Miljøprojekt, 1169 – Konsekvensanalyse af den foreslåede zoneinddeling i forbindelse med revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler

Konsekvensanalyse af den foreslåede zoneinddeling i forbindelse med revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler

8 Opsamling og diskussion

Undersøgelsen forskellige fagområders vurdering af de jordbrugsmæssige, miljømæssige, sundhedsmæssige, administrative og økonomiske konsekvenser af Danmarks zoneindplacering i EU-kommissionen forslag til en forordning til revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler. Mere specifikt drejer analyserne sig om konsekvenserne af Danmarks indplacering i enten Nord eller Mellemzonen. Resultaterne af fagområdernes vurderinger resumeres og diskuteres i det følgende.

8.1 Baggrund

Nordzonen er langt mindre end Mellemzonen, både hvad dyrket areal og væksthusareal angår. Det samlede landbrugsareal i Mellemzonen udgør således godt 44 % af det totale EU-areal, mens Nordzonen tegner sig for 6,5 %. Selvom Danmark skulle komme i Nordzonen, vil dette område være langt det mindste marked for pesticider i EU.

Undersøgelsernes udgangspunkt er en opstilling af brutto- og relevanslister over de aktivstoffer, der pt. er godkendt i de enkelte lande i hhv. Nord- og Mellemzonen.

8.2 Jordbruget

For landbruget vurderes det med baggrund i den udarbejdede relevansliste, at overgangen til zonegodkendelse potentielt vil kunne forøge det samlede dækningsbidrag ved dyrkning af vinterhvede, majs, raps og kartofler svarende til en nutidsværdi på 300-600 mio. kr. over en 30-årig periode. Det vurderes, at der på sigt vil være fordele for jordbruget ved at tilhøre Mellemzonen. Fordelene gælder især resistensforebyggelse, hvor et mere varieret udbud af aktivstoffer har betydning. Endvidere forventes det, at der kan opnås hurtigere adgang til nye midler i Mellemzonen. Specielt for små afgrøder inden for gartneri- og planteskoleproduktionen skønnes indplacering i Mellemzonen at være en fordel. Det har imidlertid ikke været muligt at kvantificere de økonomiske konsekvenser for mindre kulturer ved alternative zoneindplaceringer. Det vurderes derfor at de økonomiske fordele er større end de nævnte kapitaliserede værdier på 300-600 mio. kr., og at de ikke kvantificerbare fordele på lang sigt er størst i Mellemzonen.

Beregningsgrundlaget for den forventede gevinst i jordbruget er udover den nævnte relevansvurdering en konkret vurdering af de enkelte aktivstoffers potentielle betydning for jordbruget. Denne vurdering af en forventet fremtidig brug af tilgængelige aktivstoffer er behæftet med betydelig usikkerhed. Konkret er det vurderet, i hvilket omfang nye aktivstoffer vil substituere nuværende stoffer og den økonomiske betydning af den forventede substitution. Disse beregninger er meget følsomme over for ændringer i substitionsgraden. De kapitaliserede værdier bør derfor ses i den sammenhæng.

8.3 Grundvand

Der anvendes i dag i Nord- og Mellemzonen pesticider som er taget af markedet i Danmark på grund af faren for grundvandsforurening. Godkendes disse stoffer vil dette uden tvivl betyde en stigende påvirkning af grundvandsmagasinerne. I forhold til den nuværende situation kan konsekvenserne af indtrædelse i hhv. Nordzonen og Mellemzonen opgøres som omkostningerne ved forskellige tiltag til afhjælpning eller forebyggelse af grundvandsforurening. Omkostningerne ved afhjælpning gennem grundvandsrensning eller flytning af kildepladser er beregnet som nutidsværdier over en tidshorisont på 50 år og for diskonteringsrater på hhv. 3 og 6 %. Ved forebyggelse i form af dyrkningsaftaler er tidshorisonten 30 år. (Beregningsresultaterne kan ses i tabel 8-1 nederst i dette kapitel.) Ses der bort fra dichlobenil, er der ikke den store forskel på de beregnede omkostninger ved alternative zoneplaceringer.

Den billigste afværgeforanstaltning er at flytte kildepladser. Nutidsværdien af omkostningerne til flytning af kildepladser i de to zoner vil være mellem 3,1 og 5,4 mia. kr. afhængigt af diskonteringsrate. Dyrkningsaftaler om ophør med pesticidanvendelse medfører over en periode på 50 år omkostninger til en nutidsværdi på mellem 5 og 27 mia. kr. afhængig af diskonteringsrate og jordtype. Ud over beskyttelse af grundvandet mod pesticidforurening indebærer dyrkningsaftaler væsentlige fordele mht. plante- og dyreliv. Skal 5-6 % af drikkevandsforsyningen renses over de næste 50 år, vil det medføre omkostninger til en nutidsværdi på mellem 7 og 20 mia. kr. afhængt af størrelsen af vandværker og diskonteringsraten.

Et forhold, der kan få afgørende betydning, er godkendelse af dichlobenil til anvendelse på udyrkede arealer ved indplacering i Mellemzonen. Genintroduktion af midlet er beregnet til at kunne anrette skader på grundvandet på 17-49 mia. kr. i kapitaliseret værdi over 50 år, hvis det vælges at rense vandet.

Vandforsyningernes handlemuligheder:

Ved forurening af indvindingsboringer vil vandforsyningerne vælge den økonomisk mest optimale afværgeforanstaltning. Det er således vanskeligt at forestille sig at en fremtidig forurening af grundvandet alene vil blive imødegået af en rensning (der både politisk og i befolkningens øjne er uønsket). I praksis vil man antageligt først forsøge at løse problemerne ved etablering af afværgeboringer, flytning af kildepladser, dybere boringer eller opblanding af det forurenede vand. En anden mulighed for vandværkerne er at indgå dyrkningsaftaler med ejerne af de arealer hvor der dannes grundvand, eller ved opkøb og braklægning af arealer i vandværkernes indvindingsoplande.

Afhængig af hvor stor påvirkningsgraden af grundvandet bliver, vil vandværkerne imidlertid kunne komme i problemer med at finde tilstrækkelige mængder rent grundvand, og det kan blive nødvendigt at indføre rensning. Eksempler på dette kan findes allerede f.eks. i Hjørring hvor ressourcen er utilstrækkelig, samt i Hvidovre, hvor rensning allerede nu gennemføres.

I andre europæiske lande, hvor rensning allerede gennemføres er incitamentet til at beskytte grundvandet antageligt reduceret. Dette er en sandsynlig forklaring på at de fleste andre europæiske lande f.eks. ikke anser BAM som en relevant metabolit da den alligevel fjernes ved avanceret filtrering inden den når forbrugeren.

8.4 Planter og dyr

For visse midlers vedkommende vil både placering i Nord- og Mellemzonen give Danmark øgede miljørisici. Konsekvenserne for den biologiske mangfoldighed er dog forskellige afhængig af om Danmark placeres i Nord- eller Mellemzonen. Til grund for denne vurdering lægges forskellen i antallet af tilladte sprøjtemidler, tilladte aktivstoffer, anvendte koncentrationer og prisen på pesticider. Med hensyn til antallet af tilladte sprøjtemidler vil der i Mellemzonen være 2 ½ så mange midler til rådighed som i Nordzonen. Antallet af tilladte sprøjtemidler øger risikoen for utilsigtede konsekvenser på kort og især på langt sigt. Yderligere forventes det, at såfremt aktivstofferne godkendes i en højere dosering i Mellemzonen, vil et tilhørsforhold til denne zone betyde, at avlere kan anvende aktivstofferne med en øget dosering, hvilket vil have negative konsekvenser for plante- og dyreliv.

Det har kun i begrænset omfang været muligt at vurdere, hvor stor anvendelse nye aktivstoffer vil få, og i hvilket omfang de kan forventes at fortrænge de i dag anvendte midler. Men det vurderes på det eksisterende videngrundlag, at den største risiko mht. biodiversitet knytter sig til en placering i Mellemzonen.

På grund af manglede datagrundlag har det ikke været muligt at beregne den velfærdsøkonomiske værdi af ændringer i biodiversiteten som følge af zoneindplacering. To danske værdisætningsundersøgelser har dog vist, at den danske befolkning har præferencer for bevarelse af agerlandets biodiversitet, og at folk gennemgående også er parate til at betale for det.

8.5 Sundhed

For arbejdere i væksthuse gælder, at størstedelen af de ansatte er indirekte eksponerede ved håndtering af planterne. Det drejer sig om ca. 2.000 personer. Der er ret omfattende sundhedsrisici forbundet med nogle af de aktivstoffer, der vil blive tilgængelige i væksthusproduktion. En væsentlig faktor for den økonomiske vurdering er, at der i Danmark er en stærk tradition og striks regeldannelse for gravides udsættelse for kemiske aktivstoffer. Således vil adgangen til en lang række nye pesticider kunne medføre en tilbagevenden til en situation med en fraværsmelding på omkring 50 % for gravide gartnere. På denne baggrund skønnes det at omkostningerne for samfundet som helhed vil udgøre mellem 2,2 – 4,4 mio. kr. pr. år. Det vurderes endvidere, at introduktionen af nye pesticider vil kunne påvirke hyppigheden blandt gartnere og landbrugere af parkinsonisme, i det et forventet fald udjævnes. På baggrund af litteraturstudier vurderes det at de velfærdsøkonomiske tab ved, at det nuværende høje niveau for parkinsonisme fastholdes udgør gennemsnitlig vil udgøre mellem 462.000 og 525.000 kr. pr. år over en 30 års horisont. Både fravær og sygdomstilfælde er omkostninger, der i vid udstrækning overvæltes på samfundet i form af dagpenge og forsørgelsesbyrde i forbindelse med sygdom. Samlet vurderes den kapitaliserede værdi af omkostningerne at være mellem 38 og 55 mio. kr. Det har ikke været muligt at afgøre, hvor store gevinster der vil kunne opnås i prydplanteproduktionen ved introduktion af et større antal aktivstoffer.

8.6 Administrative konsekvenser

Umiddelbart kan det forvente, at en obligatorisk gensidig anerkendelse af aktivstoffer vil reducere sagsbehandlingstid og -omkostninger hos medlemsstaternes myndigheder. I modsat retning trækker en forventning om, at flere aktivstoffer vil blive søg gensidigt anerkendt. Endvidere vurderer de danske myndigheder, at behandling af godkendelsesansøgninger i 1. godkendelsesland vil være væsentligt mere omfattende under den ny forordning, end det er tilfældet i dag. Konsekvensen af en ny forordning, vil således afhænge af, i hvor høj grad Danmark vil blive ansøgt som første godkendelsesland.

Pesticidbranchen forventer, at den nye godkendelsesordning vil føre til ekstra sagsbehandling. Generelt foretrækker branchen en dansk placering i Mellemzonen, da denne zone udgør det største marked.

8.7 Sammenlignelighed af fagområders konsekvensvurdering

Som ovenstående beskriver, har det ikke været muligt at opgøre konsekvenserne for de forskellige fagområder efter samme metode ligesom det ikke har været muligt at kvantificere konsekvensens af den nye godkendelsesordning for alle fagområder. Dette komplicerer sammenligneligheden af konsekvenserne for de enkelte fagområder. F.eks. vurderes det i forhold til grundvand, at udenlandske undersøgelser ikke kan overføres til danske forhold. Derfor er konsekvenserne af aktivstoffer, der ikke er eller har været godkendt i Danmark ikke inkluderet i den estimerede påvirkning af grundvandet i zonerne. Hvorvidt denne metode til opgørelse af påvirkningen over eller underestimerer konsekvenserne ved de fremtidige zoner kan ikke umiddelbart vurderes. En væsentlig forudsætning er at det pågældende aktivstof får samme udbredelse i det fremtidige scenarie, som da det tidligere var godkendt i Danmark og konkurrerede med de på daværende tidspunkt godkendte aktivstoffer. Dette vil nogle gange være en overestimering, idet der er andre midler på markedet i dag som substituerer de ”gamle” aktivstoffer. Såfremt der er klare fordele ved at anvende midlet, kan det være en underestimering. Denne retrospektive metodes styrke er, at konsekvenserne af de analyserede aktivstoffer er kendte under de geologiske, dyrkningsmæssige og klimatiske forhold i Danmark. Svagheden er at aktivstoffer, der aldrig har været anvendt i Danmark ikke indgår i grundvandspåvirkningen, således heller ikke aktivstoffer der tidligere er blevet nægtet anvendelse pga. påvirkning af grundvandet. Det er ikke umiddelbart muligt at vurdere hvorvidt den estimerede påvirkning over eller underestimerer konsekvenserne af en fremtidig zoneinddeling. Dette afhænger i høj grad af hvordan landbruget agerer i et marked med større udvalg af plantebeskyttelsesmidler hvoraf nogle bevisligt påvirker grundvandet.

Påvirkningen af grundvandet kan ikke umiddelbart sammenlignes med den konsekvensopgørelse, der er anvendt i jordbruget, hvor der som beskrevet er taget udgangspunkt i substitution af eksisterende stoffer på det danske marked med de tilgængelige i hhv. Nord- og Mellemzonen.

Alligevel viser resultaterne en så stor forskel på den miljømæssige negative påvirkning og den positive effekt i jordbruget, at selv med de nævnte forskelle i vurderingsgrundlag for øje og på trods af meget følsomme antagelser vurderes det at jordbrugets positive gevinster i begge zoner og specielt langsigtede gevinster i Mellemzonen er små i forhold til konsekvenserne for grundvand, flora og fauna.

8.8 Dosering

Under den nuværende godkendelsesordning bliver aktivstoffer godkendt i en dosering, der er tilpasset et nationalt bekæmpelsesbehov og opfylder de gældende krav mht. påvirkning af grundvand samt human- og økotoksicitet. Hvorvidt der i den fremtidige zone-godkendelsesordning kan kræves national godkendelse på dosisniveau er usikkert. Det kan få betydning ved placering i Mellemzonen. Som det fremgår af kapitel 6, er behovet for plantebeskyttelse generelt større i et varmere klima. Dette indikerer, at aktivstoffer i Mellemzonen vil blive godkendt med højere dosis end i Nordzonen. Øget dosering af aktivstoffer forøger påvirkningen af især grundvand og flora og fauna. Højere tilladt dosering i Mellemzonen vil derfor kunne betyde større miljøpåvirkning end i Nordzonen, selvom der er evt. er tale om de samme aktivstoffer. I hvilket omfang, det vil gøre sig gældende afhænger dog af, om brugerne faktisk øger doseringen i forhold til den nuværende praksis.

Som eksempler kan nævnes bentazon der i Danmark bruges i meget små doseringer. Stoffet findes ret hyppigt i grundvandet, men næsten altid i meget små koncentrationer under 0,1µg/l. Såfremt doseringerne i andre lande er større end i Danmark vil dette betyde, at grundvandet vil blive udsat for en større belastning end i dag. Er samme forhold gældende for terbuthylazin, der i Danmark anvendes ved dyrkning af majs, og som på Varslingssystemet for pesticider har vist uønskede udvaskningsegenskaber, vil påvirkningsgraden formodentlig stige. Ingen af de to pesticider er medtaget i de forskellige opgørelser fordi stofferne er godkendt i Danmark.

En opsummering af de kvalitative såvel som de kvantitative effekter ses i tabel 8-1. Mens de kvantificerbare fordele for brugerne som nævnt er ret beskedne, så peger grundvandsberegningerne på, at der er risiko for meget betydelige samfundsmæssige tab, når/hvis der slækkes på den nuværende restriktive danske pesticidpolitik.

Tabel 8-1 Tværgående sammenligning af omkostninger og gevinster ved fremtidig zonegodkendelse i forhold til den nuværende godkendelsesordning. Omkostningerne er for alternative foranstaltninger.

+ angiver ikke nærmere kvantificerede fordele ved adgang til et større antal aktivstoffer i de to zoner i forhold til nu-situationen, bl.a. bedre muligheder for resistensforebyggelse. Ved () angives, at det er usikkert, om der er en effekt.
Anvendte diskonteringsrater og tidshorisonter fremgår af teksten.