Status og perspektiver for kemikalieområdet

6. Forslag til fremtidige initiativer

6.1 Internationalt samarbejde
6.2 Reduktion og afvikling af miljøbelastende stoffer
6.3 Styrkelse af EU-arbejdet
6.3.1 Klassificering og mærkning
6.3.2 Risikovurdering af eksisterende stoffer
6.4 Videnopbygning
6.5 Bedre information og aktørinddragelse

Målsætninger

I overensstemmelse med de tanker om økologisk råderum, som fremgår af den Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse, er det overordnede mål for dette forslag til kemikaliestrategi på langt sigt at reducere påvirkningen af miljøbelastende stoffer, så miljøkvaliteten ikke forringes for kommende generationer. Det betyder, at man skal sikre, at der ikke på grund af menneskelige aktiviteter forekommer sådanne koncentrationer af de enkelte stoffer eller kombinationer af stoffer, at det påvirker miljøkvaliteten, dvs. planters og dyrs levevilkår og formeringsevne, eller at det påvirker den menneskelige sundhed eller velfærd. Der forekommer allerede på nuværende tidspunkt påvirkninger af mennesker, dyr og planter p.g.a. produktion og brug af miljøbelastende stoffer. Disse effekter skal på længere sigt ophøre, hvis man vil opnå en bæredygtig udvikling.

Endelig skal forsigtighedsprincippet respekteres, dvs. at har man mistanke om en skadelig effekt, skal dette medtages i vurderingen, selv om der ikke foreligger endeligt bevis for den skadelige effekt.

Forudsætninger

Forudsætningen for, at en strategi for kemikalieområdet får gennemslagskraft og succes er, at alle aktører forstår den og tager den til sig . På dette punkt hæmmes debatten på kemikalieområdet af, at det er forskerne, der opdager problemerne, mens befolkningen ikke umiddelbart kan se, at ozonhullet vokser, eller om sædkvaliteten måske er faldende. Området er fagligt komplekst, og problemerne vedrører stoffer, hvis navne er fremmede og uforståelige for personer uden særlig kemisk viden.

Til trods herfor har kemiske miljøproblemer stor bevågenhed. Af aktuelle sager kan nævnes miljøbelastende stoffer i spildevandsslam, hypotesen om sammenhæng mellem kemiske stoffer og kræft, faldende sædkvalitet og misdannelser, problemer med bortskaffelse af farligt affald og fundet af bekæmpelsesmiddel i grundvandet.

Fremtidig prioritering

I det følgende beskrives en række kemikalierelaterede initiativer med henblik på den fremtidige prioritering.

Da kemikalieområdet er stærkt præget af internationalt samarbejde, gives der først en beskrivelse af det internationale arbejde - herunder forslag til hvilke strategiområder, der i fremtiden især bør arbejdes med.

Derefter gives der et bud på, hvorledes indsatsen vedrørende afvikling af miljøbelastende stoffer kan fremmes og udbygges, så det i højere grad bliver muligt at leve op til de nationale såvel som internationale beslutninger, der er taget på dette område.

Store dele af kemikalieområdet er reguleret på EU-niveau. For at forbedre dette regelværk og for at fremme de tilhørende EU-processer gives der - som et tredje indsatsområde - forslag til en række konkrete initiativer vedrørende vigtige dele af regelarbejdet i EU.

De to sidste indsatsområder er af mere generel karakter. Det ene omfatter forslag, der skal fremme videnopbygningen på det kemiske område. Det andet giver en række forslag til initiativer, der skal sikre en bedre information og aktørinddragelse.

Det skal understreges, at hvis de forskellige forslag til initiativer bliver gennemført, vil de medvirke til at sænke kemikaliebelastningen af mennesker og miljø, uanset om vi taler om den kildeorienterede, den medieorienterede, den kemikalieorienterede eller den produktorienterede tilgang.

Det skal pointeres, at forslagene ikke kan anskues isoleret som enten rent internationale eller rent nationale tiltag, da et bestemt mål ofte vil forudsætte en koordineret indsats på begge områder. Derudover vil en given international indsats altid kræve en meget grundig national forberedelse.

Regelforenkling

Endelig skal det overordnet nævnes, at Miljøstyrelsen planlægger at undersøge mulighederne for at forenkle det efterhånden store regelværk på kemikalieområdet.

6.1 Internationalt samarbejde

Den indbyrdes økonomiske afhængighed mellem verdens lande gør det nødvendigt at tilnærme og bringe landenes miljøkrav nogenlunde i overensstemmelse med hinanden. Ellers kan den skærpede konkurrence på et stadigt friere verdensmarked få uoverskuelige konsekvenser. Derfor har de industrialiserede landes miljøpolitik gennemløbet en udvikling, hvor den nationale indsats er blevet suppleret med og integreret i et stadigt mere omfattende internationalt samarbejde om bekæmpelse af forureningen.

Rammebetingelser

En realistisk national kemikaliestrategi må alt andet lige tage sit afsæt i det faktum, at internationalt samarbejde er en nødvendighed på grund af opgavens størrelse og forureningens grænseoverskridende karakter. Internationalt samarbejde er kort sagt en forudsætning for, at det nationalt vil lykkes at realisere målsætningerne på området. Dette samarbejde lægger til gengæld begrænsninger på mulighederne for en selvstændig national regulering.

Det forhold, at de overordnede aftaler og regler på kemikalieområdet i stadig større omfang er resultater af internationale forhandlinger betyder, at en række initiativer på området præges af alle deltagende landes politiske holdninger - herunder deres holdninger til forsigtighedsprincippet og etablering af en bæredygtig udvikling. Fra dansk side må man derfor indstille sig på, at de internationale resultater ikke fuldt ud vil opfylde alle danske ønsker. Desuden må man indstille sig på, at opnåelse af resultater tager tid - ofte lang tid.

Multilaterale miljøaftaler

Der er endnu kun få eksempler på global miljøregulering. Som et relevant eksempel kan nævnes Montrealprotokollen om global afvikling af de ozonlagsnedbrydende stoffer, hvor der i dag er fastlagt meget præcise bindende forpligtelser m.h.t. til reduktion og afvikling af forbruget af disse stoffer.

POP'er og PIC-proceduren

Desuden blev der i maj 1995 på styrelsesrådet for FNs miljøprogram (UNEP) taget to perspektivrige beslutninger på det kemiske område. Den ene vedrører indsatsen for at begrænse udbredelsen af en gruppe svært nedbrydelige stoffer - de såkaldte POP'er (Persistent Organic Pollutants). Her blev det besluttet, at der skal opstilles realistiske strategier for reduktion og/eller elimination af disse stoffer, og i de forslag, der foreligger nu, anbefales det, at der anvendes juridisk bindende instrumenter.

Den anden vedrører den såkaldte PIC-procedure (Prior Informed Consent), der indebærer, at et importland - specielt udviklingslandene - skal give samtykke til, at de industrialiserede lande eksporterer visse særligt farlige stoffer til landet. Her blev det vedtaget, at udarbejde en konvention, der kan gøre denne informationsprocedure juridisk bindende, ligesom det også blev besluttet, at der skal tages stilling til, hvilke yderligere skridt, der kan være nødvendige i denne forbindelse (PIC Further Measures). F.eks. om yderligere særligt farlige kemikalier skal inddrages i den globale regulering.

Agenda 21

Fremdriften i den globale regulering på kemikalieområdet skyldes bl.a. det handlingsprogram (Agenda 21), der blev vedtaget på FNs konference om miljø og udvikling i Rio i 1992. Selv om Agenda 21 ikke i juridisk forstand er bindende i forhold til de lande, der har tilsluttet sig denne, er der tale om et politisk og moralsk stærkt forpligtende dokument, som ligger til grund for det opfølgningsarbejde, der i dag foregår i såvel det enkelte land som i de regionale og internationale organisationer.

Antallet af lande, der ratificerer en global miljøaftale, og måden aftalen implementeres på i det enkelte land, er altafgørende for, om der er tale om en succes. Derfor er det meget vigtigt, at rige lande som Danmark er indstillet på fortsat at yde en målrettet miljøbistand, som stiller økonomiske midler, viden og teknik til rådighed for de økonomisk svagere lande, så disse kan leve op til de nødvendige aftalekrav. Derudover er det vigtigt, at Danmark fortsat bidrager aktivt til, at der bliver indgået flere og flere multilaterale miljøaftaler.

Global rammekonvention

I forbindelse med de internationale forhandlinger vedrørende kommende PIC- og POP-protokoller samt PIC Further Measures har det været drøftet, om der ikke burde arbejdes for en samlet global rammekonvention for kemikalieområdet. Der er ingen tvivl om, at dette med tiden klart må være perspektivet. En rammekonvention vil gøre det lettere at gennemføre ny international kemikalieregulering, og det vil samtidig indebære nogle rationaliseringsfordele. Diskussionerne om en rammekonvention må dog tilpasses de for tiden løbende forhandlinger på PIC- og POP-området, så det undgås, at tempoet i disse konkrete initiativer sættes ned grundet en generel diskussion om en samlet rammekonvention.

OECD

I OECD udføres bl.a. et omfattende arbejde med at forbedre kendskabet til eksisterende kemikalier, at harmonisere klassificeringssystemerne for disse og for at udarbejde fælles programmer for risikobegrænsning af særligt farlige kemiske stoffer. Et eksempel på det sidste er den Ministerdeklaration om risikobegrænsning af bly, der blev vedtaget i februar 1996. Oprindeligt var det planen, at der for bly skulle tages en for medlemslandene mere juridisk bindende beslutning (Council Act), men på grund af enkelte landes modstand, endte det med en efter dansk mening noget svagere deklaration. De politiske problemer, der opstod i forbindelse med udarbejdelsen af begrænsningsprogrammet på blyområdet, har betydet, at OECDs generelle begrænsningsarbejde på kemikalieområdet fremover især vil være koncentreret om ikke-regulerende initiativer.

Bl.a. fordi den grundlæggende målsætning for OECD er økonomisk, og fordi beslutningerne skal være enstemmige, er det vanskeligt at forestille sig, at denne organisation vil gå forrest i arbejdet med f.eks. at afvikle særligt farlige kemikalier. Derimod er OECD et vigtigt forum for industrilandenes diskussion af kemikaliespørgsmål. Her optræder organisationen i forskellige sammenhænge ofte som en slags mægler mellem især EU, USA og Japan.

For det fremtidige arbejde i OECD bør strategien være at koncentrere dette om de områder, hvor succesen er størst. Det gælder f.eks. OECDs arbejde med udvikling af internationale vejledninger for toksikologiske og økotoksikologiske undersøgelser. Derudover bør strategien være at anvende OECD offensivt på områder, der kan fremme EU-processen eller føre til forbedringer af EU-regelværket samt at forhindre at OECD på andre områder forringer EU-arbejdet.

EU

Kemikalieområdet er karakteriseret ved at være gennemreguleret på EU-niveau. Stort set alle direktiver og forordninger på området er udstedt i medfør af traktatens artikel 100A og der er ofte tale om totalharmoniseringsdirektiver med sikkerhedsklausuler og frihandelsklausuler. EU-reglerne er omfattende og indbefatter bl.a. regler om undersøgelsesmetoder, datakrav, fare- og risikovurderinger med tilhørende faremærkning, anvendelsesbegrænsning af eller forbud mod visse farlige stoffer samt godkendelsesordninger.

Da EU endnu har relativt få direktiver om forbud mod eller begrænsning af farlige kemiske stoffer, vil det være muligt nationalt at indføre forbud eller anvendelsesbegrænsninger for udvalgte stoffer, såfremt de nationale regler lever op til de krav, som stilles i EF-traktatens artikel 30 til 36. Her er især artikel 36 vigtig, da den i et vist omfang åbner mulighed for at fastsætte nationale regler med henblik på at beskytte miljø og mennesker. Nationale forslag til anvendelsesbegrænsninger af industrikemikalier skal notificeres i EU-Kommissionen, som behandler forslaget efter reglerne i 'Indre-marked'-direktivet, hvor hensynet til varernes frie bevægelighed har stor vægt. Dette indebærer, at kravene til dokumention for berettigelsen af national regulering er meget store. Bl.a. skal det dokumenteres, at det ikke er muligt at nå målet for indgrebet ved tiltag, der griber mindre ind i varernes frie bevægelighed.

På de områder, hvor der findes totalharmoniserede EU-regler, bør den danske indsats især koncentrere sig om at påvirke arbejdet med at fastsætte så gode regler som muligt inden for EU - og dette gøres i praksis ved at præge arbejdet på et så tidligt tidspunkt som muligt.

Andre internationale fora

Udover FN, OECD og EU deltager Danmark også i andre internationale fora f.eks. diverse hav- og luft-konventionsorganisationer, hvor der løbende udarbejdes og vedtages konventioner, aftaler og samarbejdsprogrammer vedrørende kemikalier. Disse beslutninger er politisk og moralsk - men ikke retligt - lige så forpligtende som f.eks. EU-reglerne. Men de er ofte udformet på en sådan måde, at landene i langt højere grad har frihed til selv at vælge, hvordan beslutningerne skal efterleves. Af de regionale havkonventioner er bl.a. arbejdet i OSPAR-Kommissionen vigtigt, da beslutningerne her er bindende for EU-Kommissionen, dvs. de efterfølgende skal implementeres i EU-regler.

Strategien på disse konventionsområder må - som det i stort omfang allerede sker i dag - være at satse på de samme stoffer og effektområder (f.eks. POP'er og hormonlignende effekter) i de forskellige fora.

Så længe arbejdet med risikovurdering i EU går så trægt, og så længe vi ikke har nogle erfaringer med, hvad en risikovurdering kan føre til af EU-tiltag, må vi sideløbende arbejde for udfasningsbeslutninger i hav- og luftkonventionernes regi, således at de kan påvirke EU's risikovurderingsarbejde.

Nordisk samarbejde

Det nordiske samarbejde på kemikalieområdet, såvel i Nordisk Ministerråds regi som det såkaldte uformelle samarbejde, har i de senere år fået et tydeligt internationalt præg. F.eks. anvendes resultaterne af fælles nordiske kemikalieprojekter under Nordisk Ministerråd i stort omfang som en platform for arbejdet i EU-regi.

Det er derfor vigtigt, at det nære nordiske samarbejde fortsættes fremover, så de nordiske landes progressive indstilling til beskyttelse af miljøet i så stor omfang som muligt afspejles i det internationale arbejde.

Samarbejde

Det faktum, at en stor del af det praktiske arbejde vedrørende f.eks. vurdering af kemiske stoffer udføres i et samarbejde med andre lande, betyder samtidig, at det samlede fremskridt på området afhænger af ikke kun Danmarks men også af andre landes ressourcemæssige prioriteringer

Forslag til målsætninger

6.2 Reduktion og afvikling af miljøbelastende stoffer

Det løbende arbejde

For visse særligt farlige stoffer er der gennem årene løbende gennemført tiltag for at udfase disse stoffer. Af større sammenhængende stofgrupper, hvor regulering via forbud er anvendt, kan nævnes de ozonlagsnedbrydende stoffer, tungmetaller og visse - men få - organiske miljøgifte (f.eks. PCB).

Herudover er bekæmpelsesmiddel underlagt en godkendelsesordning. De gamle bekæmpelsesmidler er siden 1988 blevet revurderet på grundlag af nye data og efter nye vurderingsprincipper, hvilket betyder, at en lang række midler er blevet trukket tilbage, mens andre er blevet forbudt at markedsføre og anvende. Da der således eksisterer en egentlig godkendelsesordning for bekæmpelsesmidler, indgår denne stofgruppe ikke i nedennævnte initiativer.

På den sidste Nordsøkonference blev der truffet beslutning om, at de diffuse bidrag fra miljøfarlige stoffer skal bringes til ophør inden for en generation. Folketinget har desuden vedtaget en motiveret dagsorden (23. november 1995) om den fremtidige miljøpolitik, hvor udfasning af miljøfremmede stoffer er anført som et højt prioriteret område. Af samme dagsorden fremgår det endvidere, at kommende handlingsplaner skal bygge på tankegangen om det økologiske råderum. I overensstemmelse hermed bør en indsats på kemikalieområdet prioritere de "værste" stoffer først og målsætningen på langt sigt bør være at standse udledningen af miljø- og sundhedsskadelige stoffer.

Endelig fremgår det af Handlingsplanen for Renere Teknologi 1993-97, at det overordnede mål med en renere teknologi-indsats på kemikalieområdet er at finde alternativer til de kemiske stoffer, der allerede er identificeret som givende de største sundheds- og miljømæssige problemer.

Som opfølgning herpå er det nødvendigt, at der gøres en særlig indsats afvikling af særligt miljø- og sundhedsbelastende stoffer, herunder deres anvendelse i produkter. Målsætningen skal være at reducere belastningen mest muligt i hele stoffets livscyklus ved en forebyggende indsats tættest muligt ved kilden. Anvendelse af substitutions- og forsigtighedsprincippet skal prioriteres højt for at sikre et højt beskyttelsesniveau for mennesker og dyr.

Listen over uønskede stoffer

Med henblik herpå og som et supplement til allerede igangværende aktiviteter og reguleringer af kemiske stoffer har Miljøstyrelsen udarbejdet en liste over stoffer, der er uønskede i produkter på grund af stoffernes påvirkning af mennesker og/eller miljø i produktion, anvendelse og/eller ved bortskaffelse. Listen findes som bilag 2 til denne rapport.

Miljøstyrelsen har udvalgt særligt betænkelige kemiske stoffer, der forekommer i produkter på det danske marked. Ved udvælgelsen er der lagt vægt på at identificere stoffer, som ud fra de foreliggende oplysninger om deres skadelige effekter og anvendelse vurderes at være årsag til en væsentlig belastning af sundhed og miljø.

Listen er en samling af stoffer, der dels er resultatet af en systematisk udvælgelse ud fra stoffernes effekter og forekomst i Danmark, dels af stoffer, der allerede i dag er identificeret som problematiske på grund af uønskede effekter.

Listen over uønskede stoffer er et signal og en vejledning til virksomheder, produktudviklere, indkøbere og andre aktører om kemiske stoffer, der er betænkelige, og hvor anvendelsen på længere sigt bør begrænses. Listen er hverken udtømmende eller den endelige sandhed, men er udarbejdet udfra de foreliggende data. Miljøstyrelsen vil fremover løbende arbejde videre med listen og vil med mellemrum opdatere den.

I forbindelse med udvælgelse af stoffer til listen har Miljøstyrelsen identificeret ca. 1100 stoffer, som ud fra en vurdering af stoffernes skadelige effekter er uønskede. Disse stoffer findes på en såkaldt Effekt-liste. Det er dog kun de af stofferne på Effekt-listen, der i dag anvendes i størst mængde, der er udvalgt til Listen over uønskede stoffer.

Også Effekt-listen vil senere blive offentliggjort.

Endvidere har Miljøstyrelsen udarbejdet en arbejdsrapport, hvori der findes en indgående teknisk beskrivelse af udvælgelsesprocessen.

Listen over uønskede stoffer skal primært danne grundlag for mindre indgribende initiativer som f.eks. frivillige aftaler, anbefalinger til forbrugere og producenter samt grundlag for en grøn indkøbspolitik. Derudover forventes det, at den vil initiere frivillige substitutioner af problemstofferne samt øge efterspørgslen efter produkter uden disse stoffer og hermed støtte udviklingen og anvendelsen af renere teknologier.

Prioriteret liste

Fra Listen over uønskede stoffer er der ved at blive udarbejdet en mindre liste på 20-40 højt prioriterede stoffer/stofgrupper. Denne prioriterede liste forventes færdig i 1997.

Stofferne på denne prioriterede liste vil være stoffer, som endnu ikke eller kun i utilstrækkeligt omfang er omfattet af anvendelsesreguleringer. Man kan sige, at den prioriterede liste vil være et signal til markedet om, at det primært er her, myndighederne vil sætte ind.

Målrettet program

Der bør desuden oprettes et målrettet program for reduktion og afvikling af miljø- og sundhedsbelastende stoffer. Programmets kerne vil være de overfor nævnte 20-40 højt prioriterede stoffer. For at finde frem til den mest hensigtsmæssige og virkningsfulde indsats over for de individuelle stoffer/stofgrupper på den prioriterede liste vil Miljøstyrelsen foreslå, at der som led i programmet udarbejdes en beskrivelse af:

Det vil ikke for alle stoffer/stofgrupper være nødvendigt med et dybtgående kendskab til samtlige parametre. Der kan forekomme tilfælde, hvor et stofs effekter ved en given anvendelse resulterer i så væsentlig en sundheds- eller miljøbelastning, at det i sig selv vil være tilstrækkeligt at basere en regulering på.

Forslag til målsætninger

6.3 Styrkelse af EU-arbejdet

Vigtige områder

Blandt de mange EU-direktiver og -forordninger på kemikalieområdet er det Miljøstyrelsens opfattelse, at der fra dansk side især bør lægges vægt på at fremme regelarbejdet med klassificering og risikovurdering.

Tidssvarende og hensigtsmæssige klassificeringskriterier samt flere og flere konkrete klassificeringer af kemikalier med tilhørende mærkningsbestemmelser er med til at sikre, at kemikaliebrugerne får en så korrekt information som muligt om stoffernes farlighed, så de enten kan vælge ikke at bruge kemikalierne, eller så de kan bruge og bortskaffe dem på korrekt vis.

Arbejdet med risikovurderinger er især vigtigt, fordi det må forventes, at EUs fremtidige anvendelsesbegrænsnings- og forbudstiltag på kemikalieområdet i stort omfang vil blive baseret på de konklusioner, som risikovurderingerne i EU-regi fører til.

6.3.1 Klassificering og mærkning

Prioritering

Den i dag anvendte prioritering på klassificeringsområdet, der indebærer, at vi koncentrerer den danske indsats om udvikling af kriterier for klassificering og mærkning for stadig flere effektområder, skal fastholdes.

Hvad angår selve stofklassificeringen, må der arbejdes for klassificering af flere og flere stoffer, samt for at klassificering for miljøfare ved mangel af data bl.a. sker ved hjælp af computerbaserede modelteknikker (de såkaldte QSAR-teknikker).

Klassificering af stofgrupper fremfor enkeltstoffer

Der er behov for yderligere at få klassificeret mange kemiske stoffer. Erfaringerne med at sundhedsklassificere stofgrupper er gode. Dette kan enten ske ved at klassificere en kemisk stofgruppe ens, som man f.eks. har gjort med tungmetalforbindelser og akrylater eller ved alene at klassificere for enkelte særligt farlige effekter, som man har gjort for gruppen af kul- og olieafledte produkter.

Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at klassificering af grupper af stoffer ikke er uden problemer. For det første kan metoden kun med mening anvendes i forhold til stoffer, der har fælles træk i relation til de farlige egenskaber, som klassificeringssystemet omfatter. For det andet betyder denne metode, at ikke alle stoffer i gruppen nødvendigvis bliver klassificeret "korrekt". Da der kan blive tale om både en overklassificering og en underklassificering af visse stoffer, må der findes et kompromis mellem yderpunkterne i en given gruppe. Samfundsøkonomisk og sundheds- og miljømæssigt kan der være betænkeligheder ved både over- og underklassificering.

Omvendt vil det med gruppeklassificeringer være muligt at gennemgå et langt større antal stoffer. Der bør derfor fremover ses på mulighederne for - i større omfang end i dag - at klassificere stofgrupper frem for enkeltstoffer.

Klassificering af stoffer, der produceres i store mængder

En anden mulighed for at få klassificeret flere stoffer relativt hurtigt er at anvende de mange data, som kemikalieproducenterne - ifølge EU-forordningen om risikovurdering - har indsendt for de 2.700 stoffer, der produceres i størst mængde.

Disse data bør ikke bare ligge og vente på en eventuel fremtidig risikovurdering. De bør i det mindste snarligt anvendes til en farevurdering efter klassificeringsreglerne, så de klassificeringspligtige stoffer kan blive optaget på 'Listen over farlige stoffer".

6.3.2 Risikovurdering af eksisterende stoffer

Hidtidig dansk indsats

Regelsættet vedrørende risikovurdering af eksisterende stoffer er netop i disse år begyndt at få effekt. Der er med aktiv dansk deltagelse udarbejdet en detaljeret EU-vejledning om, hvorledes en risikovurdering skal gennemføres. Derudover har de nordlige EU-lande i samarbejde med det Europæiske Kemikaliebureau (ECB) og kemikalieindustrien udarbejdet et tilhørende computerbaseret modelkompleks, der muliggør, at de enkelte risikovurderinger kan foretages på en overkommelig tid.

Den danske indsats har indtil i dag været - og bør også fremover være - koncentreret om udvikling af acceptable kriterier for prioritering af stoffer i EU-regi samt aktiv deltagelse i det løbende arbejde med risikovurdering af konkrete stoffer. Hvad angår sidstnævnte, har Danmark fuldt ud levet op til sine forpligtelser, idet vi som et af de eneste lande har gennemført konkrete risikovurderinger i henhold til de besluttede tidsplaner.

Det er i forbindelse med risikovurderingsarbejdet endvidere vigtigt, at Danmark ikke kun koncentrerer sig om de stoffer, som her og nu volder vanskeligheder, fordi de har en udbredt anvendelse her i landet. Risikovurderingerne afsluttes for hvert stof med, at det med kvalificeret flertal afgøres, hvilke bindende foranstaltninger, der skal træffes, herunder forbud og anvendelsesbegrænsninger. Derfor binder resultatet af en risikovurdering også Danmark i det omfang de vurderede stoffer senere skulle vise sig at blive et problem i Danmark, f.eks. som følge af en øget anvendelse.

EINECS-listen

På EU's liste over eksisterende stoffer (EINECS) er der registreret 100.000 stoffer, hvoraf formentlig højst halvdelen markedsføres i EU i dag. Set fra et myndighedssynspunkt er det ønskeligt at få de stoffer på listen, der ikke markedsføres, sorteret fra. Omvendt har den kemiske industri stor interesse i at bevare et én gang anmeldt stof på EINECS, da stoffer, der ikke står der, betragtes som nye stoffer med den konsekvens, at de skal anmeldes og vurderes af myndighederne, inden de må markedsføres.

Årligt listegebyr

En idé her kunne være at foreslå, at industrien pålægges at betale et årligt gebyr for hvert stof på EINECS, der endnu ikke er udtaget til risikovurdering. Hvis gebyret var tilstrækkeligt højt (dvs. på niveau med industriens omkostninger med at teste og anmelde et nyt stof), ville industrien ikke være interesseret i at betale for stoffer, som de ikke anså for at være aktuelle.

Konsekvensen kunne herefter være, at såfremt der i en periode ikke var betalt for et stof, da skulle stoffet ikke længere betragtes som et eksisterende stof. Hvis et sådant udgået stof alligevel senere blev taget i anvendelse, skulle det betragtes som et nyt stof med deraf følgende krav om undersøgelser af stoffet. indtægterne fra denne gebyrordning kunne anvendes til at styrke det generelle risikovurderingsarbejde.

Hvilke stoffer skal risikovurderes?

Der hersker tilsyneladende usikkerhed om, hvor mange af de eksisterende 100.000 stoffer, der bør underkastes en fælles europæisk (EU) risikovurdering. I debatten fremføres der jævnligt påstande om, at da der p.t. risikovurderes ca. 50 stoffer om året, vil det tage 2.000 år at risikovurdere alle 100.000 stoffer.

Dette er ikke rigtigt, da det aldrig har været målet for risikovurderingsarbejdet, at alle 100.000 stoffer skulle vurderes.

Som led i EUs risikovurderingsarbejde har man gennemført en udvælgelse og prioritering blandt de 2.700 stoffer, der produceres i størst mængde. På denne baggrund har EU-landene indtil videre opstillet lister over de 80 potentielt værste stoffer, som de er i gang med at risikovurdere først. I de kommende år vil der hvert år blive opstillet yderligere lister over de mest betænkelige stoffer, som landene vil risikovurdere.

Grundlaget for risikovurderingsarbejdet er data, som producenterne indsender. Som arbejdet er tilrettelagt i dag stilles der større krav til data om stoffer, produceres i størst mængde (>1000 tons/år), og mindre datakrav til stoffer, der produceres i næststørst mængde (<1000 tons og >10 tons/år), mens det er forudsat, at stoffer, der markedsføres i små mængder (< 10 t/år) indtil videre ikke skal risikovurderes. I EU-forordningen om risikovurdering er der i dag ikke indbygget et opdateringsystem, men Danmark kunne evt. foreslå en generel opdatering af mængderne hvert 10. år, med den konsekvens, at hvis mængden var steget, skulle der indsendes data i overensstemmelse med den generelle procedure.

Risikovurdering af stofgrupper frem for enkeltstoffer

Som for klassificeringsområdet er det nærliggende at foreslå, at man også på risikovurderingsområdet arbejder for en samlet vurdering af stofgrupper frem for stof for stof. Det kunne f.eks. være grupper som chlorerede aromatiske forbindelser, tungmetaller og deres forbindelser mv. Ved en gruppevis vurdering af kemikalier, kunne man tillige undgå, at et farligt kemisk stof blev substitueret med et kemisk lignende (strukturanalogt) stof, som sandsynligvis er lige så farligt, men endnu ikke risikovurderet.

Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at de enkelte stoffer i en gruppe kan have mange forskellige anvendelser og dermed give anledning til meget forskellige livscyklusrelaterede eksponeringer. Dette forhold - samt det forhold at stofferne i en gruppe kan have meget forskellig farlighed - betyder, at det kan være vanskeligt at gennemføre denne gode idé, også selvom Danmark vinder tilslutning fra de andre EU-lande. Samtidig kan visse dele af industrien forventes at ville kæmpe imod.

Ressourcetilførsel/ -frigørelse

En af de meget begrænsende faktorer, hvad angår hastigheden i risikovurderingsarbejdet, er de mange ressourcer, det kræver af medlemslandenes myndigheder. De ressourcer, der i de fleste lande hidtil er stillet til rådighed for arbejdet, er utilstrækkelige i forhold til den opstillede tidsplan.

En løsning på dette problem kunne være at etablere et EU-finansieret centralt program f.eks. i EUs europæiske Kemikaliebureau (ECB). Under dette program kunne det "hårde" risikovurderingsarbejde foretages. Medlemslandene ville dog stadig skulle have den overordnede beslutningskompetence.

Såfremt det besluttes at indføre et listegebyr, som foreslået overfor, vil det være nærliggende at anvende provenuet til at finansiere en styrkelse af risikovurderingsarbejdet.

Nedprioritering af andre områder

En anden mulighed kunne være at nedprioritere arbejdet på beslægtede områder. F.eks. kunne man i fællesskab vedtage at nedprioritere vurderingsarbejdet for anmeldelser af nye stoffer, der på EU-plan produceres i mindre end 1 ton pr. år. Ganske vist besluttede man i begyndelsen af 1990'erne at skærpe kravene til anmeldelse af nye stoffer, der på EU-plan produceres i mængder mellem 1 og 10 tons, men det er spørgsmålet, om det ud fra en samlet prioritering af indsatsen på kemikalieområdet er hensigtsmæssigt at bruge så mange ressourcer her.

En sådan fælles beslutning vil kunne frigøre ressourcer i de medlemslande, der har en stor kemisk industri. Disse lande kunne herefter påtage sig at risikovurdere flere af de "gamle" eksisterende stoffer.

Vurdering af velkendte farlige stoffer

Da en EU-risikovurdering som omtalt er meget omfattende og dermed meget ressource- og tidskrævende, kan der gå år før en vurdering er færdig. Dette er helt utilfredsstillende, især i de tilfælde, hvor der er tale om stoffer med velkendte særligt farlige egenskaber, som i et eller andet omfang bør anvendelsesreguleres. Der må derfor arbejdes for at finde frem til en hurtigere og mere effektiv måde at vurdere sådanne stoffer på. Der kan f.eks. være tale om udvikling af ad hoc-vurderinger eller screeningsvurderinger.

Mere retfærdig fordeling

Yderligere bør det overvejes at foreslå, at der laves bindende EU-regler om, hvor mange risikovurderinger, hver enkelt medlemsstat som minimum skal stå for om året. Dette skulle sikre en nogenlunde retfærdig fordeling af arbejdsbyrden landene imellem.

Fordelingen kunne naturligt tage udgangspunkt i fordelingen af stemmer i Ministerrådet.

Forslag til målsætninger

´

6.4 Videnopbygning

Udviklings- og forskningsbehov

Udviklings- og forskningsbehovet på det kemiske område fremgår bl.a. af "Opgørelse over behovet for forskning på miljø- og naturområde", som Miljø- og Energiministeriet udgav i marts 1996. Specielt skal der her henvises til medieafsnittene samt afsnittene om "Miljø og Sundhed", "Miljøfremmede stoffer" og "Kvalitetskriterier".

Data om kemiske stoffer samt metoder til at vurdere stoffernes farlighed for den menneskelige sundhed og miljøet udgør det helt afgørende grundlag for reguleringer af det store antal kemiske stoffer.

Omprioritering

Generelt er det vurderingen, at der i dag stilles store krav til industriens fremskaffelse af og myndighedernes vurdering af relativt få nye kemiske stoffer med en ofte begrænset anvendelse, mens der anvendes relativt færre ressourcer på at fremskaffe og vurdere data om det store antal eksisterende kemiske stoffer med en meget udbredt anvendelse.

Da den nuværende indsats sker på et fælles internationalt grundlag, er en ændret prioritering af indsatsen langt fra et rent dansk anliggende. Derfor bør dette spørgsmål tages op i de relevante internationale fora.

Kendte/ukendte effekter

Et fundamentalt problem i denne forbindelse er, at tilvejebringelse af relevante data om et givet stof forudsætter, at stoffets effekt er en generelt erkendt effekt, og at der findes relevante metoder til at påvise denne effekt. I det omfang anvendelsen af kemiske stoffer giver anledning til sundheds- eller miljømæssige effekter, som vi lige (eller endnu ikke) har erkendt, vil vi med de nuværende testmetoder ikke få viden herom. Senest har erkendelsen af, at visse stoffer kan have hormonlignende effekter, mindet os om denne problemstilling.

Markør "test"

Da vi således mangler viden om mulige effekter for en lang række miljøbelastende stoffer, er der et stort behov for udvikling af hurtige og simple markør'"test", der med tiden kan erstatte det efterhånden meget store undersøgelsesprogram, hvert enkelt stof skal gennemgå, inden der kan gennemføres en tilbundsgående vurdering. Dette vil samtidig støtte arbejdet for den politiske målsætning om, at anvendelse af forsøgsdyr skal reduceres.

Der kan her være tale om test på reagensglasniveau eller computerbaserede modelteknikker til forudsigelse af kemikaliers farlige egenskaber og effekter (f.eks. QSAR).

Bedre metoder

For at viden om kemiske stoffer kan omsættes til administrative retningslinjer (f.eks. grænseværdier, der fastsættes på grundlag af kvalitetskriterier), er det desuden vigtigt, at der sker en videreudvikling og forbedring af metoder, der kan identificere ved hvilke niveauer en given dosis eller koncentration vil være sundhedsmæssigt eller miljømæssigt problematisk.

På lignende måde er det vigtigt, at metoderne til bedømmelse af menneskets og/eller miljøets eksponering for kemikalier til stadighed forbedres. Det er især vigtigt, at der udvikles simple og konservative (pessimistiske/"worst-case") modeller for kemiske stoffers udslip, fordeling, transport og omsætning i miljøet i bred forstand.

Bedre vurderingsværktøjer

Et af de vanskeligste områder i risikovurderingsarbejdet er at dokumentere, at der reelt sker en udsættelse/eksponering af mennesker og miljø for et givet stof. Såfremt en risikovurdering viser, at der er tale om ingen eller kun lav eksponering, vil det være næsten umuligt at få sat udfasningsinitiativer i gang.

Større satsning på EU-finansieret forskning

Det er derfor vigtigt, at der oprustes på dette område bl.a. ved stadig stigende anvendelse af data fra de nordiske produktregistre. I denne forbindelse er det et problem, at miljøfarlige produkter efter de gældende regler ikke skal indberettes til det danske Produktregister. Det bør overvejes at udvide indberetningspligten til også at omfatte visse kategorier af forbrugerprodukter, der ikke er klassificeret for sundhedsfare (f.eks. husholdningskemikalier).

Det store forskningsbehov nødvendiggør internationalt forskningssamarbejde. På de forsknings- og udviklingsområder, der direkte kan relateres til udbygning og forbedring af eksisterende EU-direktiver og - forordninger, skal der i fremtiden satset mere på at få disse finansieret med EU-midler.

Større ansvar til producenter og importører

Den nuværende situation på kemikalieområdet i relation til de mange eksisterende stoffer er kendetegnet ved, at den kemiske industri har en ret til at markedsføre disse stoffer uanset mulige uhensigtsmæssige/skadelige virkninger, indtil myndigheder har bevist sådanne virkninger. Denne retstilstand pålægger myndighederne en meget tung bevisbyrde. Denne bevisbyrde bør vendes om, så det i højere grad bliver producenter og importører, der skal foretage undersøgelser og indsamle data, der viser, at et stof formentlig ikke er skadeligt.

Det bør derfor undersøges, om det - uden de store problemer bl.a. i forhold til EU - er muligt at opstille mere systematiske undersøgelseskrav til producenterne eller andre krav, der kan få industrien til at foretage undersøgelser og udlevere eksisterende ikke-publicerede undersøgelser/data for kemiske stof-/produktgrupper, der hverken er nye stoffer, bekæmpelsesmiddel eller stoffer udpeget til risikovurdering i EU's risikovurderingsprogram, men hvor det af andre grunde skønnes nødvendigt.

Dette ville f.eks. være relevant i forbindelse med klassificering, hvor klassificering i dag opgives ved mangel på data. En middel her kunne være at indføre et princip om, at fravær af data - eller hvor data kun indicerer, at et stof har én farlig egenskab - ud fra et forsigtighedssynspunkt medfører en streng klassificering eller medfører fastsættelse af ekstra lave kvalitetskriterier/grænseværdier. Desuden ville det være ønskeligt, om myndighederne kunne stille krav om, at stoffer, der anvendes til at substituere uønskede stoffer, blev undersøgt for mulige uønskede egenskaber.

Producentansvaret kunne derudover om muligt suppleres med, at det også pålægges kemikalieproducenterne at gennemføre løbende moniteringsundersøgelser.

Målsætninger

6.5 Bedre information og aktørinddragelse

Bedre information

Et vigtigt led i sikringen af en fortsat bred offentlig interesse for miljømålene er, at problemerne får et "ansigt", som både industrielle brugere, indkøbere i servicevirksomheder og detailhandel samt private forbrugere kan forholde sig til.

Der bør derfor udvikles en ensartet, informationsrig og forståelig måde at melde ud til offentligheden på bl.a. i vejledninger, pressemeddelelser og interviews. Det er især vigtigt at undgå indforstået jargon, forkortede bogstavbetegnelser og udeladelser, som kun specialister forstår, hvis man skal sikre befolkningens forståelse og opbakning til større og principielle miljøinitiativer.

Kvalificerede indkøbere

Industrielle brugere og større indkøbere i detailhandel mv. kan forventes at være i stand til at håndtere miljøinformation på et rimeligt højt niveau.

Blandt industrielle brugere kan det være et problem, at de ikke kan få de relevante oplysninger om produkternes indhold af farlige stoffer fra underleverandørerne. Principielt kan den industrielle bruger vælge at boykotte underleverandører, som ikke giver de nødvendige oplysninger, men dette kræver, at der enten er alternative leverandører - hvilket langtfra altid er tilfældet - eller at brugeren er en betydelig kunde hos underleverandøren.

Det foreslås derfor, at der iværksættes et arbejde med udvikling af koncepter for henholdsvis miljødeklaration og miljøbrugsanvisning. En yderligere beskrivelse af sådanne initiativer findes i Miljøstyrelsens 'Oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats'.

Den miljøbevidste forbruger

Det må være en klar ret for miljøbevidste forbrugere at kunne få god information om produkterne. Dette blev for nylig aktualiseret af brugerønsker om at få oplyst handelsnavne på bekæmpelsesmiddel, der indeholder østrogenlignende stoffer.

Forudsætningen for, at den bevidste forbruger har en reel chance for at foretage et miljørigtigt forbrugsvalg er, at de nødvendige oplysninger er til stede. Der bør derfor generelt arbejdes for en udvidelse af producenters og importørers pligt til at deklarere produkternes miljømæssige egenskaber herunder hvilke kemiske stoffer, der indgår eller er medgået ved produktionen.

Deklarationer til forbrugerne skal udformes således, at de er passende enkle og let forståelige. For husholdningskemikalier og forbrugsvarer kunne anvendes en gruppering af stofferne efter deres miljø- og sundhedsmæssige egenskaber (kræftfremkaldende, hormonlignende, ozonlagsnedbrydende mv.).

Det er vigtigt at understrege, at udvidede produktoplysninger ikke skal erstatte men supplere myndighedernes generelle bestræbelser på at få begrænset produkternes samlede miljøbelastning - herunder anvendelse af særligt uønskede stoffer.

Flere sammensætningsoplysninger

Der bør foretages en generel vurdering af reglerne om fortroligholdelse af kemiske produkters - herunder husholdningskemikaliers - sammensætning. Vurderingen skal også omfatte reglerne på arbejdsmiljøområdet, idet data om kemiske produkter hovedsagelig indsamles via regler i arbejdsmiljølovgivningen.

Der bør endvidere foretages en grundig vurdering af hvilke begrænsninger for selvstændige danske oplysningskrav, der findes i "Indre marked"-reglerne og andre EU-direktiver samt i WTO-aftalen.

Forslag til målsætninger