Miljøprojekt Nr. 1180 2007 – Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi

Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi

Bilag 1: Historien om vindmøllerne

Indledning, baggrund og formål

Udviklingen i den danske vindmølle-industri står i manges bevidsthed som en stor miljø- og erhvervspolitisk succes, der bidrager til beskæftigelse og bidrager med væsentlige eksportindtægter til betalingsbalance-overskuddet.

Således leverede de to største danske vindmølleproducenter i 2004 omkring 99,7 % af deres samlede produktion til eksportmarkederne, som de også dominerede (dog til dels sammen med tyske og spanske producenter), idet disse to største danske vindmølleproducenter til sammen havde en verdensmarkeds-andel på hele 40,3 %. Til sammenligning havde de to største tyske vindmølleproducenter en verdensmarkedsandel på omkring 19 % til sammen, hvoraf 34 % af afsætningen blev leveret på eksportmarkederne, mens de to største spanske vindmølleproducenter havde en verdensmarkeds-andel på knap 21 %, hvoraf imidlertid "kun" knap 11 % blev leveret på eksportmarkederne.^[14]

Det vil sige, at danske, tyske og spanske vindmølleproducenter dominerer verdensmarkedet med en verdensmarkedsandel i 2004 på over 80 % til sammen, heraf tegnede Spanien og Tyskland sig for over 50 %. Spanien, og til dels Tyskland, har således oplevet en særdeles kraftig udbygning af vindenergisektoren i de seneste år og er som følge heraf blandt de lande, der har den største vindenergikapacitet.

Den danske styrkeposition tilskrives langt hen ad vejen, at der allerede tidligt i den udvikling, som førte til opbygningen af den moderne danske vindmølle-industri, var en spirende (folkelig) interesse for udviklingen af alternative energikilder. Denne blev senere fulgt op af politiske tiltag som blandt andet understøttede et marked for vindkraft-produceret elektricitet (og dermed et dansk hjemmemarked for vindmøller). Tilsvarende har man i de senere år, først i Tyskland og de seneste år også i Spanien, set tiltag, som har haft til formål at understøtte en kraftig ekspansion af vindkraften og som samtidig har resulteret i udviklingen af en national vindmølleindustri (der dog ind til videre har hjemmemarkedet som sit klart vigtigste marked).

Formål

Historien om vindmøllerne er således udvalgt med henblik på - primært med udgangspunkt i tidligere analyser - at illustrere samt forsøge at uddrage læring af et konkret eksempel på en miljø-teknologisk succes; dels i forhold til hvordan innovation af miljøeffektiv teknologi fremmes bedst muligt, dels i forhold til metodemæssige udfordringer og løsninger i relation til samfundsmæssige vurderinger af miljøeffektiv teknologi som kunne spille ind til metodeovervejelserne i hovedrapporten og dermed understøtte udviklingen af denne rapports hoveddel.

Hovedformålet med dette afsnit er altså at bidrage med inspiration til metodeovervejelserne, ikke mindst i relation til behandlingen af de bredere effekter.

Udviklingen af den moderne danske vindmølle-industri.

Udviklingen af den moderne danske vindmølleindustri er blevet beskrevet og analyseret i forskellige sammenhænge. I et relativt nyt studie, som også bygger på nogle af de tidligere studier, analyseres denne udvikling således med henblik på at uddrage en eventuel læring i relation til strategisk udvikling af vedvarende energi-teknologier^[15].

Heri konkluderes det, at der har været mange og forskelligartede faktorer som har bidraget til den succesfulde udvikling af den moderne danske vindmølle-industri, hvoraf nogle har været ganske unikke for det danske samfund og i enkelte tilfælde endda specifikke for vindmøllehistorien, mens andre faktorer og træk ved udviklingen nemmere kan reproduceres.

Kulturelle og samfundsmæssige forhold mv.

Blandt de faktorer som fremhæves, nævnes forskellige kulturelle træk, som er/har været relativt specifikke. Disse omfatter bl.a. en historisk tradition for at anvende vindmøller - en tradition som går langt tilbage, men som i nyere historisk tid bl.a. betød en øget interesse for, og anvendelse af, vindmøller til produktion af elektricitet i forbindelse med anden verdenskrigs knaphed på brændsler. På trods af at interessen dalede igen i de følgende årtier efter krigen, fastholdt en lille kreds et fortsat udviklingsarbejde (som bl.a. blev starten til udvikling af den teknologi der var nødvendig for at kunne tilslutte møllerne til el-nettet), hvilket har været med til at opbygge og akkumulere viden på området. I kølvandet på den første energikrise voksede interessen for vindkraft igen, dels drevet af et ønske om at opnå en øget forsyningssikkerhed og uafhængighed af fossile brændsler, dels i forlængelse heraf drevet af en kraftig og organiseret modstand mod atomkraft som alternativ energikilde, og senere en generelt voksende miljøbevidsthed på græsrodsniveau (som samtidig var med til at mindske en potentiel folkelig modstand mod opstilling af vindmøller).

Dette, kombineret med en gradvist mere målrettet allokering af offentlige midler til udvikling af alternative energikilder, førte op gennem 1970'erne til konstruktion og opstilling af et større antal vindmøller på demonstrationsbasis, som muliggjorde en opsamling af erfaring og viden på området (det sidste bl.a. gennem etablering af det der i dag er Danmarks Vindmølleforening og gennem etablering af foreningen Danske Vindmøllefabrikanter). I forlængelse heraf fremhæves som en anden kulturel faktor af betydning den danske tradition for kooperative ejerformer, som udspringer af andelsbevægelsen og som førte til etablering af de første såkaldte vindmøllelaug, godt hjulpet på vej af det dengang i 1979 nyoprettede Energiministerium og en folketingsbeslutning samme år om at indføre et direkte investeringstilskud på 30 % til etablering af godkendte vindmøller. Dette var med til at grundlægge et dansk hjemmemarked, ligesom dette også kan have været med til at øge den folkelige accept.

Endelig kan det i forlængelse heraf nævnes, at vindforholdene i Danmark er relativt gode (sammenlignet med de fleste andre europæiske lande), hvilket har begunstiget den omfattende udbygning på land og været med til at sikre privatøkonomien i vindmøllemedejerskab.

Teknologi- og produkt-standarder

Sideløbende hermed etableredes også formelt det nationale test-center (i forbindelse med forsknings-centerRisø) som fik stor betydning for udviklingen og implementeringen af teknologi- og produkt-standarder, som vindmøller skulle leve op til for at opnå godkendelse.

Ud over at etableringen af test-centeret på denne måde i begyndelsen medvirkede til at højne kvalitet og ydeevne, og samtidig sikre de private investorer at godkendte vindmøller levede op til visse minimumskrav, fremhæves det, at etableringen af centret yderligere medvirkede til systematisk opsamling og videreformidling af den nyeste viden og erfaring. Dette gjaldt ikke mindst i de tidlige faser, hvor vindmølleproducenterne bl.a. var karakteriseret ved relativt små og lavteknologiske virksomheder, der groft sagt videreudviklede teknologien baseret på praktiske erfaringer med tidligere produkter/vindmøller. På denne måde, fremhæves det, blev centret også på længere sigt medvirkende til at styrke danske vindmølle-producenters konkurrence-evne på hjemmemarkedet såvel som på eksportmarkederne^[16].

Små og mellemstore virksomheder

Også de små og til dels mellemstore virksomheder, som fandt og turde satse på en niche i et spirende marked, og som ikke mindst i begyndelsen var karakteristiske for de danske vindmølleproducenter, fremhæves som en faktor af betydning.

Dette hævdes nemlig, som antydet oven for, at have været afgørende for den langt hen ad vejen "lærings-baserede" ("bottom-up") videreudvikling af produkterne, baseret på producenters og brugeres udveksling af praktiske erfaringer med tidligere produkter/vindmøller (i mindre skala), som angiveligt har været karakteristisk for den danske udvikling. Denne udvikling står i modsætning til en mere traditionelt videnskabeligt forskningsbaserede ("top-down") tilgang til udviklingen, som angiveligt har været karakteristisk for andre landes tidligere, mere eller mindre fejlslagne, forsøg på at stimulere udviklingen af en national vindmølleindustri.

Samarbejde mellem industri og myndigheder, herunder vilje til at fjerne barrierer

Det hævdes også mere generelt, at udviklingen af den moderne danske vindmølleindustri har været karakteriseret ved forskellige former for samarbejde mellem industri og myndigheder. For der første gennem etableringen af det nationale test- og udviklingscenter, som ganske oplagt har lettet udviklingen af teknologien fra et mere umodent stadie til et stadie, hvor teknologien har været modnet til en egentlig kommerciel udnyttelse. For det andet har der fra myndighedernes side været opmærksomhed på og vilje til at fjerne forskellige barrierer for anvendelse af teknologien. for eksempel ved at gennemtvinge net-adgang for producenter af elektricitet baseret på vedvarende energi såsom vindkraft, samt ved at forpligte el-selskaber til at aftage elektricitet produceret ved hjælp af eksempelvis vindkraft (vel at mærke til en for producenterne relativt fordelagtig pris).

Også en langsigtet energiplanlægning, som blandt andet har prioriteret en udbygning af forsyningen med vedvarende energi (ikke mindst vindkraft), hævdes at have haft stor betydning^[17].

Offentlige støtte-ordninger

Den helt afgørende faktor for udviklingen i den danske vindmølle-industri anføres i forlængelse heraf at have været et længerevarende og vedholdende engagement for at stimulere et hjemmemarked for elektricitet baseret på vedvarende energi^[18], først og fremmest vindkraft, gennem forskellige støtteordninger - om end udformningen af disse ganske vist er blevet ændret gennem årene.

I begyndelsen, dvs. fra slutningen af 1970'erne og op gennem 1980'erne, blev støtten først og fremmest givet som anlægstilskud til vindmølleejerne samt direkte tilskud til udviklingsaktiviteter i vindmøllebranchen, som senere blev afløst af andre ordninger med lavere investeringstilskud til gengæld for et pristillæg til elektricitet produceret på vindkraft (hvis størrelse dog har varieret gennem årene). Senere, dvs. op gennem 1990'erne, har de dominerede støtteordninger været i form af produktionstilskud til elektricitet produceret ved hjælp af vindkraft, samt en forpligtelse hos elselskaberne til at aftage elektricitet til en særligt høj pris, når den var/er produceret ved hjælp af eksempelvis vindkraft. Der har også været ordninger som har betydet skattebegunstigelser til vindmølleejere, ligesom dele af produktionstilskuddene har været givet som kompensation for energi- og CO₂-afgifter på elektricitet produceret eksempelvis ved hjælp af vindkraft.

Adgang til kapital

Et sådant vedholdende engagement, til dels koblet med de kooperative ejerformer, har endelig medvirket til at tilvejebringe den nødvendige sikkerhed for afkastet af ellers umiddelbart usikre investeringer i vindkraft-projekter, og har dermed også medvirket til at lette adgangen til kapital til at foretage de nødvendige investeringer.

Afslutningsvist kan det supplerende nævnes, at den centrale tese/konklusion om et længevarende og vedholdende (politisk) engagement for økonomisk og reguleringsmæssigt at stimulere udviklingen af et stabilt hjemmemarked som en afgørende (om end ikke i sig selv tilstrækkelig) faktor for udviklingen, understøttes af dansk forskning inden for miljøteknologisk innovation og markedsudvikling som fremhæver udviklingen af vindmølleindustrien som et godt eksempel på en succesfuld understøttelse af teknologiudvikling gennem politisk regulering af markedet.^[19] Heri lægges vægt på, at en succesrig udvikling af miljøteknologi kræver, at man fra politisk side gennem markedet aktivt støtter de miljøvenlige teknologier. Og det fremhæves således, hvorledes den danske markedsorienterede støtte var stærkt medvirkende til, at vindmølleindustrien udviklede sig som den gjorde i Danmark og ikke som i eksempelvis i USA eller Tyskland.

Samfundsøkonomisk vurdering

I Det Økonomiske Råd's "Vurderinger af 90’ernes miljø- og energipolitik"^[20] underkastes (udvalgte dele af) halvfemsernes miljø- og energipolitik indledningsvist en traditionel samfundsøkonomisk analyse, der i første omgang ser bort fra eventuelle erhvervspolitiske fordele (men som i modsætning til tidligere analyser inddrager forvridningseffekter knyttet til skatte-finansiering af de udvalgte tiltag og/eller af afgifter som virkemidler, fx miljøafgifter). Ikke mindst de forskellige initiativer til fremme af forskning, udvikling og udbredelse af vedvarende energi, primært vindkraft, er genstand for grundig analyse.

Disse traditionelle samfundsøkonomiske analyser udvides efterfølgende med vurderinger af, hvorvidt den førte miljø- og energipolitik har haft gunstige erhvervspolitiske konsekvenser i form af en bedre indtjeningsevne i de "begunstigede" brancher end i sammenlignelige brancher, f.eks. indikeret ved at aflønningen af kapital og arbejdskraft i disse brancher er - eller har været - højere end i andre brancher. Det er hovedsageligt denne del af analysen som er i fokus her.

Det bør understreges, at fokus her altså overordnet er rettet mod ex-post vurderinger af den samfundsmæssige værdi af virkemidler i den konkret førte miljø- og energipolitik^[21], gennem anvendelse af kendte, relativt veludviklede teknologier. Konkret er der især fokuseret på analyser af vindkraft-udbygningen, idet vindmøllebranchen synes at være den eneste af de udvalgte brancher i den her definerede miljøsektor, som har bedre indtjening end andre brancher.

Statistisk afgrænsning og beskrivelse af sektor og brancher

Indledningsvist foretages en statistisk afgrænsning af den danske miljøsektor, som efterfølgende beskrives med hensyn til omfang og udvikling i den relevante periode, alt sammen med henblik på at kunne foretage en vurdering af hvor vidt miljøsektoren rent faktisk har været særligt værdiskabende i den pågældende periode. Det skal her bemærkes, at en præcis og detaljeret afgrænsning har vist sig vanskelig.

Der findes forskellige officielle, men meget omfattende, definitioner. Her er imidlertid valgt at tage udgangspunkt i en mere praktisk tilgang baseret på resultaterne fra tidligere danske undersøgelser, hvor afgrænsningen tager udgangspunkt i en række brancher der oplagt tilhører miljøsektoren, og betegnes miljøsektorens kernebrancher^[22] (hvor dog ikke hele aktiviteten nødvendigvis ligger inden for miljøområdet). Herudover medtages en række såkaldt perifere brancher^[23], som er nødvendige at medtage for at kunne rumme den samlede miljøsektor.

Konkret påvises det, at kernebrancherne under ét har haft en kraftigere vækst i perioden, målt på bl.a. beskæftigelse, omsætning og eksport, end resten af den private sektor, mens de perifere brancher har haft en generelt svagere vækst. Specielt med hensyn til eksport er udviklingen i vindmøllebranchen markant forskellig fra resten af miljøsektoren, idet branchen har været ene om at sikre, at miljøsektorens eksportandel i den private sektor steg i perioden^[24]. Med hensyn til omsætning kan tre fjerdedele af miljøsektorens ekspansion inden for den private sektor tilskrives vindmøllebranchen. For fuldtidsansatte kan omkring halvdelen af stigningen i miljøsektorens andel af den private sektor tilskrives vindmøllebranchen.

I forlængelse heraf konkluderes, at danske virksomheder i vindmøllebranchen opererer under forholdsvis hård konkurrence på verdensmarkedet, hvor de imidlertid afsætter, hvad der svarer til en stor del af den samlede omsætning på verdensmarkedet for vindmøller; et marked der i øvrigt ikke af den grund udviser udprægede tegn på stor markedskoncentration.

Ekstraordinært værdiskabende sektorer og brancher

I undersøgelsen af eventuelle positive erhvervsøkonomiske virkninger af miljøpolitikken afdækkes først, om de forskellige brancher i miljøsektoren har været eller er særligt værdiskabende. Herefter vurderes, om den førte miljø- og energipolitik har påvirket værdiskabelsen i de brancher, der måtte vise sig at være særligt værdiskabende.

Som kriterier for at en økonomisk aktivitet præsterer en ekstraordinær værdiskabelse, lægges det i analysen herefter til grund, at:

• Den bedste alternative anvendelse af det medgåede forbrug af kapital og arbejdskraft ville medføre en lavere aflønning. Hvis det medgåede forbrug af arbejdskraft ikke ville have haft en alternativ anvendelse, øger den pågældende aktivitet beskæftigelsen i samfundet.

• Den producerede vare eller tjenesteydelse er værdsat af forbrugerne og har ikke nære substitutter. Det betyder, at husholdningernes velfærd ved forbrug af den pågældende vare eller tjenesteydelse bliver større sammenlignet med en situation, hvor andre varer eller tjenesteydelser ville blive forbrugt.

Ræsonnementet bag opstilling af disse to kriterier bygger bl.a. på argumentet om, at kapital og arbejdskraft i de fleste tilfælde vil have en alternativ anvendelse med en tilsvarende aflønning. Det vil sige, at værditilvæksten i traditionel forstand - forstået som aflønningen af den medgåede kapital og arbejdskraft - ikke i sig selv er et mål for om en økonomisk aktivitet er/har været særlig værdiskabende. Dette vil kun være tilfældet for så vidt den medgåede kapital og arbejdskraft ikke ville have haft en alternativ anvendelse. Tilsvarende argumenteres for, at en forudsætning for at en økonomisk aktivitet er/har været særligt værdiskabende er, at alternative varer eller tjenesteydelser ikke ville give forbrugerne samme behovstilfredsstillelse (forbrugeroverskud eller "consumer surplus") som den vare eller tjenesteydelse, der er produktet af den specifikke økonomiske aktivitet (når den samfundsmæssige værdi af en økonomisk aktivitet bl.a. forudsættes at afspejle den behovstilfredsstillelse, som forbrugerne opnår ved forbrug af den producerede vare eller tjenesteydelse).

Fokus på vindmøllebranchen

På baggrund af de statistiske indikationer af en ekstraordinær vækst i produktion og beskæftigelse udvælges vindmøllebranchen som tidligere nævnt til en nærmere analyse af en eventuel merbeskæftigelse og merproduktion.

Tilsyneladende ingen merbeskæftigelse

Indledningsvist konkluderes, at der ikke er skabt merbeskæftigelse gennem ansættelse af personer der generelt har svært ved at få fodfæste på arbejdsmarkedet. Her tænkes først og fremmest på ufaglærte, idet de ansattes uddannelsesmæssige baggrund generelt synes lidt bedre end industriens set under ét^[25]. Ligeledes forudsættes/konkluderes, at der for så vidt angår forbrug af varer og tjenesteydelser fra den danske miljøsektor ofte findes nære substitutter hertil, eventuelt importerede varer eller tjenesteydelser, til sammenlignelige priser fx miljøvenlig elektricitet fremstillet på vandkraft og importeret fra Sverige og/eller Norge^[26].

Således fokuseres i den videre analyse alene på spørgsmålet om en eventuel overnormal aflønning af kapital og arbejdskraft^[27].

Overnormal aflønning af kapital og/eller arbejdskraft som indikation af ekstraordinær værdskabelse

Den såkaldte normalaflønning - eller det alternative afkast (alternativomkostningen) - til arbejdskraft og kapital i en sektor eller branche fastlægges ud fra afkastet i sammenlignelige brancher, hvor arbejdskraften og kapitalen alternativt kunne anvendes. Det antages her implicit, at der er en alternativ anvendelse, ligesom det implicit antages, at det gennemsnitlige afkast i andre brancher er et relevant udtryk for det marginale afkast af at få tilført yderligere ressourcer. I den sammenhæng er det vigtigt at være opmærksom på, at eventuelle afkastforskelle i princippet kan afspejle forskellige forventninger til den risiko der er knyttet til investering i forskellige brancher. Det vil sige, at denne risiko helst skal være sammenlignelig for de brancher, som indgår i sammenligningen af afkast, for at afkastforskelle kan anvendes som et godt udtryk for, om der er overnormal forrentning^[28].

Som konkret mål for den enkelte branches forrentning eller kapitalafkast benyttes i denne sammenhæng resultatet af den primære drift (dvs. overskuddet før finansielle poster) divideret med ikke-finansielle aktiver, for netop at måle forrentningen eller kapitalafkastet fra de primære aktiviteter (og kun det).

For vindmøllebranchen findes konkret, at det beregnede gennemsnitlige kapitalafkast i den/de betragtede periode/-r (dels 1999, dels 1998-2000 i en gennemsnitsbetragtning) er på niveau med det tilsvarende afkast i såvel den betragtede referencebranche som i industrien samlet set. Der er således ikke umiddelbart belæg for overnormal aflønning af kapital.

Til gengæld findes, at der er overnormal aflønning af arbejdskraft i vindmøllebranchen, når der sammenlignes med såvel den betragtede referencebranche som industrien samlet set. Dette baseres på en statistisk model for aflønningen af arbejdskraft, der forklarer timelønnen på baggrund oplysninger om lønmodtagernes uddannelse, erfaring, køn, civilstand og bopælskommune (provins eller hovedstad), samt naturligvis oplysninger om branchetilhør - modellen er dog ikke i stand til at tage højde for om en eventuel lønforskel i virkeligheden f.eks. afspejler kompensation for natarbejde eller lignende, hvilket kan føre til fejlvurderinger, hvis der er systematiske forskelle i sådanne forhold mellem brancherne.

Ved tilsvarende beregninger, blot for en anden periode (nemlig 1997), findes for vindmøllebranchen, at den overnormale aflønning var lidt mindre, mens kapitalafkastet omvendt nu var noget højere end i de sammenlignelige brancher. Under et var det overnormale afkast i vindmøllebranchen i denne periode også positivt.

Sammenfattende konkluderes således, at der synes at være (eller have været) overnormal forrentning i vindmøllebranchen.

Vurdering af forventninger til fremtidige afkast

Afslutningsvist forsøges det at vurdere de fremtidige afkast i en given branche; eller rettere, forventningerne hertil. For at vurdere fremtidige afkast tages udgangspunkt i aktiekurser, der fortolkes som prisen på en til aktien svarende andel af virksomhedens fremtidige profit. Den kurs, der dannes i ligevægt på aktiemarkedet, antages derfor at afspejle markedsdeltagernes forventninger til den tilbagediskonterede værdi af en virksomheds fremtidige profit. Med henblik på at vurdere hvorvidt der er forventninger til, at overskud i fremtiden bliver større end det seneste overskud, kan aktiekursen således sammenholdes med seneste overskud, dvs. aktiekursen divideres med overskuddet pr. aktie (den såkaldte p/e-værdi eller "price-earning ratio").

Ved at se på aktiekurserne og indtjeningen for udvalgte vindmølleproducenter konkluderes herefter, at aktiekurserne har afspejlet, at der generelt har været forventninger til stigende fremtidige afkast hos disse vindmølleproducenter (om end forventningerne er blevet mere afdæmpede gennem den analyserede periode)^[29].

På baggrund af de konkrete analyser konkluderes endelig, at der er indikation for, at "vindmøllebranchens indtjeningsevne er bedre end for brancher med lignende karakteristika".

Har miljø- og energipolitikken konkret haft betydning

Med dette udgangspunkt søges det at vurdere om den konkret førte miljø- og energipolitik har været medvirkende til at gøre vindmøllebranchen særligt konkurrencedygtig og indbringende, ligesom det søges at vurdere værdien af den forbedring af branchens indtjeningsevne, der kan tilskrives politikken, sammenholdt med politikkens omkostninger.

Som også tidligere beskrevet er der indikation for, at den førte miljø- og energipolitik har været kraftigt medvirkende til at opbygge og ikke mindst understøtte et hjemmemarked for vindmøller og vindmølleproduceret elektricitet, og dermed til udvikling og erfaringsopbygning hos danske vindmølleproducenter, hvorigennem disse har fået styrket deres konkurrencekraft.

For at kunne vurdere værdien af den erfaringsopbygning, som miljø- og energipolitikkens stimulering af vindmølleproduktionen således har medført, gennemføres estimationer af erfaringsraten, der kan fortolkes som et udtryk for, hvor meget enhedsomkostningerne falder, når den kumulerede produktion fordobles^[30]. Erfaringsraten har dermed betydning for, hvor stort produktionsomfang der er påkrævet for at gøre en virksomhed eller branche konkurrencedygtig, idet størrelsen af erfaringsraten også kan siges at indikere potentialet for at reducere omkostningerne ved at øge produktionen.

Med udgangspunkt i estimation af erfaringskurver vurderes herefter konkret hvad virkningen af tilskud til vedvarende energi har været i relation til vindmølleindustriens produktionsomkostninger , idet det således antages, at elproduktionstilskuddet til vindmøller har medført stigende hjemmemarkedsefterspørgsel efter vindmøller og dermed har øget erfaringsmængden.

I beregningen af produktionstilskuddenes betydning for produktionsomkostningerne estimeres først, hvad hjemmemarkedssalget ville have været, hvis der ikke havde været produktionstilskud. Dette skøn indsættes i erfaringskurven, hvorved der opnås et skøn over, hvad produktionsomkostningerne ville have været, hvis der ikke var givet elproduktionstilskud. Dette skøn sammenlignes med modelberegninger af, hvad omkostningerne ville have været ifølge erfaringskurven med de faktiske produktionstilskud.

Endelig beregnes så værdien af støtte til vindmøllebranchen med udgangspunkt i forskellen mellem omkostningerne og afsætningen i scenarier "med" henholdsvis "uden" tilskud.

På tilsvarende vis vurderes virkningen af tilskud til forskning og udvikling i vindkraft, som antages at føre til forbedret vindmølleteknologi og dermed lavere omkostninger ved produktion af vindkraft, ligesom tilskud til forskning og udvikling inden for vindkraft påvirker omkostningerne ved produktion af vindmøllestrøm, fordi de muliggør en bedre udnyttelse af vindressourcerne. Den forbedrede rentabilitet af vindmøller påvirker salget af vindmøller positivt, og erfaringen i vindmøllebranchen stiger derfor også af den grund på længere sigt, når der gives støtte til forskning og udvikling.

Konkrete resultater

På baggrund af de samlede analyser konkluderes afslutningsvist, at den danske vindkraftudbygning i 1990’erne har givet et samfundsøkonomisk tab på ca. 3 mia. kr. (alle tal er i 2002 prisniveau).^[31]

Tabet er sammensat af meromkostninger til elproduktion på Over 25 mia. kr., der ikke fuldt ud opvejes af miljøfordelene på Knapt 21 mia. kr. (ved en høj værdisætning af fortrængt CO2 på 270 kr. pr. ton^[32]) og de afledte erhvervsmæssige fordele på knapt 2 mia. kr. En væsentlig årsag hertil er, at det i analysen er antaget, at der i udgangspunktet var rigelig elproduktionskapacitet, hvorfor vindkraftudbygningen antages at have resulteret i opbygning af en overskudskapacitet for elproduktion og kun sparet brændselsudgiften på kraftværkerne. En medvirkende forudsætning er, at røgrensning på kraftværkerne har haft den konsekvens, at den elproduktion, som vindmølleproduceret elektricitet erstatter, er mindre miljøbelastende.

Den erhvervsmæssige fordel på knap 2 mia. kr. af elproduktionstilskud til vindmøller kommer fra, at tilskuddet øger salget af vindmøller og derved stimulerer erfaringsopbygningen i vindmøllebranchen. Dette har medført faldende omkostninger og forbedret konkurrenceevne i branchen.

Afslutningsvist skal det retfærdigvis tilføjes, at en udbygning med havvindmøller er vurderet som et muligt fremtidigt projekt (idet der er taget udgangspunkt i den tidligere regerings forslag til opførelse af nye havvindmøller). Beregningerne^[33] viser, at projektets samlede nettofordel er positiv med godt 1,5 mia. kr. - endda uden indregning af erhvervsmæssige fordele. Dette dækker over meromkostninger på godt 2 mia. kr. og en miljøgevinst på knap 4 mia. kr. Omkostningerne dækker over investeringer og drift på godt 5 mia. kr. fratrukket en brændselsbesparelse på godt 3 mia. kr. ved alternativ elproduktion.

Også de bedste vindmøller på land vurderes i dag med stor sandsynlighed at være samfundsøkonomisk rentable.

Eksemplet viser således også, at nye vindmølleprojekter godt kan være rentable investeringer i kraft af den stedfundne teknologiske udvikling (på trods af at satsningen historisk har været underskudsgivende).

Fodnoter

^[14] Fremgår af:: "International Wind Energy Development - World Market Update 2004", BTM Consult Aps, March 2005.

^[15] Dette følgende afsnit bygger som primær kilde på: "Strategic Development of Renewable Energy Technology in Europe", Peter Michael Connor, Ph.D.-Thesis Submitted to the Energy and Environment Research Unit, Faculty of Technology, Open University, September 2001.

^[16] Nogle vil endvidere hævde, at disse nationale teknologi- og produkt-standarder har favoriseret og givet en konkurrencefordel til danske producenter, idet de har besværliggjort udenlandske producenters adgang til det danske marked.

^[17] Endelig kan det have haft betydning, at myndighederne med planloven har haft et redskab til på den ene side at udpege egnede områder til opsætning af større vindmølle-anlæg (områder med egnede vindforhold), og på den anden side hindre en vilkårlig spredning af vindmøller udover landskabet, hvilket kunne have ført til en langt større folkelig modstand.

^[18] Som et særligt eksempel kan nævnes: Et af de vigtigste markeder for den danske vindmølleindustri var i starten af 1980'erne det californiske vindmøllemarked, som var kraftigt støttet. Støtten ophørte dog midlertidigt fra 1986-88, hvilket betød et kollaps af det californiske marked for vindmøller og førte til fallit hos en stor del af de danske og udenlandske vindmølleproducenter. Danske myndigheder pressede imidlertid de danske elselskaber til at investere i vindmøller og hindrede dermed den totale fallit hos danske vindmølleproducenter, hvilket hævdes at have betydet, at de tilbageværende danske vindmølleproducenter stod relativt stærkt, da efterspørgslen igen voksede kraftigt på bl.a. det californiske marked.

^[19] Jf. Professor Peter Karnøe, Copenhagen Business School, i en interview-artikel i konference-materiale udarbejdet til Teknologirådets konference "Lille land hvad nu? - Hvordan ser det fremtidige danske videnssamfund ud?", august 2005. Se eksempelvis også Peter Karnøe, Peer Hull Kristensen og Poul Houman Andersen (red.): Mobilizing Resources and Generating Competences, Handelshøjskolens Forlag 1999

^[20] Kapitel III i vismandsrapporten "Dansk Økonomi forår 2002".

^[21] I relation til opnåelse af miljømæssige mål.

^[22] Eksempelvis produktion af vindmøller, genbrug af affaldsprodukter, engroshandel med affaldsprodukter, rådgivende ingeniører inden for forskellige områder, miljøtekniske analyser og målinger, kloakvæsen og rensningsanlæg, renovation og renholdelse samt lossepladser og forbrændingsanstalter.

^[23] Eksempelvis genbrug af gummi, genbrug af jern og stål, produktion af væskepumper (delvis), produktion af forbrændingsovne m.m. (delvis), samt vandforsyning, der indeholder indvinding, rensning og distribution af vand, samt dele af vvs-branchen (kloak).

^[24] Det skal her understreges, at en branches eksport ikke i sig selv er en tilstrækkelig indikator for overnormal værdiskabelse. Eksport skaber overnormal værdi under samme omstændigheder, som hjemmemarkedssalg gør det. Et af de få særlige tilfælde, hvor eksport i sig selv kunne skabe overnormal værdi, er, hvis der er mangel på udenlandsk valuta. I dette tilfælde skaber eksport af en vare mere værdi, end hvis varen blev afsat på hjemmemarkedet. På de internationale kapitalmarkeder er der dog i dag gode muligheder for at låne udenlandsk valuta til køb af varer og tjenester i udlandet, og udenlandsk valuta er derfor ikke nogen knap ressource.

^[25] Tværtimod har beskæftigelsesvæksten i vindmøllebranchen været med til at skabe lokale flaskehalse i perioder.

^[26] Denne konkrete antagelse må siges at være diskutabel, idet den bl.a. forudsætter at den danske forbruger ikke bekymrer sig om hvor vidt der så vil være større forbrug af mindre miljøvenlig elektricitet andre steder (fx Sverige og Norge), ligesom den ignorerer eventuelle hensyn til forsyningssikkerhed og uafhængighed.

^[27] Det bør bemærkes, at det påpeges, at overnormal profit pga. en national førerstilling på markedet omvendt kan have (mer-) omkostninger for den danske forbruger. Der overføres med andre ord værdi fra forbrugere til virksomheder, hvorfor det er vigtigt at være opmærksom på konkurrencesituationen på hjemmemarkedet. Det erkendes dog, at det vil "være en fordel for den samlede danske velfærd, hvis danske virksomheder drager fordel af markedsmagt på eksportmarkederne til at opnå overnormal indtjening. Dette sker i så fald på bekostning af udenlandske forbrugeres velfærd".

^[28] Der argumenteres i den forbindelse for, at forudsætningen om ens risiko og dermed ens risikopræmier synes rimelig for så vidt angår risici knyttet til produktionsomkostningerne (da brancherne er inddelt efter arten af produktion). Forudsætningen synes imidlertid mere problematisk for så vidt angår risici knyttet til afsætningsforholdene, der i højere grad må formodes at afhænge af de enkelte produkter og deres markedskarakteristika.

^[29] I forbindelse med analysen understreges dog, at empirien viser, at der er grund til at være forsigtig med fortolkning af p/e-værdien som indikator for den fremtidige indtjening.

^[30] Det bør understreges, at det naturligvis er en vigtig forudsætning for på denne måde at vurdere politikker rettet mod at stimulere hjemmemarkedet, at hjemmemarkedet er særligt vigtigt for erfaringsopbygningen. En indikation heraf kunne være, at salg til hjemmemarkedet udgør en forholdsvis stor andel af den samlede produktion. En anden indikation heraf kunne være, at den marginale erfaringsopbygning er stor, selvom volumen er lille, f.eks. fordi virksomhederne bruger hjemmemarkedet til at "afprøve" nye produkter, med henblik på at opbygge erfaring før produkterne forsøges afsat på verdensmarkedet - hvor dette sidste meget vel kunne have været tilfældet for vindmøllebranchen, især tidligt i udviklingen.

^[31] Den i beregningerne anvendte diskonteringsrate er sat relativt højt til 6 pct. (en alternativ diskonteringsrate på 3 pct. ville vindkraftudbygningen netop blive samfundsøkonomisk rentabel, endda uden indregning af de erhvervsmæssige fordele).

^[32] Ved en alternativ beregning hvor de miljømæssige fordele ved fortrængning af CO2 værdisættes lavere til 47 kr. pr. ton, udgør den samlede værdi af miljøfordelene tilsvarende kun ca. 8 mia. kr. hvor ved det samfundsøkonomiske tab kommer op på godt 15 mia. kr. (når de erhvervsmæssige fordele indregnes).

^[33] Som angiveligt er baseret på tal fra Energistyrelsens publikation "Omkostninger og miljøgevinster ved emissionsreduktioner", Energistyrelsen 2001.