| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Miljøtilsyn 2006

1 Indledning

2006 har været et særligt år for kommunerne på grund af kommunalreformen. Kommunerne har skullet forberede modtagelse af nye kollegaer og opgaver fra de kommunale miljøcentre og amterne, og en del kommuner har skullet sammenlægges pr. 1. januar 2007. 2006 har selvfølgelig også været et ekstraordinært år for amterne, der blev nedlagt ved udgangen af året. Kommunalreformen afspejler sig efter Miljøstyrelsens vurdering også i tilsynsindsatsen, der viser en mindre tilsynsaktivitet i specielt amterne sammenlignet med 2005.

Denne redegørelse indeholder en sammenfatning af kommunernes, amternes og Miljø- og Skov- og Naturstyrelsens miljøtilsynsaktiviteter i 2006. Udgangspunktet for redegørelsen er altså situationen i 2006, herunder den varetagelse af myndighedsopgaverne der var gældende i 2006. Meget blev som bekendt forandret med kommunalreformen i 2007, hvilket har haft store konsekvenser for den administrative organisering. Flere af de bekendtgørelser, der henvises til i redegørelsen, er ligeledes ikke gældende længere.

1.1 Kommunernes miljøtilsyn

Kommunerne løser en lang række miljøtilsynsopgaver. Nogle af de væsentligste opgaver er at føre tilsyn med listevirksomheder (dvs. virksomheder optaget på bilag 1 eller bilag 2 i godkendelsesbekendtgørelsen), virksomheder på bilag 1 til brugerbetalingsbekendtgørelsen, landbrug, samt branchevirksomheder (dvs. autoværksteder, renserier og pelsdyrfarme). Ressourceforbruget til dette tilsyn er omfattet af de årlige indberetninger til Miljøstyrelsen.

1.1.1 Den samlede udvikling i kommunernes miljøtilsyn

På landsplan blev der i 2006 samlet set anvendt 811 årsværk i kommunerne til arbejdet med miljøgodkendelser og miljøtilsyn m.v., hvilket er et fald på 97 årsværk i forhold til 2005. Deles ressourceforbruget op, har kommunerne brugt 558 årsværk i egne forvaltninger, 198 årsværk i kommunale miljøcentre og ca. 28,9 mio. kr. til fremmede tjenesteydelser, hvilket omregnet giver 55 årsværk.

Siden 2001 har der været et fald i det samlede antal årsværk på 198 – faldet er mest udtalt i 2005 og 2006. Antallet af medarbejdere i de kommunale miljøcentre har været nogenlunde konstant i perioden, mens der er brugt markant mindre fremmede tjenesteydelser i 2006 sammenlignet med de foregående år. Ressourceanvendelsen i kommunernes egne forvaltninger viser et fortsat fald fra 710 medarbejdere i egne forvaltninger i 2001 til 558 medarbejdere i 2006. Alene i perioden 2004 – 2006 kan der konstateres et fald på 110 medarbejdere i kommunernes egne miljøforvaltninger til opgaver i relation til miljøgodkendelser og miljøtilsyn.

Antallet af årsværk til tilsyn er faldet siden 2002, men mest i perioden 2004 – 2006. Alene i 2006 er der brugt 73 færre årsværk til tilsyn med virksomheder og landbrug end året før. Også ressourceforbruget til kortlægning og planlægning er faldet støt i hele perioden. I 2006 er der dog tale om et markant fald på 52 årsværk til nu i alt 218 årsværk. I 2001 anvendte kommunerne 314 årsværk til kortlægning og planlægning. Til gengæld er antallet af årsværk til godkendelsesarbejdet steget fra 41 i 2005 til 69 i 2006, hvilket formentlig skyldes, at kommunerne har haft et ønske om at færdigbehandle godkendelsessagerne inden den nye organisering trådte i kraft 1. januar 2007.

Det ses endvidere af tilsynsindberetningerne, at faldet i ressourceanvendelsen især har været på virksomhedsområdet, idet kommunernes arbejde med tilsyn og godkendelser på landbrugsområdet har været opretholdt på det normale niveau. Der har dog været en forskydning, således at kommunerne i 2006 har bruget dobbelt så mange årsværk som i 2005 på miljøgodkendelser af store husdyrbrug. Dette skyldes dels, at antallet af godkendelsespligtige husdyrbrug generelt er stigende samt at amterne i 2006 har afsluttet mange VVM-sager, som også har inkluderet en miljøgodkendelse fra kommunerne.

I 2006 har kommunerne meddelt i alt 264 miljøgodkendelser til i-mærkede og øvrige listevirksomheder (landbrug undtaget). Ved udgangen af 2006 var der i alt 3340 godkendte virksomheder, hvilket er en lille stigning i forhold til 2005. Antallet af godkendelsespligtige virksomheder er også steget lidt fra 2005 til 2006. 315 godkendelsespligtige listevirksomheder mangler godkendelse.

I 2006 har kommunerne meddelt 588 godkendelser til landbrug, hvilket er næsten tre gange så meget som året før. Antallet af godkendelsespligtige landbrug stiger fortsat kraftigt bl.a. som følge af strukturudviklingen i landbruget. Der kan også peges på flere konkrete årsager til denne stigning i antallet af godkendte og godkendelsespligtige husdyrbrug:

-      Ifølge listebekendtgørelsen skulle alle landbrug have indsendt en ansøgning om godkendelse senest 1. januar 2003, og alle godkendelsespligtige landbrug skal være miljøgodkendte senest 29. oktober 2007. Dette er en del af baggrunden for den store stigning i antal godkendelser i perioden fra 2003 til 2006 i forhold til tidligere år. Det ekstra antal vil også omfatte en del husdyrbrug, der i mange år har haft en uændret produktion og dermed først nu bliver tvunget til at få en miljøgodkendelse.

-      Fødevareministeriet har i 2006 ændret reglerne vedrørende arealkravet, således at arealkravet nu opgøres på bedriftsniveau. Dette har betydet, at der ikke længere er samme incitament til at holde husdyrantallet på de enkelte ejendomme under et vist niveau.

Ved udgangen af 2006 var der i kommunerne registreret i alt 3.655 listevirksomheder ekskl. landbrug, 11.521 virksomheder optaget på bilag 1 til brugerbetalingsbekendtgørelsen, 7.657 autoværksteder, 184 kemiske renserier, 1.899 pelsdyrfarme og 31.992 erhvervsmæssige landbrug. Det samlede antal virksomheder med kommunen som tilsynsmyndighed falder fortsat med især et markant fald gennem årene i antallet af landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold. Faldet i kommunernes ressourceforbrug til miljøarbejdet er dog langt større end faldet i antal virksomheder.

Tilsynsfrekvenserne for kommunernes tilsyn med listevirksomheder var i 2006 i gennemsnit 54 %, hvilket er et fortsat fald siden 2001. I 2005 var det samme tal 61 %. For virksomheder på bilag 1 til brugerbetalingsbekendtgørelsen og for branchevirksomheder (autoværksteder, renserier og pelsdyrfarme) lå tilsynsfrekvensen set under ét på 31 % i 2006, hvilket ligeledes betegner et fortsat fald set over årene siden 2001 – og før. Det faldende ressourceforbrug i kommunerne forklarer en stor del af den faldende tilsynsfrekvens. Derudover skal en del af svaret søges i, at kommunerne i højere grad end tidligere gennemfører samlede tilsyn, dvs. en gennemgang af alle væsentlige miljøforhold på virksomheden. Miljøstyrelsen vurderer på denne baggrund, at der ikke uden videre kan sættes lighedstegn mellem faldende tilsynsfrekvens og tilsvarende faldende kvalitet i miljøtilsynet.

I forhold til kommunernes tilsyn med landbrug har kommunerne overordnet set igen i år haft en høj tilsynsfrekvens, som ligger over kravet i aftalen om minimumsfrekvenser for tilsyn. I gennemsnit har kommunerne i perioden 2004–2006 således besøgt 70 % af ejendommene. Tilsynsfrekvensen for godkendelsespligtige landbrug har i gennemsnit været nogenlunde på niveau med den aftalte tilsynsfrekvens på 50 %, idet 48 % blev besøgt i 2006.

1.1.2 Aftalerne om minimumsfrekvenser

Miljøministeren og KL indgik i 1996 den første aftale om, at kommunerne skal overholde nogle fastlagte minimumsfrekvenser for tilsyn. Der er indgået yderligere to aftaler i henholdsvis 2005 om minimumsfrekvenser for samlede tilsyn med virksomheder og landbrug, samt i 2007 om minimumsfrekvenser for samlede tilsyn med landbrug. Aftalen fra 1996 er stadig gældende, men bliver gradvist udfaset og erstattet med aftalerne om samlet tilsyn.

Aftalerne om minimumsfrekvenser er alene indgået med kommunerne, men Amtsrådsforeningen udsendte i forbindelse med aftalen fra 2005 om samlede tilsyn en hensigtserklæring om, at amterne også levede op til aftalen. Ordlyden på aftalerne om minimumsfrekvenserne kan findes på Miljøstyrelsens hjemmeside (http://www.mst.dk/Industri/Tilsyn+og+brugerbetaling).

Overholdelse af minimumsfrekvenserne er ikke udtryk for, at tilsynet med virksomheder og landbrug er kvalitativt godt, men at der vurderes at være afsat tilstrækkelige ressourcer til at opretholde et effektivt miljøtilsyn med virksomheder og landbrug. Det er op til den enkelte miljømyndighed at vurdere, hvornår tilsynet er kvalitativt i orden. Her kan faktorer som potentiel miljøbelastning, vurdering af recipienternes følsomhed, virksomheders overholdelse af miljøregulering og politisk prioritering af området i øvrigt spille ind.

Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen følger hvert år op på aftalerne. De kommuner, der ikke har overholdt minimumsfrekvenserne for tilsyn i 2006 er blevet bedt om at redegøre for deres prioriteringer. Kommunernes redegørelser er taget til efterretning.

På virksomhedsområdet er der væsentlig flere kommuner end tidligere, der ikke har overholdt minimumsfrekvenserne for tilsyn. På baggrund af kommunernes indberetning har Miljøstyrelsen rettet henvendelse til en række kommuner og bedt om redegørelse for tilsynsindsatsen i 2006. 45 ”gamle” kommuner[1] har ikke overholdt minimumsfrekvensen for tilsyn med listevirksomheder. Af disse har 7 misforstået overgangsordningen fra den gamle aftale til den nye aftale om minimumsfrekvenser for samlede tilsyn. Yderligere 4-5 kommuner har ud fra en miljømæssig prioritering fokuseret på andre opgaver end overholdelse af tilsynsfrekvenser. 22 ”gamle” kommuner har ikke overholdt tilsynsfrekvenserne for tilsyn med virksomheder på bilag 1 til brugerbetalingsbekendtgørelsen og branchevirksomheder. 12 kommuner optræder i begge kategorier.

Det skal bemærkes, at flertallet af kommunerne manglede ganske få tilsyn for at kunne leve op til aftalen. En række kommuner bemærkede desuden, at 2006 var præget af, at arbejdet med at gennemføre kommunalreformen krævede ekstra ressourcer – ressourcer, der i en række tilfælde også blev fundet på tilsynsområdet.

I forhold til tilsyn med listevirksomheder er den samlede tilsynsfrekvens faldet fra 61 % i 2005 til 54 % besøgte virksomheder i 2006. Dette er en fortsættelse af en udvikling; i 2001 blev der således ført tilsyn med godt 69 % af listevirksomhederne. Tilsynsfrekvensen med virksomheder på bilag 1 til brugerbetalingsbekendtgørelsen, autoværksteder, renserier og pelsdyrfarme faldt fra 35 % i 2005 til 31 % i 2006. På landbrugsområdet har Miljøstyrelsen kun rettet henvendelse til en enkelt kommune, der ikke overholdt minimumsfrekvensen for tilsyn.

Gennemsnitligt set ligger kommunerne over de aftalte tilsynsfrekvenser, hvilket må betegnes som tilfredsstillende – om end der er grund til at bemærke det fortsatte fald i tilsynsfrekvenserne og ressourceforbruget til tilsyn. Fortsætter denne udvikling i de kommende år, er der grund til bekymring.

1.1.3 Håndhævelse

I 2006 resulterede 43 % af samtlige tilsynsbesøg på listevirksomhederne i en myndighedsreaktion, hvilket er en stigning i forhold til de foregående år. Myndighedsreaktionerne drejer sig i stadig højere grad om indskærpelser i forhold til henstillinger. Miljøstyrelsen vurderer umiddelbart, at dette er et tegn på, at kommunerne er blevet bedre til at håndhæve, og at kommunerne er opmærksomme på det forhold, at henstillinger ikke har retlig værdi. Antallet af politianmeldelser er fortsat få; kommunerne har kun indberettet 8 politianmeldelser i 2006.

For gruppen af virksomheder opført på bilag 1 til brugerbetalingsbekendtgørelsen (tidligere anmeldepligtige virksomheder), renserier og autoværksteder resulterede 48 % af samtlige tilsynsbesøg i 2006 i en myndighedsreaktion. Dette er ligeledes en stigning i forhold til de foregående år. Også for denne gruppe er der i stigende omfang tale om indskærpelser frem for henstillinger.

Antallet af håndhævelsesreaktioner i forbindelse med tilsyn af landbrug med erhvervsmæssigt dyrehold har indtil 2002 været rimelig konstant med et niveau lige over 40 %. Fra 2003 til 2005 kan der spores en tendens til, at der i en stigende procentdel af tilsynene forekommer reaktioner. Mange af de ekstra reaktioner vedrører anvendelsen af den nye logbog, som blev indført i 2003, og som landmændene skulle vænne sig til. I 2006 er den procentvise andel af reaktioner reduceret til niveauet fra før 2003, hvilket bl.a. kan skyldes, at logbogen nu er indarbejdet.

1.1.4 Årets tilsynstemaer

Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen havde i 2006 meldt to tilsynstemaer ud. Det drejede sig dels om en undersøgelse af kommunernes erfaringer med det differentierede tilsyn, dels en undersøgelse om kommunernes tilsyn med overproduktion i forhold til de kommunale produktionstilladelser. Det er frivilligt for kommunerne at udfylde og indsende de særlige skemaer med spørgsmål til udvalgte tilsynstemaer for de enkelte år.

Erfaringer med det differentierede tilsyn

Formålet med årets tema på virksomhedsområdet var at undersøge, hvordan differentiering af tilsynet anvendes i forhold til virksomhedernes miljømæssige egenindsats – herunder bl.a. i hvilken udstrækning differentieringen lægges til grund for planlægning af tilsynet, og om kategoriseringen[2] påvirker virksomhederne til større miljømæssig egenindsats. 84 kommuner deltog i undersøgelsen.

Konklusionen på undersøgelsen er, at kategoriseringen af virksomhederne indgår som parameter i prioriteringen af tilsynsressourcerne hos flertallet af de kommuner, der har deltaget i undersøgelsen. Det er dog kun godt en tredjedel af kommunerne, som svarer, at kategoriseringen af virksomhederne i høj grad eller i nogen grad indgår som prioriteringsparameter, dvs. at andre forhold som fx vurdering af virksomhedernes potentielle forureningsrisiko eller overholdelse af minimumsfrekvenser formentlig vejer tungere i kommunernes prioritering. Sammenholdes dette med, at flertallet af kommunerne heller ikke oplever, at kategoriseringen er et incitament for virksomhederne for at inddrage miljøforhold, ser det ud som om, at differentieret tilsyn, som det er tilrettelagt nu, kun for alvor har slået an i et mindretal af kommunerne.

Tilsyn med overproduktion

Tilsynstemaet vedrørende landbrug har drejet sig om tilsyn med produktionsomfanget på husdyrbrug. Tilsynstemaet er afslutningen på en lang proces, som startede i 2004, hvor der var en lang række sager om overproduktion af svin. Miljøministeren indgik derfor en aftale med Kommunernes Landsforening (KL) om 600 ekstra tilsyn, der udelukkende fokuserede på produktionsomfanget på svinebrug. Resultaterne fra denne undersøgelse viste, at det var mere almindeligt at producere mindre end produktionstilladelsen end mere end produktionstilladelsen. På ca. 20-30 % af svinebrugene var produktionen dog højere end tilladelsen, og 5-10 % havde en overproduktion på mere end 10 % eller 10 DE.

Miljøministeren aftalte på den baggrund med KL, at kommunerne i 2006 skulle have ekstra fokus på overproduktion ved miljøtilsynene ved at vælge dette emne som ”årets tilsynstema”.  Resultaterne herfra er gengivet i denne beretning og viser, at den store fokusering på overproduktion har reduceret problemet, således der ifølge den nye undersøgelse nu kun er ca. 1 %, der har en overproduktion på over 10 % eller 10 DE. Det er meget positivt, at den store øgede fokusering på området har nedbragt problemet væsentligt.

1.2 Det amtskommunale miljøtilsyn

1.2.1 Den samlede udvikling i amternes miljøtilsyn

Tilsynsopgaverne

Amternes miljøtilsyn har omfattet de a-mærkede listevirksomheder, som typisk har været større godkendelsespligtige virksomheder og anlæg. Amterne har ført tilsyn med vindmøller og renseanlæg, som er blevet ejet af kommunerne. Amterne har desuden ført tilsyn med deponeringer i råstofgrave og tidligere råstofgrave, samt haft ansvaret for overvågningen af miljøtilstanden i omgivelserne, herunder tilsynet med miljøets tilstand i vandløb, søer og kystnære havområder og i jord, luft og grundvand.

Ressourcer til den samlede godkendelses- og tilsynsopgave

De 14 amter samt Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune anvendte i 2006 i alt 265 årsværk i egne forvaltninger til miljøgodkendelser og tilsyn. Derudover anvendte amterne i alt 53,4 mio. kr. til fremmede tjenesteydelser, inkl. laboratorieanalyser og lignende, der direkte kan henføres til tilsynet. Sammenlignet med 2005 er der tale om et fald i antallet af årsværk på 57 og et fald i omfanget af tjenesteydelser på 12,8 mio. kr. Det største fald i antallet af årsværk skal findes i overvågning m.v. af miljøtilstanden i omgivelserne, hvor der fra 2005 til 2006 blev brugt 36 årsværk mindre.

1.2.2 Tilsyn med virksomheder i amterne

Virksomhederne og tilsynsressourcerne

Ressourceforbruget til både udarbejdelse af miljøgodkendelser og tilsyn med virksomheder (inkl. dambrug) udgjorde i 2006 i alt 91 årsværk. Omfanget af fremmede tjenesteydelser er på ca. 5,1 mio. kr. Set i forhold til 2005 er der tale om et fald på 14 årsværk, mens forbruget af fremmede tjenesteydelser er nogenlunde konstant.

Det kraftige fald i årsværksforbrug, der især har været markant i 2005 og 2006, kan skyldes, at der i 2005 blev indført et timebaseret brugerbetalingssystem, der nogle steder har medført, at amterne – ligesom kommunerne – har gennemført en mere præcis tidsregistrering. Af årsberetningen om miljøtilsyn 2005 fremgår, at nogle amter har oplyst, at de ikke har indberettet tidsforbrug til den del af virksomhedstilsynet, der ikke er omfattet af brugerbetalingsordningen. Dette er sandsynligvis også en del af forklaringen på faldet i 2006.

En anden del af forklaringen i ressourceforbruget i 2006 skal findes i, at amterne har brugt ressourcer til kommunalreformen i forbindelse med nedlukning af administrationerne. Dertil kommer, at en del medarbejdere allerede i løbet af efteråret 2006 er flyttet til kommunerne eller har fundet andet arbejde.

Udviklingen i virksomhedstilsynet

I 2006 var det samlede antal virksomheder 3.312, hvilket er et lille fald sammenlignet med 2005, hvor amterne indberettede, at de havde tilsynsforpligtelsen med 3.412 virksomheder. Der blev ført tilsyn med 884 virksomheder, hvilket svarer til 27 %. Dette er et ret stort fald fra 2005, hvor 43 % af virksomhederne fik tilsyn. Der er imidlertid meget stor forskel på indsatsen i amterne fra Bornholms Amt, som har ført tilsyn med 81 % af virksomhederne, til Københavns Amt, der kun har ført tilsyn med 7 % af virksomhederne i 2006.

Siden 2003 er der sket et fortsat fald i tilsynsfrekvensen, dvs. antal besøgte virksomheder set i forhold til det samlede antal virksomheder. Niveauet for amternes tilsynsaktivitet er gennemsnitligt set for lavt, og for fem af amterne uacceptabelt lavt. Da det ikke er muligt at følge op på (herunder rette eventuelle fejl i indberetningerne), vil Miljøstyrelsen nøjes med at konstatere tingenes tilstand.

Hvis man kun ser på de a-mærkede virksomheder, blev der i 2006 ført tilsyn med 554 af de i alt 1787 a-mærkede listevirksomheder. Det svarer til, at der er ført tilsyn med 31 % af de pågældende virksomheder. Det er et fald i forhold til 2005, hvor der blev ført tilsyn med 52 % af virksomhederne. I 2004 var tilsynsfrekvensen med de a-mærkede listevirksomheder på 63 %.

Myndighedsreaktioner

Amternes tilsyn gav anledning til i alt 184 henstillinger, 318 indskærpelser, 7 politianmeldelser, 70 påbud jf. Miljøbeskyttelseslovens § 41 b, og 37 øvrige påbud og 4 forbud.

Samlet set er der tale om et fald i antallet af håndhævelsesreaktioner. Det er svært at fastslå præcis, hvorfor der har været dette fald, men det er sandsynligt, at amternes lavere aktivitetsniveau i 2006 (dvs. færre udførte tilsynsbesøg) har resulteret i en mindre håndhævelse. Faldet i håndhævelse er dog forholdsvist mindre end faldet i tilsynsaktivitet.

Den enkelte undtagelse, stigningen i antallet af påbud efter § 41 b, skyldes måske, at amterne – ligesom kommunerne – generelt har prioriteret godkendelsesarbejdet forholdsvis højere end sædvanligt, hvilket afspejler sig i nedgangen i antallet af tilsyn.

1.3 Miljøstyrelsens og Skov- og Naturstyrelsens tilsyn

Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen fører tilsyn med nogle nærmere bestemte lovområder og nogle enkelte konkrete virksomheder. Nogle af aktiviteterne er selvstændigt afrapporteret, fx kemikalieinspektionen, hvor der udgives en selvstændig årsberetning.

Miljøstyrelsens og Skov- og Naturstyrelsens tilsyn udføres på de fleste områder i samarbejde med en række andre statslige myndigheder, der også har tilsynsopgaver med de pågældende virksomheder. Det er derfor vanskeligt at opgøre det præcise ressourceforbrug.

Fodnoter

[1] Med ”gammel” kommune menes kommunerne før kommunalreformen 1. januar 2007.

[2] Virksomhederne opdeles i tre kategorier, hvor princippet er, at en virksomhed i kategori 1 som udgangspunkt skal modtage færre og mindre omfattende kontrollerende tilsyn end en virksomhed, der er placeret i kategori 2 eller 3. Læs mere herom senere i rapporten.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 Juli 2008, © Miljøstyrelsen.