|
Evaluering af målopfyldelse og virkemidler i Pesticidplan 2004-09 12 Tværgående evaluering – Perspektivering
Hvor Pesticidplan II bestod af en række projekter, der fokuserede på konkrete reduktioner af pesticidforbruget, har Pesticidplan 2004-2009 i højere grad været præget af brede, generelle mål og virkemidler. Evalueringen af Pesticidplan II kunne rapportere om positive effekter, men i perioden siden 2004 er der tilsyneladende ikke sket væsentlige forbedringer. Tværtimod er udviklingen på nogle punkter gået tilbage. Man skal være forsigtig med at give strukturen og indholdet i den seneste pesticidplan skylden for denne forskel, men det kan heller ikke afvises. To forhold vurderes dog at kunne have haft betydning for den observerede forskel. For det første var der ved lanceringen af Pesticidplan II tilsyneladende et større potentiale for reduktion af pesticidforbruget, og der kunne fortsat opnås en effekt gennem rådgivning, idet der var større rum for driftsøkonomisk fordelagtige reduktioner i forbruget. For det andet var Pesticidplan II meget målrettet og gennemførtes som projekter med en klar ledelse og monitorering. I modsætning hertil har Pesticidplan 2004 – 2009 ikke været bakket op af en målrettet ledelse eller nogen løbende opfølgning og justering, hvor der viste sig behov. Disse to forskelle har formodentligt en del af skylden for de manglende resultater af den seneste pesticidplan, men som det er beskrevet i rapporten er der mange andre forhold, der har kunnet spille ind på udviklingen i pesticidforbruget siden 2004. På baggrund af evalueringen og dens konklusioner er spørgsmålet, der bør besvares, hvilke ændringer i indsatsen, der fremadrettet skal foretages for at sikre en mere målrettet og en større og mere synlig effekt af de anvendte virkemidler fremover. 12.1 Strukturering af indsatsen efter overordnede målDen manglende organisering af indsatsen og den lidt spredte ansvarsfordeling i forhold til planens målsætninger ses som et nøgleproblem, der bør løses. Indsatsen bør fokusere på de overordnede mål og på udviklingen i de centrale virkemidlers effekt. Det kan gøres ved en klar strukturering af indsatsen efter de overordnede mål, således at der for hver af de fire målsætning udpeges en ansvarlig task force med ansvar for monitorering og løbende opfølgning og forslag til justeringer i indsatsen. Disse taks forces skal i givet fald referere til den person og det udvalg, der står med det overordnede ansvar for monitorering af hele området. Der bør formuleres klarere målsætninger såvel på det overordnede plan samt på det mere operationelle niveau, og disse bør defineres på såvel kort som langt sigt. Målsætningerne og de anvendte indikatorer bør så vidt muligt bringes i bedre overensstemmelse med de overordnede mål. Det bør overvejes i højere grad at opstille mål for grupper af aktivstoffer i stedet for samlede mål, der i mange tilfælde ikke giver mening, fordi der er tale om meget forskellige pesticider. Der kan evt. formuleres mere præcise målsætninger for beskyttelsen af det terrestriske miljø, f.eks ved at at opstille målsætninger for konkrete pesticider eller grupper af aktivstoffer, der indebærer særlige miljøeffekter for planter og dyr. I forbindelse hermed må der tages stilling til, i hvilket omfang, målsætningerne skal tage højde for de forventelige fluktuationer i forbruget. Det kan f.eks. ske ved at differentiere målene i forhold til konstaterede behov for sprøjtning i de enkelte år. Målsætningen om at undgå udvaskning til grundvand af godkendte pesticider er meget præcis og målbar, men naturligvis vanskelig at styre efter. Her er der under pesticidplanen gennem Varslingssystemet, forskningsprogrammet og gennem udviklingen af et zoneringsværktøj samlet viden af betydning for sammenhængen mellem brugen af pesticider og udvaskningen. Ved en implementering af eksisterende viden kan der evt. opnås en bedre styring af indsatsen gennem målrettede virkemidler med henblik på at nå det opstillede mål. Også målsætningen om mindst mulig restindhold af pesticider i dansk producerede eller forbrugte fødevarer, kan evt. yderligere præciseres, bl.a. gennem en differentiering i forhold til fødevarer og typer af aktivstoffer. En mere struktureret indsats med fokus på de overordnede målsætninger vil kræve virkemidler, der generelt sigter på at reducere pesticidforbruget, kombineret med målrettede indsatser for hver af de overordnede målsætninger. Ideelt vil der blive lagt en klar strategi for hvert af disse områder og på basis heraf blive gennemført en samlet pakke af kort og langsigtede tiltag, sigtende på en veldefineret udvikling og målopfyldelse. 12.2 Behov for større målrettethedPesticidplan 2004 – 2009 har som sagt været præget af et bredt udsnit af målsætninger og virkemidler med utilstrækkelig angivelse af konkrete mål og uden nogen klar sammenhæng mellem ønskede mål og de anvendte virkemidler. I forhold til målsætningen om en beskyttelse af det terrestriske miljø og den operationelle målsætning om nedsættelse af forbruget af pesticider i jordbruget har rådgivning været et centralt virkemiddel under Pesticidplan 2004 -2009. Parallelt hermed må pesticidafgiften antages at have haft en fortsat forbrugsbegrænsende virkning. Som nævnt i konklusionen kan rådgivning som virkemiddel tænkes at have haft begrænset effekt, fordi potentialet for en driftsøkonomisk fordelagtig reduktion af pesticidforbruget er ved at være opbrugt. Man risikerer således, at der ikke vil være nogen yderligere effekt af en fortsat indsats på dette område. Det er derfor vigtigt at rådgivning som virkemiddel kun bruges, når der på forhånd kan påvises muligheder for driftsøkonomisk attraktive forbrugsreduktioner, eller hvis målet med rådgivning er at fremme pesticidfri, eventuelt økologisk, dyrkning. Såfremt der opstilles differentierede mål for forskellige typer af pesticider/aktivstoffer, vil pesticidafgiften være et ideelt redskab til at skabe det økonomiske incitament for besparelser på de områder, hvor dette ønskes. Ved at bruge pesticidafgiften som virkemiddel vil man derfor samtidig øge potentialet i fortsat rådgivning. Målsætningen om beskyttelse af overfladevand gennem udlægning af randzoner har under pesticidplanen været understøttet af landbrugsrådgivning, mens der udenfor pesticidplanen har eksisteret tilskudsordninger til udlægning af randzoner. Også her gælder det, at rådgivning uden nogen påvist driftsøkonomisk fordel ikke er hensigtsmæssig. Her står valget af virkemidler derfor mellem forøgede tilskud eller mere restriktive regler for anvendelse af pesticider i randzoner. Mht. udvaskning til grundvand vil det være hensigtsmæssigt i forlængelse af opstilling af differentierede målsætninger for forskellige pesticider at gøre brug af det zoneringsværktøj, der meget snart forventes at foreligge færdigudviklet for såvel sandjorde som lerjorde. Det forventes at muliggøre en differentiering af restriktionerne på anvendelsen af pesticider efter områders nedsivningsrisici på samme måde som der opstilles særlige restriktioner for randzoner. Her er der desuden behov for en fortsat udvikling og opdatering af varslingssystemet. Minimeringen af pesticidrestindholdet i dansk producerede og forbrugte fødevarer søges under pesticidplanen fremmet gennem målrettet rådgivning kombineret med fastlæggelse af grænseværdier. Her er der behov for at supplere med andre virkemidler med henblik på at etablere incitamenter til at understøtte den nødvendige rådgivning. Det kan her overvejes at anvende virkemidler som målretning af rådgivning eller obligatorisk rådgivning i forhold til fundne pesticidrester, tilbagemelding om fund til producenten eller en form for mærkning af produkter fra producenter, der over en given periode har haft lavere pesticidindhold end gennemsnitlige restmålinger. En fremtidig indsats vil ideelt blive sammensat af kort og langsigtede virkemidler på en måde, så de gensidigt supplerer og understøtter hinanden. Det kan være målrettede forsknings- og udviklingsindsatser kombineret med implementeringsplaner, der f.eks. gennem rådgivning sikrer en hurtig anvendelse af de resultater, der måtte komme ud af den langsigtede indsats. Kontrol og sanktioner har ikke været behandlet som virkemidler i evalueringen, men det vil naturligvis kunne bruges på en række områder. Det vil kunne have en direkte effekt, men som nævnt også bidrage til et øget incitament til at gøre brug af rådgivning. Problemet med kontrol af pesticidforbruget er, at det på mange områder er vanskeligt at gennemføre uden direkte inspektioner og overvågning. Som hovedregel er det derfor ikke anbefalet som et anvendeligt virkemiddel. 12.3 DatagrundlagFor at kunne foretage en monitorering og opfølgning af målsætninger og virkemidler er der behov for, at der i større omfang sættes kvantitative mål, der vil kunne danne grundlag for en løbende monitorering, for fremtidige evalueringer og for udvikling af et langt bedre datagrundlag end i dag. Der bør derfor etableres en regelmæssig dataopsamling, der gør det muligt at monitorere udviklingen indenfor hver af de overordnede målsætninger og foretage korrigerende tiltag, når udviklingen bevæger sig bort fra målet.
|