Rapport fra underudvalget om Lovgivning

Denne redegørelse har til formål at belyse, hvorvidt det retligt set er muligt at gennemføre en hel eller delvis afvikling af pesticidforbruget i jordbrugserhvervene.

Hovedopgaven er at belyse, om EU-retten, WTO-retten (Verdenshandelsorganisationen) eller grundloven indeholder regler, der hindrer gennemførelsen af dansk lovgivning om en sådan afvikling.

Relevante regler

I afsnit 5 redegøres der mere generelt for de relevante EU-regler, WTO-regler og grundlovens § 73 om ekspropriation. EF-traktatens bestemmelser om tekniske handelshindringer, statsstøtte, afgifter samt bestemmelsen i artikel 100A, stk. 4 (miljøgarantien) omtales. Med hensyn til EU-retsakterne omtales navnlig direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Dette direktiv indebærer blandt andet, at Danmark kun under visse særlige omstændigheder kan nægte at godkende et plantebeskyttelsesmiddel til salg her i landet, når det er godkendt i en anden EU-medlemsstat. Også en række andre direktiver, f.eks. om drikkevandskvalitet, omtales. Endvidere omtales en række direktiver om pesticidrester i fødevarer. Der er her i væsentligt omfang sket en totalharmonisering. Om WTO-retten kan man generelt konstatere, at i det omfang et indgreb over for salg eller anvendelse af plantebeskyttelsesmidler er acceptabelt i forhold til andre EU-lande efter EU's regler, er et tilsvarende indgreb på dette område acceptabelt over for tredjelande efter WTO-retten.

Vurdering

I afsnit 6 foretages en vurdering af den bevægelsesfrihed, Danmark har i henseende til gennemførelse af national lovgivning om hel eller delvis afvikling af pesticidforbruget.

Overgangsperioden

I afsnit 6.1. vurderes mulighederne i en overgangsperiode, der er fastsat i direktiv 91/414/EØF. Denne overgangsperiode udløber principielt i år 2003. Det er underudvalgets vurdering, at Danmark i overgangsperioden kan fastsætte både generelle og konkrete forbud mod salg eller anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, så længe de enkelte aktivstoffer ikke er optaget på EU's såkaldte positivliste. Det er dog en forudsætning, at eventuelle regler af den nævnte art er i overensstemmelse med EF-traktaten, navnlig artikel 30 og 36 om tekniske handelshindringer (afsnit 6.1.7.).

Forbud mod salg af konkrete plantebeskyttelsesmidler

Afsnit 6.2. drejer sig om, hvorvidt det efter udløbet af den af EU fastsatte overgangsperiode (til år 2003) er muligt for Danmark at forbyde salg af konkrete plantebeskyttelsesmidler. Hovedkonklusionen er, at Danmark efter overgangsperiodens udløb kun undtagelsesvis og kun inden for visse rammer vil kunne nægte at godkende et konkret plantebeskyttelsesmiddel til salg her i landet, hvis det er godkendt efter EU's ensartede principper i en anden af EU's medlemsstater (afsnit 6.2.5.). Hvis der er tale om en førstegangsgodkendelse (dvs. hvis midlet endnu ikke er godkendt i andre EU-lande, eller hvis gensidig anerkendelse ikke påberåbes af ansøgeren) har Danmark større bevægelsesfrihed, men skal dog også ved en sådan godkendelse respektere de ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, som er fastsat i direktiv 97/57/EF (afsnit 6.2.6.).

Forbud mod salg generelt

I afsnit 6.3. slås det fast, at det er underudvalgets vurdering, at direktiv 91/414/EØF kun regulerer spørgsmål vedrørende konkrete godkendelser af konkrete plantebeskyttelsesmidler med henblik på salg. Direktivet regulerer således ikke spørgsmålet om et helt generelt forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler som sådanne i den enkelte medlemsstat. Et generelt forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler i Danmark vurderes imidlertid at være en rent teoretisk mulighed, der vanskeligt vil kunne gennemføres i praksis.

Vilkår, som begrænser anvendelsen

I afsnit 6.4. konkluderer underudvalget, at der i forbindelse med godkendelse af et konkret plantebeskyttelsesmiddel til salg her i landet kan fastsættes visse vilkår, som begrænser adgangen til at anvende midlet på bestemte arealer og i bestemte afgrøder m.v. Hvis det pågældende plantebeskyttelsesmiddel er godkendt til salg i en anden EU-medlemsstat, er adgangen til at fastsætte sådanne vilkår dog forholdsvis begrænset (afsnit 6.4.3.).

Regulering af markedsføring

Afsnit 6.6. konkluderer, at Danmark har en vis handlefrihed i henseende til ved generelt fastsatte regler at regulere, hvorledes salget af plantebeskyttelsesmidler skal foregå, f.eks. ved krav til salgssteder og annoncering.

Forbud mod anvendelse generelt

De foran nævnte konklusioner har primært vedrørt regulering af selve salget af plantebeskyttelsesmidler. I afsnit 6.7. overvejes mulighederne for helt eller delvist at forbyde anvendelse af plantebeskyttelsesmidler. Det konkluderes i afsnit 6.7.4., at det i forhold til EU-reglerne, WTO-reglerne og grundlovens § 73 principielt vil være muligt at gennemføre et (normalt erstatningsfrit) forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler. Et forbud som det nævnte kan omfatte alle plantebeskyttelsesmidler som sådan eller grupper af plantebeskyttelsesmidler. Det kan ligeledes principielt omfatte hele Danmarks areal eller mindre dele heraf. Et anvendelsesforbud skal dog kunne begrundes med saglige miljø- og/eller sundhedsmæssige hensyn, og det er Danmark, der har bevisbyrden herfor. I den forbindelse vil det være vanskeligere for Danmark at løfte bevisbyrden jo større arealer, der omfattes af forbuddet, og i jo højere grad forbuddet rammer plantebeskyttelsesmidler, der allerede er godkendt i andre EU-lande.

Ændring af sikkerhedsfaktorer

I afsnit 6.8. overvejes, om der kan ske en stramning af godkendelsesordningen gennem en anvendelse af særligt høje sikkerhedsfaktorer her i landet (således at færre plantebeskyttelsesmidler kan godkendes). Underudvalget konkluderer, at direktiv 91/414/EØF er til hinder for, at Danmark ved vurderingen af plantebeskyttelsesmidlers miljømæssige effekter kan anvende sikkerhedsfaktorer, der er højere end de i direktiv 97/57/EF fastsatte. Derimod kan Danmark ved vurderingen af plantebeskyttelsesmidlers sundhedsmæssige effekter indtil videre anvende egne sikkerhedsfaktorer, idet der på nuværende tidspunkt på Fællesskabsplan hverken generelt eller i konkrete tilfælde er fastsat bindende regler om de sundhedsmæssige sikkerhedsfaktorer. Nationale regler herom skal være i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 30-36.

Integreret bekæmpelse

Afsnit 6.9. omtaler integreret bekæmpelse, der drejer sig om anvendelse af en kombination af blandt andet biologiske, planteavlsmæssige og kemiske metoder, hvorved anvendelsen af kemiske plantebeskyttelsesmidler kan begrænses uden uacceptable økonomiske følger. Direktiv 91/414/EØF og direktiv 97/57/EF indeholder bestemmelser om integreret bekæmpelse. Det er udvalgets vurdering, at princippet om integreret bekæmpelse kan give Danmark en vis begrænset handlefrihed i henseende til en strengere godkendelsespraksis. Eventuelt vil Danmark kunne påvirke fortolkningen af EU-direktivernes vage bestemmelser om integreret bekæmpelse og herigennem kunne påvirke det reelle indhold af EU-reglerne om markedsføring i retning af lavere forbrug af plantebeskyttelsesmidler.

Pesticidrester i fødevarer

I afsnit 6.10. behandles spørgsmålet om grænseværdier for pesticidrester i fødevarer. Det er konklusionen, at Danmark i realiteten ikke har noget selvstændigt spillerum for fastsættelse af grænseværdier i fødevarer, der er anderledes end de af EU fastsatte.

Afgifter

Afgifter på plantebeskyttelsesmidler behandles i afsnit 6.11. Sådanne afgifter kan være et instrument til opnåelse af et lavere forbrug af plantebeskyttelsesmidler. Afgifter er et allerede anvendt og dermed kendt instrument, der ikke hidtil har voldt problemer i forhold til EU. Det er vanskeligt at afgøre, om der er en øverste retlig grænse for afgifternes størrelse. Derimod vil en tilbageføring til jordbrugserhvervene af de opkrævede afgifter være omfattet af EU's regler om statsstøtte, og vil derfor skulle godkendes af EU.

Aftaler med jordbrugserhvervene

I afsnit 6.13 omtales muligheden for frivillige aftaler mellem miljøministeren og jordbrugserhvervene om afskaffelse eller nedbringelse af anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler. Da en minister er aftalepart, skal sådanne aftaler efter omstændighederne anmeldes til EU. Det er uafklaret, i hvilket omfang en aftale, der inddrager såvel private som offentlige parter, er omfattet af EF-traktatens artikel 30-36, men Kommissionen vil skulle tage stilling hertil i forbindelse med anmeldelsen.

Selvregulering

Afsnit 6.14 drejer sig om selvregulering, hvorved forstås, at jordbrugserhvervene pålægger sig selv at afskaffe eller nedbringe anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler. Der findes allerede eksempler herpå vedrørende korn, der anvendes til brødfremstilling.

Handlemuligheder

På baggrund af analysen i afsnit 5 og 6 overvejes i afsnit 7 de handlemuligheder, Danmark har, med henblik på hel eller delvis afvikling af pesticidforbruget i jordbrugserhvervene:

Inden for gældende EU-regler

I afsnit 7.1. omtales de muligheder, underudvalget ser inden for rammerne af gældende EU-regler. Her fremhæves blandt andet, at man, så længe overgangsperioden løber, vil kunne udvide den danske forbudsliste, forudsat dette er miljø- og sundhedsmæssigt begrundet. Endvidere nævnes, at et forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler på arealer, der kan have interesse for drikkevandsforsyningen, kan være en mulighed. Ligeledes nævnes muligheden for at medvirke til at påvirke fortolkningen af EU's regler om integreret bekæmpelse.

Endvidere omtales krav til markedsføringen (for eksempel krav til salgssteder eller annoncering) og skærpelse af kravene til uddannelse som en mulighed. Også yderligere afgifter på plantebeskyttelsesmidler kan ligge inden for rammerne af EU- og WTO-reglerne.

Et alternativ til lovregler om afskaffelse eller nedbringelse af forbruget af plantebeskyttelsesmidler er indgåelse af aftaler mellem minister og jordbrugserhverv om udfasning eller nedbringelse af forbruget af disse midler. En aftale vil kunne give kontrolproblemer, fordi der er et stort antal virksomheder inden for jordbruget.

Ændring af EU-regler

I afsnit 7.2. overvejes, hvilke ændringer i navnlig EU-reglerne det kunne være relevant for Danmark at arbejde for, hvis man ønsker bedre muligheder for at reducere pesticidforbruget. Det nævnes her, at det ideelle ville være gennemførelse af en fælleseuropæisk pesticidpolitik med henblik på en nedbringelse af forbruget, på samme måde som det er forekommet med hensyn til vækstfremmere. Det overvejes endvidere, hvilken betydning det kan have at få EU-reglerne om plantebeskyttelsesmidler omfattet af EF-traktatens artikel 100 A og dermed af miljøgarantien. Det påpeges, at en sådan ændring kun giver Danmark forholdvis begrænsede handlemuligheder. Det påpeges, at Danmarks handlefrihed vil være størst, hvis man ophæver den forpligtelse, der som hovedregel gælder efter direktiv 91/414/EØF, til at godkende plantebeskyttelsesmidler til salg her i landet, når de er godkendt i en anden EU-medlemsstat. En anden mulighed er at arbejde for, at undtagelsesbestemmelserne til hovedreglen om pligt til gensidig anerkendelse udvides. Endelig kan der arbejdes for, at de totalharmoniserede reguleringer vedrørende pesticidrester i fødevarer skærpes, således at de internationale grænseværdier sættes lavere end i dag - eller som alternativ hertil, at den enkelte medlemsstat i EU får større handlefrihed, hvis den ønsker at anlægge sine egne - strengere - linier med hensyn til pesticidrester i fødevarer.