Miljøprojekt, 1122 – Metodemæssige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag – 1 Scenarier, tilpasning til konsekvenser af klimaeffekter, tilpasningstiltag mv.

Metodemæssige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag

1 Scenarier, tilpasning til konsekvenser af klimaeffekter, tilpasningstiltag mv.

1.1 Klimascenarierne

Som baggrund for udredningsarbejdet om dansk tilpasning til fremtidens klima arbejdes med tre globale klimascenarier. To af disse baserer sig på IPCC's^[1] arbejde med klimascenarier, mens det tredje er baseret på EU’s klimamålsætning om at den globale middeltemperatur ikke må stige mere end 2 grader over det før-industrielle niveau.

IPCC’s klimascenarier baserer sig på en lang række emissionsscenarier, beskrevet i en speciel rapport om drivhusgasemissionsscenarier^[2]. Emissionsscenarierne beskriver frem til år 2100 de emissionsmæssige konsekvenser af forskellige antagelser om den globale udvikling i en række centrale økonomiske, demografiske og teknologiske parametre. Scenarierne baserer sig på allerede offentliggjorte regionale og globale fremskrivninger, som er vurderet og tilpasset det aktuelle formål. Scenarierne er inddelt i fire ’familier’ (A1, A2, B1 og B2), som kan karakteriseres som nedenfor:

A1 beskriver en fremtidig globaliseret verden i hurtig økonomisk vækst med en global befolkning, som kulminerer midt i århundredet og derefter falder. Scenariet indebærer en hurtig introduktion af nye og mere effektive teknologier.

A2 beskriver en heterogen verden med lokalt forankret udvikling, hvilket resulterer i en fortsat stigning i verdens befolkningstal. Økonomisk udvikling foregår primært på regionalt plan, og økonomisk vækst samt teknologisk forandring er mere fragmenteret og sker langsommere end i de øvrige scenarier.

B1 beskriver en globaliseret verden med samme befolkningsudvikling som i A1-scenariet, men med hurtige ændringer i økonomiske strukturer hen mod en service- og informationsbaseret samfundsøkonomi, hvor rene og ressourceeffektive teknologier bidrager til globale løsninger, som er økonomisk, socialt og miljømæssigt bæredygtige.

B2 beskriver en verden, hvor hovedvægten lægges på lokale løsninger, som er økonomisk, socialt og miljømæssigt bæredygtige. Det er en verden med et fortsat stigende globalt befolkningstal, men i en lavere takt end i A2, med mellemniveauer i økonomisk udvikling og med mindre hastig og mere forskelligartet teknologisk forandring end B1 og A1 scenarierne.

I nedenstående oversigt er de fire scenarie-familier beskrevet i forenklet form:

Tabel 1-1.: Oversigt over de fire scenariers karakteristika baseret på IPCC's Special Report on Emissions Scenarios

Forskellen på en global og lokal forankret udvikling er primært, at den globale udvikling i højere grad bevæger sig mod en homogenisering lande og regioner imellem, hvad angår økonomisk udvikling og teknologiudvikling.

Som det fremgår af oversigten, er A1-familien blevet inddelt i tre grupper for at kunne vise konsekvenserne af forskellige udviklingstræk for så vidt angår udviklingen i energiteknologier. I A1FI er hovedvægten lagt på fossile teknologier, i A1T på ikke-fossile energikilder, mens der i A1B er tale om en balanceret udvikling af såvel fossile som vedvarende energiteknologier. Der er dog ingen af scenarierne uanset gruppe eller familie, der er udtryk for eksplicitte strategier for reduktion af det globale udslip af drivhusgasser.

Blandt scenarierne i hver scenariegruppe er der udvalgt ét scenarium, der er navngivet med gruppens betegnelse. Dette scenarium er valgt, som det der karakteriserer scenariegruppens fælles kendetegn bedst. Det er ikke nødvendigvis det mest sandsynlige scenarium, idet der ikke er knyttet sandsynligheder til scenarierne.

På baggrund af disse emissionsscenarier har IPCC beregnet konsekvenserne for det globale klima. Dette arbejde er senest afrapporteret i Panelets Tredje Hovedrapport fra 2001^[3]. Resultatet er en række klimascenarier, hvor IPCC på basis af emissionsscenarierne via en række forskellige klimamodeller har vurderet den resulterende drivhusgaskoncentration i atmosfæren og konsekvenserne heraf for de globale overfladetemperaturstigninger samt for vandstandsstigninger. Man vurderer endvidere udviklingen i sandsynligheder for mere ekstreme vejrsituationer af forskellig art.

Det er vigtigt at understrege, at emissionsscenariernes forløb ikke er påvirket af de klimaændringer, som scenarierne medfører. Der er således ingen tilbagekobling fra beregningerne af klimaændringerne til emissionsscenariernes forløb. I virkeligheden måtte man forvente at klimaændringerne eksempelvis ville påvirke omfanget, kvaliteten og den globale fordeling af produktionsfaktorerne (f.eks. landbrugsjord) og dermed scenariernes vækstforløb, hvilket igen ville have betydning for størrelsen af drivhusgasemissionerne. Emissionsscenarierne indeholder imidlertid ingen tilpasninger til de klimaændringer og konsekvenser, som de medfører.

Af de klimascenarier som IPCC har vurderet, er to udvalgt til at indgå i den danske klimatilpasningsstrategi. Disse to klimascenarier baserer sig på emissionsscenarierne hhv. A2 og B2. Scenarierne er ikke valgt, fordi de er de mest sandsynlige (jvf. ovenfor), men fordi de hvad angår resulterende temperaturstigninger i 2100 hverken omfatter de højeste eller de laveste temperaturstigninger blandt scenarierne set under et. A2 betegnes således som middelhøjt og fører i 2100 til en global gennemsnitlig temperaturstigning på 2,8 – 4,8° C i forhold til 1990, mens det middellave B2 scenarium medfører temperaturstigninger i 2100 på 1,9 – 3,4° C. I 2050 er der ingen væsentlig forskel på de to scenariers konsekvenser i denne henseende.

Hertil kommer, at A2 og B2 scenarierne er blandt de scenarier som IPCC selv anbefaler at man arbejder videre med nationalt, at flere andre lande – f.eks. UK, Norge, Finland og Holland – har anvendt disse scenarier som basis for tilrettelægningen af deres tilpasningsstrategier og endelig at DMI har adgang til disse scenarier i en sådan detaljeringsgrad, at de kan nedskaleres til danske forhold (se nedenfor).

Det tredje scenarium, der indgår i klimatilpasningsstrategien, udgøres af et scenarium som baserer sig på EUs 2º C klimamålsætning (EU2C), hvor stigningen i den globale gennemsnitlige overfladetemperatur stabiliserer sig på et niveau på ikke over 2° C i forhold til det førindustrielle niveau (svarende til 1,5° C i forhold til 1990). Dette scenarium beskriver en udvikling, hvor det internationale samfund og de enkelte lande indgår aftaler, finder teknologiske løsninger og ændrer adfærd inden farlige menneskeskabte påvirkninger af Jordens klima fører til en global temperaturstigning, der overstiger målsætningen. Et sådant scenarium må antages at skulle indeholde en lang række eksplicitte reduktioner af drivhusgasudslippet, for at klimamålsætningen kan blive realiseret. Modelberegninger viser således, at der skal endog meget kraftige og hurtige reduktioner i den globale drivhusgasemission til, for at de globale gennemsnitlige temperaturstigninger stabiliserer sig på et niveau under 2°C.

Ved hjælp af en såkaldt dynamisk regional nedskalering vha. regionale klimamodeller kan de beregnede globale vejr- og klimamønstre oversættes til danske forhold. Nedskaleringen bringer data for ændringer i nedbør, temperatur, vindstyrke og vandstand i Danmark på kvadrater med en sidelængde på ned til 25-50 km. Det er disse data, der danner udgangspunkt for en vurdering af klimaændringernes konsekvenser i Danmark og for behovet for iværksættelsen af forskellige tilpasningstiltag.

1.2 Formålet med de samfundsøkonomiske vurderinger

Udredningsarbejdet er et resultat af erkendelsen af, at uanset de reduktionsstrategier der måtte blive gennemført i fremtiden, så vil en række klimaændringer under alle omstændigheder indtræffe. Disse klimaændringer vil slå igennem som en række direkte konsekvenser for natur og sundhed, der igen vil medføre en række konsekvenser i form af samfundsmæssige tilpasninger. Spørgsmålet er ’blot’ hvilke konsekvenser, hvilket omfang de får, samt hvornår det vil ske. De tre klimascenarier skal således forstås som repræsenterende tre forskellige bud på disse klimakonsekvenser. Hvilket af de tre klimascenarier, der har størst sandsynlighed for at slå igennem vides ikke, og det drejer sig da heller ikke om at afgøre hvilket af scenarierne, der er mest realistisk. Problemstillingen er heller ikke at afgøre hvilket scenarium, der måtte være samfundsøkonomisk mest fordelagtigt. De samfundsøkonomiske vurderinger foretages inden for hvert af disse klimascenarier for sig og formålet hermed er at identificere den tilpasning (de tilpasningstiltag) i hvert enkelt scenarium, der vil være mest fordelagtig(e) at gennemføre ud fra en velfærdsøkonomisk synsvinkel.

1.3 Klimakonsekvenser og tilpasning

Inden for hvert klimascenarium medfører de nedskalerede klimaændringer således en række direkte fysiske konsekvenser for Danmark. Disse klimakonsekvenser betragtes som uafvendelige, og består f.eks. af forskellige økosystemændringer, ændret sundhedstilstand, skader på bygninger og meget andet. Klimakonsekvenserne slår endvidere ikke igennem på en gang, men indfinder sig gradvist^[4]. De direkte fysiske klimakonsekvenser vil af producenter og forbrugere opleves som noget udefra kommende, som man løbende vil forsøge at tilpasse sig til på samme måde som man tilpasser sig andre løbende ændringer i produktions- og markedsforhold.

Denne tilpasningsproces (her kaldet den ’spontane’ tilpasning) som omfatter producenters og forbrugeres reaktioner på de fysiske klimakonsekvenser i Danmark betragtes i nærværende sammenhæng som en integreret del af konsekvenserne af klimaændringerne. Først når denne tilpasningsproces er afsluttet har vi de fulde samfundsmæssige konsekvenser af klimaændringerne, som vil vise sig i form af et ændret udbud og en ændret efterspørgsel af en lang række goder.

De økonomiske vurderinger af tilpasningsstrategier omfatter derfor ikke, hvorvidt disse spontane tilpasninger er fordelagtige eller ej. Tværtimod er resultaterne af disse spontane tilpasninger referencen for den økonomiske vurdering af tilpasningstiltag.

Ændringer i udbud og efterspørgsel efter private goder som led i den spontane tilpasning adresseres altså ikke direkte af de økonomiske vurderinger. Derimod, så koncentrerer de økonomiske vurderinger sig udelukkende om, hvorvidt tilpasningstiltag i form af ændringer i sikringen af de almene produktions- og reproduktionsbetingelser er samfundsøkonomisk fordelagtige eller ej i forhold til referencen. Sagt på en anden måde, så omfatter den førnævnte ’spontane tilpasning’ de enkelte forbrugeres og producenters^[5] reaktion på de fysiske klimakonsekvenser indenfor de givne lovgivningsmæssige, økonomiske og teknologiske rammer, mens en samfundsmæssig strategi for tilpasning fokuserer på generelle, politisk vedtagne tilpasningstiltag^[6].

1.4 Sekundære klimakonsekvenser

Det er vigtigt at understrege, at tilpasningsstrategien kun tager hensyn til de samfundsmæssige konsekvenser af de direkte konsekvenser af de temperatur- og vandstandsstigninger og ændrede nedbørs- og vindforhold etc., som ligger i de tre, til danske forhold, nedskalerede klimascenarier. I tillæg til disse klimakonsekvenser er der en lang række andre internationalt formidlede sekundære konsekvenser for Danmark af klimaændringerne. Disse sekundære konsekvenser opstår som følge af de direkte konsekvenser af de klimaændringer, som slår igennem i andre lande/regioner. Direkte klimakonsekvenser i andre lande/regioner vil påvirke udbuds- og efterspørgselsforholdene for en lang række varer og vil herigennem føre til en række samfundsmæssige konsekvenser for Danmark formidlet via de internationale markeder i form af ændringer i de relative priser. Ikke alle disse konsekvenser vil nødvendigvis slå igennem via markederne, men kan f.eks. også omfatte et øget migrationspres på Danmark. Disse sekundære konsekvenser vil måske have lige så stor betydning for producenternes og forbrugernes tilpasning som de direkte fysiske konsekvenser, der følger af de nedskalerede klimascenarier, men omfattes ikke af grundlaget for tilpasningsstrategien.

1.5 Tilrettelæggelse af de samfundsøkonomiske vurderinger – fastlæggelse af referencesystem

Som nævnt ovenfor, så udgør de tre (nedskalerede) klimascenarier hver især referencescenarierne for den til det enkelte klimascenarium hørende klimatilpasningsstrategi. Som udgangspunkt omfatter de nedskalerede klimascenarier imidlertid kun de fysiske konsekvenser for Danmark af et ændret globalt klima. Producenters og forbrugeres reaktion herpå (den ’spontane tilpasning’) er ikke inkluderet. Denne tilpasning må fastlægges i tillæg hertil for at konstruere det referenceforløb, som tilpasningstiltag som eksempelvis de i afsnit 2.2. nævnte kan vurderes i forhold til. Den spontane tilpasning må analyseres og fastlægges i forhold til et økonomisk forløb uden klimakonsekvenser.

På denne baggrund kan tilrettelæggelsen af den økonomiske vurdering af tilpasningstiltag inden for hvert enkelt klimascenarium finde sted i 3 trin:

Figur 1-2: Principskitse af tilrettelæggelsen af den økonomiske vurdering af tilpasningstiltag

Note: Bemærk at de skitserede scenarie-forløb angiver udviklingen i (en indikator for) de fysiske klimaeffekter og ikke et økonomisk forløb.

1.5.1 ad trin 1:

I dette trin fastlægges den samfundsøkonomiske udvikling som den ville se ud uden klimakonsekvenser. I virkeligheden medfører udviklingen naturligvis en række klimakonsekvenser, men disse spiller ’beregningsteknisk’ ikke tilbage på den samfundsøkonomiske udvikling, som den beskrives i basis-referencescenariet. I denne henseende ligner det samfundsøkonomiske basis-referencescenarium de globale emissionsscenarier der ligger bag IPCC’s klimascenarier. Basis-referencescenariet afbilleder således det samfundsmæssige udviklingsforløb, som de direkte klimakonsekvenser, der ligger i det pågældende nedskalerede klimascenarium, spiller ind på.

1.5.2 ad trin 2:

I dette trin fastlægges konsekvenserne i økonomisk forstand af de direkte fysiske konsekvenser for Danmark af klimaændringerne. Som kombination af det økonomiske basis-referencescenarium (fra trin 1) og det nedskalerede klimascenarium fastlægges det økonomiske klimascenarium, der indeholder resultatet af de spontane tilpasninger til de direkte fysiske klimaeffekter, som det nedskalerede klimascenarium giver anledning til. Dette økonomiske ’klimakonsekvens-scenarium’ udgør referencescenariet for den økonomiske vurdering af de tilpasningstiltag, som kunne overvejes gennemført i medfør af en klimatilpasningsstrategi. Fastlæggelsen af disse økonomiske klimakonsekvensscenarier vil opbyde adskillige vanskeligheder (se nærmere herom i kapitel 2).

1.5.3 ad trin 3:

Med henblik på at kunne opstille en klimatilpasningsstrategi, identificeres for hvert klimascenarium en række tilpasningstiltag. Konsekvenserne af en gennemførelse af disse tiltag vurderes økonomisk i forhold til det relevante økonomiske klimakonsekvens-scenarium (fra trin 2): Kan de positive effekter af de påtænkte tilpasningstiltag - i form af sparede omkostninger ved den spontane tilpasning og undgåede samfundsmæssige klimakonsekvenser – opveje tiltagenes omkostninger?

De tre trin i tilrettelæggelsen af den samfundsøkonomiske vurdering af klimatilpasningstiltag kan illustreres med et forenklet eksempel (skader på bygninger som følge af klimaændringer):

Trin 1:

Udvikling i af antallet af eksisterende bygninger i basis-scenariet

Trin 2:

Opgørelse af skadesomfanget på de eksisterende bygninger som følge af de nedskalerede klimaændringer
Reaktion på skaderne (den spontane tilpasning): omkostninger til reparation af bygningsskader

Trin 3:

Økonomisk vurdering af tilpasningstiltag: Omkostninger som følge af en implementering af ændring af bygningsreglement med henblik på en forbedring af bygningers klimaskærm i forhold til reparationsomkostningerne

^[4] Disse gradvise ændringer kan således være af marginal karakter, mens den samlede effekt over en længere periode imidlertid kan være væsentlig større. Dette kan udgøre et problem for de økonomiske vurderinger idet de relative priser hermed ændrer sig (se nærmere herom i kapitel 4)

^[6] Eksempel: Inden for landbruget kunne resultatet af automatiske tilpasninger være en ændret afgrødefordeling kombineret med større vand- og pesticidforbrug. Eksempler på tilpasningstiltag kunne være ændring af afgifter på pesticider samt strammere regler for markvanding

^[7] Hvis man betragter sektorernes tilpasningskapacitet som en almen produktionsbetingelse, så kan tiltag til forøgelse af denne indgå i en strategi for klimatilpasning. Effekten af sådanne tiltag vil imidlertid være uhyre vanskelig at kvantificere.