Miljøprojekt Nr. 1180 2007 – Metoder til samfundsmæssig vurdering af miljøeffektiv teknologi – Bilag 3: Virkemidler og teknologiudvikling

Den samfundsmæssige vurdering af ny teknologi afhænger af, hvilket niveau en given teknologi befinder sig på. I det ideale samfund er det meget let, her har man perfekt information. Derfor ved man allerede når man har vurderet skaderne af et nyt miljøproblem også, hvordan det skal løses, hvilken teknologi der skal anvendes, og hvordan det efterfølgende kan implementeres. Dermed kendes omkostninger til forskning og udvikling samt benefits ved de forskellige trin i udviklingen.

I den virkelige verden ved man typisk ikke præcist, hvordan man vil løse et givet miljøproblem før relativt sent i processen. Derfor igangsættes f.eks. forsknings- og udredningsprojekter for at finde mere præcist, hvad skadesomkostningerne er i forbindelse med det givne problem. Der vil så efterfølgende være behov for yderligere grundforskning og måske også støtteprojekter for at identificere potentielle løsningsmuligheder/teknologier.

Set fra et samfundsmæssigt perspektiv bør alle omkostninger inklusive virkemiddel- og udviklingsomkostninger regnes med, når det tidligt i processen vurderes om fordelene ved at løse problemet opvejer ulemperne. På dette tidspunkt er der imidlertid stor usikkerhed, om de omkostninger der kommer senere i processen, da de vil afhænge af den konkrete udvikling af teknologien.

Senere i forløbet, f.eks. når teknologien er færdigudviklet og mangler at blive implementeret skal kun omkostningerne i forbindelse med implementeringen regnes med ved vurderingen af om man vil implementere den nye teknologi eller ej. De omkostninger der allerede er afholdt til forskning og udvikling, er sunk costs, der ikke kan fås tilbage uanset om man vælger at implementere teknologien eller ej.

Ved den metode, der er anvendt i dette studie, er omkostninger til virkemidler ikke regnet med. Denne metode giver derimod en vurdering af hvorvidt en given teknologi ville være fordelagtig for samfundet givet at den blev implementeret. Denne metode giver således en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for om teknologien skal implementeres eller ej. Derfor må vurderingen efter denne metode suppleres med vurdering af omkostninger ved relevante virkemidler.

Som eksempler på beregning der indregner virkemidler kan det nævnes DØRS analyse af vindmøller. Denne analyse kan bruges til at fortælle om det har været fornuftigt at udvikle vindmøller sådan som det skete. Dvs. hvis vi skruer tiden 30-40 år tilbage skulle vi så have satset på vindmøller sådan som vi gjorde eller ej.

Som eksempel på analyse der ikke indregner virkemidler kan nævnes IMV's samfundsøkonomiske vurdering af partikelfiltre. Her er eventuelle omkostninger til støtteordninger eller lignende ikke regnet med. Selv om filtrene implementeres ved regulering uden støtteordninger, må der være en forvridningsomkostning, når meromkostningerne til filtrene overvæltes i transportomkostningerne på samme måde, som hvis vi lagde en skat på transport. Denne analyse vil således antagelig undervurdere omkostningerne til implementering af partikelfiltre.

Udvikling af ny miljøteknologi

Indledningsvist gives et stiliseret billede af processen ved udvikling af ny miljøteknologi.

Identifikationen af behov for ny teknologi tager udgangspunkt i de aktuelle og kommende miljøproblemer. En forudsætning for at virksomhederne overhovedet har mulighed for at udvikle ny teknologi er naturligvis, om de har kendskab til miljøproblemet. Og ikke mindst rammerne for udvikling af ny miljøteknologi. I det omfang viden om dette behov er til stede, vil der være virksomheder der kan have en potentiel interesse i at udvikle en løsning på kommerciel basis. Hvorvidt der er nogle virksomheder der vælger at påbegynde udvikling af ny teknologi, afhænger typisk af virksomhedens forventning om at kunne tjene penge på den nye teknologi efterfølgende. I denne forventning spiller f.eks. miljøpolitik, fremtidige normer, fremtidige støttemuligheder osv. en vigtig rolle. Herunder ikke mindst muligheder for afsætning på internationale markeder.

På nogle områder er der måske ikke virksomheder, der tager bolden op, og så kan man tænke sig, at der må sættes ind med grundforskning for at overvinde de første barrierer ved teknologiudviklingen, skabe mere sikkerhed om løsningsmuligheder og betale en del af startomkostningerne. På lovende områder, set fra virksomhedernes synspunkt, vil der ikke være behov for at gøre yderligere; her vil den private udvikling på lovende områder komme af sig selv.

Efter at teknologien er udviklet skal den implementeres på markedet. Her kan evt. blive tale om økonomisk støtte til udbredelse af samfundsmæssige gode løsninger hvis de ikke kan slå igennem selv. Eller måske støtte til markedsføring i en periode mens teknologien udvikles færdig.

I hvert trin i denne udvikling er der et behov for at vurdere om implementeringen af ny teknologi er fordelagtig for samfundet. Her kommer den samfundsmæssige vurdering ind i billedet.

Teknologiudvikling og virkemidler

Der er et antal af virkemidler der kan anvendes for at fremme ny miljøteknologi:

De forskellige virkemidler retter sig mod forskellige stadier i udviklingen af ny teknologi. Den følgende figur illustrerer et stiliseret billede af hvordan de forskellige virkemidler kan påvirke udviklingen af ny teknologi.

Informationen retter sig mod markedet for ny teknologi. I denne forbindelse skal informationen informere virksomhederne om hvilke behov der er for at udvikle ny teknologi inden for de miljøproblemer der identificeres af de offentlige myndigheder.

Informationen kan også søge at øge videndeling om erfaringer på ny miljøteknologi og derved sætte virksomhederne i stand til at bygge videre på andres erfaringer.

Grundforskningen retter sig dels mod at etablere viden om skadevirkningerne ved et givet miljøproblem, dels mod at tage de første trin mod at identificere løsningsmuligheder.

Støtteprojekter retter sig mod at udvikle og afprøve forskellige teknologier til løsning af problemet.

Regulering, f.eks. miljøkrav, retter sig først og fremmest mod at implementere den ny teknologi, så problemet rent faktisk bliver løst. Derudover kan regulering eller forventning om regulering også stimulere markedet for udvikling af ny teknologi. Således at erhvervslivet kan skabe sig et billede af de forventede afsætningsmuligheder for den teknologi de udvikler.

Økonomiske virkemidler vil typisk rette sig mod de sidste trin i processen, udbredelsen af den nye teknologi. Men forventning om økonomiske virkemidler til hjælp til at udbrede ny teknologi vil også kunne spille ind tidligere i processen. Hvis der er en forventning om, at et givet produkt vil få støtte til at komme ind på markedet, vil virksomhederne alt andet lige have større interesse i at udvikle produktet, fordi de må forvente, at der så kan tjenes mere på det nye produkt. Den forventning, der er skabt til fremtidig regulering via den nuværende regulering, kan således få betydning for udvikling af ny teknologi.

BARRIERER OG DRIVKRÆFTER - EU's HANDLINGSPLAN FOR MILJØTEKNOLOGI

Ifølge den tekniske baggrundsrapport til Europa-Kommissionens Handlingsplan for Miljøteknologi kan der overordnet skelnes mellem 7 kategorier af faktorer som påvirker spredningen af renere teknologier:

Regulering (virkemidler): Offentlig regulering af miljøbelastningen/miljøtilstanden, lige fra påbud og kontrol over indgåelse af frivillige aftaler til markedsbaserede instrumenter, fremhæves som en af de mest betydende drivkræfter for bæredygtig adfærd og dermed for spredningen af miljøeffektiv teknologi. Påbud og kontrol, herunder påbud om teknologi-standarder, fremhæves i denne sammenhæng at være mere rigide og mindre omkostningseffektive sammenlignet med f.eks. markedsbaserede/økonomiske instrumenter såsom tilskudsordninger, forureningsafgifter eller omsættelige forureningstilladelser (kvoter). Ydermere understreges at påbud og kontrol samt standarder kan være problematiske i denne sammenhæng, idet der ikke umiddelbart gives incitamenter til eksempelvis at forurene mindre end påkrævet, eller for så vidt at udvikle en teknologi som er mere miljøeffektiv end påkrævet. Sammenfattende fremhæves det, at offentlig intervention og regulering i denne sammenhæng som udgangspunkt bør udformes med henblik på at tilvejebringe de rette rammebetingelser og tilskyndelser til spredning af mere miljøeffektiv teknologi, frem for at fokusere på bestemte teknologier.

Økonomi: Også økonomisk risiko og usikkerhed forbundet med introduktion af en ny/innovativ miljøeffektiv teknologi nævnes som en umiddelbar barriere for spredningen af en sådan. Dette hævdes at kunne vanskeliggøre tilvejebringelse af kapital til at foretage en given investering i miljøeffektiv teknologi, på trods af en eventuel tæt sammenhæng mellem miljømæssige og økonomiske gevinster i form af f.eks. sparede råvare- og energiomkostninger, sparede afgifter eller andre omkostninger til at efterkomme miljøkrav.

Markedet: På trods af, at markedsfejl traditionelt har været betragtet som årsag til forskellige miljømæssige eksternaliteter, fremhæves markeder (karakteriseret ved miljøbevidste forbrugere) som en stadig mere betydende drivkraft for spredningen af miljøeffektiv teknologi. Dels direkte gennem forbrugernes efterspørgsel efter miljømæssigt forsvarlige produkter, og dels mere indirekte gennem virksomheders bestræbelser på at skabe sig en profil som en virksomhed der producerer miljømæssigt forsvarligt gennem eksempelvis anvendelse af mere miljøeffektiv teknologi i produktionsprocessen.

Interessenter og pressionsgrupper: Eksempler på interessenter med mulighed for at fremme (eller bremse) anvendelsen af miljøeffektiv teknologi fremhæves åbenlyst at være investorer, aktionærer og ledelse, samt til dels medarbejdere, hos hvem en høj miljøbevidsthed er afgørende. Det understreges dog at eksterne interessenter, fra lokalsamfund over miljøorganisationer til "grønne" politiske partier, traditionelt har haft en større betydning for spredningen af miljøeffektiv teknologi gennem pres for bæredygtig adfærd.

Holdninger og værdier: I forlængelse af ovenstående fremhæves holdninger og værdier hos ikke mindst centrale interessenter, såsom den øverste ledelse i en virksomhed, som en væsentlig og afgørende potentiel drivkraft for spredningen af miljøeffektiv teknolog; ligesom centrale interessenters holdninger og værdier omvendt kan være en væsentlig barriere der ligefrem modvirker spredningen af en given miljøeffektiv teknologi som ellers af andre årsager (ud over de miljømæssige) med fordel kunne introduceres.

Teknologiske muligheder og kompetencer: Teknologiske muligheder og/eller kompetencer nævnes også som betydende for spredningen af miljøeffektiv teknologi, afhængigt af dels forhåndenværende teknologi og dels ekspertise og teknologisk indsigt i en virksomhed. Således kan tidspunktet for afskrivning/forældelse af og/eller kompatibilitet med forhåndenværende, eksisterende teknologi og infrastruktur have afgørende betydning for introduktionen af "ny" teknologi, som således ofte vil følge en naturlig cyklus for økonomisk fordelagtig geninvestering og teknologisk fornyelse.

Organisatoriske kompetencer: Endelig nævnes organisatoriske kompetencer og evner i bred forstand som betydende for en eventuel spredning af miljøeffektiv teknologi; spændende fra den øverste ledelses gennemslagskraft over for såvel aktionærer/bestyrelse som medarbejdere på alle niveauer, evne til at skabe relationer på tværs af produktion fra/mellem leverandører til kunder mv..

Kilde: "Promoting environmental technologies: Sectoral analyses, barriers and measures", Technical Report 21002, JRS/ipts for the European Commission, 2004.

UDVIKLINGEN AF DEN MODERNE DANSKE VINDMØLLE-INDUSTRI

I et relativt nyt studie konkluderes det, at der har været mange og forskelligartede faktorer som har bidraget til den succesfulde udvikling af den moderne danske vindmølle-industri, hvoraf nogle har været ganske unikke for det danske samfund og i enkelte tilfælde endda specifikke for vindmølle-historien, mens andre faktorer og træk ved udviklingen nemmere kan reproduceres.

Blandt de faktorer som fremhæves, nævnes forskellige særlige kulturelle og samfundsmæssige træk, som er/har været relativt specifikke. Disse omfatter bl.a. en historisk tradition for at anvende vindmøller, koblet med en generelt voksende miljøbevidsthed på græsrodsniveau (herunder en kraftig og organiseret modstand mod atomkraft som alternativ energikilde), i de tidlige faser af udviklingen. I forlængelse heraf fremhæves som en anden kulturel faktor af betydning den danske tradition for kooperative ejerformer, som udspringer af andelsbevægelsen.

Sideløbende hermed etableredes også formelt det nationale test-center (Risø) som fik stor betydning for udviklingen og implementeringen af teknologi- og produkt-standarder som vindmøller skulle leve op til for at opnå godkendelse, og som yderligere medvirkede til systematisk opsamling og videreformidling af den nyeste viden og erfaring - ikke mindst i de tidlige faser hvor vindmølleproducenterne bl.a. var karakteriseret ved små og til dels mellem-store virksomheder som fandt og turde satse på en niche i et spirende marked.

Disse små- og mellem-store virksomheder hævdes også at have været afgørende for den karakteristiske, langt hen ad vejen "lærings-baserede" ("bottom-up") videreudvikling af produkterne baseret på (producenters og ejeres/brugeres udveksling af) praktiske erfaringer med tidligere produkter/vindmøller.

Det hævdes også mere generelt, at udviklingen af den moderne danske vindmølle-industri har været karakteriseret ved forskellige former for"samarbejde" mellem industri og myndigheder. Dels gennem etableringen af det nationale test- og udviklings-center, som har lettet udviklingen af teknologien, dels gennem myndighedernes opmærksomhed om, samt vilje til, at fjerne forskellige barrierer for anvendelse af teknologien.

Også en relativt langsigtet energiplanlægning, som bl.a. har prioriteret en udbygning af forsyningen med vedvarende energi (ikke mindst vindkraft), hævdes at have haft stor betydning.

Den helt afgørende faktor for udviklingen i den danske vindmølle-industri anføres i forlængelse heraf, at have været et længerevarende og vedholdende engagement for at stimulere et hjemmemarked for elektricitet baseret på vedvarende energi, først og fremmest vindkraft, gennem forskellige støtte-ordninger - om end udformningen af disse ganske vist er blevet ændret gennem årene.

Et sådant vedholdende engagement, til dels koblet med de kooperative ejerformer, har endelig medvirket til at tilvejebringe den nødvendige sikkerhed for afkastet af ellers umiddelbart usikre investeringer i vindkraft-projekter, og har dermed også bidraget til at lette adgangen til kapital til de nødvendige investeringer.

Primær kilde: "Strategic Development of Renewable Energy Technology in Europe", Peter Michael Connor, PhD-Thesis Submitted to the Energy and Environment Research Unit, Faculty of Technology, Open University, September 2001