3 At afgøre om en skade er en miljøskade

Miljøskadelovens skadebegreb

3.1 Hvad kendetegner en miljøskade - oversigt
3.2 Reglerne om sagsbehandling
- 3.2.1 Miljøansvarsreglerne
- 3.2.2 Forholdet mellem miljøansvarsreglerne og miljø- og naturlovgivningen i øvrigt
3.3 Miljøskade på natur, forårsaget af fejl eller forsømmelse
3.4 Ubetinget ansvar for miljøskade på natur, vand eller jord
3.5 Miljøskader, hvor der kan være producentansvar

3.1 Hvad kendetegner en miljøskade - oversigt

En miljøskade er karakteriseret ved

hvornår den er sket,
hvilke aktiviteter, den er forårsaget af og hvordan,
hvilke ressourcer, den påvirker, og hvordan og hvor meget, den påvirker disse ressourcer.

Når det skal vurderes, om en negativ påvirkning af miljø eller natur er en miljøskade, der skal behandles efter reglerne i miljøskadeloven, er det derfor nødvendigt at se nærmere på disse karakteristika.

Den negative påvirkning:

skal være sket indenfor miljøansvarsreglernes tidsmæssige anvendelsesområde,
skal være forårsaget af en erhvervsmæssig aktivitet,
må ikke være omfattet af en af undtagelserne fra miljøansvarsreglernes anvendelsesområde,
skal være forårsaget på en sådan måde, at driftsherren for den erhvervsmæssige aktivitet vil være ansvarlig for miljøskaden, eller sådan at miljøskaden kunne påvirke eller forventes at påvirke en anden medlemsstat,
skal påvirke bestemte beskyttede naturressourcer – beskyttede arter og internationale naturbeskyttelsesområder (natur), vandforekomster omfattet af miljømålsloven (vand) eller jord, og
have en dokumenterbar betydelig negativ konsekvens for ressourcens tilstand.

3.2 Reglerne om sagsbehandling

3.2.1 Miljøansvarsreglerne

Det er tilsynsmyndighederne efter de berørte love på miljø- og naturområdet, der ”sorterer” miljøskaderne fra de øvrige negative påvirkninger af miljø og natur, som de behandler efter disse love. Hver lov indeholder derfor et kapitel med de miljøansvarsregler, der muliggør denne ”sortering”.

Disse miljøansvarsregler findes i:

Miljøbeskyttelseslovens kapitel 9 a Miljøskade, §§ 73 a – 73 i
Jordforureningslovens kapitel 4 a Miljøskade, §§ 38 a – 38 j
Husdyrgodkendelseslovens kapitel 5 a Miljøskade, §§ 54 a – 54 i
Lov om miljø og genteknologi kapitel 3 a Miljøskade, §§ 25 a – 25 i
Havmiljøloven kapitel 14 a Miljøskade, §§ 47 a- 47 k
Vandforsyningsloven kapitel 11 a Miljøskade , §§ 68- 68 h
Vandløbsloven kapitel 11 a Miljøskade, §§ 60 a – 60 j
Naturbeskyttelsesloven kapitel 11 a Miljøskade , §§ 77 a – 77 h
Skovloven kapitel 8 a Miljøskade, §§ 59 a – 59 i
Jagt- og Vildtforvaltningsloven kapitel 8 a Miljøskade, §§ 53 a – 73 k
Tøndermarksloven kapitel 9 a Miljøskade, §§ 37 a – 37 i
Råstofloven kapitel 7 a Miljøskade, §§ 33 a – 33 j

Miljøskadekapitlerne omfatter bestemmelser om:

Hvem (hvilken juridisk enhed) der kan anses for at være ansvarlig for en miljøskade.
Den ansvarlige skadevolders pligt til at underrette tilsynsmyndighederne om en miljøskade. Bemærk dog, at på miljøbeskyttelseslovens, jordforureningslovens, husdyrgodkendelseslovens og havmiljølovens områder er bestemmelser om pligten til at underrette om miljøskade ikke i miljøskadekapitlerne, men er integreret i de almindelige regler om pligt til at underrette om forureninger m.v.
Den ansvarlige skadevolders pligt til at afværge en miljøskade eller begrænse miljøskadens omfang, når det er klart, at der kan eller vil ske en miljøskade.
Meddelelse af påbud til den, der har forårsaget en negativ påvirkning af natur og miljø, om at udrede, hvorvidt påvirkningen er en miljøskade, og om der et ansvar for skaden. Disse påbud kan meddeles til de, der er ansvarlige for de erhvervsmæssige aktiviteter, der har forårsaget den negative påvirkning, uanset hvordan den negative påvirkning er forårsaget. Det er altså her ligegyldigt, om der er udvist fejl eller forsømmelser, om påvirkningen er resultatet af hærværk, eller om den er i overensstemmelse med en tilladelse. Tilsynsmyndigheden er naturligvis undergivet generelle juridiske principper, og meddelelse af påbud skal således bl.a. være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
Tilsynsmyndighedens afgørelser om, at der er en miljøskade, og hvem der er ansvarlig for skaden.
Tilsynsmyndighedens afgørelser om, at der er en miljøskade, der påvirker eller kan påvirke et andet EU-land i sager, hvor der ikke kan træffes afgørelse om ansvar for miljøskaden.
Klageberettigedes d.v.s. berørte parters og myndigheders samt natur- og miljøorganisationers ret til at anmode tilsynsmyndigheden om at træffe afgørelse om, hvorvidt der er en miljøskade eller ej.

Miljøskadekapitlerne i lovene er suppleret af Miljøministerens bekendtgørelse nr. 658 af 26. juni 2008 om indhentelse af udtalelse om miljøskade m.v. Bekendtgørelsen fastlægger en konsultationsordning, der indebærer, at når en kommunalbestyrelse – eller et regionsråd – i sin egenskab af tilsynsmyndighed skal træffe en afgørelse om, at der er en miljøskade og hvem, der er ansvarlig for miljøskaden (eller i meget sjældne tilfælde, at miljøskaden er grænseoverskridende) skal kommunalbestyrelsen – eller regionsrådet – forelægge et udkast til afgørelsen til det stedlige miljøcenter, der skal afgive en udtalelse i sagen. Miljøcentrets udtalelse er bindende for kommunalbestyrelsen og regionsrådet.

Konsultationsordningen er tænkt som en overgangsordning. Ordningen skal være en hjælp til kommunalbestyrelser og regionråd i de første år, efter at miljøansvarsreglerne er trådt i kraft. Konsultationsordningen vil blive taget op til vurdering i andet halvår 2009.

Det skal fremhæves, at de klageberettigede kan klage over alle afgørelser, der træffes efter disse miljøansvarsregler. Der kan også klages over miljøcentrenes udtalelser til kommunalbestyrelser og regionsråd om udkast til afgørelser om miljøskade.

Der er i afsnit 3.2.2 overordnet redegjort for forholdet mellem de nye miljøskadekapitler i de berørte love på miljø- og naturområdet. I afsnittene 3.3. – 3.5. er der nærmere redegjort for, hvordan tilsynsmyndighederne får afklaret om miljøskadekapitlet skal anvendes.

3.2.2 Forholdet mellem miljøansvarsreglerne og miljø- og naturlovgivningen i øvrigt

Miljøansvarsreglerne indebærer ikke, at tilsynsmyndighederne skal føre et mere opsøgende eller undersøgende tilsyn end de hidtil har gjort. Som hidtil skal tilsynsmyndigheden i overensstemmelse med officialprincippet foretage de nødvendige skridt til at oplyse hver enkelt sag om konstaterede eller mulige negative påvirkninger af natur eller miljø, sådan at myndigheden har det rette grundlag at træffe sin afgørelse på. Hvis der er behov for at besigtige en mulig eller konstateret negativ påvirkning, så skal tilsynsmyndigheden foretage en besigtigelse osv.

Det vil også som hidtil være en konkret vurdering, hvilke sagsbehandlingsskridt der er nødvendige og rimelige for at oplyse en sag tilstrækkeligt.

I en række love på miljø- og naturområdet er der pligt til at underrette tilsynsmyndigheden om negative påvirkninger af miljø og natur, og i alle love er der pligt til at underrette tilsynsmyndighederne, hvis den negative påvirkning udgør en miljøskade (eller en overhængende fare herfor).

Tilsynsmyndigheden kan også få viden om en negativ påvirkning af miljø eller natur fra andre, der har opdaget forureningen m.v. eller via sit eget tilsyn.

Principielt skal tilsynsmyndigheden i alle tilfælde, hvor den får viden om en negativ påvirkning af natur eller miljø vurdere, om den negative påvirkning kan udgøre en miljøskade. Bestemmelserne i miljøskadekapitlet skal derfor anvendes i stedet for den relevante lovs almindelige bestemmelser om genopretning af forurening, ulovlige tilstandsændringer m.v.

Er det tilsynsmyndighedens vurdering, at den negative påvirkning ikke kan udgøre en miljøskade, fortsætter tilsynsmyndigheden sin behandling af sagen efter de almindelige bestemmelser om genopretning m.v. i den relevante lov. Der træffes ikke særskilt afgørelse om, at der ikke er en miljøskade, medmindre tilsynsmyndigheden bliver anmodet om at træffe en sådan afgørelse af en virksomhed, person, myndighed eller organisation, der har ret til at klage over afgørelser truffet efter lovens miljøskadekapitel. Bemærk, at det er en forudsætning for at anmode om, at tilsynsmyndigheden træffer afgørelse, at den klageberettigede ledsager anmodningen af relevante oplysninger om den formodede miljøskade.

I nogle tilfælde vil det være meget enkelt for tilsynsmyndigheden at vurdere, at miljøskadekapitlet ikke er relevant. Det gælder i tilfælde, hvor den negative påvirkning er helt bagatelagtig, påvirkningen helt åbenbart er af ældre dato, eller hvor den er forårsaget af en privat aktivitet. Eksempler på sådanne sager er:

Små spild af olie eller kemikalier, der hurtigt er helt fjernet af den ansvarlige virksomhed.
Sager hvor en kommunalbestyrelse overdrager en jordforureningssag til regionen, fordi forureningen er for gammel til, at et ansvar kan gøres gældende efter jordforureningsloven eller miljøbeskyttelsesloven.
Absolut størsteparten af forureninger fra villaolietanke, hvor tanken tilhører en privat boligejer.

Miljøskadekapitlet er heller ikke relevant, hvis det ikke er muligt for tilsynsmyndigheden at udrede, hvordan den negative påvirkning er forårsaget, herunder om den er forårsaget af erhvervsmæssige aktiviteter.

I sådanne sager hvor det er åbenbart, at der ikke kan være en miljøskade, er det ikke nødvendigt at tilsynsmyndigheden dokumenterer sin vurdering af, om miljøskadekapitlet skal finde anvendelse i sagen.

I øvrige sager, hvor tilsynsmyndigheden faktisk har vurderet spørgsmålet mere indgående og konkluderet, at miljøskadekapitlet ikke var relevant for sagens behandling, skal tilsynsmyndighedens overvejelser og konklusion fremgå af sagen. Det kan f.eks. være i form af et kort notat om, at tilsynsmyndigheden må lægge til grund, at en forurening eller en skade er forårsaget før 1. juli 2008, og at miljøansvarsreglerne derfor ikke kan finde anvendelse i sagen. Det kan også være et længere notat om, at det er vurderet, at betingelserne i øvrigt, for at der kunne være en miljøskade, er opfyldt, men at skadens omfang og karakter ikke svarer til en miljøskade.

Som nævnt forventes det, at der kun vil være ganske få – i størrelsesordenen 5-15 - sager om året, hvor en negativ påvirkning af miljø og natur udgør en miljøskade.

I tvivlstilfældene kan det dog blive ganske ressourcekrævende at få udredt, om en negativ påvirkning af miljø eller natur har en karakter og et omfang, der indebærer, at påvirkningen er en miljøskade. Det gælder både i forhold til tilsynsmyndigheden og den ansvarlige for driften af den erhvervsmæssige aktivitet, der har forårsaget den negative påvirkning. Et meget usikkert skøn er, at der kan være i størrelsesordenen 15 - 30 sager om året, hvor det vil være nødvendigt at udrede den negative påvirknings omfang og karakter nærmere for kunne afgøre, om den udgør en miljøskade.

Det er derfor som beskrevet i kapitel 1 vigtigt, at tilsynsmyndighederne efter de berørte love på natur og miljøområdet så hurtigt som muligt i behandlingen af en konstateret negativ påvirkning af miljø eller natur afklarer, om den negative påvirkning overhovedet kan udgøre en miljøskade.

I afsnittene 3.3. – 3.5. nedenfor er der nærmere redegjort for, hvordan tilsynsmyndighederne får afklaret, om miljøskadekapitlet skal anvendes – og i så fald hvordan.

3.3 Miljøskade på natur, forårsaget af fejl eller forsømmelse

Dette afsnit finder anvendelse ved vurdering af, om en negativ påvirkning udgør en miljøskade på natur, når den negative påvirkning er reguleret af:

Naturbeskyttelsesloven,
Skovloven,
Jagt- og Vildtforvaltningsloven,
Tøndermarksloven,
Råstofloven, dog ikke hvis håndtering af indvindingsaffald har forårsaget den negative påvirkning,
Vandforsyningsloven, dog ikke hvis vandindvinding, bortledning af grundvand eller anden sænkning af grundvandsstanden har forårsaget den negative påvirkning,
Vandløbsloven, dog ikke hvis opstemning af vand har forårsaget den negative påvirkning og
Havmiljøloven, dog ikke hvis visse forureninger m.v. har forårsaget den negative påvirkning
Eller den kommende bekendtgørelse efter fiskeriloven

Beslutningstræet nedenfor i figur 3.1. illustrerer rækkefølgen af de nødvendige overvejelser i den foreslåede tilrettelæggelse af vurderingen.

Figur 3.1 Ansvar ved fejl og forsømmelser

Figur 3.1 Ansvar ved fejl og forsømmelser

Udgangspunktet er, at der er konstateret en negativ påvirkning af natur eller miljø, som kan medføre en væsentlig påvirkning af internationale naturbeskyttelsesområder eller beskyttede arter. Tilsynsmyndighedens vurdering kan herefter ske således:

1. Tilsynsmyndigheden vurderer som det første, om den negative påvirkning åbenbart er af ældre dato. I praksis vil det betyde, at det vurderes, om den negative påvirkning er sket eller forårsaget før 1. juli 2008. Forældelse af ansvaret for miljøskader vil først være relevant om 30 år.

Den tidsmæssige afgrænsning af, hvilke negative påvirkninger af miljø og natur der kan udgøre en miljøskade, følger af miljøskadelovens § 3, § 7, stk. 3 og 4, og § 60, og er nærmere beskrevet i kapitel 4.

Er svaret, at tilsynsmyndigheden ikke kan lægge til grund, at den negative påvirkning ikke er sket eller forårsaget den 1. juli 2008 eller senere, er det ikke længere relevant at overveje miljøansvarsreglernes anvendelse. Sagens behandling fortsættes efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft, medmindre en klageberettiget anmoder om, at der træffes afgørelse. I så fald skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter lovens miljøskadekapitel, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 h. Denne afgørelse kan tilsynsmyndigheden træffe på det foreliggende grundlag, da det allerede hermed er klart, at der ikke er en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. miljøskadelovens § 60.

Er svaret ja, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

2. Tilsynsmyndigheden vurderer herefter, om den negative påvirkning er forårsaget af en erhvervsmæssig aktivitet.

Kun negative påvirkninger af miljø eller natur, som er forårsaget ved en erhvervsmæssig aktivitet, kan være en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. denne lovs § 5.

Fortolkningen af begrebet ”erhvervsmæssig aktivitet” er nærmere beskrevet i kapitel 5.

Er svaret nej – eller er det ikke muligt for tilsynsmyndigheden at vurdere, om den negative påvirkning hidrører fra en erhvervsmæssig aktivitet, er det ikke længere relevant at overveje miljøansvarsreglernes anvendelse. Sagens behandling fortsættes efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft, medmindre en klageberettiget anmoder om en afgørelse.

Det samme vil i udgangspunktet gælde, hvis tilsynsmyndigheden ikke kan lægge til grund, at der er årsagssammenhæng mellem den negative påvirkning og bestemte erhvervsmæssige aktiviteter, altså hvilke erhvervsmæssige aktiviteter, der har forårsaget den negative påvirkning. Der gælder dog en undtagelse herfra. Hvis den negative påvirkning kan påvirke et andet EU-land, skal tilsynsmyndigheden fortsætte sin afklaring af, om der er en miljøskade.

Anmoder en klageberettiget om, at der træffes afgørelse, skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter lovens miljøskadekapitel, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 h. Denne afgørelse kan tilsynsmyndigheden træffe på det foreliggende grundlag, da det allerede hermed er klart, at der ikke er en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. miljøskadelovens § 5.

Er det klart, at den negative påvirkning er forårsaget af bestemte erhvervsmæssige aktiviteter, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

3. Det er herefter relevant for tilsynsmyndigheden at vurdere, om skaden er forårsaget på en sådan måde, at den er omfattet af undtagelserne for hvilke negative påvirkninger, der kan udgøre en miljøskade.

Disse undtagelser følger af miljøskadelovens § 4, § 7, stk. 2 og § 8, stk. 2. Undtagelserne er nærmere beskrevet i kapitel 6.

Er den negative påvirkning omfattet af en undtagelserne, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft.

Er svaret nej, men en klageberettiget har anmodet om, at der træffes afgørelse, skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter lovens miljøskadekapitel, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 h. Denne afgørelse kan tilsynsmyndigheden træffe på det foreliggende grundlag, da det allerede hermed er klart, at der ikke er en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven.

Finder ingen undtagelse anvendelse, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

4. Herefter vurderer tilsynsmyndigheden, om den negative påvirkning af natur eller miljø er en følge af, at der er sket fejl eller forsømmelser i forbindelse med driften af den erhvervsmæssige aktivitet.

Ansvaret for en miljøskade på natur som følge af fejl eller forsømmelse er nærmere beskrevet i afsnit 7.4.

Er svaret nej, tilsynsmyndigheden kan ikke lægge til grund, at den negative påvirkning er en følge af fejl eller forsømmelse, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft.

Anmoder en klageberettiget om, at der træffes afgørelse, skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter lovens miljøskadekapitel, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 h. Der træffes afgørelse om, at der ikke er ansvar for miljøskaden, og at en mulig miljøskade derfor ikke ville skulle behandles efter miljøskadeloven. Den relevante bestemmelse om ansvar for en miljøskade på natur findes i lovens miljøskadekapitel, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 a, stk. 2.

Er svaret tvivlsomt, kan tilsynsmyndigheden efter bestemmelserne i miljøskadekapitlet påbyde den ansvarlige for den erhvervsmæssige aktivitet at give oplysninger og foretage eventuelle undersøgelser m.v., der kan klarlægge årsagen til den negative påvirkning, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 c.

I de tilfælde, hvor der er en negativ påvirkning af natur eller miljø, der kan påvirke andre EU-lande, men hvor det ikke vides, hvilke bestemte erhvervsmæssige aktiviteter der har forårsaget den negative påvirkning, må tilsynsmyndigheden selv forestå udredningen af, om det kan lægges til grund, at påvirkningen er en følge af fejl eller forsømmelser.

Er svaret ja, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

5. I umiddelbar fortsættelse heraf opstår spørgsmålet, om ansvaret for en miljøskade vil kunne gøres gældende. Det kan fx være udelukket at gøre ansvaret gældende, hvis den ansvarlige er gået konkurs eller på tilsvarende måde er konstateret insolvent.

Er det udelukket at gøre ansvaret gældende, er det ikke længere relevant at overveje, om den negative påvirkning af natur eller miljø udgør en miljøskade, medmindre denne miljøskade kunne påvirke et af andet EU-medlemsland.

Hvis dette ikke er tilfældet, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft. Har en klageberettiget i denne situation anmodet om en afgørelse, træffes der afgørelse efter miljøskadekapitlet i loven, om at det ikke er muligt at gøre ansvaret gældende, og at en mulig miljøskade derfor ikke ville kunne behandles efter miljøskadeloven.

Er det ikke udelukket at gøre ansvaret gældende, eller ville den mulige miljøskade kunne påvirke andre EU-lande fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

6. Herefter skal tilsynsmyndigheden vurdere, om den negative påvirkning har et sådant omfang og en sådan karakter, at den er en miljøskade.

I kapitel 8 er der redegjort for fortolkningen af miljøskade på natur for så vidt angår kravene til den negative påvirknings omfang og karakter, og hvordan dette påvirker gunstig bevaringsstatus for de beskyttede arter og internationale naturbeskyttelsesområder.

Er svaret nej, den negative påvirkning har ikke karakter af en miljøskade, og har ingen klageberettiget anmodet om en afgørelse, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft.

Er svaret nej, men en klageberettiget har anmodet om, at der træffes afgørelse, skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter miljøskadekapitlet i loven, se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 h.

Er svaret tvivlsomt, kan tilsynsmyndigheden efter bestemmelserne i lovens miljøskadekapitel påbyde den ansvarlige for den erhvervsmæssige aktivitet at give oplysninger og foretage eventuelle undersøgelser m.v., der kan klarlægge karakteren og omfanget af den negative påvirkning på opnåelse eller bevarelse af gunstig bevaringsstatus for de beskyttede arter og de internationale naturbeskyttelsesområder. Se f.eks. naturbeskyttelseslovens § 77 c.

I de tilfælde, hvor en negativ påvirkning af natur eller miljø kan påvirke andre EU-lande, men hvor ingen er eller kan gøres ansvarlig for den negative påvirkning, må tilsynsmyndigheden selv forestå udredningen af, om det kan lægges til grund, at påvirkningen udgør en miljøskade. Bemærk, at tilsynsmyndigheden alene skal vurdere, om den negative påvirkning er en miljøskade, ikke om den er en overhængende fare for en miljøskade.

Er svaret (herefter) ja, træffes der afgørelse herom efter lovens miljøskadekapitel. Der træffes i så fald enten en afgørelse om, at der er en miljøskade og hvem der er ansvarlig for denne miljøskade eller blot en afgørelse om, at der er en miljøskade, der kan påvirke andre EU-lande. Bemærk, at denne afgørelse om grænseoverskridende skade kun skal træffes i tilfælde af miljøskade, ikke ved overhængende fare for en miljøskade. Se f.eks. naturbeskyttelseslovens §§ 77 e og 77 f.

Er tilsynsmyndigheden en kommunalbestyrelse eller et regionsråd skal et udkast til afgørelse om miljøskade indtil videre forelægges det stedlige miljøcenter under Miljøministeriet med henblik på, at miljøcenteret afgiver en bindende udtalelse i sagen (denne konsultationsordning er som tidligere nævnt etableret som en overgangsordning og er altså midlertidig).

3.4 Ubetinget ansvar for miljøskade på natur, vand eller jord

Beslutningstræet ”ubetinget ansvar” i figur 3.2 gennemgår elementerne i vurderingen af, om negative påvirkninger fra erhvervsmæssige aktiviteter har forårsaget en miljøskade, hvis de negative påvirkninger er opstået ved:

Håndtering af indvindingsaffald, jf. råstoflovens § 33 b, stk. 2,
Vandindvinding, herunder indvinding med henblik på bortledning eller grundvandssænkning, jf. vandforsyningslovens § 68 a, stk. 2,
Opstemning af vand, jf. vandløbslovens § 60 b, stk. 2 og
Visse forureninger m.v. fra platforme, skibe eller luftfartøjer, jf. havmiljølovens § 47 c, stk. 1-3,

eller de negative påvirkninger er reguleret af:

Miljøbeskyttelsesloven,
Jordforureningsloven,
Husdyrgodkendelsesloven eller
Lov om miljø og genteknologi,

medmindre

de negative påvirkninger er en følge af anvendelse af pesticider, biocider, genetisk modificerede organismer eller anvendelse af affald eller gødning til jordbrugsformål – i så fald anvendes beslutningstræet ”producentansvar”.

Figur 3.2 Det ubetingede ansvar

Figur 3.2 Det ubetingede ansvar

Udgangspunktet er, at der er konstateret en negativ påvirkning af natur eller miljø, som kan medføre en væsentlig påvirkning af internationale naturbeskyttelsesområder eller beskyttede arter eller vand, eller der er konstateret en ikke uvæsentlig jordforurening med stoffer eller organismer. Tilsynsmyndighedens vurdering kan herefter ske således:

Den tidsmæssige afgrænsning af hvilke negative påvirkninger af miljø og natur, der kan udgøre en miljøskade følger af miljøskadelovens § 3, § 7,stk. 3 og 4, og § 60, og er nærmere beskrevet i kapitel 4.

Sagens behandling fortsættes efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft, medmindre en klageberettiget anmoder om, at der træffes afgørelse. I så fald skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter lovens miljøskadekapitel, se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i. Denne afgørelse kan tilsynsmyndigheden træffe på det foreliggende grundlag, da det allerede hermed er klart, at der ikke er en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. miljøskadelovens § 60.

Er svaret ja, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

2. Tilsynsmyndigheden vurderer herefter, om den negative påvirkning er forårsaget af en erhvervsmæssig aktivitet.

Kun negative påvirkninger af miljø eller natur, som er forårsaget ved en erhvervsmæssig aktivitet, kan være en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. denne lovs § 5.

Fortolkningen af begrebet ”erhvervsmæssig aktivitet” er nærmere beskrevet i kapitel 5.

Anmoder en klageberettiget om, at der træffes afgørelse, skal tilsynsmyndigheden træffe en afgørelse efter lovens miljøskadekapitel, se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i. Denne afgørelse kan tilsynsmyndigheden træffe på det foreliggende grundlag, da det allerede hermed er klart, at der ikke er en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. miljøskadelovens § 5.

Er det klart, at den negative påvirkning er forårsaget af bestemte erhvervsmæssige aktiviteter, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

3. Det er herefter relevant for tilsynsmyndigheden at vurdere, om skaden er forårsaget på en sådan måde, at den er omfattet af undtagelserne for, hvilke negative påvirkninger der kan udgøre en miljøskade.

Disse undtagelser følger af miljøskadelovens § 4, § 7, stk. 2 og § 8, stk. 2. Undtagelserne er nærmere beskrevet i kapitel 6.

Er den negative påvirkning omfattet af en af undtagelserne, fortsættes sagsbehandling efter den lov, der føres tilsyn efter, – dvs. på fuldstændig samme måde som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft.

Er svaret nej, men en klageberettiget har anmodet om, at der træffes afgørelse, skal der træffes en udtrykkelig afgørelse herom efter den lov, tilsynet føres efter. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i. Denne afgørelse kan tilsynsmyndigheden træffe på det foreliggende grundlag, da det allerede hermed er klart, at der ikke er en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven.

Finder ingen undtagelse anvendelse, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

4. Herefter vurderer tilsynsmyndigheden, om den ansvarlige for driften af den erhvervsmæssige aktivitet har godtgjort, at der ikke er ansvar for en mulig miljøskade, fordi den negative påvirkning

følger af efterkommelse af ufravigelige forskrifter,
er forårsaget af 3. mand på trods af, at der var etableret passende sikkerhedsforanstaltninger

eller

er en følge af en udtrykkeligt tilladt påvirkning, d.v.s. en udtrykkeligt tilladt emission eller begivenhed, og der ikke er udvist uforsvarlig adfærd.

Den relevante bestemmelse om ansvarsfrihed for en miljøskade findes i miljøskadekapitlet, se f.eks. miljøbeskyttelseslovens 73 d.

Betingelserne for, at der ikke er ansvar for en miljøskade, er nærmere beskrevet i afsnit 7.3.1.

Er svaret ja, ansvarsfrihed er godtgjort, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter, – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft.

Er svaret ja, men en klageberettiget har anmodet om en afgørelse, træffes der efter lovens miljøskadekapitel en udtrykkelig afgørelse om, at der ikke er ansvar for miljøskaden, og at en mulig miljøskade derfor ikke ville skulle behandles efter miljøskadeloven. Er svaret ja, men den negative påvirkning af natur eller miljø kan påvirke andre EU-lande, eller er svaret nej, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

Hvis dette ikke er tilfældet, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føre efter – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft. Har en klageberettiget i denne situation anmodet om en afgørelse, træffes en udtrykkelig afgørelse efter miljøskadekapitlet i loven om, at det ikke er muligt at gøre ansvaret gældende, og at en mulig miljøskade derfor ikke ville kunne behandles efter miljøskadeloven. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i.

Er det ikke udelukket at gøre ansvaret gældende, eller ville den mulige miljøskade kunne påvirke andre EU-lande, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

6. Herefter skal tilsynsmyndigheden vurdere, om den negative påvirkning har et sådant omfang og en sådan karakter, at den er en miljøskade.

I kapitel 9 er der redegjort for fortolkningen af miljøskade på vand for så vidt angår kravene til den negative påvirknings omfang og karakter, og hvordan dette påvirker den kvantitative, kemiske eller økologiske tilstand eller det økologiske potentiale for vandforekomster, omfattet af miljømålsloven.

I kapitel 10 er der redegjort for fortolkningen af miljøskade på jord for så vidt angår kravene til jordforureningens omfang og karakter, herunder hvilken risiko den indebærer for menneskers sundhed.

Vær opmærksom på, at en negativ påvirkning af miljø eller natur samtidigt kan indebære miljøskade på flere eller alle de beskyttede naturressourcer. Den negative påvirknings konsekvenser skal vurderes i forhold til alle relevante ressourcer. F.eks. vil jordforureninger, som sker i Natura 2000-områder og yngle-/rasteområder, som er beskyttet i henhold til habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne (eller så tæt på områderne, at forureningen kan påvirke disse områder) skulle vurderes i forhold til kriterierne for miljøskade på jord og for miljøskade på natur. Tilsvarende vil en jordforurening, der kan spredes til overfladevand eller grundvand skulle vurderes i forhold til kriterierne for miljøskade på jord og for miljøskade på vand.

Er svaret nej, men en klageberettiget har anmodet om, at der træffes afgørelse, skal der træffes en udtrykkelig afgørelse herom efter miljøskadekapitlet i loven, se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i.

Er svaret tvivlsomt, kan tilsynsmyndigheden efter lovens miljøskadekapitel påbyde den ansvarlige for den erhvervsmæssige aktivitet at give oplysninger og foretage eventuelle undersøgelser m.v., der kan klarlægge karakteren og omfanget af den negative påvirkning. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 e.

I de tilfælde, hvor der en negativ påvirkning af natur eller miljø kan påvirke andre EU-lande, men hvor ingen er eller kan gøres ansvarlig for den negative påvirkning, må tilsynsmyndigheden selv forestå udredningen af, om det kan lægges til grund, at påvirkningen udgør en miljøskade. Bemærk, at tilsynsmyndigheden alene skal vurdere, om den negative påvirkning er en miljøskade, ikke om den er en overhængende fare for en miljøskade.

Er svaret (herefter) ja træffes der afgørelse herom efter lovens miljøskadekapitel. Der træffes i så fald enten en afgørelse om, at der er en miljøskade, og hvem der er ansvarlig for denne miljøskade eller blot en afgørelse om, at der er en miljøskade, der kan påvirke andre EU-lande. Bemærk, at denne afgørelse om grænseoverskridende skade kun skal træffes i tilfælde af miljøskade, ikke ved overhængende fare for en miljøskade. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens §§ 73 f og 73 g.

Er tilsynsmyndigheden en kommunalbestyrelse eller et regionsråd skal et udkast til afgørelse om miljøskade indtil videre forelægges det stedlige miljøcenter under Miljøministeriet med henblik på, at miljøcenteret afgiver en bindende udtalelse i sagen (som ovenfor nævnt er denne konsultationsordning etableret som en overgangsordning, og den er derfor midlertidig).

3.5 Miljøskader, hvor der kan være producentansvar

Beslutningstræet ”producentansvar” i figur 3.3 gennemgår elementerne i vurdering af, om det ubetingede ansvar skal fordeles i mellem producenten og brugeren. Dette beslutningstræet skal således ses i sammenhæng med/som et supplement til beslutningstræet om det ubetingede ansvar. Denne vurdering foretages i de tilfælde, hvor de negative påvirkninger er reguleret af:

Miljøbeskyttelsesloven,
Jordforureningsloven,
Husdyrgodkendelsesloven eller
Lov om miljø og genteknologi

er en følge af anvendelse af pesticider, biocider, genetisk modificerede organismer eller anvendelse til jordbrugsformål af affald eller gødning.

Figur 3.3 Producentansvaret

Figur 3.3 Producentansvaret

Udgangspunktet er, at der er konstateret en negativ påvirkning af natur eller miljø, som kan medføre en væsentlig påvirkning af internationale naturbeskyttelsesområder eller beskyttede arter eller vand, eller der er konstateret en ikke uvæsentlig jordforurening med stoffer eller organismer. Tilsynsmyndighedens vurdering kan herefter ske således:

Den tidsmæssige afgrænsning af, hvilke negative påvirkninger af miljø og natur der kan udgøre en miljøskade følger af miljøskadelovens § 3, § 7, stk. 3 og 4, og § 60, og er nærmere beskrevet i kapitel 4.

Er svaret ja, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

2. Tilsynsmyndigheden vurderer herefter, om den negative påvirkning er forårsaget af en erhvervsmæssig aktivitet.

Kun negative påvirkninger af miljø eller natur, som er forårsaget ved en erhvervsmæssig aktivitet, kan være en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, jf. denne lovs § 5.

Fortolkningen af begrebet ”erhvervsmæssig aktivitet” er nærmere beskrevet i kapitel 5.

Det samme vil i udgangspunktet gælde, hvis tilsynsmyndigheden ikke kan lægge til grund, at der er årsagssammenhæng mellem den negative påvirkning og bestemte erhvervsmæssige aktiviteter, altså hvilke erhvervsmæssige aktiviteter der har forårsaget den negative påvirkning. Der gælder dog en undtagelse herfra. Hvis den negative påvirkning kan påvirke et andet EU-land, skal tilsynsmyndigheden fortsætte sin afklaring af, om der er en miljøskade.

Er det klart, at den negative påvirkning er forårsaget af bestemte erhvervsmæssige aktiviteter, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

3. Det kan herefter være relevant for tilsynsmyndigheden at vurdere, om skaden er forårsaget på en sådan måde, at den er omfattet af undtagelserne for, hvilke negative påvirkninger der kan udgøre en miljøskade.

Disse undtagelser følger af miljøskadelovens § 4, § 7, stk. 2 og § 8, stk. 2. Undtagelserne er nærmere beskrevet i kapitel 6.

Er den negative påvirkning omfattet af en undtagelserne, fortsættes sagsbehandlingen efter den lov, der føres tilsyn efter, – dvs. på fuldstændig samme måde som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft.

Det kan ikke udelukkes, at der i meget sjældne tilfælde vil forekomme situationer, hvor der ikke er et tilstrækkeligt grundlag for at afgøre, om undtagelserne finder anvendelse. I sådanne tilfælde, vil tilsynsmyndigheden efter bestemmelserne i lovens miljøskadekapitel kunne påbyde enten brugeren eller producenten (eller importøren) at give oplysninger og foretage eventuelle undersøgelser m.v., der kan belyse de faktiske omstændigheder og dermed klarlægge årsagen til den negative påvirkning. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 e. Tilsynsmyndigheden bør dog forud for meddelelse af et sådant påbud så vidt muligt have afklaret, om det må antages at være brugeren eller producenten (eller importøren), der anses for ansvarlig for den mulige miljøskade, jf. herom nedenfor under 4.

Finder ingen undtagelse anvendelse, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

4.a. Herefter vurderer tilsynsmyndigheden, om brugeren af produktet har godtgjort, at produktet er brugt i overensstemmelse med forskrifterne for brug, og at der ikke er udvist uforsvarlig adfærd ved brugen.

Er svaret nej, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, se nedenfor under 5. og 6.

Er svaret ja, vurderer tilsynsmyndigheden, om producenten (eller importøren) er ansvarlig, hvis der er en miljøskade, se nedenfor under 4.b.

4.b. Er brugeren ansvarsfri, vil producenten eller importøren være ansvarlig, hvis der er en miljøskade. Tilsynsmyndigheden fortsætter sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade, der skal behandles efter miljøskadeloven, se nedenfor under 5. og 6.

Dette gælder, medmindre den negative påvirkning er forårsaget ved anvendelse af affald eller husdyrgødning til jordbrugsformål, og producenten (eller importøren) af affaldet henholdsvis husdyrgødningen godtgør, at der ikke er fejl ved affaldet henholdsvis husdyrgødningen, og at der ikke er udvist uforsvarlig adfærd ved produktionen eller importen.

Hvis dette er tilfældet, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft. Har en klageberettiget i denne situation anmodet om en afgørelse, træffes en udtrykkelig afgørelse efter den lov, tilsynet føres efter, om, at der ikke er ansvar for miljøskaden, og at en mulig miljøskade derfor ikke ville skulle behandles efter miljøskadeloven. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i og § 73 b, stk. 4, jf. stk. 5.

Der gælder en undtagelse herfra. I de tilfælde hvor også producenten (importøren) er ansvarsfri, men hvor den negative påvirkning af natur eller miljø kan påvirke andre EU-lande, skal tilsynsmyndigheden fortsætte sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

I afsnit 7.3.2. er der nærmere redegjort for producenter (eller importørers) ansvar.

5. I umiddelbar fortsættelse heraf opstår spørgsmålet, om ansvaret for en miljøskade vil kunne gøres gældende. Det kan fx være udelukket at gøre ansvaret gældende, hvis brugeren henholdsvis producenten (eller importøren) er gået konkurs eller på tilsvarende måde er konstateret insolvent.

Hvis dette ikke er tilfældet, fortsættes sagens behandling efter den lov, tilsynet føres efter – dvs. på fuldstændig samme måde, som før miljøansvarsreglerne trådte i kraft. Har en klageberettiget i denne situation anmodet om en afgørelse, træffes en udtrykkelig afgørelse efter lovens miljøskadekapitel om, at det ikke er muligt at gøre ansvaret gældende, og at en mulig miljøskade derfor ikke ville kunne behandles efter miljøskadeloven. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 i.

Er det ikke udelukket at gøre ansvaret gældende, eller ville den mulige miljøskade kunne påvirke andre EU-lande, fortsætter tilsynsmyndigheden sin afklaring af, om der er tale om en miljøskade.

6. Herefter skal tilsynsmyndigheden vurdere, om den negative påvirkning har et sådant omfang og en sådan karakter, at den er en miljøskade.

Er svaret tvivlsomt, kan tilsynsmyndigheden efter den lov, tilsynet føres efter, påbyde brugeren henholdsvis producenten (eller importøren) at give oplysninger og foretage eventuelle undersøgelser m.v., der kan klarlægge karakteren og omfanget af den negative påvirkning. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 73 e.

Er svaret (herefter) ja, træffes der afgørelse herom efter lovens miljøskadekapitel. Der træffes i så fald enten en afgørelse om, at der er en miljøskade, og hvem der er ansvarlig for denne miljøskade eller blot en afgørelse om, at der er en miljøskade, der kan påvirke andre EU-lande. Bemærk, at denne afgørelse om grænseoverskridende skade kun skal træffes i tilfælde af miljøskade, ikke ved overhængende fare for en miljøskade. Se f.eks. miljøbeskyttelseslovens §§ 73 f og 73 g.

Er tilsynsmyndigheden en kommunalbestyrelse eller et regionsråd skal et udkast til afgørelse om miljøskade indtil videre forelægges det stedlige miljøcenter under Miljøministeriet med henblik på, at miljøcenteret afgiver en bindende udtalelse i sagen (som ovenfor nævnt er denne konsultationsordning etableret som en overgangsordning og den er derfor midlertidig).