Status og perspektiver for kemikalieområdet

5. Problemområder

5.1 Den kilde- og mediebaserede indsats
5.2 Den kemikalieorienterede indsats
5.2.1 Datakrav/databehov
5.2.2 Undersøgelsesmetoder
5.2.3 Farevurdering (klassificering)
5.2.4 Risikovurdering
5.3 Reduktionstiltag
5.4 International handelsregulering

5.1 Den kilde- og mediebaserede indsats

Miljøet eksponeres for kemiske stoffer igennem stoffernes hele livscyklus. Ved råstofudvinding og fremstilling vil der altid ske udledning til miljøet. Ved anvendelse og senere bortskaffelse sker ligeledes udledning. Nogle stoffer nedbrydes/omdannes næsten fuldstændig, f.eks. når stofferne indgår i en kemisk synteseproces. Da grundstoffer (herunder tungmetaller) ikke kan nedbrydes, vil de på et eller andet tidspunkt ende i miljøet - med mindre de recirkuleres (og det vil aldrig ske 460).

Punktkilderegulering

En punktkilderegulering (regulering af energiproduktionsanlæg, industrivirksomheder, forbrændingsanlæg, lossepladser og rensningsanlæg) efter miljøbeskyttelseslovgivningen vil kunne reducere eller fjerne alle væsentlige udledninger af kemikalier til miljøet fra produktionsprocessen. Svagheden ved punktkildereguleringen ligger i at den ikke regulerer den udledning, der sker fra de produkter, som indeholder eller afgiver kemiske stoffer under brug eller ved bortskaffelse.

Nogle af disse stoffer og produkter er direkte fremstillet for at blive spredt til miljøet (pesticider og gødninger). Andre f.eks. malinger og aerosoler indeholder gasser og opløsningsmidler, der fordamper under brug, således at de i fuldt omfang tilføres miljøet.

For de fleste produkter gælder dog, at deres kemiske indholdsstoffer efter endt anvendelse skal passere et vandrensningsanlæg, et genbrugsanlæg, en losseplads eller et forbrændingsanlæg, der alle er reguleret som punktkildeanlæg. Men selv her kan alle kemiske stoffer ikke fjernes eller nedbrydes. Ofte genfindes de kemiske stoffer i perkolatet, slaggen, røggasrensningsproduktet eller i slammet.

Styrke/svaghed

Styrken i punktkildereguleringen ligger i, at der systematisk tages stilling til kendte emissioner fra anlæggene, og at der for disse emissioner opstilles vilkår og gennemføres kontrolforanstaltninger. Svagheden ligger omvendt i de ukendte emissioner og problemer med at regulere kendte emissioner, hvis effekter er dårligt undersøgte. Samtidig er der en tendens til, at reguleringen kun anskuer emissionerne i relation til ét medie af gangen, og at løsningen af et problem skaber et nyt problem. F.eks. betyder udbygningen af den kommunale spildevandsrensning, at tungtnedbrydelige stoffer, der nu ikke udledes med det rensede spildevand, i stedet genfindes i spildevandsslammet, og tilsvarende betyder krav om luftrensning, at visse stoffer i stedet optræder i slaggen og dermed konverteres fra et luftforurenings- til et affaldsproblem.

Denne type af emissioner er som regel ikke specifikt inddraget i rensningsanlæggets eller lossepladsens godkendelse. Dette skyldes, dels at der ikke er etableret et fuldt overblik over alle udledninger på stofniveau, dels at det ved en hensigtsmæssig regulering ofte ville være nødvendigt at gå et eller flere led tilbage til den husholdning eller virksomhed, hvorfra udledningen stammer. En effektiv regulering skulle således rette sig mod de varer, der tilbydes husholdningerne (f.eks. i form af vaskemidler) og ikke punktkilden (rensningsanlægget). Sådanne problemer kan således kun løses gennem en produktorienteret tilgang.

Problemet med vurdering af de kendte emissioner, hvis effekter er dårligt undersøgt, er delvis afhjulpet ved gennemførelse af princippet om en meget konservativ (d.v.s. forsigtig) vilkårsfastsættelse for emissioner, hvis effekter er dårligt undersøgt, som de nyeste vejledninger anbefaler (se afsnit 4.5).

Det kan således konkluderes, at den danske indsats over for punktkilder giver gode muligheder for at vurdere emissioner fra de primære punktkilder som energiproducerende anlæg og industrivirksomheder, mens den kun i begrænset omfang har nogen effekt i forhold til diffuse emissioner fra varer, selv om disse emissioner udledes gennem de sekundære punktkilder, som spildevandsanlæg, rensningsanlæg, forbrændingsanlæg og lossepladser.

Den medieorienterede indsats indebærer overvågning, og i det omfang bestemte stoffer overvåges, registreres den samlede belastning af en recipient, uanset om den hidrører fra kendte eller ukendte kilder. Omvendt er den medieorienterede tilgang bagudrettet, d.v.s. at den kun registrerer effekterne af fortidens emission og kun giver oplysninger om de stoffer, som man har besluttet at overvåge.

Grænseværdier

I den administrative fastsættelse af grænseværdier er det nødvendigt at forholde sig til hvilke mål, der samfundsmæssigt, økonomisk og teknologisk er opnåelige.

Som grundlag for fastsættelse af grænseværdier og kvalitetskriterier er det nødvendigt også at have viden om, hvorledes forskellige stoffer f.eks. via luftforurening påvirker plante- og dyreliv samt den menneskelige sundhed. Samtidig er det af stor betydning at kende baggrundsniveauer for at kunne vurdere betydningen af en given udledning.

Generelt er der behov for en vurdering af de nuværende metoder til fastsættelse af kvalitetskriterier.

Når der foretages farevurdering og administrativ regulering af udslip af forskellige stoffer, anskues de som enkeltstoffer, hvorimod der ikke foretages en vurdering af samvirkende effekter. Der er derfor et stort behov for at få udviklet metoder til sådanne vurderinger.

5.2 Den kemikalieorienterede indsats

Et grundlæggende vilkår for den danske indsats på kemikalieområdet er internationaliseringen. Kun gennem internationalt samarbejde kan der skaffes viden til at regulere stofferne. Og kun gennem bindende internationalt samarbejde, f.eks. EU-samarbejde, kan man styre handelen med disse stoffer! Det betyder på den anden side, at "de langsomste skibe i konvojen" let kommer til at bestemme farten.

5.2.1 Datakrav/databehov

Det nuværende EU-regelsæt for vurdering af kemiske stoffer betyder, at basisdata skal foreligge for nye stoffer inden markedsføring. Derudover arbejdes med opsamling af data for eksisterende kemikalier. På baggrund af en risikovurdering for nye og eksisterende stoffer, afgøres det senere, om yderligere data er nødvendige.

Kravene til de data, der skal foreligge før markedsføring af nye stoffer, er afhængige af den markedsførte mængde. De nuværende krav (over 1 ton/år) betyder, at der kan foretages en rimelig sikker foreløbig klassificering, men der er ikke et generelt krav om langtidsstudier af f.eks. kræftfremkaldende effekt. De undersøgelsesressourcer, der i dag sættes ind over for nye stoffer, overstiger de, der bruges på de eksisterende stoffer.

For de eksisterende stoffer på EU's EINECS-liste er det en svaghed i det opbyggede system, at der først skal foreligge en beslutning om at gennemføre en risikovurdering, før der kan stilles krav til producenterne om tilvejebringelse af supplerende nye data.

Manglen på data er endvidere et stort problem i relation til udarbejdelse af kvalitetskriterier/grænseværdier. Der findes i dag kun begrænsede oplysninger om stoffernes miljøeffekt, d.v.s. data vedrørende akut toksicitet på levende organismer, der lever i vand eller jord, i forhold til det store antal kemiske stoffer, der er behov for at regulere, og det er meget ressourcekrævende at indsamle sådanne data.

5.2.2 Undersøgelsesmetoder

De undersøgelser, der i dag foretages på kemiske stoffer, har deres baggrund i erkendte effekter. Man har altså erkendt, at kemiske stoffer kan medføre en given effekt og herefter udviklet en metode til at undersøge, om et stof har denne effekt. Nogle af de egenskaber, som stofferne har på mennesker, har imidlertid vist sig meget vanskelige at beskrive ved tests, der udføres på forsøgsdyr eller ved andre testsystemer.

Kendte effekter - utilstrækkelige testmetoder

Adskillige stoffer kan forårsage skader på nervesystemet. Skaderne kan ske efter en enkelt eller gentagen udsættelse. Skaderne kan være forbigående eller vedvarende. De kan omfatte skader på de perifere nerver, f.eks. nerverne i bevægeapperatet eller kroniske hjerneskader. Sidstnævnte er bl.a. kendetegnet ved træthed, vedvarende hovedpine samt koncentrations- og hukommelsesbesvær. At bestemte kemiske stoffer kan medføre sådanne skader lader sig af metodiske grunde kun vanskeligt påvise ved hjælp af dyreforsøg, fordi der netop for hjernens vedkommende er meget store forskelle mellem mennesket og forsøgsdyr. Alligevel er man for ganske nylig blevet enig om en internationalt accepteret undersøgelsesmetoder med forsøgsdyr vedrørende kemiske stoffers neurotoksicitet, men det er ret uvist, hvor relevant og følsom metoden er for alle typer af neurotoksiske skader forårsaget af kemiske stoffer, herunder ikke mindst kroniske hjerneskader. Det har bl.a. af disse grunde været vanskeligt på internationalt niveau at blive enige om, hvorledes man skal bedømme kemiske stoffers neurotoksiske egenskaber, og der er først nu ved at blive udarbejdet en vejledning herom. Bl.a. disse forhold har betydet, at det i EU har været vanskeligt at komme igennem med forslag om klassificering af en række organiske opløsningsmidler som neurotoksiske.

Der er observeret en stigning i forekomsten af astma og allergi. Risikoen for at udvikle allergi hos mennesket ved eksponering for et bestemt kemikalie afhænger af mange forskellige faktorer. Udover et stofs evne til at skade immunforsvaret, har eksponeringsformen en afgørende betydning, herunder dens styrke og/eller varighed. Af denne grund kan de eksisterende undersøgelsesmetoder (forsøg på marsvin) ikke i tilstrækkelig grad forudsige reaktioner hos mennesker. Derudover er det endnu ikke er muligt ved hjælp af forsøgsdyr at undersøge kemiske stoffers potentiale som luftvejsallergener.

Adskillige kemiske stoffer, f.eks. PCB, TCDD og organiske tinforbindelser kan undertrykke dele af det menneskelige immunapparat. Mennesker, der eksponeres for sådanne stoffer, udviser bl.a. nedsat modstandsdygtighed over for infektioner, især øget modtagelighed for salmonella infektioner. Her mangler egnede metoder.

Nogle kemiske stoffer udviser en hormonlignende virkning. Der er fremsat en hypotese om, at sådanne kemiske stoffer medvirker til en foruroligende stigning i hyppigheden af brystkræft hos kvinder samt testikelkræft, misdannelser og dalende sædkvalitet hos mænd. Der er et stort behov for testmetoder til at udpege og vurdere kemiske stoffers hormonlignende effekter.

Ligesom der findes en række svagheder og mangler ved de undersøgelsesmetoder, der er til rådighed for bedømmelse af kemikaliers skadelige effekter på sundheden, findes der tilsvarende svagheder i de metoder, der anvendes til at bedømme kemikaliers fordeling og omsætning i naturen samt deres skadelige effekter herpå. En overordnet svaghed er, at de metoder, der benyttes til at vurdere skadelige effekter, alle fokuserer på en afdækning af effektniveauet på de enkelte arter hver for sig og ikke på samspillet mellem forskellige arter. På tilsvarende måde er svagheden ved de metoder, der findes vedrørende kemikaliers fordeling og omsætning i naturen, at de fokuserer på hver sin specielle fordelingsparameter (f.eks. binding til jord) eller hver sin omsætningsparameter (f.eks. biologisk nedbrydelighed). Grunden til, at man har ikke kunnet standardisere mere "holistiske metoder" er, at sådanne undersøgelsesmetoder er meget vanskelige at kontrollere, standardisere og fortolke.

Generelt må man på miljøområdet konstatere, at også selve antallet og arten af undersøgelsesmetoder er særdeles begrænset. Der findes f.eks. kun få internationalt anerkendte standardmetoder til bedømmelse af effekterne på akvatiske organismer (alger, fisk og dafnier) og endnu færre på organismer, der lever i jordbunden (regnorm og planter). Endvidere er næsten alle undersøgelsesmetoderne korttidstest, hvilket indebærer, at forsinkede eller kroniske effekter ikke eller kun vanskeligt kan bedømmes. Noget tilsvarende gør sig gældende med undersøgelsesmetoderne til bedømmelse af kemiske stoffers omsætning og fordeling.

Nye ikke erkendte effekter

Sidst men ikke mindst er det historisk set velkendt, at der stadig erkendes helt nye eller uventede toksiske effekter af kemiske stoffer, f.eks. bioakkumulering i fødekæden og hormonvirkning Senest er hypotesen om østrogenlignende stoffer aktuel. Det er naturligvis umuligt at vurdere, om et stof har effekt af en type, der ikke er erkendt. Denne erkendelse maner ligeledes til forsigtighed med hensyn til eksponering af mennesker og miljø, særlig med hensyn til tungt/ikke nedbrydelige stoffer, hvor eventuelle skader er sværere at rette op på efterfølgende.

5.2.3 Farevurdering (klassificering)

Klassificeringen af stoffer anvendes som anført i afsnit 4.5.3. i vidt omfang ved risikoreduktion, idet mange anvendelsesgrænsninger af stoffer og produkter er hægtet sammen med stoffer og produkters klassificering - såvel i den nationale som den EU-baserede lovgivning. Da denne praksis er ved at udvikle sig, er det nødvendigt, at klassificeringssystemet er konsekvent og fungerer med en høj grad af sikkerhed.

Listen over farlige stoffer

Denne problemstilling accentueres når man ser på i hvilket omfang, de stoffer, der er klassificeret, er vurderet i forhold til alle de nugældende kriterier. Listen over farlige stoffer, der i dag består af 2.500 stoffer/stofgrupper, er udarbejdet over en knap 30-årig periode. Derfor lider den af en række svagheder:

Danmark har for nogle år siden foreslået, at man begrænsede listen over farlige stoffer og herefter besluttede at gennemføre en periodisk opdatering af hele listen. Forslaget blev dengang afvist.

Danmark har herudover valgt at fokusere på udvikling og forbedring af kriterierne for klassificering, idet producenter og importører er ansvarlige for den konkrete klassificering af stoffer, som bringes på markedet. Svagheden i denne strategi er imidlertid den kontrol, der skal sikre opfyldelsen af denne pligt.

Kemiske produkter

For kemiske produkter er selvvurderingspligten det vigtigste led i klassificeringsarbejdet (på baggrund af produktets sammensætning af stoffer og deres fareklassificering). De nuværende selvklassificeringsregler gælder imidlertid kun for humantoksikologiske og ikke for økotoksikologiske effekter. I det Kommissionsforslag til ændring af præparatdirektivet, som i sommeren 1996 er fremsendt til Rådet, indgår regler for selvklassificering af produkter for økotoksikologisk virkning. Gennemførelse af sådanne regler vil være et stort fremskridt, men den endelige vedtagelse og senere gennemførelse ligger et stykke ude i fremtiden.

5.2.4 Risikovurdering

Alle menneskelige aktiviteter er forbundet med en vis risiko, herunder også produktion og anvendelse af kemiske stoffer og produkter.

Det centrale efter at en risikovurdering er foretaget, er spørgsmålet om afvejning af hvilken risiko og/eller belastning af det enkelte individ og/eller det ydre miljø samfundet er parat til at acceptere for at opnå de meget forskelligartede fordele af kemiske stoffer (nye eller bedre lægemidler, udvikling af levnedsmiddelteknologi, bevarelse af arbejdspladser, eksport o.s.v.).

Der kan indgå et utal af betragtninger og ofte usammenlignelige vurderinger i forbindelse med en risikovurdering, og de vil tilsammen kunne tegne et billede af stoffets nytte og/eller skadeprofil samt danne baggrund for beslutningen om accept eller forkastelse. For at undgå unødige modsætninger og konflikter i risikovurdering og for at sikre at stofferne vurderes efter ensartede retningslinier, er der i dag udarbejdet internationalt accepterede principper for risikovurdering.

Arbejdet i EU med risikovurdering af eksisterende kemiske stoffer, der produceres i store mængder, er kun netop gået i gang. Det er vanskeligt på nuværende tidspunkt at vurdere, med hvilken hastighed risikovurderingerne vil kunne gennemføres. Det er dog allerede nu klart, at det er vigtigt at presse på for at få det nuværende tempo, hvor der risikovurderes omkring 50 stoffer om året, sat op.

Hvad skal risikovurderes

I debatten om de mange ukendte kemiske stoffer anføres det, at hvis alle 100.000 EINECS-stoffer skal risikovurderes, og der fortsat kun risikovurderes 50 stoffer om året, da vil risikovurderingsarbejdet tage 2000 år. En målsætning om risikovurdering af samtlige EINECS-stoffer ville da også af mange grunde være urimelig. For det første er det formentlig kun omkring halvdelen af stofferne, der i dag markedsføres. For det andet anvendes en stor del af stofferne i meget små mængder eller kun i lukkede systemer, så den reelle eksponering er meget lille. Og for det tredje er en del af stofferne allerede så velbelyste, at eventuelle risikobegrænsningstiltag ikke behøver at afvente en omfattende risikovurdering. For det fjerde har en del af disse stoffer en karakter, der betyder, at de ikke giver anledning til bekymring.

Et andet vigtigt problem i forbindelse med EU-risikovurderingerne er, at de som alle andre systemer kan (mis)bruges til at udskyde krav om risikoreduktion. Risikovurderingerne er på grund af den indbyggede eksponeringsanalyse meget vanskelig at gennemføre "objektivt" og derved lettere at påvirke afhængigt af hvilket resultat, man ønsker. Hvor klassificeringsystemet bygger på gensidigt anerkendte testmetoder og kriterier, er eksponeringsanalysen og den efterfølgende cost-benefit betragtning i sagens natur genstand for indbyrdes forhandlinger mellem EU-landene både i forhandlingerne om hvilke lande, der skal risikovurdere hvilke stoffer og ved forhandlingerne om, hvordan risikoen skal vurderes og begrænses. Endvidere er det også tydeligt, at producenterne aktivt søger at påvirke risikovurderingen af egne stoffer for at opnå en generel hvidvaskning af stoffer, som det udfra stedsspecifikke vurderinger eller over en længere tidshorisont ville være hensigtsmæssigt at regulere eller afvikle. Endelig kan den lange tidshorisont i risikovurderingsarbejdet inddrages i igangværende begrænsnings- eller afviklingsarbejde ved at forlange at velbelyste stoffer, eksempelvis cadmium, skal risikovurderes, før der kan træffes beslutning om begrænsning eller afvikling. I denne forbindelse er det derfor vigtigt at fastholde, at beslutninger om at gennemføre anvendelsesbegrænsninger sagtens kan træffes uden en forudgående risikovurdering.

5.3 Reduktionstiltag

Det er fortsat nødvendigt med en målrettet anvendelsesbegrænsning over for særligt miljø- og sundhedsbelastende kemiske stoffer og produkter. Dette vil primært ske ved anvendelse af de styringsmidler - både retlige og mere "bløde" - der allerede er i brug.

Erfaringer

Gennem arbejdet med begrænsning af miljøbelastende stoffer er der gennem tiderne opbygget mange erfaringer med strategier og brugen af styringsmidler. Dette kan f.eks. være hvilken viden, der er en forudsætning for at sætte reduktionsmål, og forskellige styringsmidlers egnethed til at opnå reduktion i anvendelsen af stoffet. Der er behov for jævnligt at udarbejde status for anvendelsesreguleringen af kemiske stoffer og deres anvendelse i produkter. Til dette formål overvejes det derfor at lave en database indeholdende disse oplysninger.

Livscyklusindgang

Tidligere er indsatsen for at begrænse skadevirkningen fra kemiske stoffer og produkter sket med udgangspunkt i stoffets skadevirkning i et enkelt eller i få af trinene i livscyklus, og ofte ved successive indgreb.

Der er imidlertid ofte tale om multiproblem-stoffer, hvor der i livscyklus for stoffet opstår mange forskellige miljø- og sundhedsbelastninger og tilhørende samfundsøkonomiske omkostninger.

Indsatsen for at begrænse belastningen fra multiproblemstoffer bør derfor tage udgangspunkt i hele livscyklus og en samlet strategi bør udarbejdes og implementeres for en række højtprioriterede stoffer.

5.4 International handelsregulering

Internationalt samarbejde er som nævnt et grundvilkår for indsatsen overfor kemiske stoffer og produkter.

Samarbejdet lægger imidlertid nogle bindinger på de enkelte lande. Det internationale samarbejde om kemiske stoffer i OECD og særlig i EU har det dobbelte sigte at beskytte mennesker og miljø samt den frie bevægelighed af varer.

Dette betyder, at den del af reguleringen, der vedrører "varer" (som kemiske stoffer og produkter) er underlagt internationale forpligtelser - særlig givet i EU- og WTO-traktaterne, hvor udgangspunktet er "fri handel".

Forpligtelserne vedrørende regulering af "varer" betyder ikke, at et land generelt er afskåret fra en selvstændig regulering af et givent kemikalie. Kravene er imidlertid store med hensyn til dokumentation for reguleringens berettigelse, herunder at målet med indgrebet ikke kunne opnås ved tiltag, der ikke griber ind i princippet om varernes frie bevægelighed.

Forslag til anvendelsesbegrænsninger skal således notificeres til EU-Kommissionen, som behandler forslaget efter regler i et "Indre markeds"-direktiv, hvor hensynet til varernes frie bevægelighed har stor vægt. Det betyder ofte, at et forslag om at fastsætte nationale regler med henblik på at sikre et sundhedsmæssigt eller miljømæssigt højt beskyttelsesniveau, bliver genstand for langvarige forhandlinger.

Da toldbehandling, importkontrol m.m. ved grænserne imellem EU-landene ophørte 1. januar 1993 er kontrollen af en selvstændig national regulering besværliggjort. Dette er bl.a. konstateret i forbindelse med den illegale import af ikke godkendte bekæmpelsesmidler.

Arbejdet med at kvalitetssikre og vurdere undersøgelsesdata på de mange nye og eksisterende kemikalier er ressourcekrævende. Alene dette forhold vanskeliggør en selvstændig national indsats.

De internationale forpligtelser med hensyn til regulering af punktkilder som kraftværkers og industrivirksomheders emissioner er stort set alene givet ved minimumsforpligtelser, idet der her ikke er tale om markedsreguleringer (varereguleringer), hvorfor Danmark alt andet lige på dette område har lettere ved at indføre særlige nationale reguleringer.