Miljøprojekt Nr. 1180 2007 – Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi

Dette kapitel beskriver væsentlige metodemæssige overvejelser og udfordringer ved gennemførelsen af en samfundsøkonomisk analyse i den her givne kontekst, dvs. når emnet for analysen er en ny, muligvis fremtidig, og endnu ikke modnet miljøeffektiv teknologi. Kapitlet dækker ikke alle aspekter ved den samfundsøkonomiske analyse, men omhandler alene forhold, som rejser specifikke problemstillinger eller som udgør en speciel udfordring i relation til den her givne kontekst.

Kapitlet ser først på gevinstsiden og diskuterer under den overskrift følgende forhold:

Dernæst diskuteres forhold relateret til omkostningssiden, og specifikt ses der på følgende:

3.1 Introduktion

Den samfundsøkonomiske analyse er en veldefineret analyseform med tilhørende paradigme for udarbejdelsen heraf. Den samfundsøkonomiske analyse er en ofte anvendt analyseform til vurdering af offentlige tiltags fordele og ulemper for samfundet.

Paradigmet er bl.a. beskrevet i vejledninger fra Miljø- og Energiministeriet^[8] og Finansministeriet^[9].

3.2 Gevinster

3.2.1 Miljøeffekter

Miljøeffekterne skal beskrives og kvantificeres bedst muligt, så det er muligt at forholde sig til arten og størrelsesordenen af miljøgevinsten. Det er relevant at medtage alle sundhedseffekter af miljøteknologien, samtidig med at der kræves omhyggelighed i at undgå dobbelttælling i den forstand, at sundhedseffekten kan være en integreret del af miljøeffekten eller den pris, der er tilknyttet denne. En værdisætning af miljøeffekterne er i princippet mulig, eksempelvis ved en metode, der tager afsæt i alternativomkostninger, eller gennem estimerede værdier baseret på betalingsviljeundersøgelser.

Det er vigtigt at holde fast i den nationale synsvinkel. Derved sikres der konsistens med opgørelserne af omkostningerne.

Hvis miljøteknologien i stedet bliver udviklet i udlandet og i fremtiden vil kunne importeres til Danmark, vil vi således kunne opnå de samme miljøfordele som med den dansk producerede teknologi.

Kvantificering og værdisætning af miljøeffekter er altid behæftet med usikkerheder, når man gennemfører samfundsøkonomiske beregninger. I den her givne sammenhæng er det dog væsentligt at fremhæve de uvisheder, der er knyttet til potentiale vurderingerne, og som har stor betydning for analysernes udfald. Derfor er det overordentligt vigtigt at give disse vurderinger tilstrækkelig opmærksomhed.

3.2.2 Værdiskabelse

Den normale antagelse i samfundsøkonomiske vurderinger er, at der er knappe ressourcer. Det betyder, at både kapital og arbejdskraft altid har alternative anvendelser, sammenlignet med det "projekt", der analyseres. Disse alternative anvendelser har en aflønning, som typisk vil svare til aflønningen i det analyserede projekt. Heraf følger, at værdiskabelse i traditionel forstand, altså forstået som aflønningen af den medgåede kapital og arbejdskraft, ikke i sig selv er en gevinst for samfundet af projektet. I relation til den samfundsøkonomiske analyse bliver spørgsmålet derfor, hvorvidt netop den miljøteknologi, der vurderes, må forventes at give en ekstra stor gevinst sammenlignet med alternativerne.

Vurdering af værdiskabelse i DØR's analyse af Vindmølleindustrien

I undersøgelsen af eventuelle positive erhvervsøkonomiske virkninger af miljøpolitikken afdækkes først, om de forskellige brancher i miljøsektoren har været eller er særligt værdiskabende. Herefter vurderes, om den førte miljø- og energipolitik har påvirket værdiskabelsen i de brancher, der har vist sig særligt værdiskabende.

Som kriterier for at en økonomisk aktivitet præsterer en ekstraordinær værdiskabelse, lægges det i analysen herefter til grund, at

• Den bedste alternative anvendelse af det medgåede forbrug af kapital og arbejdskraft ville medføre en lavere aflønning. Hvis det medgåede forbrug af arbejdskraft ikke ville have haft en alternativ anvendelse, øger den pågældende aktivitet beskæftigelsen i samfundet.

• Den producerede vare eller tjenesteydelse er værdsat af forbrugerne og har ikke nære substitutter. Det betyder, at husholdningernes velfærd ved forbrug af den pågældende vare eller tjenesteydelse bliver større sammenlignet med en situation, hvor andre varer eller tjenesteydelser ville blive forbrugt.

Ud fra de statistiske indikationer af en ekstraordinær vækst i produktion og beskæftigelse udvælges vindmøllebranchen til en nærmere analyse af en eventuel merbeskæftigelse og merproduktion.

Således fokuseres i den videre analyse alene på spørgsmålet om en eventuel overnormal aflønning af kapital og arbejdskraft.

En forudsætning for at en økonomisk aktivitet er særligt værdi skabende, og dermed bidrager positivt på gevinstsiden, er altså, at der er en "overnormal" værdiskabelse. Om dette er tilfældet kan undersøges ved at se på den normale værdiskabelse ved anvendelse af arbejdskraft og kapital i sammenlignelige brancher, hvor arbejdskraften og kapitalen alternativt kunne anvendes. Hvis man finder belæg for, at der er overnormal værdiskabelse i forbindelse med udvikling og produktion af den givne miljøteknologi, kan værdien af eksporten og beskæftigelsen inddrages i den samfundsøkonomiske analyse.

3.2.3 Værdiskabelse ved øget eksport

Til beregning af værdien af overnormal øget dansk eksport er det ikke rimeligt at se på den samlede værdi af de endelige produkter. Dette ville være en overvurdering, eftersom værdien af de råvarer, arbejdskraft og kapital, som er anvendt til produktionen, indgår som en del af det. Det, der er den reelle gevinst for Danmark ved eksporten, er derfor det, man kunne kalde netto-overskuddet. Netto-overskuddet varierer fra sektor til sektor. Det kan vurderes specifikt for hver sektor ved hjælp af input-outputtabeller i nationalregnskabet. I tabel 1 nedenfor er vist gennemsnitstal for alle sektorer fra nationalregnskabet.

Hvis man trækker forbrug af rå- og hjælpestoffer fra produktionsværdien, fås bruttoværditilvæksten: Når der herfra yderligere fratrækkes aflønning af arbejdskraft, fås bruttooverskuddet. Hvis man yderligere trækker forbruget af fast realkapital fra bruttooverskuddet, fremkommer nettooverskuddet. Som det fremgår af tabellen, er nettooverskuddet gennemsnitligt 9 % af produktionsværdien.^[10]

Det skal pointeres, at man også bør fratrække den stigning i import, der muligvis følger med en sådan vækst i eksporten. For den metodemæssige symmetris skyld, bør det således medregnes, hvis der sker en stigning i råstoffer og andre inputfaktorer til produktionen af eksportvarerne.

Et skøn over størrelsen af en fremtidig eksport kan tage udgangspunkt i en vurdering af det totale verdensmarked under den hypotese, at det fulde tekniske potentiale realiseres. Herefter skal der så foretages en vurdering af, i hvilket omfang det tekniske potentiale kan antages realiseret, således at der tilvejebringes et skøn over markedspotentialet. Endelig skal der gives et bud på de danske firmaers mulige andel af dette marked. Til grund for denne vurdering, er det af afgørende betydning, hvorvidt de danske produkter er - og kan forblive - unikke på verdensmarkedet. En pragmatisk markedsundersøgelse er derfor et nødvendigt input til beregningen.

3.2.4 Værdiskabelse ved beskæftigelse

Som nævnt skal det først undersøges, om der kan findes belæg for, at den miljøteknologi, der analyseres, vil generere overnormal værdiskabelse. Hvis det vurderes at være tilfældet, vil det kunne betyde en overnormal aflønning af medarbejderne. En sådan overnormal aflønning må betragtes som en samfundsøkonomisk gevinst.

Det, at der skabes arbejdspladser indenfor en sektor, er ikke en gevinst for samfundet i sig selv, da der ikke er mangel på arbejdspladser i Danmark. Da der ofte betragtes en udvikling over 20-30 år, kan denne antagelse vise sig ikke at holde. Dermed kan der være belæg for at ændre antagelsen om, at arbejdskraft er en knap ressource - altså at arbejdskraften altid vil have en alternativ anvendelse.

Hvis vi er i situation med mere ledighed, kan det være relevant at se på beskæftigelseseffekterne.^[11] Selv i denne situation er der dog ikke klare argumenter for at beregne en samfundsøkonomisk værdi af den direkte eller afledte beskæftigelseseffekt. Det er uhyre svært at skønne over de resulterende beskæftigelseskonsekvenser, som anhænger af mange faktorer på arbejdsmarkedet og generelle forhold i økonomien. Såfremt der dog kan påvises en arbejdskrafteffekt, hvor ledige bringes i arbejde, vil denne effekt dog blive tillagt en positiv værdi. Det er en konsekvens af at antage, at arbejdskraft ikke er en knap ressource. En sådan antagelse betyder, at der ikke er alternative anvendelser for beskæftigelsen, og dermed ingen eller en lavere alternativomkostning. Under antagelse af ledighed vil gevinsten således forøges i en samfundsøkonomisk analyse, da omkostningerne til arbejdskraftinput i produktion af teknologien er lavere eller eventuelt nul ud fra samme argument.^[12]

I de sjældne tilfælde, hvor det er teoretisk forsvarligt at indregne gevinster som følge af øget beskæftigelse, bør det dog vurderes, om der kunne skabes lignende gevinster ved en øget beskæftigelse andre steder i økonomien.

3.3 Omkostninger

3.3.1 Udviklingsomkostninger

Ofte vil teknologien være på demonstrationsniveau og ikke være driftsikker, og der vil stadig forestå en del videreudvikling i forhold til demonstrationsanlæggene. Eksempelvis i tilfældet med gylleseparering forestår der stadig en del afprøvning og tilpasning, og der er behov for en videreudvikling af produkterne fra separationen. Afsætningen af fraktionerne er nødvendig for udbredelse af teknologien, og her kan produktudvikling af eksempelvis gødning, der kan konkurrere med traditionel handelsgødning i kvalitet og pris, være af stor betydning.

3.3.2 Meromkostninger ved miljøeffektiv teknologi

En af de vigtigste komponenter på omkostningssiden er omkostningen til ibrugtagning af den nye miljøteknologi. Baggrunden for at tage omkostningen til miljøteknologien med i den samfundsøkonomiske analyse er, at de ressourcer der medgår til produktionen af teknologien alternativt ville kunne have været anvendt til anden nytte for samfundet.

Meromkostningen afhænger af produktionsomkostningerne (investeringen) og anvendelsesomkostningerne (driftsomkostningerne). Det er vanskeligt at håndtere forventningerne til udviklingen i disse priser, når man har med teknologier, der endnu ikke er modnede at gøre, således som det blev diskuteret i det foregående kapitel.

Den samfundsøkonomiske analyse medregner omkostningen til arbejdskraft i forbindelse med fremstilling og anvendelse af den givne miljøteknologi under den almindeligt anvendte forudsætning om, at arbejdskraften alternativt kunne have frembragt andre produkter til nytte for samfundet, og dermed er trukket bort fra andre anvendelser. Hvis man, som beskrevet i afsnittet om værdiskabelse ved beskæftigelse, vælger at ændre på denne antagelse og i stedet at forudsætte overskudsarbejdskraft, skal omkostningen til den arbejdskraft, der medgår til produktion og drift af teknologien, være lavere end arbejdslønnen.

Der kan også være andre omkostninger af samfundsøkonomisk betydning. Eksempelvis kan der være tale om, eventuelt midlertidige, funktionelle eller æstetiske kvalitetsforringelse ved de nye produkter. Ligeledes skal væsentlige negative miljøeffekter inddrages, såfremt de forekommer.

Sådanne typer af omkostninger kan være svære at opgøre, men de kan have væsentlig betydning og bør derfor undersøges og beskrives.

3.3.3 Effekter for de offentlige budgetter

Normalt vil de økonomiske effekter på de offentlige budgetter blive vurderet i en samfundsøkonomisk analyse. Her tænkes først og fremmest på udgifterne til det virkemiddel, der antages benyttet i den politik eller i det projekt, der vurderes. Der kan også være tale om en øget indtægt til eller tab for staten i form af ændrede afgifts- og skatteprovenuer. Ændringer i de administrative byrder, som bæres af erhverv og offentlig administration er også forhold, der skal medtages her.

En offentlig udgift er ikke ensbetydende med en omkostning for samfundet, da en offentlig udgift samtidig vil være en indtægt for andre i økonomien og nettoeffekten for hele samfundet vil således alene være den forvridningseffekt, der fremkommer, når udgiften finansieres af øgede skatter. Dertil skal dog bemærkes, at en samfundsøkonomisk analyse som oftest vil søge at kortlægge, hvem der vinder, og hvem der taber ved det analyserede projekt eller tiltag, altså de såkaldt fordelingsmæssige konsekvenser eller bruttoeffekter.

I den valgte tilgang ses der som beskrevet ikke på bestemte virkemidler. Udgifter til virkemidler for den offentlige sektor er derfor ikke behandlet.

Fodnoter

^[9] Finansministeriet: Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske vurderinger, 1999

^[11] Det kan ligeledes være relevant, hvis vi har en situation med underskud af arbejdskraft.

^[12] Baseret på bl.a. F. Møller (1995): Makroeffekter i traditionel samfundsøkonomisk projektvurdering, Energistyrelsen.

3 Den samfundsøkonomiske analyse