|
Miljøskadelovens skadebegreb 6 Undtagne skader
Der er visse skader, der ikke skal behandles efter miljøskadeloven, selvom de er betydelige negative påvirkninger af natur, vand eller jord, og selvom de er forårsaget af erhvervsmæssige aktiviteter inden for miljøansvarsreglernes tidsmæssige anvendelsesområde. Disse undtagelser følger af miljøskadelovens § 4, § 7, stk. 2 og § 8, stk. 2. En del af disse skader er undtaget som følge af den måde, skaden er forårsaget på. Undtagelserne følger af miljøskadelovens § 4 og er beskrevet i afsnit 6.1 nedenfor. En anden del af disse skader er undtaget, fordi skaderne på forhånd er godkendt af de relevante myndigheder. De anses derfor slet ikke for at være miljøskader. Undtagelserne følger af miljøskadelovens § 7, stk. 2 og § 8, stk. 2 og er beskrevet nedenfor i henholdsvis afsnit 6.2.1 og afsnit 6.2.2. Finder en undtagelse anvendelse, kan en skade altså ikke behandles efter miljøskadeloven, og tilsynsmyndigheden skal og kan ikke træffe afgørelse om, at den negative påvirkning udgør en miljøskade. Skaderne behandles derfor som hidtil efter de relevante love på natur- og miljøområdet. 6.1 Skader, der er undtaget på grund af den måde, de er forvoldtDet følger af miljøskadelovens § 4, at loven ikke finder anvendelse på en miljøskade, hvis skaden er forvoldt ved:
6.1.1 Diffus forureningSkade som følge af diffus forurening kan ikke være en miljøskade. En diffus forurening er en forurening, hvor det ikke er muligt at fastslå sammenhængen mellem skaden og den enkelte forureners handlinger og undladelser. Når der er tale om luftforurening og vandforurening (fladeforurening), som bidrager til en længerevarende negativ påvirkning fra flere (mange) kilder, vil der ofte være tale om diffus forurening. En diffus forurening er ofte opstået gennem længere tids spredning, opblanding eller evt. fortynding af forureningsbidrag, som typisk stammer fra flere forureningskilder. Historiske eksempler på diffuse forureninger er forurening af de øverste jordlag i byområder som følge af nedfald fra luftforurening forårsaget af trafik, småindustrier og fyringsanlæg, TBT belastningen af havbunden i havneområder som følge af bl.a. intens trafik af skibe, der har været malet med TBT-holdig maling og grundvandsforureninger som følge af skiftende landmænds mangeårige gødnings- og pesticidanvendelse i landbrugsområder. Eksempelvis vil der være tale om diffus forurening i de tilfælde, hvor forureningen skyldes, at et husdyrbrug sammen med et stort men ubestemmeligt antal andre husdyrbrug og evt. andre forurenere (herunder f.eks. også udenlandske forurenere) har bidraget til den samlede forurening, og det ikke er muligt at fastslå sammenhængen mellem (dele af) forureningen og den enkelte forureners handlinger. Dette følger af, at der skal være en årsagssammenhæng mellem skadevolderens handlinger og den skete skade. Det fremgår direkte af miljøskadelovens § 4, stk. 1, nr. 1, at der ikke er tale om en miljøskade, når det ikke er muligt at fastslå sammenhængen mellem skaden og den enkelte forureners handlinger eller undladelser. En forurening er således ikke diffus, selv om forureningen er forårsaget af mange forurenere, så længe det er muligt at fastslå sammenhængen mellem (dele af) forureningen og den enkelte forureners handlinger. Er det muligt at fastslå, hvilke erhvervsmæssige aktiviteter der har bidraget til den forurening, der resulterer i miljøskaden, vil alle de ansvarlige for disse erhvervsmæssige aktiviteter kunne anses som ansvarlige for miljøskaden i fællesskab. Eksempelvis vil en forurening som følge af flere jordbrugs gødningsanvendelse ikke være diffus, hvis der er muligt at fastslå sammenhængen mellem (dele af) forureningen og det enkelte jordbrug. I denne sammenhæng bemærkes det dog, at hvis gødningsanvendelsen må anses for udtrykkeligt tilladt, vil der ikke være ansvar for en sådan forurening, se om denne ansvarsfrihedsgrund nedenfor i afsnit 7.3.1. Det vil altid kræve en konkret vurdering at afgøre, hvorvidt en skade skyldes en diffus forurening. 6.1.2 Krig og borgerlige urolighederEn negativ påvirkning af miljø og natur, som forårsages som følge af krig eller borgerlige uroligheder, kan ikke udgøre en miljøskade. Negative påvirkninger på natur og miljø som følge af krig må skulle forstås bredt. Det vil ikke blot omfatte negative påvirkninger fra erhvervsmæssige aktiviteter, der er en følge af fjendtlige angreb – f.eks. forureninger som følge af at erhvervs-virksomheders olie- eller kemikalietanke bliver skadet under angreb, men også sådanne negative påvirkninger som følge af de aktiviteter, der iværksættes som led i forsvaret, eller som opstår, fordi krigen umuliggør gennemførelse af visse aktiviteter. Tilsvarende må gælde for negative påvirkninger af miljø og natur som følge af borgerlige uroligheder. Borgerlige uroligheder skal her forstås i overensstemmelse med begrebets anvendelse i miljø- og naturlovgivningen og gældende ret i øvrigt, herunder f.eks. i jordforureningsloven, søloven, forsikringsaftaleloven og erstatningsretten. Borgerlige uroligheder er herefter typisk noget mindre end egentlig borgerkrig eller oprør, men samtidig fortsat noget væsentligt mere omfattende end kortere perioder med samtidige optøjer flere steder i landet, herunder f.eks. koordinerede ulovlige og voldelige demonstrationer i flere byer. 6.1.3 Radioaktiv eller anden ioniserende stråling eller atomskaderNegative påvirkninger af miljø og natur forårsaget af ioniserende stråling eller som følger af håndtering af nukleart materiale kan ikke blive miljøskader. Som følge heraf er den danske lovgivning om beskyttelse af befolkningen og det omgivende miljø mod ioniserende stråling, herunder fra nukleart materiale, ikke berørt af miljøansvarsreglerne. Derudover er det således, at hvis håndtering af nukleart materiale medfører følgeskader, som ikke er strålingsskader, men som følger af brand, eksplosioner m.v., så vil heller ikke sådanne negative påvirkninger af miljø og natur kunne udgøre miljøskader. 6.1.4 Usædvanlig naturbegivenhedNegative påvirkninger af miljø og natur som følger af en naturbegivenhed af usædvanlig, uundgåelig og uafværgelig art kan ikke udgøre miljøskader. Naturbegivenheder af usædvanlig, uundgåelig og uafværgelig art omfatter ikke blot egentlige naturkatastrofer som tyfoner eller jordskælv, men også ekstreme vejrhændelser som orkan og orkanlignende storme, der forårsager stormflod og stormfald. 6.1.5 Statens skibeNegative påvirkninger af natur og miljø, som forårsages af aktiviteter fra orlogsskibe og andre skibe, der ejes eller benyttes af en stat, kan ikke udgøre miljøskader, hvis disse skibes skadevoldende aktiviteter hovedsageligt tjener forsvarsformål eller den internationale sikkerhed eller udelukkende tjener til at beskytte mod naturkatastrofer. 6.1.6 Søretlige konventionerNegative påvirkninger af miljø og natur, som opstår som følge af hændelser, der er omfattet af visse søretlige konventioner om ansvar og erstatning for skader ved forurening, kan ikke blive miljøskader. Det er i denne sammenhæng en forudsætning, at disse konventioner er trådt i kraft og er ratificeret af og gennemført i medlemslandet. De søretlige konventioner er: - 1992-ansvarskonventionen (Den internationale konvention af 27. november 1992 om det privatretlige ansvar for skade ved olieforurening). - 1992-fondskonventionen (Den internationale konvention af 27. november 1992 om oprettelse af en international fond for erstatning af skader ved olieforurening). - Bunkerskonventionen (Den internationale konvention af 23. marts 2001 om civilretligt ansvar for forureningsskader forårsaget af bunkersolie). - HNS-konventionen (Den internationale konvention af 3. maj 1996 om ansvar og erstatning for skader opstået i forbindelse med søtransport af farlige og skadelige stoffer). - Alle fremtidige ændringer af disse konventioner, som gælder i det pågældende medlemsland. Indtil videre er det alene 1992-ansvarskonventionen og 1992-fondskonventionen, som er trådt i kraft og er ratificeret af og gennemført i Danmark. 1992-ansvarskonventionen (også benævnt CLC-konventionen) er en ændringsprotokol til den oprindelige konvention, der er fra 1969. Konventionen dækker forureningsskade som følge af tung olie, der udtømmes eller udflyder fra skibe, der er konstrueret til at transportere olie i bulk som last, og som opstår på land og søterritoriet eller i den økonomiske zone. Det gælder, uanset om der er tale om den transporterede olie eller om skibets egen bunkersolie. Der er tale om et objektivt ansvar, og ansvaret kan alene rettes mod tankskibets registrerede ejer, der skal have tegnet forsikring for ansvaret. Skibets ansvarsgrænse varierer med skibets størrelse, men er maksimeret til 517 mio. kr. (pr. 26. oktober 2006). Ansvarsgrænsen kan kun i særlige tilfælde brydes. I tilfælde, hvor det forurenende skib ikke kan identificeres, ikke har haft forsikring som følge af sin (lille) størrelse, eller hvor der ikke opnås fuld erstatning i medfør af ejerens forsikring efter 1992-ansvarskonventionen, tilvejebringer Oliefonden og den Supplerende Fond for Olieskadeerstatning, i medfør af 1992-fondskonventionen og 2003-fondsprotokollen, en supplerende erstatning (op til 6,4 mia. kr. (pr. 26. oktober 2006) pr. uheld. Dette indebærer, at også meget store forureningsuheld dækkes. 1992-ansvarskonventionen og 1992-fondskonventionen samt 2003-fondsprotokollens regler er indarbejdet i sølovens kapitel 10. Er en olieforurening omfattet af disse regler, kan forureningen ikke udgøre en miljøskade uanset forureningens omfang og karakter i øvrigt. På sigt vil også negative påvirkninger af miljø og natur som følge af hændelser, der er omfattet af Bunkerskonventionen og HNS-konventionen falde udenfor miljøansvarsreglernes anvendelsesområde. Bunkerskonventionen omfatter forureningsskader som følge af udtømning eller udflydning af bunkersolie – d.v.s. olie, der bruges som skibets brændstof - fra skibe, der ikke er omfattet af olieansvarskonventionen. Bunkerskonventionen indeholder ligeledes en pligtmæssig forsikring for skibets registrerede ejer og et objektivt ansvarsregime. Til forskel fra olieansvarskonventionen opererer Bunkerskonventionen med flere mulige ansvarssubjekter, men ingen fondsordning. Bunkersolie i skibe, der er omfattet af 1992-ansvarskonventionen, er som nævnt omfattet af 1992-ansvarskonventionen og ikke af Bunkerskonventionen. Bunkerskonventionens regler er indarbejdet i sølovens kapitel 9 a, men ikrafttrædelsen af disse regler afventer den danske ratifikation af konventionen, og at den træder i kraft internationalt. Bunkerskonventionens internationale ikrafttræden er nært forestående, idet konventionen træder i kraft den 21. november 2008. Den danske ratifikation af konventionen afventer blot det Europæiske Fællesskabs godkendelse i medfør af Parallelaftalen af 19. oktober 2005 mellem Danmark og Det Europæiske Fællesskab om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område. Efter HNS konventionen vil skibets registrerede ejer pålægges objektivt ansvar ved søtransport af HNS-stoffer for forureningsuheld med de farlige og forurenende stoffer, der er omfattet af konventionen. Skibets ejer pålægges endvidere et krav om pligtmæssig forsikring. Konventionen omfatter tillige en HNS-fond, der skal udbetale erstatning for HNS-skader i medlemslandene i tillæg til den erstatning skadelidte kan få i kraft af reglerne om ejerens ansvar, når der ikke er opnået fuld erstatning. HNS-konventionen er endnu ikke er trådt i kraft og heller ikke ratificeret af Danmark. Det har vist sig, at konventionen i den i 1996 vedtagne form ikke har kunnet træde i kraft. En protokol, der skal bane vejen for konventionens ikrafttrædelse, er derfor nu under udarbejdelse. 6.2 Skader, der på forhånd er godkendt af myndighederne6.2.1 Skader på naturSkader på natur, der er en følge af en tidligere identificeret negativ påvirkning af internationale naturbeskyttelsesområder eller beskyttede arter forårsaget af handlinger, der er omfattet af en plan eller et projekt, som er udtrykkeligt godkendt af en myndighed efter vurderinger som krævet i artikel 6, stk. 3 og stk. 4, eller artikel 16 i Habitatdirektivet eller artikel 9 i Fuglebeskyttelsesdirektivet, anses ikke som en miljøskade. Dette følger af miljøskadelovens § 7, stk. 2. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, jf. stk. 3, og artikel 16 samt fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 9 er undtagelsesbestemmelser fra de generelle beskyttelsesbestemmelser i de 2 direktiver. De fastlægger en meget begrænset adgang til at dispensere fra direktivernes krav om beskyttelse af arter og naturområder, hvis der f.eks. foreligger »bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art”, eller ”fordi der ikke findes nogen alternativ løsning«. Habitat- og fuglebeskyttelsesdirektivernes undtagelsesbestemmelser er implementeret i habitatbekendtgørelsens § 10 og § 12, hvorefter det i helt særlige tilfælde er muligt at fravige beskyttelseskravene (forbuddet mod væsentlige negative påvirkninger). Det er i denne sammenhæng ikke tilstrækkeligt, at myndighederne udtrykkeligt har godkendt de aktiviteter (planer og projekter), der forårsager skaden. Der skal tillige være tale om, at de skadelige virkninger af aktiviteten skal være »tidligere identificeret«, og hvis de berører Natura 2000-områder, at der er truffet alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at bevare sammenhængen i Natura 2000-netværket. Det betyder, at betydelige negative påvirkninger af internationale naturbeskyttelsesområder eller beskyttede arter ikke er miljøskader, hvis disse negative påvirkninger er identificeret og accepteret som konsekvenser af planer, projekter m.v., der er omfattet af tilladelser efter habitatbekendtgørelsens § 10 eller § 12. 6.2.2 Skader på vandDet fremgår af miljøskadelovens § 8, stk. 2, at en betydelig negativ påvirkning af vandforekomster ikke er en miljøskade, hvis den negative påvirkning er en konsekvens af ændringer og aktiviteter, der er sket eller udført i overensstemmelse med miljømålslovens § 17. Når miljømålslovens § 17 anvendes, vil det fremgå af vandplanen for området. Efter miljømålslovens § 17 kan nye ændringer af et overfladevandområdes fysiske udformning eller forandringer i grundvandsforekomstens niveau begrunde, at der i vandplanen fastsættes mindre strenge mål end god grundvandstilstand, god økologisk tilstand eller, hvor det er relevant, godt økologisk potentiale. Ændringerne kan tilsvarende begrunde manglende forebyggelse af forringelse af tilstanden for en vandforekomst. Anvendelse af lovens § 17 er betinget af, at 1) den skadelige indvirkning af ændringerne på vandforekomstens tilstand mindskes mest muligt, 2) ændringerne eller forandringerne er begrundet i væsentlige samfundsinteresser, eller nyttevirkningerne for miljøet og samfundet ved opnåelse af miljømålene er mindre end de nyttevirkninger, der følger af de nye ændringer eller forandringer, for befolkningens sundhed, opretholdelsen af menneskers sikkerhed og en bæredygtig udvikling, og 3) de hensyn, der varetages ved de nye ændringer eller forandringer af vandforekomsten, på grund af tekniske vanskeligheder eller uforholdsmæssig store omkostninger ikke kan opnås med andre midler, som miljømæssigt er en væsentlig bedre løsning. Hvis disse betingelser er opfyldt, kan nye bæredygtige, menneskelige udviklingsaktiviteter derudover begrunde manglende forebyggelse af forringelse af tilstanden af et overfladevandområde fra høj til god tilstand. De nævnte nye ændringer eller udviklingsaktiviteter må ikke vedvarende udelukke eller hindre opfyldelse af miljømålene i andre vandforekomster inden for vanddistriktet.
|