Miljøprojekt, 1169 – Konsekvensanalyse af den foreslåede zoneinddeling i forbindelse med revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler

Konsekvensanalyse af den foreslåede zoneinddeling i forbindelse med revision af direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler

10 Perspektivering

Jordbrug

Som følge af de ressource- og tidsmæssige restriktioner for projektet var det ikke muligt at udarbejde lister for alle afgrøder over godkendte aktivstoffer i de to zoner og Danmark. De udvalgte afgrøder udgjorde i 2006 ca. 36 % af den samlede dyrkede areal. Hvis man betragter vinterhvede som repræsentant for hele kornarealet, hvilket er en rimelig antagelse, da vinterhvede er den af kornafgrøderne, hvor der godkendt flest aktivstoffer, så repræsenterer de udvalgte afgrøder 67 % af det samlede dyrkede areal. Hvis man endvidere fratrækker arealer med græs og kløvergræs i og udenfor omdriften, som er afgrøder, hvor der stort set ingen pesticidanvendelse er, så stiger de udvalgte afgrøders andel af det dyrkede areal til 82 %. Vores vurdering er derfor, at man med de udvalgte afgrøder har opnået en repræsentativ beskrivelse af forskellen i antal registrerede aktivstoffer i henholdsvis Danmark og de to zoner.

Det er ikke sandsynligt, at alle de aktivstoffer, som p.t. er godkendt i Nord- og Mellemzonen men ikke i Danmark, vil komme til anvendelse til Danmark i tilfælde af den foreslåede zoneinddeling implementeres. For det første kan det forventes, at en del af disse aktivstoffer ikke vil blive optaget på Bilag til direktiv 91/414/EØF, og derfor ikke længere kan markedsføres i EU. For det andet er det danske pesticidmarked forholdsvis lille, og markedet er derfor for lille til så stort et antal aktivstoffer. Mange af aktivstofferne må derfor forventes ikke at blive ansøgt godkendt i Danmark som følge af et manglende markedspotentiale. Hvorvidt der er et markedspotentiale, dvs. om aktivstoffet kan fortrænge andre aktivstoffer fra markedet afhænger primært af, om aktivstoffet har effekt- eller prismæssige fordele.

Med henblik på at kunne foretage så realistisk en vurdering som muligt af konsekvenserne ved den foreslåede zoneinddeling, blev der med udgangspunkt i listerne over godkendte aktivstoffer (Bilag A) udarbejdet en relevansliste for de 4 landbrugsafgrøder (vinterhvede, majs, raps og kartofler). Relevans omfattede både teknologiske og økonomiske fordele. Overordnet set er danske landmænd dækket godt ind af det udvalg af aktivstoffer, som de har til rådighed, og der kan derfor kun i få tilfælde peges på klare teknologiske fordele ved et system med gensidige godkendelser udover en bedre mulighed for at forebygge resistens. Til gengæld er der udenfor Danmark godkendt aktivstoffer, som er billigere, end de alternativer, der anvendes i Danmark, og der er således mulighed for økonomiske gevinster.

Situationen er helt modsat for gartneri- og frugtkulturer, hvor der er akut mangel på aktivstoffer med effekter på en række specifikke skadegørere, og næsten enhver tilføjelse til listen af godkendte aktivstoffer vil indebære teknologiske fordele. Det blev derfor vurderet, at det ikke gav nogen mening at udarbejde relevanslister for disse afgrøder.

Da de teknologiske fordele i de store afgrøder er begrænsede, og fordelene i vid udstrækning knytter sig til økonomiske fordele, bliver det meget vanskeligt at forudskikke omfanget af substitution. De senere år har vist, at priser på pesticider er meget labile, og kommer der konkurrerende midler på markedet, kan priserne ændre sig meget hurtigt. Det kan betyde, at substitution sker i mindre omfang end antaget, men landmanden vil opnå de samme økonomiske fordele, og som sådan påvirker dette ikke de økonomiske beregninger. Hvor meget priserne på de eksisterende produkter på det danske marked vil ændre sig afhænger i vid udstrækning af, om de konkurrerende produkter er etablerede produkter i vores nabolande. Hvis det er tilfældet, er mulighederne for pristilpasninger i Danmark mindre, da det kan afstedkomme parallelimport landene imellem, hvilket de agrokemiske virksomheder via deres prispolitik generelt prøver at forebygge.

Et forhold, som kunne være forskellig zonerne imellem, og dermed være af betydning ved vurderingen af konsekvenserne af den foreslåede zoneinddeling, er fastsættelse af dosering. Set ud fra et biologisk synspunkt kan der argumenteres for, at der til visse anvendelser kunne være relevant at godkende aktivstoffer i lavere dosering i Nord- end i Mellemzonen. Imod dette taler imidlertid, at praksis allerede nu er, at produkter indeholdende aktivstoffer optaget på Bilag 1 til direktiv 91/414/EØF søges godkendt i den samme dosering i Danmark, som i de øvrige europæiske lande, idet udgangspunktet er en fælles GAP (Good Agricultural Practice) for hele EU. At doseringerne i Danmark i en række tilfælde er lavere end i det øvrige EU skyldes udelukkende nationale danske krav, f.eks. at hverken koncentrationen af aktivstoffer eller metabolitter må overstige EU grænseværdi for pesticider i drikkevand.

Grundvand

Grundlaget for vurderingen af effekten på grundvandtes tilstand ved en indtrædelse i en Nord- eller Mellemzone er alene baseret på eksisterende viden om de stoffer der i dag, og tidligere, har været anvendt i Danmark og under antagelse af at de vil blive anvendt i samme omfang som tidligere. Manglen på viden om alle de stoffer, der er godkendt i de øvrige zoner, vil nødvendigvis medføre en underestimering af påvirkningsgraden, mens en ændret anvendelse af kendte stoffer kan føre til en overestimering af påvirkningsgraden.

I dette projekt har det ikke været muligt, at indsamle den viden der er nødvendig for at belyse alle aktivstoffer der p.t. er ukendt i Danmark, fordi det er svært at vurdere udenlandske fund af pesticider og nedbrydningsprodukter i grundvand, når både klima, geologi, jordbund, anvendelsesmønstre og udvaskningshistorie afviger fra danske forhold.

Doseringen af stoffer kan også være afgørende for påvirkningsgrad af både grund og overfladevand. Anvendes større doseringer i andre lande kan dette betyde, at nogle pesticider fremover kan anvendes i højere doseringer i Danmark med uønsket effekt for grund og overfladevand til følge. Tilsvarende vil en mindre dosering have en positiv effekt.

Vandværksstrukturen i Danmark er meget decentral og en øget påvirkningsgrad af grundvandsressourcen vil givet betyde en voldsom ændring af vandværkernes handlemuligheder. Det har ikke i denne sammenhæng været muligt at vurdere i hvilket omfang forskellige typer almene vandværker vil blive påvirket ligesom det heller ikke er muligt at vurdere i hvilket omfang ca. 50.000 små private vandforsyningsanlæg vil blive præget at en øget grundvandsforurening.

Såfremt Danmark indtræder i en Nord- eller Mellemzone er det nødvendigt, at gennemføre et større kortlægningsarbejde, hvor der indsamles viden om stoffer, der ikke tidligere har været anvendt i Danmark, og det anbefales at denne viden anvendes som prioriteringsværktøj, når de ny stoffers udvaskelighed skal testes i varslingssystemet for udvaskning pesticider (VAP).

Plante- og dyreliv

I relation til dette område har det været umuligt at foretage en velfunderet kvantificering. Det kan man undre sig over i lyset af de relativt mange forhold, der undersøges inden et pesticid godkendes. Imidlertid dækker disse undersøgelser to problemstillinger: 1) At det pågældende pesticid er effektivt og derfor meningsfyldt til det pågældende formål. – Firmaerne vil også have en naturlig interesse i at skabe bedst mulig dokumentation for økonomisk gevinst. 2) At pesticidet er så lidt skadeligt, at det sundheds- og miljømæssigt kan accepteres og lovliggøres ved godkendelse. I denne henseende er der intet incitament til andet end at opfylde krav tilstrækkeligt.

Dette betyder for det første, at der sagtens kan være påvirkelige organismer, som enten er overset, eller man har accepteret virkningsniveauet som tåleligt, mens langsigtede virkninger på biodiversitet er meget vanskelige at afsløre. Derfor er den eneste umiddelbare risikobetragtning man kan anlægge:

Jo flere forskellige midler, jo større chance for, at noget er overset.

Jo mere der behandles generelt (flade og hyppighed) jo mere risiko for plante- og dyrelivet.

Jo højere dosering der anvendes, jo større potentiel risiko for plante- og dyreliv.

Disse risikobetragtninger indeholder en solid biologisk logik, men de er for nærværende meget vanskelige, grænsende til umulige, at underbygge med andet end et meget stort antal enkeltundersøgelser, der har forskellige mål og metodikker. Der er aldrig anlagt undersøgelser med det formål at vise, hvilke skader man anretter ved pesticidanvendelse på et rimeligt stort areal flere år i træk. Imidlertid er der indirekte påvisninger, idet f.eks halvering af antallet af pesticidbehandlinger gennem 6 år i tyske undersøgelser fra 1980'ne medførte en mere end fordobling af mængden af løbebiller (mange nyttige og desuden fugleføde) samt en næsten lige så stor fremgang af regnormemængden. Lægger man hertil den dokumenterede artsrigdom og væsentligt højere biomasse i økologiske drevne marker, vil man - ved at foretage kemiske behandlinger og efterfølgende opgørelser, over 5-6 år, af effekter på flora og fauna i et indtil behandlingernes start velindkørt økologisk brug - kunne påregne med noget nær garanti at kunne påvise omfattende skader på flora og fauna.

Nogle undersøgelser er retrospektive, de påviser ofte en gradvist fattiggørelse af flora og fauna, men det kan ikke udledes præcist hvad pesticiderne forårsager. Andre undersøgelser har en mere sammenfattende karakter og giver dermed nogle kvantitative oplysninger. F.eks. at 75 % nedsættelse i forhold til anbefalet (jvf. etikette) dosering af herbicider og insekticider medførte 28 % flere plantearter, 25 % mere insektbiomasse og 50-100 % øget besøgsfrekvens (= fødesøgning) af et antal undersøgte fuglearter (Esbjerg & Petersen 2002). Sådanne resultater taler et tydeligt biodiversitets-sprog, og man kan umiddelbart slutte, at doseringsøgning vil medføre en række skader. Værdien af at skåne denne biodiversitet kræver imidlertid en større økonomisk eksercits med indbyggede diskussioner, hvorimod beregning af økonomien i målte udbyttegevinster er anderledes enkelt. Desuden er det erhvervsværdi kontra en mere diffus samfundsværdi.

Et yderligere komplicerende element er nogle af de indbyggede uklarheder i zone-ordningen som yderligere forstærkes af indflydelse af rådgivning og avleradfærd. Således vides det for nærværende ikke, om samme middel til samme formål vil/kan blive godkendt i forskellige doseringer i forskellige zoner. Med udgangspunkt i hurtigere udvikling jfr. varmesummer og daggrader (6.2.1) af skadegørere og hurtigere nedbrydning af pesticider under sydligere forhold er der som allerede anført gode biologiske og kemiske argumenter for højere dosering i mellemzonen end i Nordzonen.

I mod dette taler visse firmaforhold, og man kan forvente, at der i givet fald vil blive rådet til at nedsætte doseringer. I hvilken grad sidstnævnte virker, er et spørgsmål om avleradfærd, ligesom det er avleradfærd, der ultimativt bestemmer om vandløb beskyttes ved at anvende afdriftsbegrænsende dyser såvel som påtvungne sprøjtefrie rande. Her står optimisme om den enkelt landmands vilje til at tage miljøhensyn over for bekymring grundet i viden og erfaring: viden som siger, at en række biodiversitets-ødelæggende effekter tager lang tid at afdække, og erfaring om uoverensstemmelse mellem erhvervets erklærede intentioner om miljøvenlig adfærd og faktisk handling på brugerniveau. Som argument for vanskelighederne ved udmøntning af de overordnede målsætninger taler på dette område den beherskede anvendelse af Planteværn Online og anskaffelse af avanceret sprøjteudstyr.

Også mht. antallet af midler og priser er diskussionen svær. På denne ene side kan der fremføres argumenter for, at der ikke bliver det store reelle skred i pesticidanvendelsen selv ved en placering af Danmark i den mellemeuropæiske zone, på den anden side fremhæves det, at landbruget og gartneriet på en række områder har betydelig interesse i en placering i Mellemzonen. På den baggrund må det forventes, at der på visse områder kan ske væsentlige ændringer i pesticidanvendelsen. Ligeledes tilsiger økonomiske beregninger over hvor store afgifter, der skal til for få avlere til at ændre adfærd mht. anvendelse af pesticider, at prisfald pga. ”gamle, billige, patentudløbne midler” (mest i mellemzonen) ikke vil have stor betydning. Der er dog situationer, hvor meget billige midler synes at fjerne incitamentet til overhovedet at registrere skadegørere som styringsredskab, frem for blot at rutinebehandle. Dog findes der ingen undersøgelse af avleradfærd i den sammenhæng.

Sundhedsmæssige effekter

En vurdering af de samlede sundhedsmæssige konsekvenser for ansatte i gartnerier og landbrug af en ændret brug, kvantitativt og kvalitativt af pesticider i væksthuse eller på friland kan kun skitseres groft. Ud over de usikre oplysninger om det forventede brug af pesticider og dermed eksponeringen er der kun meget sparsomme oplysninger om den direkte sundhedsmæssige betydning for de ansatte og for forbrugerne som følge af ændring i pesticidforbruget.

Der er på basis af erfaringer med forgiftninger og fra dyreforsøg en betydelig viden om de enkelte pesticiders toksikologi. Disse oplysninger ligger til grund for de sundhedsmæssige risikovurderinger som basis for reguleringen. Imidlertid er eksponeringen for ansatte i landbrug og gartneri i Danmark lavdosis, men igennem et arbejdsliv udsættes personen for en lang række forskellige stoffer. Denne situation findes der ikke toksikologiske modeller for.

Vi har kun kunnet bruge et eksempel på en samfundsøkonomisk sundhedseffekt, parkinsonisme, som har en relativt stor overhyppighed for en specifik sygdom. Mere uspecifikke effekter som for eksempel de reprotoksiske er meget sværere at værdisætte, dels fordi pesticidernes bidrag er svære at bestemme på grund af stor baggrundshyppighed af negative graviditetsudfald. Desuden er disse virkninger svære at værdisætte. Hvad koster en lille forringelse af børns motoriske færdighed i skolealderen?

På den anden side har selv teoretiske negative påvirkninger af sundheden meget stor vægt, og på linje med beskyttelse af grundvand og biodiversitet giver det anledning til afværgeforanstaltninger, som har betydelige omkostninger. Eksemplet i rapporten er beskyttelse af gravide, som kan være udsat i gartnerier. Det har ikke været acceptabelt at gravide udsættes for en sådan risiko, og det har været med en betydelig indsats fra branchens parter og fagprofessionelle, at der er skabt tillid til, at gravide under trygge omstændigheder kan arbejde i væksthuse. Et brud på denne tillid vil være, at gravide fraværsmeldes i betydeligt omfang og en i øvrigt rask arbejdskraft mistes, selv om en ændring i den reelle risiko for fosteret herved næppe kan dokumenteres.

Muligheden for gennemskuelige retningslinjer for brugen af pesticider bliver forståeligt nok meget vanskeligere, jo mere kompleks eksponeringen er, dvs. antallet af forskellige midler, som der skal tages hensyn til.

Økonomiske aspekter

Det var konsekvensanalysens overordnede mål at gennemføre kvantificerede økonomiske analyser af fordele og ulemper ved øget adgang til aktivstoffer i de to relevante godkendelseszoner. Fordelene omfatter først og fremmest økonomiske gevinster i landbrug og gartneri, mens ulemperne er øget forureningsbelastning af grundvand og reduceret biodiversitet samt humane sundhedsrisici. For grundvand og sundhed er det i vidt omfang lykkedes at kvantificere de økonomiske konsekvenser af alternative zoneindplaceringer, mens det pga. af manglende biologiske responsfunktioner ikke har været muligt at gennemføre noget tilsvarende for biodiversitet. Beregningerne viser, at det er risikoen for øget forurening af grundvandet, der under de givne præmisser udgør langt den alvorligste trussel i økonomisk perspektiv.

De fordele for jordbruget, som det har været muligt at kvantificere, er udbytteforøgelser i visse afgrøder og besparelser på grund af lavere priser på visse pesticider. Den beregnede økonomiske værdi af fordelene er af en langt mindre størrelsesorden end de beregnede omkostninger. Det er en væsentlig mangel, at der ikke eksisterer biologiske og økonomiske modeller, som giver mulighed for at beregnede de økonomiske fordele mht. begrænsning af resistensudvikling under forskellige scenarier for adgangen til aktivstoffer. Omkostningerne er dog så meget større end gevinsterne, at mangler og usikkerheder næppe kan rokke væsentligt ved konklusionen om, at ulemperne vil være større end fordelene for Danmark ved opgivelse af den nuværende pesticidregulering – såfremt der ikke gives mulighed for nationale særordninger. Det gælder vel at mærke uanset zoneplacering, men de potentielle miljørisici er dog større i Mellemzonen, specielt hvis Danmark ikke vil få mulighed for at forhindre brugen af dichlobenil på udyrkede arealer ved en placering i Mellemzonen.

Selvom de økonomiske beregninger giver et ret klart billede af størrelsesforholdene, hvad fordele og ulemper angår, så viser undersøgelsen også, at data- og videngrundlaget på en række områder er mangelfuldt. Der er behov for at styrke den økonomiske viden om pesticidbrugernes adfærd, hvis der sker væsentlige ændringer i relationerne mellem pesticidprisen og andre jordbrugsrelevante priser. Resistensproblematikken er som nævnt et område, der praktisk taget ikke er økonomisk belyst i dansk sammenhæng. Derudover vil det være interessant at undersøge, hvordan mere eller mindre restriktive pesticidpolitikker påvirker udviklingen af alternative bekæmpelsesteknologier over for skadevoldere i jordbruget.

Undersøgelsen omfatter ikke en vurdering af, om det vil være realistisk at opnå danske særordninger, som vil tillade afvisning af særligt problematiske pesticider. Spørgsmålet er politisk, og det er af central betydning at få afklaret, hvad Danmark vil kunne opnå i denne sammenhæng. Det gælder specielt i relation til en Mellemzoneplacering, hvor truslen mod grundvandet vil være særlig udtalt.