtig udvikling. Naturressourcer er uundværlige som grundlag for økonomisk aktivitet og menneskers velfærd. For at opnå en bæredygtig udvikling er det vigtigt, at naturressourcer bruges med omtanke dels for at sikre, at fremtidige generationer også kan bruge naturressourcer, dels for at sikre at der er styr på, i hvilket omfang og på hvilken måde naturressourcerne ender som affald og andre potentielle miljøbelastninger. Formålet med dette projekt er at undersøge, hvordan der kan opstilles indikatorer for:
Som led i ovenstående undersøgelser er det også projektets formål at foretage nogle overordnede vurderinger af de økonomiske ressourcer, der er nødvendige for at udvikle, vedligeholde, opdatere og analysere de nævnte indikatorer. Som det fremgår af ovenstående formål, har projektet både fokus på det danske ressourceforbrug absolut set og på det relative ressourceforbrug i form af effektiviteten i ressourceforbruget. Når fokus i projektet ikke kun er på ressourceeffektivitet, men også på forbrugets absolutte størrelse, skal det ses som en forståelse af, at et dansk bidrag til en mere bæredygtig udvikling kun kan opnås gennem en effektivisering af ressourceforbruget som samtidig indebærer en absolut reduktion af forbruget af en række ikke-fornyelige ressourcer og en række ressourcer, som indebærer miljøbelastning. Projektets fokus på, hvilke ressourcer det vil være relevant at udarbejde indikatorer for, skyldes et ønske om ikke kun at opgøre et samlet forbrug af ressourcer, men også at fokusere på forskellige typer ressourcer med forskellige miljø- og ressourcemæssige problemstillinger tilknyttet (miljøbelastning, sundhedsbelastning, ressourceknaphed). Fokus på brancher og sektorer har til formål at udarbejde et grundlag for at kunne anvende opgørelser af ressourceforbruget miljøpolitisk, idet en vurdering af, hvilke brancher og sektorer der har relativt og absolut store ressourceforbrug, kan anvendes i en diskussion af berettigelsen af dette forbrug set i forhold til bl.a. nytteværdien af produkter, teknologiske og økonomiske muligheder for reduktion af forbruget og den samfundsøkonomiske betydning. Spørgsmålet om det danske ressourceforbrug kan ikke betragtes som en isoleret dansk problemstilling. Med en stigende verdensbefolkning, et stadig øget forbrug i den rige verden (herunder Danmark) og et ønske fra den fattige del af verden om øget velfærd, er trækket på ressourcer og den medfølgende belastning af miljøet stigende i globalt perspektiv. Dette sættes yderligere i relief af, at kampen om kontrollen med ressourcer historisk har ført til internationale konflikter og krige. Spørgsmålet om en mere bæredygtig udvikling er således også et fordelingspolitisk og sikkerhedspolitisk spørgsmål. Bl.a. Wuppertal Instituttet har som led i projektet Sustainable Europe beregnet det økologiske råderum pr. indbygger og behovet for reduktion af det nuværende forbrug pr. indbygger i EU, hvis det mulige forbrug af de eksisterende naturbeholdninger skal fordeles ligeligt på globalt plan. Men også internt i et land vil der være forskelle mellem ressourceforbruget, som bl.a. afhænger af indkomstfordelingen. Ressourceforbrugets udvikling indeholder således også nationale fordelingpolitiske aspekter (se bl.a. NOAH 2002). Senere i dette kapitel introduceres både spørgsmålet om ressourceforbrugets og økonomiens størrelse og spørgsmålet om ressourceforbrugets fordeling, idet disse problemstillinger er en del af den miljø- og samfundspolitiske diskussion, som nærværende projekt skal ses i. 1.1.1 Projektets målgrupperProjektet har en række målgrupper. Den primære målgruppe er Miljøstyrelsen. Her vil rapporten kunne anvendes til det fremtidige arbejde med den nationale strategi for en bæredygtig udvikling og en affaldsforebyggelsesstrategi. Som andre målgrupper for projektet ser vi:
Projektets fokus er udviklet i dialog med Miljøstyrelsen og med repræsentanter for de andre målgrupper, dels ved møder i projektets følgegruppe, dels ved afholdelse af to internationale workshops i projektet, hvor der ud over internationale eksperter også deltog personer fra en del af ovennævnte målgrupper. Den ene workshop blev afholdt i projektets indledende fase (7. maj 2002) (sammendraget fra workshoppen findes som bilag C), hvor projektgruppen diskuterede projektets fokus med en bredt sammensat aktørkreds, inkl. projektfølgegruppen. Den anden workshop blev afholdt tæt på projektets afslutning (31. oktober 2002) (sammendraget fra workshoppen findes som bilag D), hvor projektets overvejelser om centrale miljøpolitiske diskussioner i relation til ressourceforbrug og behovet og mulighederne for indikatorudvikling i tilknytning hertil blev diskuteret. Den internationale deltagelse i de to workshops har medvirket til at sikre, at den internationale diskussion om materialestrømme, ressourceforbrug og ressourceeffektivitet er udnyttet i projektet samtidig med, at projektet har søgt at bidrage til denne diskussion. 1.2 Projektets baggrund i den nationale og internationale diskussion om bæredygtig udviklingProjektet har som nævnt bl.a. baggrund i et ønske i Miljøstyrelsen om at tilvejebringe et grundlag for indikatorudvikling og dataindsamling i forbindelse med den danske nationale strategi for bæredygtig udvikling. I den danske nationale strategi for bæredygtig udvikling (Regeringen 2002a) og den tilknyttede indikatorrapport (Regeringen 2002b) opstilles en række (14) overordnede nøgleindikatorer, en række tværgående (på tværs af sektorer) indikatorer (fx for ressourcer og ressourceeffektivitet) og en række indikatorer målrettet forskellige sektorer (fx for fødevareproduktion). Rapporterne er karakteriseret ved en række hensigtserklæringer, relativ få konkrete mål og en række indikatorer, der måler inden for de udvalgte indsatsområder. Der peges på behovet for at udvikle indikatorer og datagrundlag på områder, hvor der er opstillet mål, men der synes også at være behov for at opstille mål på områder, hvor der allerede er udviklet indikatorer, og hvor der foretages dataindsamling. Af relevans for dette projekts fokus på ressourcestrømme er følgende forholdsvis konkrete mål blandt de centrale:
Af mere overordnede mål og hensigtserklæringer af relevans for projektet kan peges på:
Der er således i rapporterne fokus på en bred vifte af ressourcer, hvor også arealer betragtes som ressourcer. Der er endvidere både fokus på ressourceforbrugets absolutte størrelse i form af målet om en reduktion til 25% og på det relative ressourceforbrug i form af mål om, at ressourceeffektiviteten skal stige. Begrundelserne for at have fokus på ressourcer har ligeledes et bredt fokus, idet der både peges på knaphed, følsomhed og forurening. Flere af disse mål afspejles allerede i de nuværende indikatorer. Blandt de 14 nøgleindikatorer er der således bl.a. fokus på udvalgte ressourcestrømmes absolutte størrelse og deres relation til den økonomiske udvikling eller til en sektors ydelse. Endvidere er der fokus på arealer af forskellige naturtyper. Kemikalieområdet er blandt nøgleindikatorerne kun repræsenteret ved antallet af klassificerede kemikalier. Blandt de detaljerede indikatorer findes en indikator inden for arbejdsmiljø for forbruget af en række kræftfremkaldende stoffer. Om målet for den fremtidige indikatorudvikling i relation til ressourcer siges, at der skal findes data og metoder til at vurdere produkters og materialers samlede ressourcetræk (herunder de skjulte materialestrømme) og miljøbelastning (Regeringen 2002a, s. 30). Dette understøttes af en formulering om, at det er vigtigt at have både det nationale og det internationale ressourceforbrug samt den tilhørende miljøbelastning for øje (Regeringen 2002a, s. 29). DPSIR-modellen er af Eurostat (1999) – Det Europæiske Miljøagentur og OECD – blevet vurderet som den mest velegnede til at strukturere miljøinformation, idet den giver mulighed for at diskutere samspillet mellem samfundsmæssige drivkræfter (D – Driving Forces), miljøbelastning og ressourceforbrug (P – Pressures), miljøets tilstand (S – State), effekter af miljøtilstanden (I – Impacts) og behovet for og effekten af den miljøpolitiske respons i form af offentlig regulering, ændret adfærd m.m. (R – Responses). Eurostat udvalgte 10 politikområder, indenfor hvilke der udvikledes miljømæssige Pressure-indikatorer: Luftforurening, klimaforandringer, tab af biodiversitet, marine miljø og kystzoner, nedbrydning af ozonlag, udtømning af ressourcer, dispersion af toxiske stoffer, urbane miljøproblemer, affald, vandforurening og vandressourcer. Dette projekt kan også sættes i relation til DPSIR-modellen, idet indikatorer for ressourceforbrug og ressourceeffektivitet kan give anledning til vurderinger af både drivkræfter, miljøbelastning og ressourceforbrug samt omfanget og effekten af ændret adfærd. På Gøteborg-mødet juni 2001 fremlagde EU-kommissionen forslag til en EU-strategi for bæredygtig udvikling indeholdende det sociale, økonomiske og miljømæssige område. Kommissionen begrænsede problemfeltet til et lille antal områder, som ansås for at udgøre den største trussel mod bæredygtig udvikling. Kriterierne for denne udvælgelse var: Alvorlighed, tidsdimensionen og irreversibilitet, samt hvorvidt problemfeltet indeholdt en europæisk eller international dimension. Baseret på disse kriterier foreslog kommissionen følgende 6 prioriterede emner til EU's strategi for bæredygtig udvikling: 1) folkesundhed, 2) klimaforandringer og ren energi, 3) management af naturressourcer, 4) fattigdom og social udstødelse, 5) aldring og demografi, 6) mobilitet, arealudnyttelse og territorial udvikling. Dette projekt har relevans for flere af disse emner – især 1), 2), 3) og 6). FN's kommission for bæredygtig udvikling (CSD 2001) har udarbejdet et sæt af indikatorer, som kan vurdere, om et samfund udvikler sig i en mere bæredygtig retning. De opstillede indikatorer har fokus på tre aspekter af bæredygtig udvikling: Miljømæssige, sociale og samfundsøkonomiske. Ifølge (Christensen og Møller 2001) har diskussioner i regi af Det Europæiske Miljøagentur (EEA) dog peget på, at en del af de opstillede indikatorer ikke er relevante for en bedømmelse af bæredygtig udvikling i de europæiske lande. (OECD 2001) har udviklet et sæt af miljøindikatorer for bæredygtig udvikling. Indikatorerne er organiseret efter miljøproblemer såsom klimaforandringer, luftforurening, biodiversitet, affald eller vandressourcer. Tidligere har OECD udviklet et sæt af miljøindikatorer (OECD's Core Set of Environmental Indicators). Ifølge (Christensen og Møller 2001) er OECD's arbejde bemærkelsesværdigt ved, at der også er udviklet sektorindikatorer (for energi-, transport- og landbrugssektorerne) for at fremme integrationen af miljøhensyn ind i sektorpolitikker. Det Europæiske Temacenter for affald og materialestrømme (ETC/WMF 2002) er i gang med at udvikle og definere et sæt nøgleindikatorer, som kan bruges af Det Europæiske Miljøagentur (EEA) i dets jævnlige rapportering om fremskridt i de europæiske lande vedrørende affaldsforebyggelse, affaldshåndtering og materialestrømme. I de følgende afsnit introduceres en række problemstillinger, som har dannet grundlag for projektets analyser og som skal ses som rammen for de efterfølgende kapitlers diskussion om valg af indikatorer:
1.3 Menneskelige samfund som naturfænomenerDet kan synes indlysende, at menneskelige samfund altid også er natur: Menneskene selv, og alt hvad vi omgiver os med, er altid også natur – selv om menneskenes adfærd er stærkt præget af skiftende samfundsmæssige og kulturelle forhold, og selv om omgivelserne i så høj grad er formet af menneskenes egne aktiviteter. Imidlertid er vores forståelse af menneskelige samfund som naturmæssige fænomener ikke særlig veludviklet. Dette forhold hænger sammen med den institutionaliserede adskillelse mellem naturvidenskaberne på den ene side og samfundsvidenskab og humaniora på den anden. Siden etableringen af de moderne videnskaber og frem til de seneste årtiers miljøproblemer har kun et fåtal overskredet grænsen, eksempelvis fysiokraterne, der beskrev samfundsøkonomien med udgangspunkt i jordens produktivitet, og forskellige personer, der tidligt anvendte termodynamikken til at anskue økonomien i energitermer. Men det typiske mønster har været, at samfundsøkonomien først og fremmest er blevet beskrevet i termer af penge, priser og varestrømme, og at fx biologer har holdt sig til at beskrive økosystemer så fjernt fra menneskelig indflydelse som muligt. Med gennemslaget for det nye begreb "miljøproblemer" i 1960'erne begyndte dette mønster så småt at blive brudt. Nogle systemøkologer begyndte også at anvende deres begreber for analyse af energi- og materialestrømme i økosystemer på menneskelige samfund, nogle fysikere begyndte at anlægge et energiperspektiv på økonomien, ligesom nogle økonomer begyndte at arbejde med termodynamiske begreber og med analyser af materialestrømme. Begrebet metabolisme (stofskifte) begyndte at blive anvendt på menneskelige samfund. I takt med disse nybrud blev nogle af de tidligere marginaliserede teorier hentet frem fra glemslen. Det fascinerende – og miljømæssigt problematiske – ved de menneskelige samfund som naturfænomen er menneskenes muligheder for at omsætte langt større mængder af energi og materialer, end de behøver ud fra en somatisk betragtning. Med betegnelsen det endosomatiske energiforbrug henvises til det energiforbrug, der er nødvendigt for at opretholde et menneskes liv under nogle givne klimatiske betingelser, mens det exosomatiske energiforbrug betegner alt det yderligere forbrug, der følger af vores måde at indrette os på. Det er specielt for den menneskelige art at have mulighed for et exosomatisk energiforbrug, der kan være mange gange større end det endosomatiske. Når man sammenligner menneskelige samfund med en myretue, har metaforen således den begrænsning, at den menneskelige "tue" ikke er bundet til en bestemt form, men kan bygges ud på talrige forskellige måder, der øger energi- og materialeomsætningen samt beslaglæggelsen af areal, vand og luft betydeligt pr. person. Der er en afgrund mellem den nuancerede forståelse og de mange teorier, vi har om samfunds funktionsmåde i økonomiske, sociale og kulturelle termer, og den højst fragmentariske og rudimentære forståelse, vi har af samfunds funktion som naturfænomener. Dermed har vi også en højst mangelfuld forståelse af, hvad økonomiske, sociale og kulturelle forandringer betyder for samfundenes naturmæssige aspekter. Det har betydning for den måde, vi både på privat og politisk niveau forstår og håndterer vores gøremål på – i hvor ringe grad vi tematiserer de naturmæssige aspekter af dem. Der forestår en enorm opgave med at udvikle forståelsen for, at menneskelige samfund altid også er natur, og med at skabe nuancerede begreber for, hvordan menneskelige samfund fungerer som naturmæssige fænomener. 1.4 Forskellige tilgange til at opgøre "økonomiens fysiske størrelse"Der er efterhånden udviklet mange forskellige bud på, hvordan samfundet kan anskues i naturmæssige termer, og hvordan man kan "regne i natur", fx:
Materialestrømsanalyser, som dette projekt bl.a. har fokus på, er således ét blandt flere eksempler på bestræbelserne på at uddybe forståelsen af de naturmæssige sider af samfundsøkonomien. De forskellige analyser lapper over hinanden på nogle områder. Fx indgår energi i materialestrømsanalyser i kraft af energiråstofferne, ligesom fodsporsbegrebet indebærer en oversættelse af energiforbruget til arealbeslaglæggelse. Begreberne supplerer hinanden, og hvilken vinkel der er mest interessant, afhænger af hvad man især ønsker at belyse. Materialestrømsanalyser kan fx være af særlig interesse, når man er optaget af de affaldsstrømme, der genereres i moderne samfund. 1.5 Menneskelige samfunds naturmæssige størrelse: skalaproblemetDe forskellige analyser af samfundets naturmæssige aspekter sætter de naturmæssige begrænsninger for samfundets udvikling på dagsordenen på en ny måde. Det bliver mere indlysende, at den menneskelige "tue" ikke bare kan brede sig i det uendelige, når forskellige analyser kan anskueliggøre, hvor meget denne "tue" allerede fylder i biosfæren. Man kan sige, at økonomiens skala – dens størrelse i forhold til biosfæren - kommer på dagsordenen. Med introduktionen af bæredygtighedsbegrebet får sådanne analyser af den menneskelige økonomi som naturfænomen yderligere interesse. Begrebet lægger op til, at miljøproblemer ikke længere skal ses udelukkende som en lang række af specifikke problemer, men at der også kan anlægges et mere overordnet perspektiv på miljøet med henblik på at vurdere, om det går frem eller tilbage – altså om et samfund udvikler sig i mere eller mindre bæredygtig retning. Her kan bl.a. analyser af økonomiens fysiske størrelse bidrage. Dette perspektiv adskiller sig fra de traditionelle forestillinger om økonomiens naturgrundlag i økonomisk teori. I økonomers traditionelle beskrivelse af relationerne mellem økonomien og naturgrundlaget beskrives naturen som grundlag for:
Tidligere var det almindeligt i introduktioner til miljøøkonomi, at man kun havde de tre første funktioner med. Dvs. der var tre centrale typer af miljøproblemer: Der kunne blive knaphed på ressourcer; der kunne opstå forurening, som oversteg naturens "håndteringskapacitet" og derfor kunne medføre skader; og der kunne ske tab af naturværdier, som blev værdsat af æstetiske grunde eller pga. "eksistensværdi". I de senere år er der blevet stadig mere opmærksomhed omkring de livsopretholdende mekanismer, hvis ødelæggelse kan få langt mere vidtrækkende effekter end knaphed på nogle ressourcer. Selv om økonomisk teori anerkender naturens betydning som råstoflager, behandler af affaldsstoffer, kilde til direkte nytte og efterhånden også betydningen af de livsopretholdende mekanismer, er det karakteristisk, at forholdet til naturen tematiseres som en grænseflade – ikke som noget, der er en del af økonomien selv. Det er ikke muligt at se på relationen til naturgrundlaget som andet end specifikke miljøproblemer – der åbnes ikke for noget overordnet perspektiv. 1.6 Miljø og fordelingNår skalaproblemet er formuleret, og når de naturmæssige grænser for økonomiens vækst fremstår mere anskuelige, bliver det mere åbenbart, at der er fordelingsproblemer – både globalt og nationalt – i relation til beslaglæggelsen af naturen. Den energi, de materialer, det areal osv., som den ene lægger beslag på, er ikke tilgængeligt for den anden – når der er grænser for, hvor meget vi kan udtrække af naturen. Samtidig peger diskussionen af begrebet "økologisk råderum" også på, at den enes forurening som følge af et ressourceforbrug kan "optage" plads for en andens mulighed for at udnytte ressourcer. Denne diskussion har bl.a. vist sig i forbindelse med diskussioner om behovet for begrænsning af udledning af stoffer med drivhuseffekt. Når man "regner i natur", bliver det også muligt at begrebsliggøre forskellen på forskellige gruppers naturbeslaglæggelse og diskutere, hvordan ulighederne skabes, fx gennem ulige bytte, forskydning af miljøbelastningen (environmental load displacement) og adgang til brug af råderummet (beslaglæggelse af ressourcer og naturens "rense"-kapacitet). Hermed synliggøres, at miljøproblematikken indebærer to former for ansvar: Både ansvaret for at producere på en miljømæssig forsvarlig måde og ansvaret for at begrænse væksten i økonomiens skala. For de rige lande i den vestlige verden indebærer den sidste form for ansvar, at forbruget må begrænses for at skabe rum for et stigende forbrug i udviklingslandene. Et andet fordelingspolitisk aspekt er forskellene på rige personers og fattige personers ressourceforbrug – både i den vestlige verden (se bl.a. NOAH 2000) og i udviklingslandene. 1.7 Politik og data: om udvikling og anvendelse af indikatorerOrdet "indikator" kommer af latin, "indicator, indicare" og betyder "pege på", "angive" eller "vise indirekte". I dette projekt udvikles indikatorer, der skal gøre det muligt at vurdere, hvorvidt det danske ressourceforbrug udvikler sig i en mere bæredygtig retning. Der er en gensidig vekselvirkning mellem tilgængelighed af data og den politik, der føres: Er der ingen data, er det svært at føre politik på et område, og omvendt bliver der kun en efterspørgsel efter data, når der er et ønske om at føre politik på et område. Hermed sættes fokus på de forskellige miljøpolitiske roller, som indikatorer kan have. I forbindelse med analyserne af økonomiens naturmæssige aspekter har der været – og er fortsat – et interessant samspil mellem data og politik. Nogle analyser udspringer af en forskningsmæssig interesse, og nogle analyser er udviklet i et samspil med græsrodsaktiviteter, hvor skala- og fordelingsperspektivet har stået centralt. Imidlertid har specielt materialestrømsanalyserne først fået stor opmærksomhed, efter at forskellige dele af "det etablerede system" (nationale myndigheder, internationale organisationer m.m.) har taget emnet op. Den politiske interesse for emnet hos myndighederne udspringer bl.a. af problemet med voksende affaldsmængder, hvorfor der altså opstår en efterspørgsel efter viden om, hvordan disse mængder dannes. Dertil kommer etableringen af internationale moniteringsorganer som Det Europæiske Miljøagentur, der på forskellig måde skal følge landenes indsats på miljøområdet. Ligesom på mange andre områder er benchmarking og "karakterbøger" blevet moderne. De data, der genereres i denne proces, sigter langtfra altid på at øge indsigten i skala- og fordelingsproblemer, men de bidrager til muligheden for at få den type problemer på dagsordenen. Dvs. at spørgsmålet om, hvilke miljøpolitiske diskussioner der rejses på baggrund af miljødata og miljøindikatorer, i høj grad kan være et spørgsmål om, hvilke øjne der vurderer informationerne og dermed, hvilke diskurser informationerne tænkes ind i. Ud over samspillet mellem data og politik er også andre forhold afgørende for de forskellige tilganges gennemslagskraft. Nogle tilgange har vanskelige vilkår, fordi de er svære at forklare og svære at anskueliggøre (fx exergi), mens andre omvendt har nydt godt af at være koblet til anskuelige metaforer (økologiske fodspor, økologiske rygsække). Det er også afgørende for gennemslagskraften, om der etableres standardiserede opgørelsesmetoder, sådan som Eurostat har gjort for MFA (Material Flow Accounting). Den voksende interesse for at vurdere bl.a. nationale økonomiers bæredygtighed eller deres udvikling i retning af en mere eller mindre bæredygtig udvikling – fx som følge af kravet om udvikling af nationale strategier for bæredygtig udvikling til Verdens-topmødet i Johannesburg, september 2002 (Rio+10) – åbner enestående muligheder for at sætte bl.a. skalaproblemet og fordelingsproblemet på dagsordenen. Der er i en række lande, herunder som tidligere nævnt Danmark, iværksat udvikling af overordnede målsætninger for samfundets udvikling, og der er udviklet indikatorer og iværksat dataindsamling for at belyse udviklingen i de pågældende indikatorer. Denne udvikling rummer imidlertid også en fare, som det er vigtigt at være opmærksom på: Risikoen for, at diskussionen drukner i data uden grundige analyser af drivkræfterne bag ændringer (både positive og negative ændringer) i bl.a. ressourceforbrug og miljøbelastning. Samtidig indebærer den store internationale opmærksomhed om begrebet "bæredygtig udvikling" en risiko for, at alle lande vil fremstå som bæredygtige og dermed en risiko for, at der vil blive gjort meget for, at et land fremstår som bæredygtigt gennem valget af indikatorer og de tolkninger, der søges lagt ned over dataene. Hvilke vurderinger der foretages – og hvilke det er muligt at foretage – afhænger bl.a. af, hvorvidt der analyseres på tidsserier, og hvorvidt der foretages internationale sammenligninger og sammenligninger med andre relevante områder. Eksempelvis kan man af den tidligere nævnte Indikatorrapport udgivet i 2002 i forbindelse med Danmarks nationale strategi for bæredygtig udvikling (Regeringen 2002b) se, at kvælstofudnyttelsen i landbruget i Danmark i perioden 1988-1998 er steget fra ca. 28% til ca. 32%. Det fremgår dog ikke af rapporten, at Danmark synes at ligge lavt i kvælstofudnyttelse sammenlignet med en række andre OECD-lande (OECD 2002). Omvendt er vurderingen af fiskeriets udvikling i Indikatorrapporten mere direkte, idet det vurderes, at det danske fiskeri ikke er bæredygtigt, eftersom kun 10% af fiskeriet foregår på fiskebestande, der er inden for "biologisk sikre grænser". Udsagnet forstærkes af, at det af rapporten også fremgår, at 50-60% af bestandene faktisk er inden for biologisk sikre grænser. Ifølge (Christensen og Møller 2001) vil der på forskellige stadier af en miljøpolitisk diskussion være behov for forskellige indikatorer. Det er således ikke altid sådan, at en miljøpolitisk diskussion er udviklet så langt, at det er muligt at inddrage hele DPSIR-modellen i indikatorudvikling. Når en miljøpolitisk diskussion er i sin vorden, er der først og fremmest behov for indikatorer, der kan overvåge, om der er tale om et miljøpolitisk problem. Det er ikke muligt på dette tidspunkt at fastlægge normer, og dynamiske kæder af Pressure-State-Response-indikatorer kan ikke etableres. På et senere tidspunkt vil der (evt.) ske en politikformulering og -implementering med baggrund i en sandsynliggørelse af et problems omfang og udvikling i tid og rum. Der sker også en mål- og normudvikling, og måske simuleres alternative udviklingsforløb ved hjælp af fremskrivningsmodeller. Endelig vil der senere mere være fokus på kontrol af indsatsens effekt især med fokus på der, hvor effekten af en indsats kan forventes iagttaget først – dvs. i belastningen (Pressure) og i ændringer i adfærden (Response) i de enkelte sektorer. Man kan diskutere, i hvilken fase af politikudvikling og -implementering diskussionen om ressourceforbrug og ressourceffektivitet er på nuværende tidspunkt og dermed, hvilke indikatorer der er behov for at udvikle. Med formuleringen af målsætningen om en reduktion af ressourceforbruget med en faktor 4 kunne man sige, at der er sket en mål- og normudvikling, således at vi allerede er på vej over i en fase med kontrol af, om indsatsen har en effekt. Samtidig må man dog nok konstatere, at det fokus, der er i den danske indikatorrapport på relativ afkobling af ressourceforbrug og økonomisk vækst som strategi, peger på, at der ikke nationalt er konsensus om, hvordan de pågældende reduktioner af ressourceforbruget kan opnås mellem fx regeringen og miljøorganisationerne. Som det fremgår af diskussionen i kapitel 7 af ressourceeffektivitet, er der en erkendelse i OECD-kredse (OECD 2002) af, at relativ afkobling ikke nødvendigvis er tilstrækkelig som strategi. Det vil afhænge af miljøets tilstand og af afstanden til de mål og normer, som er opstillet. Centralt i projektets indikatorudvikling har været en diskussion af det samlede nationale ressourceforbrug (inkl. og ekskl. skjulte strømme) som en indikator for et lands udvikling i retning af en mere bæredygtig udvikling. På den ene side kan opgørelser af det samlede ressourceforbrug som ét tal ses som en overskuelig indikator for samfundets træk på ressourcebeholdninger og samtidig for samfundets miljøbelastning, og på den anden side er der så store usikkerheder forbundet med disse overordnede opgørelser, at en så overordnet indikator vanskeligt synes at kunne stå alene. Som argument for at fokusere på ressourcestrømme kan henvises til (Spangenberg 2001), der peger på to typer af belastninger bag miljøproblemerne:
På inputsiden af økonomien er der omkring 20.000 entry-points (inkl. vand men ekskl. luft) og omkring 200 stoffer/materialer ("substances"). På outputsiden skønnes at være omkring 1,5 mio. stoffer/materialer (overvejende fra industrien) og mere end 2 mio. exitpoints. Hvis man ønsker at overvåge og reducere materialestrømme, er det derfor langt det nemmeste at overvåge og regulere på inputstrømme frem for på outputstrømme. Som det vil fremgå af de efterfølgende kapitler, har projektgruppen valgt at arbejde med at udvikle en indikatorpyramide, hvor der som øverste lag haves få "headline indikatorer", og på de underliggende lag i pyramiden foretages disaggregering ud på forskellige samfundssektorer (industri, husholdninger m.m.) og på forskellige brancher. I projektets indikatorudvikling er der – inspireret af FN – også fokuseret på indikatorernes relevans, kvalitet, målemetode, validitet, usikkerhed (nøjagtighed), sammenlignelighed, forståelighed, datatilgængelighed og frekvens. FN's metodologi (UN 2001) peger således på følgende centrale aspekter i en beskrivelse af en indikator:
I projektets indikatorudvikling har alle seks punkter været en del af udviklingsarbejdet, om end forslagene til indikatorer ikke er udviklet så langt, at de seks punkter er beskrevet systematisk for de enkelte indikatorer. Dette afsnits diskussion af stadiet i politikudviklingen og af usikkerheden om tolkningen af meget overordnede opgørelser af samfundsøkonomiers ressourceforbrug peger på, at der i de kommende år både er behov for en forstærket diskussion af ressourceforbrugets virkninger og årsager, af strategier for at nedbringe ressourceforbruget og af forskellige indikatorers mulighed for at bidrage hertil. Det er projektgruppens håb, at nærværende rapport kan være med til både at bringe indikatorudviklingen et skridt videre og også at bringe den miljøpolitiske diskussion på baggrund af udviklingen i indikatorerne et skridt videre.
|