Evaluering af målopfyldelse og virkemidler i Pesticidplan 2004-09
11 Tværgående evaluering – Konklusioner
- 11.1 Målsætninger
- 11.2 Målopfyldelse
- 11.3 Vurdering af de anvendte virkemidler
- 11.4 Sammenfatning vedr. målopfyldelse og virkemidler
- 11.5 Organisation og gennemførelse
Pesticidplanen er en bredt sammensat plan med meget forskelligartede, indbyrdes relaterede mål og midler, der gennemføres af en række private og offentlige institutioner på basis af uddelegeringer og en række formelle og uformelle samarbejder.
11.1 Målsætninger
I evalueringen af Pesticidplan 2004 - 2009 er der fokuseret på 9 definerede målsætninger:
1. Reduceret pesticidforbrug i jordbruget
2. Udlægning af sprøjtefri randzoner
3. Pesticidfri dyrkning – økologisk landbrug
4. Ingen udvaskning til grundvand af godkendte pesticider over grænseværdien
5. Reduktion i miljø- og sundhedsbelastningen i gartneri og frugtavl
6. Mindst mulig pesticidindhold i dansk producerede eller forbrugte fødevarer
7. Reduktion i det offentliges anvendelse af pesticider
8. Reduktion i det privates anvendelse af pesticider
9. Opretholdelse af restriktiv godkendelsesordning
Målanalysen viser imidlertid, at der grundlæggende er fire overordnede mål, som søges opnået gennem pesticidplanen, og som omfatter de ni målformuleringer. Det drejer sig om følgende:
§ Beskyttelse af det terrestriske miljø
§ Mindst mulig pesticidindhold i dansk producerede eller forbrugte fødevarer
§ Ingen udvaskning til grundvand af godkendte pesticider over grænseværdien
§ Beskyttelse af overfladevand
Disse overordnede mål søges opnået gennem de nævnte delmålsætninger og ved brug af en række beskrevne virkemidler. Et femte mål, som ikke er formuleret i pesticidplanen, men som der allerede i et vist omfang tages hensyn til i flere virkemidler, kunne formuleres som:
§ Beskyttelse af sundhed ved brug af pesticider
I forbindelse med planen blev der fastlagt to helt konkrete og målbare målsætninger:
§ At behandlingshyppigheden i landbruget skal nedsættes til 1,7 ved udgangen af 2009 opgjort efter den i Bichel-udvalget anvendte beregningsmetode
§ At der udlægges 25.000 ha sprøjtefri randzoner langs målsatte vandløb og søer ved udgangen af 2009
Alle andre målsætninger blev kun formuleret i overordnede, upræcise vendinger.
11.2 Målopfyldelse
De to konkret formulerede mål ser ikke ud til at blive opfyldt i pesticidplanens periode. For de øvrige målsætninger er billedet mere blandet.
Det overordnede mål om at beskytte det terrestriske miljø eller om at begrænse forbruget af pesticider, der konkret er formuleret som et mål om en reduktion af behandlingshyppigheden til 1,7, er ikke opnået. Tværtimod har pesticidforbruget været stigende. Dette kan skyldes variationer i klima, afgrødevalg eller i prisudviklingen for pesticider og landbrugsafgrøder, eller det kan skyldes, at de anvendte virkemidler har været forkerte eller utilstrækkelige. Der foreligger ikke data eller klare indikationer, der kan svare på, hvad virkemidlerne og de øvrige faktorer har betydet.
Det andet overordnede mål om mindst mulig pesticidindhold i dansk producerede eller forbrugte fødevarer ser ikke ud til at være nærmere en opfyldelse end i 2004. Målet er upræcist og datagrundlaget er utilstrækkeligt til at sige noget om udviklingen. Fortsat kan det dog med sikkerhed siges, at niveauet for restkoncentrationer i dansk producerede fødevarer fortsat er lavt i forhold til i udenlandske producenter.
Det tredje overordnede mål om ”ingen udvaskning af godkendte pesticider over grænseværdien” kan ikke opgøres efter en fire års periode. Vurderingerne vanskeliggøres her af det forhold, at en række af de pesticider, der volder problemer, ikke mere er godkendte, og af den lange tidsperiode mellem nedsivning fra overfladen til eventuel observation i grundvandet. Der er dog ikke tegn på eller forventning om, at de godkendte stoffer i væsentlig eller stigende grad bliver udvasket til grundvandet i koncentrationer over grænseværdien.
Målet om beskyttelse af overfladevand søges primært opnået gennem frivillig udlægning af sprøjtefri randzoner. Omfanget af sprøjtefri randzoner anvendes desuden som indikator for målopfyldelsen. På dette område er der konstateret en meget begrænset fremgang, og nye målinger har samtidigt vist at målet på 25.000 ha. nok har været ambitiøst, idet det forudsætter at alle dyrkede randzoner bliver sprøjtefrie. Der er dog fortsat en del statistisk usikkerhed på området.
Ingen af de to nævnte, konkrete målsætninger ser således ud til at blive nået, og de tilgængelige data og vurderinger, der er indgået i evalueringen, giver som det fremgår af ovenstående, ikke grundlag for at slutte, at der for nogen af de ovennævnte fire overordnede målsætning er sket nogen forbedring i perioden siden 2004. Det betyder ikke nødvendigvis at Pesticidplan 2004 – 2009 er værdiløs eller har været en fiasko. For det første er der stor usikkerhed i vurderingerne af målopfyldelsen pga. en generel mangel på data til belysning af virkemidlers effekter. For det andet er det uklart, hvad situationen ville have været uden pesticidplanen og hvordan andre faktorer, der udover de anvendte virkemidler har spillet ind på målopfyldelsen.
11.3 Vurdering af de anvendte virkemidler
Pesticidplanen gør brug af en række forskellige virkemidler, der hver for sig i forskelligt omfang bidrager til de opstillede målsætninger på kort og på langt sigt. Virkemidlerne er følgende:
1. Rådgivning og Udvikling af rådgivning
1.1 Bedriftsrådgivning - landbrug
1.2 Bedriftsrådgivning - gartneri og frugtavl
1.3 Rådgivning om punktkilder
1.4 Metodeudvikling til brug for rådgivning
2. Pesticidforskning
3. Zoneringsprojekt
4. Varslingssystemet
5. Økologikontrol
6. Kontrol af restkoncentrat og fastsættelse af grænseværdier i fødevarer
7. Grønnere pesticidafgift (undersøgelse af mulighed herfor)
8. Nedsættelse på det offentlige område (en række tiltag er igangsat sent i perioden)
9. Nedsættelse i private haver (information, on-line rådgivning, klar-til-brug produkter)
10. Restriktiv godkendelse
Pesticidplanens finansiering af virkemidler er illustreret i nedenstående figur 11.1. Knapt 20 % af det samlede budget anvendtes til virkemidler, der kan antages at have effekt på det helt korte sigt. Det drejer sig om:
1.1 Bedriftsrådgivning – landbrug
1.2 Bedriftsrådgivning – gartneri og frugtavl
1.3 Rådgivning – punktkilder
6 Kontrol af restkoncentrationer i fødevarer
8. Nedsættelse på det offentlige område
9. Nedsættelse i private haver
10. Restriktiv godkendelse
Disse virkemidler repræsenterer et årligt budget på kr. 5 mio. Heri er dog ikke medregnet løn og administrationsomkostninger, der ikke finansieres gennem pesticidplanen. Godt halvdelen af beløbet er gået til bedriftsrådgivningen for landbrug og ca. 20% til rådgivning vedr. gartneri/frugtavl og til rådgivning vedr. punktkilder, 20% til kontrol af restkoncentrationer i fødevarer og knapt 10% til nedsættelse af forbruget på det offentlige område og i private haver.
Figur 11.1 Procentvis budgetfordeling for Pesticidplan 2004-2009
Ingen af disse kortsigtede virkemidler ser umiddelbart ud til at have haft nogen markant begrænsende effekt på pesticidforbruget siden 2004. I hvert fald har der ikke kunnet registreres nogen mærkbar reduktion af pesticidforbruget. Hvorvidt dette skyldes, at andre faktorer har haft en modsat effekt kan ikke siges på det foreliggende grundlag. Andre effekter i form af påvirkning af pesticidforbrugets sammensætning er ikke kvantificeret eller målt.
En nøjere vurdering af rådgivning som virkemiddel vil kræve en sammenligning med situationen uden pesticidplanen. Det kan således ikke afvises, at pesticidforbruget kunne have været endnu højere uden den rådgivning, der er givet til landbrug og til gartneri og frugtavl over de seneste år, eller at forbruget pt. som følge af eksterne faktorer, som vejr, sædskifte og udviklingen i priserne på pesticider og afgrøder, er exceptionelt højt på trods af pesticidplanen og den ydede rådgivning. På den anden side kan der også peges på eksterne udviklinger, som f.eks. de seneste års stigningen i græsarealet, der antages at have haft en forbrugsbegrænsende effekt. Rådgivning har uden tvivl tidligere haft en væsentlig effekt og har været medvirkende til, at pesticidforbruget er lavere i Danmark end i andre, sammenlignelige lande. Medvirkende til en lav effekt over de seneste år har angiveligt været en utilstrækkelig målrettethed i rådgivningen og mangel på rådgivningskapacitet i forhold til gartneri og frugtavl.
Evalueringen af Pesticidplan II konkluderede bl.a., at der fortsat var et potentiale for en driftsøkonomisk fordelagtig reduktion af pesticidforbruget og dermed for rådgivning som virkemiddel. Målingen af et sådant potentiale er vanskelig, idet det kan fluktuere en del fra år til år, og da landbrugernes forventninger og oplevelse af risici også vil spille ind.
Så længe der er et potentiale for en driftsøkonomisk fordelagtig reduktion af en vis størrelse har rådgivningen en mission, men hvis dette driftsøkonomiske potentiale bliver for lille, mister rådgivningen sin værdi. En rådgiver må naturligvis altid, for at være troværdig, pege på løsninger, der er økonomisk fordelagtige for modtageren af rådgivningen.
Såvel kontrol af restkoncentrat / fastsættelse af grænseværdier (6) som restriktiv godkendelse (10) kan desuden ses som virkemidler med effekt på det korte sigt. De er begge vigtige virkemidler med et stærkt potentiale i forhold til alle de overordnede målsætninger for pesticidplanen. Her kan der ligge effekter i form af overgang til mindre miljøbelastende midler, som er er af en karakter, der ikke umiddelbart og fuldt ud kan opgøres kvantitativt. Det er derfor vanskeligt på det foreliggende datagrundlag at give en fuldt dækkende vurdering af effekten i forhold til de angivne målsætninger, der heller ikke er formuleret tilstrækkeligt konkret til at muliggøre en præcis effektopgørelse. Dog kan det konkluderes, at de midler, der er blevet tilført kontrollen af restindhold af pesticider har bevirket en hurtigere sagsbehandling, således at antallet af ubehandlede sager derved er blevet nedbragt.
Også tiltagene på det offentlige område er af kortsigtet karakter, men disse tiltag kan alligevel ikke forventes at have haft nogen effekt endnu pga. en sen igangsættelse.
Ifølge forbrugstallene har tiltagene vedr. private haver (9) ikke haft effekt. Der har været meget lav efterspørgsel efter de rådgivningstilbud, der er givet på området, men der kan muligvis ligge en effekt af en udvidet adgang til klar-til-brug midler i form af en mere korrekt dosering eller brug.
Det fremgår af figur 11.1 i ovenstående, at en meget stor del af det samlede budget anvendes til langsigtede virkemidler, der ikke kan forventes at have mærkbare effekter inden for pesticidplanens periode. Over to tredjedele af de ressourcer, der er allokeret til forskellige virkemidler under pesticidplanen er langsigtede instrumenter, som ikke kan forventes at have en mærkbar effekt indenfor planperioden. Det gælder klart for
1.4 Metodeudvikling
2 Forskningsprogrammet
3. Zoneringsprojektet
4. Varslingssystemet
Metodeudvikling til brug for rådgivning (1.4) har gennem 4 konkrete udviklingsprojekter muliggjort et lavere pesticidforbrug på de udvalgte områder, som projekterne har fokuseret på.
Pesticidforskning (2) bidrager gennem igangsættelsen af 26 forsknings- og udviklingsprojekter til vidensudviklingen på området. Projektporteføljen er meget bredt sammensat, og der er peget på en række områder vedr. pesticidplanen, hvor projekterne har genereret ny viden, som i nogle tilfælde kan udnyttes direkte under andre virkemidler.
Zoneringsprojektet (3) undersøger muligheden for at udpege forskelligheder i lerjordes pesticidfølsomhed med henblik på en eventuel fremtidig anvendelse af denne viden i målrettede reguleringstiltag. Zoneringsprojektet forventes at blive afsluttet i 2008 med præsentation af viden og redskaber til en mere målrettet regulering af pesticidforbruget på lerjorder. Værdien af dette vil naturligvis afhænge af, om man efterfølgende gør brug af det potentielle instrument.
Varslingssystemet (4) sigter på at give tidligt varsel om risiko for udvaskning ved regelret anvendelse og må også betragtes som langsigtet. Her følges udvaskningen på forskellige jorder med højtliggende grundvand. Ved påvisning af nye risici kan resultaterne umiddelbart anvendes under den restriktive godkendelse, men virkemidlet er langsigtet i den forstand, at der vil gå nogle år fra start af kontrol med et pesticid til man når frem til en konklusion. Varslingssystemet har udviklet faglig viden og grundlag for gennemførelse af forbud mod visse pesticider. Desuden har Varslingssystemet udviklet viden om hvordan intensivt landbrug kan opretholdes uden at forurene grundvandet.
Hertil kommer Økologikontrollen, der står for 8% af pesticidplanens budget og som derudover finansieres af tilbageførte CO2 midler og i alt koster omkring kr. 28 mio. årligt, (svarende til under 1% af detailomsætningen af økologiske fødevarer). Økologikontrollen har andre formål end reduktion af pesticidforbruget, men er også gennem skabelse af en forøget tillid til økologiske produkter med til at gøre det attraktivt at skifte til økologisk dyrkning og ses dermed som et (langsigtet) virkemiddel i forhold til pesticidplanen.
Økologikontrollen er et meget indirekte virkemiddel i forhold til pesticidplanen, og det er vanskeligt at se, at der kan være andre end budgetmæssige begrundelser for at placere en lille del af denne indsats under pesticidplanen, mens støtten til omlægning og drift af økologisk landbrug og den miljøbetingede støtte (MB) finansieres helt med andre midler. Det kan dog ikke afvises, at det har en effekt, og at der vil ske en reduktion i det økologisk dyrkede areal, såfremt tilskuddet fra pesticidplanen blev erstattet med brugerbetaling. Det økologisk dyrkede areal har som bekendt været relativt stabilt over de seneste år, og den stigning, der nu spores, hænger formodentligt sammen med markedsudviklingen og med ændringer i tilskudsordningen.
Det skal bemærkes at der udover de allokerede ressourcer anvendes en del ressourcer til løn og interne administrationsudgifter. Det er især markant for virkemiddel 10, Restriktiv godkendelse, hvor udgifter til løn og administration er af en relativt betydelig størrelse. Desuden er de to virkemidler Pesticidforskning (2) og Økologisk kontrol (5) væsentligt større end det fremgår af figur 11.1, idet disse også finansieres fra anden side. Hertil kommer at andre virkemidler med samme formål som pesticidplanen er gennemført med finansiering fra andre kilder. Det gælder tilskudsordninger vedr. randzoner og især tilskudsordningeren vedr. økologi. De sidstnævnte har en størrelsesorden på over 10 gange det beløb, der er anvendt i forbindelse med pesticidplanens direkte virkemidler. Udgifterne til virkemidler og andre tiltag, der medvirker til reduktion af pesticidernes miljø- og sundhedsbelastning når tilsammen et omfang, der svarer til provenuet fra pesticidafgiften.
I den forbindelse skal det bemærkes, at der ikke nødvendigvis er eller skal være nogen direkte sammenhæng mellem de anvendte budgetressourcer og effekten på pesticidforbruget og på miljøet. Virkemidlerne som restriktiv godkendelse og fastlæggelse af grænseværdier for restkoncentrationer er således, når der ses bort fra den forudgående vidensopbygning relativt ressourcebillige virkemidler med meget direkte, om end vanskeligt målbare effekter.
Desuden skal nævnes pesticidafgiften, der på trods af pesticidprisens relativt ringe betydning i de samlede produktionsomkostninger må antages at påvirke pesticidforbruget i nedadgående retning. Dette virkemiddel er dog ikke ændret i pesticidplanens periode 2004 – 2009, og kan derfor ikke medtages som nogen faktor for udviklingen i pesticidforbruget i perioden.
11.4 Sammenfatning vedr. målopfyldelse og virkemidler
Konklusionen af evalueringen må på ovenstående grundlag blive følgende:
1. Der er ikke konstateret nogen klar fremgang mht. nogen af de overordnede målsætninger for pesticidplanen i perioden siden 2004. På nogle områder, som forbruget af pesticider i landbruget, der måles som behandlingshyppigheden, har man derimod kunnet konstatere en tilbagegang.
2. Årsagen til den konstaterede stigning i forbruget er ikke kendt, og det er ikke givet at det skyldes virkemidlernes manglende effekt. Det kan også skyldes ændringer i bl.a. sædskifte og i vejrforhold, forekomst af skadevoldere, priser på afgrøder og pesticidpriserne eller hænge sammen med strukturændringer i landbruget og de heraf følgende større enheder. Det hører med til billedet, at de kortsigtede virkemidler, der sigter på at reducere pesticidforbruget her og nu, fylder meget lidt i pesticidplanens samlede budget. Kun få af virkemidlerne, ca. 20 %, kan i udgangspunktet forventes at have en effekt på kort sigt. De øvrige virkemidler er i princippet langsigtede eller mere indirekte tiltag.
3. Rådgivning udgør en stor del af den kortsigtede indsats, men det konstateres at en forudsætning for en positiv effekt af dette virkemiddel er, at der på forhånd kan påvises muligheder for driftsøkonomisk attraktive forbrugsreduktioner, medmindre målet med rådgivningen er at fremme pesticidfri, eventuelt økologisk, dyrkning.
4. En stor del af pesticidplanen består af langsigtede instrumenter, som ikke kan forventes at have udvist nogen positiv effekt på nuværende tidspunkt. Disse sigter generelt på vidensopsamling. Hvorvidt mængden og værdien af den generede viden lever op til forventningerne eller er tilstrækkelige i forhold til de anvendte ressourcer, kan dog ikke siges med sikkerhed på det foreliggende datagrundlag. Meget tyder dog på, at disse har en positiv effekt på længere sigt, såfremt man da er klar til at gøre brug af resultaterne herfra i form af zoneringsmuligheder, forskningsresultater, nye metoder og viden om pesticiders nedsivning.
5. Der er kun i ringe grad opstillet operationelle mål for indsatserne med de enkelte virkemidler, og det er generelt vanskeligt at måle effekten af mange af de anvendte virkemidler. Det gælder især, når der er tale om kvalitative effekter som f.eks. en ændring af sammensætningen af pesticidforbruget i retning af mindre miljøskadelige stoffer.
6. Også målingen af de samlede omkostninger ved de forskellige virkemidler er vanskelig at foretage, bl.a. fordi tiltagene ofte er finansieret fra forskellige kilder og samtidigt bidrager til andre formål.
11.5 Organisation og gennemførelse
Der er i dag ikke nogen klar organisering af indsatsen eller nogen klar ansvarsfordeling i forhold til planens målsætninger. Indsatsen er primært organiseret efter virkemidler, og der er en klar tendens til fokusering på de planlagte aktiviteter frem for målsætninger. En manglende målrettet organisering er en et problem i forhold til at styre indsatsen mod de overordnede målsætninger.
Der savnes også datagrundlag og en løbende monitorering som grundlag for en overordnet styring af indsatsen. Der opsamles på enkelte områder løbende data, men ikke af en kvalitet eller af en art, der tillader den ønskelige opfølgning på de overordnede målsætninger.
§ Der opgøres behandlingshyppigheder, men der foreligger ikke data, der løbende kan belyse årsagerne til variationer heri, f.eks. ved at beregne det driftsøkonomisk optimale sprøjtning år for år.
§ Der foretages opgørelser af sprøjtefri randzoner med års mellemrum, men der har været store usikkerheder i tallene for såvel potentialet som i det opnåede.
§ Der indsamles data om restindhold i pesticider, men ikke på en måde, der tillader en løbende opgørelse af udviklingen fra år til år, og årsagerne hertil.
Nedsivningen måles, men målingerne giver i sagens natur forsinkede resultater, som ikke er anvendelige til løbende monitorering. Her kan den viden, der under flere forskellige virkemidler udvikles om dette, muligvis bidrage til en bedre opfølgning.
Version 1.0 September 2008, © Miljøstyrelsen.