Forslag til europæisk miljøafgift på luftfart

Indhold

Forord

1 Indledning
1.1 Baggrund og sigte
1.2 Afgrænsning
1.3 Projektorganisation
1.4 Rapportens omfang

2 Udformning af en luftfartsafgift
2.1 Indledning og kriterier
2.1.1 Indledning
2.1.2 Kriterier for valg af politiske virkemidler
2.2 Afgiftens formål
2.2.1 Indledning
2.2.2 Formindskelse af luftforureningen
2.2.3 Sammenkædning med beskatning
2.3 Afgiftsgrundlag og opkrævningssted
2.3.1 Indledning
2.3.2 Afgiftsgrundlag og miljømæssig effektivitet
2.3.3 Afgiftsgrundlag og økonomiske skævheder
2.3.4 Afgiftsgrundlaget og de juridiske aspekter
2.3.5 Opkrævningssted
2.4 Afgiftssatsen
2.4.1 Indledning
2.4.2 Emissionsmål
2.4.3 Internalisering af eksterne omkostninger
2.4.4 Brændstofafgift
2.4.5 Oversigt og indledende prisændringer
2.5 Tildeling og brug af afgiftsprovenuet
2.5.1 Indledning
2.5.2 Tre vigtige tildelingsvalg
2.5.3 International fordeling
2.5.4 Det offentliges anvendelse af indtægterne
2.6 Oversigt

3 Vurdering af fem afgiftsmodeller
3.1 Indledning
3.2 Gennemgang af de fem vigtigste afgiftsmodeller
3.3 Kriterier for vurdering af de fem afgiftsmodeller
3.4 Afgiftsmodellernes miljømæssige effektivitet
3.4.1 Indledning
3.4.2 Emissionsafgift (model 1)
3.4.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)
3.4.4 LTO-emissionsafgift (model 3)
3.4.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)
3.4.6 Billetafgift (model 5)
3.4.7 Oversigt over de fem afgiftsmodellers miljø-mæssige effektivitet
3.5 Eventuelle økonomiske skævheder
3.5.1 Indledning
3.5.2 Emissionsafgift (model 1)
3.5.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)
3.5.4 LTO-emissionsafgift (model 3)
3.5.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)
3.5.6 Billetafgift (model 5)
3.6 Juridiske aspekter
3.7 Gennemførelse
3.8 Fordelingsmæssige komplikationer
3.9 Konklusioner

4 Sammenfatning, konklusioner og anbefalinger
4.1 "Feasibility"-undersøgelsen
4.2 De vigtigste resultater
4.2.1 Afgiftens udformning
4.2.2 Miljømæssig effektivitet
4.2.3 Mulige økonomiske skævheder
4.2.4 Fordelingsmæssige komplikationer
4.2.5 Juridiske aspekter
4.3 Konklusioner og anbefalinger
 

FORORD

Med denne rapport foreligger der et forslag til en europæisk miljøafgift på luftfart. Rapporten er en oversættelse af feasibility studiet: "A European Environmental Aviation Charge".

Luftfartssektorens emissioner er stadig stigende. I dag tegner luftfarten sig for 12% af de globale emissioner af CO₂ fra transport. Selv om emissionen fra de enkelte fly fortsat falder, forventes de samlede emissioner af CO₂ at tredobles i løbet af de næste tre årtier.

I lyset af dette har Stichting Natuur en Milieu (det hollandske natur- og miljøselskab) i snævert samarbejde med European Federation for Transport and Environment (T&E) taget initiativet til at iværksætte denne undersøgelse af mulighederne for at indføre en europæisk miljøafgift på luftfart. Økonomiske virkemidler er ofte mere lønsomme end juridiske virkemidler. En global reguleringsproces er langsom, og det vurderes, at lokale, nationale og regionale tiltag vil virke som en katalysator for en global indsats.

Undersøgelsen er blevet støttet finansielt af EU-Kommissionen og af miljømyndighederne i Danmark, Holland, Norge, Tyskland og Østrig.

Hugo Lyse Nielsen
 

1 Indledning

1.1 Baggrund og sigte

Den hastige vækst i lufttrafikken på verdensplan giver anledning til stigende bekymring for miljøet. Forbrænding af flybrændstof medfører emission af kuldioxid (CO₂), vanddamp (H₂0), svovldioxid (SO₂) samt – hvis forbrændingen ikke er fuldstændig – yderligere udslip af kulmonoxid (CO), flygtige organiske forbindelser (volatile organic compounds = VOC) samt partikler. Desuden udsender flyene også NO_x, som ikke direkte har forbindelse med forbrændingen men med de høje temperaturer i forbrændingskammeret. Endelig er flyene i nærheden af lufthavne årsag til støjproblemer[1].

Udstødningen fra fly bidrager til de klimatiske ændringer (ozonlagets nedbrydning og drivhuseffekten), forsuring og gener (lokal luftforurening og lugt). I øjeblikket kan CO₂ og NO_x betragtes som de vigtigste kilder til luftforurening. I begge tilfælde tegnede fly sig for mellem 2% og 3% af verdens samlede emissioner fra forbrænding af fossilt brændsel i 1990. Emissioner af CO₂ fra fly har samme indvirkning på drivhuseffekten som emission af CO₂ på jorden. Emissioner af NO_x fra fly bidrager til alle de ovennævnte miljøpåvirkninger. Der er stadig usikkerhed med hensyn til NO_x emissionernes indvirkning på drivhuseffekten. Det nuværende overslag fra Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 1994) går ud på, at den indirekte virkning af den forøgede drivhuseffekt fra flyenes NO_x emissioner er af samme eller lavere størrelsesorden som den direkte effekt af CO₂-emissioner.

Forskellige kilder[2] anfører, at med den nuværende udvikling i emissionerne og uden yderligere politiske indgreb vil det global udslip fra luftfarten i 2015 være ca. 3 gange større end i 1990. Følgelig vil bidraget fra luftfartens udslip stige kraftigt sammenlignet med de samlede antropogene emissioner på verdensplan. Dette skyldes den relativt høje påregnede vækst i luftbefordringen – og til trods for de forventede betydelige forbedringer i luftfartens miljømæssige effektivitet.

På denne baggrund gennemføres der flere og flere initiativer og undersøgelser af behovet for og mulighederne for afgifter, der kan nedbringe udledningerne. I 1995 anmodede ICAO's Forsamling ICAO's Råd om at gennemføre en yderligere undersøgelse af udgifterne til og fordelene ved afgifter til nedbringelse af udledningernes omfang[3]. Resultaterne af denne undersøgelse vil blive drøftet på det fjerde møde i ICAO-CAEP[4], som skal holdes i april 1998. På dette grundlag vil Rådet formentlig sende en betænkning til den næste forsamling i ICAO i september-oktober 1998.

Endvidere har Rådet for den Europæiske Union anmodet Kommissionen om at redegøre for mulighederne for en skat på kerosin. Med henblik på udarbejdelsen af denne redegørelse har Kommissionen iværksat en konsulentundersøgelse af beskatning af flybrændstof under hensyntagen til de miljømæssige og økonomiske virkninger, de juridiske spørgsmål og de sociale aspekter. Blandt de vigtige politiske spørgsmål inden for EU er også harmonisering af moms-satsen for alle transportformer og muligheden for ophævelse af afgiftsfriheden for brændstof til lufttransportformål.

Endelig har enkelte lande indført – eller overvejer at indføre – afgifter, der skal nedbringe luftforureningen fra den civile luftfart. Norge, Sverige og Schweiz har ensidigt gennemført afgifter eller skatter af miljøhensyn. Tyskland har for nylig indvarslet en analyse vedrørende landingsafgifter, der står i forbindelse med emissioner.

Ved udforminingen af en miljøpolitik for luftfartssektoren udgør økonomiske virkemidler, som f.eks. afgifter til nedbringelse af udledningen, et tiltrækkende valg som supplement til normer for udledningen og anden statslig regulering. Fordelen ved de økonomiske virkemidler er, at de gør det muligt for luftfartssektoren at træffe foranstaltninger til at reducere emissionen med mindst mulig udgift.

En effektiv miljøpolitik for luftfartssektoren skal helst udarbejdes på verdensplan. Det står imidlertid allerede klart, at det vil tage lang tid at udvikle en international politik, og et europæisk initiativ kunne derfor være ønskeligt. Foruden de direkte miljømæssige fordele ville en europæisk afgift på luftfarten sandsynligvis også være et stærkt incitament til at udvikle en politik på verdensplan.

På denne baggrund har det hollandske natur- og miljøselskab givet "Centre for Energy Conservation and Environmental Technology" i opdrag at gennemføre en analyse af mulighederne for at gennemføre en europæisk miljøafgift på luftfart. Denne undersøgelse finansieres i fællesskab af DGXI ved EU-Kommissionen og 5 enkeltstater: Østrig, Danmark, Tyskland, Nederlandene og Norge. Repræsentanter for disse organisationer har deltaget i det projektudvalg, der har ledet denne undersøgelse. DGVII ved EU-Kommissionen har været repræsenteret i projektets styringsgruppe, men har ikke deltaget i finansieringen.

Formålet med denne "feasibility"-undersøgelse kan formuleres som følger:

At udforme et antal forskellige muligheder for indførelse af en miljøafgift på luftfart i Europa, at undersøge gennemførligheden af en afgift af denne art, og at fremsætte forslag til dens faktiske gennemførelse.

1.2 Afgrænsning

Omfanget af nærværende undersøgelse er afgrænset på et antal vigtige punkter. De fleste af disse punkter omtales nærmere i Kapitel 2. Følgende punkter er vigtige:

1. Hovedformålet med de luftfartsafgifter, der overvejes i denne undersøgelse, er at nedbringe luftforureningen fra luftfarten. Støjgener behandles ikke i denne undersøgelse.
2. Undersøgelsen beskæftiger sig ikke med militærflyvning og omtaler kun perifert trafik med små fly. Disse former for luftfart har deres egne særlige karakteristika, og en miljøpolitik for disse kategorier kan formentlig udformes på nationalt plan.
3. En følge af, at man har valgt at sigte mod en reduktion af luftforureningen, er, at et fald i væksten af lufttrafikkens omfang ikke er et mål i sig selv med de afgifter, der behandles i denne analyse. Omfanget kan dog blive påvirket af miljøafgifterne. Færre passagerer og mindre fragt er kun økonomisk rationelt, for så vidt som de dertil hørende omkostninger er lavere end de variable omkostninger ved andre former for bekæmpelse (tekniske og driftsmæssige foranstaltninger). Med andre ord: Et fald i væksten af lufttrafikken behandles kun i det omfang, det efter en lønsomhedsbetragtning medfører et bidrag til mindre forurening.
4. Når man vælger at fokusere på en reduktion af udledningen, indebærer det, at målet for afgiften bestemt ikke er at give staterne generelt større indtægter. Det er vigtigt at understrege dette. Selv om det ikke er hensigten, kan en miljøafgift dog godt give staterne indtægter. Anvendelsen af disse statsindtægter behandles i denne undersøgelse.
5. For at kunne analysere gennemførligheden af en europæisk miljøafgift på luftfart er det nødvendigt at definere hvilke lande, der deltager. I dette projekt forudsættes det, at luftfartsafgiften vil blive pålagt i EU's 15 medlemsstater samt i Island, Norge og Schweiz. Dette område er sammenfaldende med det Europæiske Samarbejdsområde (EØS) og omtales i denne rapport som både EØS og Europa.
6. Af indlysende grunde behandler denne undersøgelse kun såkaldte ikke-diskriminerende afgifter. Det medfører, at både europæiske og ikke-europæiske luftfartselskaber forudsættes underkastet nøjagtig samme afgift. Med andre ord: Alle flyselskaber, der beflyver ruter inden for EØS og ruter fra og til Europa skal betale samme afgift.
7. Dette projekt er begrænset til miljøafgifter og fokuserer ikke på andre politiske virkemidler såsom reguleringer, omsættelige tilladelser m.v. Det er dog klart, at miljøafgifter ikke er det eneste politiske virkemiddel, der kan benyttes til at reducere udledningen fra luftfarten. Faktisk anvendes udledningsnormerne (f.eks. for NO_x) allerede til dette formål. Denne undersøgelse sætter ikke fokus på afgifter, fordi disse er det foretrukne politiske virkemiddel, men fordi der kun findes få oplysninger om mulighederne for at gennemføre en europæisk luftfartsafgift. Når først man har opnået større indsigt, bliver det muligt at vurdere fordele og ulemper ved de forskellige politiske virkemidler og drøfte en afvejet politisk pakke. Dette indgår imidlertid ikke i den foreliggende undersøgelse.
8. Den miljøafgift på luftfart, der er under overvejelse, bør anvendes på al lufttransport, dvs. passager-, post- og godstrafik. Denne undersøgelse fokuserer på passagermarkedet. Vi vil dog gerne understrege, at al lufttrafik giver anledning til luftforurening og derfor bør være undergivet samme miljøpolitiske foranstaltninger.

1.3 Projektorganisation

Rapporten beskriver de endelige resultater af hovedundersøgelsen af gennemførligheden af en europæisk luftfartsafgift. Til at følge projektet blev der dannet et projektudvalg med følgende deltagere:

• Hr. Henning Arp (EU-Kommissionen, DG XI)
• Fru Eli Marie Åsen (det norske miljøministerium)
• Hr. Norbert Gorißen (Tysklands forbundsmiljøstyrelse)
• Hr. Willem Jan van Grondelle (det hollandske natur- og miljøselskab
• Fru Ulrike Hlawatsch (Miljøministeriet, Ungdom & Familie, Østrig)
• Hr. Hugo Nielsen (Danmarks miljøstyrelse)
• Hr. Jochem Peeters (det hollandske bolig-, zoneplanlægnings- og miljøministerium)
• Hr. Hans Pulles (den hollandske luftfartsstyrelse)
• Hr. Ton Sledsens (det hollandske natur- og miljøselskab, og deteuropæiske transport- og miljøforbund, Bruxelles).

Observatør:

• Hr. Jörgen Gren (EU-Kommissionen, DG VII).

Den vigtigste opdragsgiver af denne baggrundsanalyse var Centre for Energy Conservation and Environmental Technology (CE), Delft, Nederlandene. Den juridiske del af undersøgelsen (Bilag D i den engelske udgave) blev gennemført af International Institute of Air and Space Law (IIASL), Leiden, Nederlandene. Hr. David Thompson og hr. David Starkie fra Economics-Plus, London, U.K., fungerede begge som overordnede rådgivere i forbindelse med dette projekt ved at stille deres viden og kontakter til rådighed og give deres kommentarer til de foreløbige resultater. Særlige bidrag til analysen af de potentielle økonomiske forvridninger af turistbranchen blev leveret af Netherlands Research Institute for Recreation and Tourism i Breda. Disse omtales i baggrundsundersøgelsen af potentielle økonomiske skævheder[5].

"Feasibility"-undersøgelsens opbygning fremgår af Fig. 1.1.

Fig. 1.1 "Feasibility"-undersøgelsens opbygning.

Forundersøgelsen blev gennemført fra december 1995 til maj 1996; dens resultater er offentliggjort[6]. Denne foreløbige del indeholder en generel undersøgelse af mulighederne for en europæisk miljøafgift på luftfart.

I undersøgelsens næste fase blev der udført 3 baggrundsanalyser med følgende emner:

1. Europæisk luftfarts emissioner: Tendenser og muligheder for reduktion[7]. (Bilag B til den engelske udgave)
2. Potentielle økonomiske skævheder som følge af en europæisk miljøafgift på luftfart[8]. (Bilag C til den engelske udgave)
3. Juridiske aspekter (Bilag D til den engelske udgave) [9].

Formålet med Baggrundsanalyse 1 er at klarlægge, hvilken reduktion af den globale civile luftfarts emissioner (pr. volumenenhed) der kan forventes i år 2025 sammenlignet med 1992 i scenarier baseret på "drift som i dag" (Business as Usual) og "teknisk gennemførligt", samt at påpege hvilken del af sidstnævnte variant, der ville kunne gennemføres under flere mulige former for afgifter.

Formålet med Baggrundsanalyse 2 er at vurdere, om en europæisk miljøafgift på luftfart ville give anledning til potentielle økonomiske skævheder mellem den europæiske og den ikke-europæiske luftfartsbranche og turistindustri, som ikke ville forekomme som følge af en global luftfartsafgift. Denne definition indebærer, at en ændring i konkurrenceforholdet mellem forholdsvis "rene" flyselskaber og stærkt forurenende ditto ikke betragtes som økonomisk skævhed.

Formålet med Baggrundsanalyse 3 er at vurdere, hvorvidt forskellige afgiftsformer - på grundlag af emission, brændstof eller flytning – ville møde alvorlige juridiske hindringer, f.eks. i relation til Chicago-Konventionen, bilaterale luftruteaftaler eller andre internationale aftaler.

Efter at de 3 baggrundsanalyser var færdiggjort, blev der den 28. oktober 1997 afholdt en international ekspert-workshop i Bruxelles. Formålet med denne workshop var at foretage en konstruktiv udveksling af oplysninger, argumenter og synspunkter vedrørende en europæisk afgift på luftfart og at opgøre fordelene og ulemperne ved forskellige afgiftsformer. Deltagerne i denne workshop var repræsentanter for luftfartssektoren, eksperter fra EU-Kommissionen og nationale statslige organer, samt repræsentanter for miljøorganisationer. Rapporten fra mødet er udsendt særskilt[10].

På grundlag af erfaringerne fra forundersøgelsen, baggrundsanalyserne og ovennævnte workshop blev denne endelige rapports Kapitel 2 og 3 skrevet. Til sidst blev konklusionerne og anbefalingerne udarbejdet på grundlag af disse to kapitler; de fremgår af denne endelige rapports Kapitel 4.

1.4 Rapportens omfang

Rapportens indhold er som følger:

Kapitel 2 behandler vigtige valg vedrørende udformningen af en europæisk afgift på luftfart med hensyn til:

• afgiftens sigte (2.2),
• afgiftsgrundlaget (2.3),
• afgiftssatsen (2.4), samt
• indtægternes fordeling (2.5).

Endelig giver afsnit 2.6 en kort oversigt over de relevante valg.

Kapitel 3 indeholder en vurdering af fem repræsentative modeller for en europæisk miljøafgift på luftfart. Dette kapitel er opbygget som følger:

• Oversigt og beskrivelse af de fem afgiftsformer (3.2),
• gennemgang af vurderingskriterierne for miljømæssig effektivitet, økonomisk skævhed, juridiske aspekter, implementering og fordelingseffekter (3.3),
• vurdering af fordele og ulemper ved de fem afgiftsformer på grundlag af disse kriterier (3.4 – 3.8), samt
• prioritering af de fem afgiftsformer og gennemgang af konklusionerne vedrørende disse afgiftsformers gennemførlighed (3.9).

Kapitel 4 indeholder et sammendrag af rapporten og fremsætter konklusioner og anbefalinger.

Desuden omfatter originalrapporten otte bilag (A til I), som leverer mere detaljerede oplysninger om visse aspekter og et sammendrag af de baggrundsanalyser, der er udgivet særskilt.

2 Udformning af en luftfartsafgift

2.1 Indledning og kriterier

2.1.1 Indledning

Man kan udforme en europæisk miljøafgift på luftfarten på mange forskellige måder. Valgene med hensyn til udformning bidrager i høj grad til at afgøre dens miljøpåvirkning, potentielle økonomiske skævheder, juridiske og institutionelle aspekter samt fordelingsmæssige konsekvenser. En afbalanceret udformning vil derfor forbedre en europæisk luftfartsafgifts miljømæssige effekt og gennemførlighed. I dette kapitel gennemgås vigtige valg med hensyn til udformning:

• afgiftens sigte (2.2),
• afgiftsgrundlaget (2.3),
• afgiftssatsen (2.4), samt
• indtægternes fordeling (2.5).

Endelig giver afsnit 2.6 en kort oversigt over de relevante valg.

Formålet med dette kapitel er ikke at frembringe "den bedst udformede europæiske luftfartsafgift". Det præsenterer blot alternative valgmuligheder og gennemgår disse valgmuligheders fordele og ulemper. I den forbindelse benytter dette kapitel sig af de 3 baggrundsanalyser: En om miljøpåvirkninger[11], en anden om potentielle økonomiske skævheder[12], og endelig en, der vurderer de eventuelle juridiske hindringer (Bilag D i originalrapporten).

Før udformningen af en europæisk luftfartsafgift gennemgås nærmere, gives der en generel oversigt over de kriterier, der er relevante for valget af politiske virkemidler (Afsnit 2.1.2). Alle disse kriterier spiller en rolle ved udformningen af en luftfartsafgift.

2.1.2 Kriterier for valg af politiske virkemidler

Dette afsnit behandler kriterierne for valg af virkemidler for (miljø-) politik i almindelighed. Kriterierne er ikke blot relevante for en vurdering af forskellige afgiftsformer som omtalt i denne rapport, men finder også anvendelse på andre slags redskaber.

Der findes et bredt udvalg af videnskabelig litteratur om kriterier for brug af politiske redskaber, men det ligger uden for rammerne af denne undersøgelse at gå nærmere ind på det. EU-Kommissionens nylige grønbog "Towards Fair and Efficient Pricing in Transport" indeholder en kort oversigt, som vil blive benyttet her.

Til denne oversigt er der føjet to kriterier: Håndhævelse og juridiske bestemmelser.

Effektivitet
Det er klart, at ethvert politisk virkemiddel bør kunne opfylde sin tilsigtede målsætning, i dette tilfælde at nedbringe luftforureningen fra den civile luftfart.

Lønsomhed
Lønsomhed er også et vigtigt kriterium, som kræver, at man finder et redskab, der kan nå det forud fastlagte mål med lavest mulige omkostninger. Dette indebærer, at man må foretrække økonomisk rationelle løsninger. Administrations- og transaktionsudgifter er også vigtige her. For at give et eksempel med hensyn til luftfartsafgifter: En afgift på emission, der måles under hver flyvning, ville være den mest effektive, men en emissionsmåling under flyvning er i øjeblikket så kostbar, at denne valgmulighed ikke er lønsom.

Rimelig fordeling
Hensynet til retfærdighed og rimelighed spiller stor rolle, når metoderne skal fastlægges. Principper som f.eks. 'brugeren betaler' og 'forureneren betaler' accepteres i vidt omfang og refererer til fordelingsproblematikken. I nogle tilfælde skal det yderligere politiske tiltag til for at korrigere en utilsigtet og uønsket byrdefordeling af miljøpolitikken.

Gennemskuelighed
For at sikre, at indgrebene er berettigede, forståede og accepterede, er det vigtigt, at de nødvendige indgreb er gennemskuelige. Man bør foretrække enkle redskaber. Det er også vigtigt, at det klart fremgår, hvordan indtægterne fra miljøafgifterne anvendes.

Subsidiaritet
Hvert statsligt niveau bør behandle de spørgsmål, som det er mest kvalificeret til at behandle. Et 'højere' statsligt niveau bør kun involveres, hvis det er bedre egnet til at løse problemerne end myndigheder på et lavere trin. Dette er i virkeligheden årsagen til, at denne undersøgelse fokuserer på en europæisk afgift snarere end på nationale luftfartsafgifter. Subsidiaritet finder ikke blot anvendelse i forholdet mellem EU og medlemsstaterne, men også mellem lokale og regionale styrelser.

Bivirkninger
Brugen af visse politiske virkemidler kan medføre en lang række utilsigtede bivirkninger. Disse bivirkninger kan være enten positive eller negative. En af de vigtigste bivirkninger – økonomisk skævhed – er emnet for en af baggrundsanalyserne og vil også blive omtalt i denne rapport.

Håndhævelse
Det er vigtigt, at foranstaltningerne kan håndhæves. Et velkendt problem i denne forbindelse er håndhævelse af fartgrænser for vejtrafikken. Dette håndhævelseskriterium kan betragtes som en del af ovennævnte effektivitetskriterium. En fartgrænse – eller enhver anden forholdsregel – der ikke kan håndhæves tilstrækkeligt, kan ikke effektivt nå de fastsatte mål.

Juridiske bestemmelser
Det sidste kriterium er, om et givet politisk redskab er i overensstemmelse med gældende ret. Med hensyn til luftfartsafgifter er det Chicago-Konventionen og de bilaterale luftruteaftaler mellem landene, der er relevante. En måde at løse dette på, er naturligvis at ændre gældende ret, hvis den strider mod indførelsen af et tiltrækkende politisk redskab. I de fleste tilfælde vil dette imidlertid ikke være let. Det er hovedårsagen til, at dette kriterium er taget med.

Det er indlysende, at nogle af disse kriterier strider mod hinanden og ikke altid peger i samme retning med hensyn til valg af politisk redskab. Der må træffes et valg, og det må vurderes, hvad der gives til gengæld.

2.2 Afgiftens formål

2.2.1 Indledning

Stort set benyttes der to slags argumenter til fordel for en indførelse af luftfartsafgifter. Det første har at gøre med en ønsket reduktion af luftfartens miljøpåvirkning. Det andet fremfører, at det er rimeligt, at luftfarten betaler almindelige skatter på samme måde som f.eks. vejtrafikken. De to slags argumenter udelukker ikke nødvendigvis hinanden. Som anført ovenfor (afsnit 1.1) er formålet med de afgifter, der behandles i denne rapport, at formindske luftforureningen. Der findes to forskellige veje til dette mål; disse omtales i afsnit 2.2.2. Omend formålet med de afgifter, der omhandles i denne rapport, helt bestemt ikke er at forøge statens indtægter, er der en klar forbindelse til almindelig beskatning. Denne forbindelse klarlægges i afsnit 2.2.3.

2.2.2 Formindskelse af luftforureningen

Ved udformningen af enhvert politisk redskab er der et vanskeligt valg med hensyn til, hvilket mål der skal forfølges. Udgangspunktet for denne undersøgelse er, at afgiften har til hensigt at formindske luftforurening fra luftfarten, idet man dækker emissionerne under hele flyvningen. Luftforurening fra luftfarten bidrager til flere former for miljøpåvirkning. De relevante former for miljøpåvirkning er klimaforandringer, nedbrydning af ozonlaget, forsuring, og dannelse af ozon ved jordoverfladen. Disse påvirkninger skyldes emissioner af forskellige slags stoffer, der forurener luften.

Nogle af disse stoffer står i direkte forhold til den mængde brændstof, der er brugt: CO₂, H₂0 og SO₂ – hvoraf det sidste afhænger af svovlindholdet i brændstoffet.

Udledningen af VOC, CO og partikler skyldes ufuldstændig forbrænding af brændstoffet, hvilket især forekommer under start og landing (LTO[13]) og meget lidt under flyvning i rejseflyvehøjde. Endelig afhænger udledningen af NO_x af motorernes karakteristika, f.eks. temperatur – og den forekommer både under LTO og under flyvning. NO_x dannes i motoren af kvælstof og ilt, der er til stede i atmosfæren.

Stort set er formålet med de afgifter, der undersøges i dette projekt, at reducere mængden af de her nævnte forurenende stoffer. I visse tilfælde må man imidlertid give noget i bytte.

Som anført ovenfor er formålet med de her behandlede afgifter at reducere luftforureningen. Det er vigtigt at bemærke, at miljøpåvirkning ikke er det samme som forurenende emissioner[14]. Emissioner giver anledning til miljøpåvirkninger. For at give et eksempel: Emissioner af CO₂ forårsager klimaforandringer. I dette tilfælde er klimaforandringen miljøpåvirkningen. Generelt kan en given form for emission under forskellige omstændigheder medføre miljøpåvirkninger af forskellig størrelse eller endog forskellig art. Den endelige påvirkning kan afhænge af emissionsstedet, emissionstidspunktet og andre omstændigheder, f.eks. at emissionen sker i forbindelse med anden emission af forurenende stoffer. Når det drejer sig om luftfart har dette betydning for emissioner af NO_x, hvis miljøpåvirkning kan afhænge af emissionernes højde, tidspunktet på året – sommer eller vinter – og det geografiske område. Dette kunne indebære, at en afgift, der skal reducere miljøpåvirkningen af NO_x, nødvendigvis må differentieres med hensyn til højde, tidspunkt og sted. Imidlertid er der i øjeblikket ikke tilstrækkelig videnskabeligt viden til at berettige en differentiering af NO_x,-afgiften. Der er dog visse afgiftstyper, der indeholder mulighed for udbygning med differentiering på et senere tidspunkt og derfor har en fordel frem for afgifter, der ikke har denne mulighed.

Når dette er sagt, forudsættes det i resten af denne undersøgelse, at miljøpåvirkningen er direkte sammenhørende med emissionerne. For udledning af CO₂ er denne antagelse korrekt, og for de andre forurenende stoffer synes det foreløbig at være en acceptabel antagelse.

Der kan skelnes mellem to forskellige fremgangsmåder for udformningen af en luftfartsafgift, der skal reducere luftforureningen. Den første tager udgangspunkt i de emissionsgrænser for luftfart, som fastsættes i en politisk proces. Således har Sverige fastsat mål for emissionerne af CO₂, NO_x og VOC i svensk luftrum[15]. Når først man har fastsat grænserne, kan der udformes en 'pakke' af politiske foranstaltninger for at holde emissionerne under disse værdier. Afgifter kan indgå i en sådan politisk 'pakke'.

Den anden fremgangsmåde er at gøre eksterne omkostninger interne. I dette tilfælde er udgangspunktet ikke en emissionsgrænse, men den opfattelse, at forurening ikke indgår i markedsprocesser. Disse såkaldte eksterne virkninger forvrider den optimale tildeling af ressourcer og medfører et velfærdstab – ifølge den økonomiske teori. At gøre interne betyder, at eksterne virkninger – i dette tilfælde luftforurening fra europæisk luftfart – kommer til at indgå i markedsprocesserne. Når eksterne faktorer gøres interne, forbedres økonomiens effektivitet og der kommer en velfærdsgevinst. I de seneste år er der gennemført mange internationale undersøgelser for at vurdere størrelsen af de eksterne faktorer, der forårsages af transport , og for at udvikle metoder til at gøre disse interne[16]. Ud fra disse og andre undersøgelser er det klart, at transport giver anledning til betragtelige eksterne omkostninger – i størrelsesordenen flere procent af BNP. Endvidere fremføres det, at en effektiv internaliseringspolitik forudsætter en politisk 'pakke', hvor rationel prisfastsættelse kun er én af komponenterne[17].

En fremgangsmåde med internalisering af denne art er til dels baseret på anslåede skyggepriser på forurening. Skyggepriser kalkuleres som de priser, der ville opstå, hvis der måtte findes et marked for forurening. Beregningen af skyggepriser vil blive omtalt i afsnit 2.4.3.

2.2.3 Sammenkædning med beskatning

Selv om hovedformålet med de afgifter, der omtales i denne rapport, er at reducere luftforureningen fra luftfarten, er der adskillige forbindelser til beskatning. For eksempel er der i den offentlige debat om luftfartsafgifter to argumenter, der er fremherskende og som benyttes sammen: Forureningen må nedbringes, og det er kun ret og rimeligt, at luftfarten bør betale skatter på samme måde som vejtrafikken. Følgende afsnit kommer nærmere ind på de forskellige forbindelser mellem miljøafgifter på luftfart og beskatning. Disse forbindelser er der, til trods for at der ikke er noget skattemæssigt sigte med de afgifter, der omhandles i denne rapport. De økonomiske argumenter vedrørende beskatning, som er anført nedenfor, har til formål af klarlægge forbindelserne mellem beskatning og miljøafgifter og at påpege flere vigtige politiske forskelle i udlægningen af nogle bestemte skatter. Der vil ikke blive foreslået noget valg med hensyn til disse problemstillinger.

Beskatningseffektivitet
Før vi går over til at omtale forbindelserne til luftfartsafgifter, vil det være nyttigt at resumere beskatningens hovedprincipper[18]. Skat og told opkræves først og fremmest for at finansiere det offentlige forbrug, offentlige investeringer og offentlige overførsler. Et andet vigtigt formål er at rette op på svigtende markeder. For det tredje er skattesystemet et vigtigt redskab til at opnå den ønskede indkomstfordeling.

Som en utilsigtet og uønsket bivirkning påvirker de fleste beskatningsformer økonomiens funktion, fordi de kan føre til ændringer i de relative priser på varer, tjenesteydelser og tilførsler. Disse skævheder kan skabe ugunstige rationaliseringsvirkninger, fordi de økonomiske ledere tilskyndes til at bruge ressourcerne på en mindre end optimal måde. Skatter repræsenterer derfor ikke blot en rent finansiel overførsel fra den private til den offentlige sektor; der kan også være virkelige økonomiske omkostninger forbundet med beskatning. Omfanget af disse omkostninger afhænger af skattesystemets udformning, og hensigten er naturligvis at gøre disse økonomiske omkostninger så små som muligt.

Man kan formulere følgende principper for et effektivt skattesystem:

1. Først bør der så vidt muligt indføres skatter og afgifter, der fremmer effektiviteten, dvs. skatter og afgifter, der korrigerer eksterne faktorer. Det drejer sig bl.a. om afgifter, der tilsigter at gøre miljøomkostninger interne, som omtalt i foregående afsnit.
2. Derefter bør der i det omfang, det er praktisk gennemførligt, anvendes neutrale skatter og afgifter. Disse skatter er kendetegnet ved, at skatteyderen ikke kan påvirke størrelsen af den skat, der skal betales, ved at ændre sin adfærd. Disse skatter pålignes som et fast beløb uafhængigt af skatteyderens indkomst, formue eller forbrug (faste skatter). En rigtigt udformet skat på leje – den økonomiske værdi af knappe naturressourcer såsom olie, fisk, rum og jord – er også en neutral skat, fordi den ikke har nogen indflydelse på brugen af disse ressourcer[19].
3. Til sidst kan man anvende forvridende skatter i det omfang, de under pkt. 1 og 2 anførte skatter og afgifter ikke skaber det ønskede skatteprovenu. Forvridende skatter omfatter bl.a. de almindeligste skatter som indkomstskat, moms og selskabsskatter. De forvridende skatter bør udformes på en sådan måde, at det samlede rationaliseringstab som følge af beskatning er så lille som muligt, og skattesystemet har den ønskede lighedsprofil.

Det perfekte skattesystem ville kun omfatte effektive og neutrale skatter (Type 1 og 2) og ville derfor ikke give anledning til rationaliseringsomkostninger. I praksis er der imidlertid ikke tilstrækkelig mange valgmuligheder til rådighed inden for disse to beskatningsformer til at skabe nok indtægter til det offentlige. Derfor er der normalt brug for forskellige forvridende skatter:

Effektivitet: Internalisering og beskatning
Disse principper viser en klar forbindelse mellem miljøafgifter og beskatning. Miljøafgifter er i virkeligheden (til en vis grad) skatter, som fremmer rationalisering (skatter af Type 1). Dette har været omtalt som internaliseringsmetoden i foregående afsnit (2.2.2). Miljøafgifter, der er beregnet på at internalisere eksterne miljøudgifter, kan derfor ikke skelnes fra rationaliseringsfremmende skatter, selv om der ikke ligger noget beskatningsmæssigt formål bag afgiften.

Det betragtes normalt som både som rimeligt og økonomisk rationelt, at hver økonomisk aktivitet betaler de fulde omkostninger – selv omkostninger, der i øjeblikket er eksterne. Det afgørende spørgsmål er så, hvilken pris der bør betales for luftforurening. Dette problem vil blive omtalt længere fremme i dette kapitel (afsnit 2.4.3). For det andet opstår der det spørgsmål, hvordan indtægterne fra disse miljøafgifter skal anvendes. Fra den økonomiske effektivitets synsvinkel er der således ingen grund til at behandle disse indtægter anderledes end dem, der stammer fra andre afgifter og skatter. Der er ingen økonomiske grunde til at den branche, der betaler disse miljøafgifter – i dette tilfælde luftfarten – skal have krav på provenuet. Det drejer sig om effektiv og retfærdig brug af offentlige midler. En af de tiltrækkende muligheder er at reducere de forvridende skatter (skatter af Type 3). Resultatet vil være en skattemæssig omfordeling i stedet for en forøgelse af statens indtægter og en forøgelse af den økonomiske effektivitet. Denne fremgangsmåde ligger helt på linie med udgangspunktet for denne undersøgelse, nemlig at miljøafgifterne ikke har noget beskatningsformål.

Hvis miljøafgiften udformes med henblik på at nå et bestemt emissionsmål (se afsnit 2.2.2), ser det hele måske lidt anderledes ud. I dette tilfælde kan afgiftssatsen være højere end den, der svarer til de eksterne omkostninger. Dette overskud kan ikke betragtes som en rationaliseringsfremmende afgift, men snarere som en forvridende afgift (en skat af Type 3). Forvridende skatter og afgifter er en del af det samlede skattesystem, og der rejser sig da det spørgsmål, om forvridende luftfartsafgifter er en del af det optimale skattesystem til minimering af det samlede rationaliseringstab. Dette spørgsmål vil ikke blive nærmere behandlet i denne undersøgelse, da det ville forudsætte en forskning i hele skattesystemet.

Lighed: Konkurrence mellem forskellige transportformer, og skatter på brændstof
I det ovenstående har der været fokuseret på økonomisk effektivitet. Herefter vil det vigtige og politisk følsomme spørgsmål om lighed eller retfærdighed blive omtalt. Det er et vigtigt hensyn ved udformningen af et skattesystem, at alle økonomiske parter bliver behandlet på samme måde. Lignende aktiviteter bør beskattes på lignende måde. Dette er afgørende for, at en skat accepteres.

Lighedsprincippet er f.eks. relevant for afgifter, der har til formål at gøre eksterne faktorer interne. Selv om det normalt betragtes som både retfærdigt og rationelt, at hver aktivitet betaler dens egne fulde omkostninger, anses det ikke for rimeligt, at nogle tvinges til at betale de fulde omkostninger, medens andre går fri. Når der diskuteres luftfartsafgifter, drejer dette spørgsmål sig om lige behandling af de forskellige transportformer. Luftfarten og bilbranchen udtaler ofte, at det er uretfærdigt, at de skal betale de fulde samfundsomkostninger, når jerbanetransporten ikke skal betale for sin egen infrastruktur. Generelt påpeger hver transportform de andre formers oplevede eller faktiske fordele som en undskyldning for, at der ikke skal pålægges dem selv de fulde samfundsomkostninger. Her ligger virkelig en udfordring for de politiske beslutningstagere til at udvikle en gennemskuelig politik, der anses for retfærdig mod alle transportformer. I denne henseende er de afgørende aspekter den økonomiske vurdering af eksterne faktorer, en hensigtsmæssig prisfastsættelse for brug af infrastruktur, og et gennemskueligt system med forpligtelser til samfundsvirksomhed, der udliciteres til transportselskaberne af de offentlige myndigheder. Det ligger uden for rammerne af denne undersøgelse at komme ind på den grad af omkostningsdækning, der i øjeblikket ydes hver transportform.

Et spørgsmål, der direkte vedrører dette, er fortolkningen af de nuværende afgifter på brændstof og køretøjer for vejtransporten. I henhold til den relevante skattelovgivning betragter de fleste lande ikke disse afgifter på vejtransporten som et middel til at opnå delvis internalisering af eksterne omkostninger (skatter af Type 1), men som generelle (forvridende) skatter (skatter af Type 3). Dette indebærer, at eventuelle afgifter til fremme af rationalisering (eller internalisering) kommer oven i de nuværende afgifter på vejtransporten. For luftfarten er følgen af denne fortolkning, at man kan overveje en generel skat oven i rationaliseringsfremmende afgifter – ligesom for vejtransporten. Spørgsmålet er, om dette minimerer det samlede skattesystems rationaliseringstab således som nævnt ovenfor.

De fleste undersøgelser har været fokuseret på at gøre transportens eksterne faktorer interne, medens visse landes skattelove har benyttet en anden fremgangsmåde, idet de betragter særskatter på vejtransport – f.eks. afgifter på brændstof og køretøjer – som en (delvis) betaling for benyttelse af infrastrukturen og de frembragte eksterne omkostninger (en skat af Type 1). Dette medfører, at størrelsen af de ekstra rationaliseringsfremmende afgifter vil være meget lavere end ved den tidligere beskrevne juridiske fremgangsmåde. Lige behandling af luftfarten ville indebære, at man kun skulle overveje rationaliseringsfremmende afgifter (skatter af Type 1) og ikke forvridende skatter (skatter af Type 3).

Fortolkningen af nuværende og eventuelle fremtidige afgifter på brændstof og køretøjer er således også en afgørende del af diskussionen af ligelig behandling af transportformerne.

Skattefritagelser
I drøftelsen af miljøafgifter for luftfarten spiller de nuværende skattefritagelser også en rolle. Størstedelen af den internationale transport er ikke belagt med moms, og der er tilladelse til afgiftsfrit salg i lufthavne, i kabinerne og på internationale færger. Generelt er disse skattefritagelser både økonomisk irrationelle og uretfærdige. Derfor har EU besluttet at afskaffe mulighederne for skattefrit salg i forbindelse med rejser inden for EU fra midten af 1999. Det overvejes i øjeblikket også at ophæve momsfritagelsen for rejser inden for EU. Sidstnævnte drøftelse synes at være rettet imod teknisk implementering og imod potentielle økonomiske skævheder mellem firmaer inden for og uden for EU.

2.3 Afgiftsgrundlag og opkrævningssted

2.3.1 Indledning

Når først afgiftens formål er fastlagt (afsnit 2.2), er der endnu et vigtigt valg med hensyn til afgiftsgrundlaget. Afgiftsgrundlaget fastsætter det volumen, afgiften skal lægges på. Der nævnes ofte en afgift på tanket brændstof. I dette tilfælde er den afgift, der skal betales, ligefrem proportional med den mængde brændstof, der er taget ind. Andre afgiftsgrundlag kan også overvejes, f.eks. en afgift baseret på emission - eller en billetafgift.

Valget af afgiftsgrundlag har stor indflydelse på luftfartsafgiftens miljømæssige effektivitet. I dette afsnit er dette miljømæssige effektivitetskriterium taget som udgangspunkt for omtalen af mulige afgiftsgrundlag. Valget af afgiftsgrundlag afgør også i stor udstrækning den potentielle økonomiske skævhed og de juridiske komplikationer. Disse aspekter omtales i de følgende afsnit: 2.3.3 og 2.3.4.

Endelig behandles de mulige påligningssteder for de forskellige afgiftsgrundlag (2.3.5).

2.3.2 Afgiftsgrundlag og miljømæssig effektivitet

Afvejningen af valgmulighederne for et afgiftsgrundlag sker ud fra effektivitetskriteriet. Dette hænger direkte sammen med afgiftens formål, som i denne undersøgelse er at reducere luftforureningen.

Den mest hensigtsmæssige afgift er en afgift på faktisk emission[20]. Denne skaber et incitament til reduktionstiltag i hele kæden af aktiviteter, så man til syvende og sidst påvirker alle de faktorer, der afgør emissionsniveauet: Teknologisk udvikling, køb af fly, drift og volumen. Samtidig skaber den et incitament til at vælge den mest lønsomme "pakke" af foranstaltninger over hele kæden. En afgift på den faktiske emission ville derfor være den mest effektive og rationelle.

Emissionsmålinger under flyvninger kan imidlertid ikke i øjeblikket gennemføres i stor målestok, og denne mulighed er derfor ikke lønsom (2. kriterium fra afsnit 2.1.2). Af denne grund vil der blive behandlet flere "næstbedste" løsninger. Målet er at ligge så tæt som muligt på idealet (en emissionsafgift), men samtidig at finde løsninger, der er acceptable med hensyn til de andre kriterier.

Beregnet emission
I stedet for at måle emissionerne kan disse anslås ved beregning. Det er klart, at det er vigtigt, at de beregnede emissioner svarer nært nok til de faktiske. (Dette omtales nærmere i originalrapportens Bilag H). Generelt afhænger en flyvnings emissioner af:

• Motorerne,
• brændstoffets kvalitet,
• fuselagen (flystellet),
• flyvningens profil,
• strækningen, og
• lasten.

Nogle af disse faktorer behøver måske ikke blive medtaget i beregningen men kunne tilnærmes ved hjælp af gennemsnitlige karakteristika. Beregning af emission under hensyntagen til motorer, fuselage og tilbagelagt strækning synes at kunne være en fordelagtig mulighed. Anslåede værdier må så benyttes for flyvningens gennemsnitlige profil og last samt for kvaliteten af det anvendte brændstof. Denne metode benyttes i de følgende dele af denne rapport; det omtales som en afgift baseret på beregnet emission.

Det er en ulempe ved denne afgift baseret på beregnet emission, at den ikke skaber noget incitament til at vælge den mindst forurenende flyveprofil, fordi der gås ud fra en gennemsnitsprofil. Ud fra baggrundsanalysen af valgmuligheder for reduktion af emission har man imidlertid konkluderet, at de miljømæssige fordele ved at ændre flyveprofilen er forholdsvis små (originalrapportens Bilag B).

En anden enkel metode er at beregne gennemsnitsemissionen for hver kombination af motor/flystel svarende til en fast strækning, i stedet for med hensyn til den faktisk tilbagelagte strækning. Ud fra et rationaliseringssynspunkt er denne metode ikke optimal, da den lægger for store afgifter på korte flyvninger og for små på lange (i forhold til deres respektive emissioner). Dette kan dog være politisk acceptabelt, da andre transportformer kan være et alternativ for korte ture, hvad der normalt ikke er tilfældet for lange ture[21].

Brændstofforbrug
En anden af de næstbedste løsninger er at basere afgiften på brændstofforbruget. Brændstofforbruget er ligefremt proportionalt med emissionen af CO₂, H₂0 og SO₂ (afhængig af brændstoffets svovlindhold). For disse emissioner skaber en brændstofafgift derfor et tilstrækkeligt incitament.

Udledning af CO, VOC – som følge af ufuldstændig forbrænding – og partikler sker navnlig under start og landing[22],[23]. Emissionen af disse forurenende stoffer under flyvningen kan man eventuelt se bort fra. Det indebærer, at afgifter på disse emissioner kan pålægges landingsafgifterne som supplement til en brændstofafgift.

Anderledes forholder det sig med NO_x. Emissionen af NO_x sker både under start/landing og under marschfart og den står ikke i nøje forbindelse med brændstofforbruget. Der skal derfor en samling af politiske redskaber til for at skabe en effektiv reduktion af forureningen, fordi brændstofafgifter eller emissionsnormer alene ikke giver tilstrækkelig tilskyndelse til at reducere udledningerne af NO_x på en lønsom måde.

Følgende redskaber kan anvendes som en "pakke" til at nå frem til en rationel reduktion af luftforureningen:

• En brændstofafgift, hvis størrelse svarer til gennemsnitsudledningen pr. kg brændstof af CO₂, NO_x, H₂0 og SO₂ under hele flyvningen.
• En ekstra landingsafgift pr. motor/flystel kombination svarende til udledningen ved start og landing (LTO) af CO, VOC og NO_x. Fra denne landingsafgift bør man trække den del af LTO-udledningerne af NO_x, som allerede indgår i brændstofafgiften. Denne afgift skaber et incitament til at begrænse de specifikke udledninger under LTO af CO, VOC og NO_x. Det er faktisk en komponent af det tidligere omtalte afgiftsgrundlag: beregnede emissioner.
• Emissionsnormer for motorer eller eventuelt motor/flystel kombinationer for den fase, der omfatter start og landing, stigning og flyvning i rejsehøjde. Disse normer er nødvendige for at undgå mulige bivirkninger af en brændstofafgift på udledningerne af NO_x under flyvning. Uden disse normer kunne energieffektiviteten forbedres på bekostning af højere udledninger af NO_x.

Ovenstående pakke af redskaber synes at frembyde gode incitamenter til at reducere forureningen på en effektiv og lønsom måde. Brændstofafgiften er det vigtigste redskab i denne pakke, men emissionsnormer og differentierede landingsafgifter er også nødvendige for at forhindre visse negative virkninger, som ville være resultatet af kun at indføre en brændstofafgift. Den største svaghed ved denne pakke af foranstaltninger er, at den skaber et utilstrækkeligt incitament til at reducere udledningerne af NO_x pr. kg brændstof under flyvning (med undtagelse af start og landing). Denne ulempe kan til dels reduceres ved at fastsætte passende emissionsnormer.

I resten af denne rapport vil brændstofafgiften blive behandlet i sammenhæng med de to andre foranstaltninger; den vil blive omtalt som brændstofafgiftspakken. Baggrunden for dette valg er, at det er urealistisk kun at indføre en brændstofafgift, da dette kunne føre til en forøgelse af luftforureningen med NO_x og VOC. Endvidere er der allerede emissionsnormer i kraft, og det samme gælder landingsafgifter i forbindelse med LTO-emissioner ved visse lufthavne.

Flytning (transportbevægelser)
Et tredje muligt afgiftsgrundlag er et, der er baseret på flytning eller bevægelse af passagerer og gods. En passagerflytning svarer til én afgang pr. person. En afgift på flytninger kan udformes på forskellige måder. Nogle af forslagene går ud på:

• en afgift på alle europæiske afgange med europæisk destination,
• en afgift på alle europæiske afgange med dobbelt takst for destinationer uden for Europa[24]. Følgelig pålægges hver returflyvning samme takst – uanset destinationen.

Sidstnævnte valgmulighed vil blive nærmere omtalt i resten af denne rapport.

Den vigtigste ulempe ved en afgift baseret på flytning er, at en sådan afgift står i dårligt forhold til den frembragte forurening. Der skabes intet incitament med hensyn til turens længde, driftsmæssige foranstaltninger, tekniske forbedringer eller belastningsfaktor[25]. En luftfartsafgift baseret på flytning vil derfor kun reducere luftforureningen ved at reducere væksten i trafikmængden. Derfor udgør denne metodes miljømæssige effektivitet kun ca. ¼ af den effektivitet, der opnås ved afgifter baseret på beregnede emissioner og på indtaget brændstof i kombination med normer og differentierede landingsafgifter (se ovenfor).

Andre afgiftsgrundlag
Man kunne vel behandle andre mulige afgiftsgrundlag, men de synes ikke at frembyde fordele fremfor de allerede nævnte. Et eksempel er en afgift pr. flyvning. Hvis afgiftssatsen ikke differentieres med hensyn til motor/flystel-kombination, ville en sådan afgift ikke føre til en rationel nedbringelse af forureningen. Hvis på den anden side størrelsen differentieres med hensyn til flytype, så vil afgiften svare til en af de valgmuligheder, der er omtalt under afgiftsgrundlaget: "beregnede emissioner".

En anden mulighed er en afgift pr. flysæde som et alternativ til en afgift baseret på flytninger. Fordelen ved en sædeafgift er, at den skaber et incitament til at forøge belastningsfaktoren, hvilket ikke er tilfældet med en flytningsafgift. En sædeafgift er imidlertid en fast afgift pr. motor/flystel-kombination, som let kan forbedres ved at fastsætte afgiften, så den svarer til emissionerne i stedet for antallet af sæder. Dette fører til en afgift baseret på beregnede emissioner, som allerede er behandlet.

Oversigt
Denne undersøgelse vil nærmere analysere fordelene og ulemperne ved 3 forskellige afgiftsgrundlag:

• Beregnede emissioner,
• en brændstofafgift i forbindelse med differentierede landingsafgifter og emissionsnormer, og
• flytningsbaserede afgifter med en enkelt takst for afgange med europæisk destination og dobbelt takst for destinationer uden for Europa (det norske system).

2.3.3 Afgiftsgrundlag og økonomiske skævheder

Valget af afgiftsgrundlag afgør afgiftens sigte, som igen har stor indflydelse på de potentielle økonomiske skævheder[26]. Fig. 2.1 illustrerer forskellene i afgiftens omfang. En emissionsbaseret afgift finder anvendelse på alle udledninger i europæisk luftrum[27]. En brændstofafgift pålægges alt indtaget brændstof i europæiske lufthavne og gælder i praksis for (næsten) alle flyvninger, der afgår fra Europa. Endelig finder en flytningsbaseret afgift i praksis anvendelse på alle afgange fra og ankomster til europæiske lufthavne.

(Figur 2.1 - 24 Kb)

Fig. 2.1 Området for de tre afgiftsgrundlag for fire typer af rejser (A = inden for Europa; B = afgang fra Europa, destination udenfor; C. Europa = kun transit i Europa; D = overflyvning)

Baggrundsanalysen af de økonomiske skævheder[28] konkluderer, at en emissionsbaseret afgift er mindst skadelig for de økonomiske skævheder. Hovedårsagen til dette er, at man kun kan unddrage sig en mindre del af afgiften ved at ændre en flyvnings afgangspunkt eller destination til en lufthavn uden for Europa. Således kan man ved at ændre afgangslufthavnen fra Wien til Bratislava (uden for EØS luftrum) for en rejse til Asien eller Nordamerika kun undgå at betale afgiften på LTO-emissioner eller lidt mere. For en rejse til Asien er emissionsafgiften for en flyvning udgående fra Wien meget lille, hvorimod man når det drejer sig om en rejse til Amerika vil bruge europæisk luftrum på en lang strækning – uanset om afgangen sker fra Wien eller Bratislava.

En potentiel økonomisk skævhed kan eventuelt forekomme for transfers i europæiske lufthavne, hvor både udgangspunktet og destinationen er uden for Europa (flyvning af type C). I dette tilfælde vil man ved valg af en transferlufthavn uden for Europa kunne undgå hele eller en betragtelig del af afgiften. Dette er imidlertid kun relevant for en lille del af det europæiske luftfartsmarked, og det vil være vanskeligt at skabe et nyt "center" tæt på Europa på grund af stordriftsfordelene ved de eksisterende centre.

Risikoen for økonomiske skævheder er større ved en brændstofafgift. Ved at ændre afgangslufthavnen til et sted lige uden for Europa – f.eks. Bratislava i stedet for Wien – kan man undgå afgiften på en enkeltrejse. Gæster fra Amerika eller Asien til Europa kan undgå brændstofafgiften ved at vælge deres ankomstlufthavn lige uden for Europa. Dette kunne påvirke turistbesøgene til Sydeuropa, hvor der er alternative destinationer til rådighed. Det anslås, at på de europæiske ruter er den økonomiske skævhed af en brændstofafgift ca. 2 – 6 gange større end den for en emissionsbaseret afgift for rejser på henholdsvis 500 til 2000 km[29]. For interkontinentale flyvninger på f.eks. 6000 km er den økonomiske gevinst ved at vælge en lufthavn uden for Europa – hvor brændstoffet ikke er belagt med afgift – meget større: Op til omkring US$ 30,00 (brændstofafgift: 0,20 US$ pr. liter).

De økonomiske skævheder ved en flytningsafgift kan være meget lig emissionsafgiftens skævheder og er i hvert fald mindre end dem, der følger af en brændstofafgift. Når det drejer sig om en flytningsafgift, kan der opnås en økonomisk gevinst for rejsende og gods med destination uden for EØS, hvis de ændrer deres afgangslufthavn til lige uden for Europa. Desuden er det muligt, at rejsende, der ankommer fra steder uden for EØS, vil ændre deres destination til en lufthavn og et turistområde uden for Europa. I begge tilfælde kan man undgå hele flytningsafgiften. Da den forvridning, der er en følge af en sådan flytningsafgift, er begrænset til to forholdsvis små markedsandele, vil den deraf følgende økonomiske skævhed sandsynligvis kun være en smule større end for en emissionsafgift.

2.3.4 Afgiftsgrundlaget og de juridiske aspekter

Valget af afgiftsgrundlag er også relevant med hensyn til de juridiske hindringer for gennemførelsen af afgiften. Det anføres ofte, at Chicago-Konventionen forbyder luftfartsafgifter. Som led i denne undersøgelse har International Institute of Air and Space Law (IIASL) i Leiden gennemgået de vigtigste juridiske aspekter ved indførelsen af luftfartsafgifter (originalrapportens Bilag D).

Den konklusion, der kan drages af deres arbejde, er, at emissions- og flytningsafgifter ikke mødes af alvorlige juridiske hindringer. Dette fremgår bl.a. af, at Norge i øjeblikket har en flytningsafgift, og at Zürich's lufthavn for nylig har indført en emissionsbaseret landingsafgift. Andre lande og lufthavne overvejer at indføre lignende emissionsbaserede landingsafgifter.

Selvom det imidlertid endnu ikke står helt klart, hvilke lovbestemmelser der er nødvendige for at indføre en "en route" baseret emissionsafgift, synes der ikke at være nogen konflikt med Chicago-Konventionen eller med de såkaldte bilaterale luftruteaftaler (ASA = Air Service Agreements). Der kan muligvis ligge et problem i, at "en route" afgifter kun kan pålægges på det nationale territorium, som omfatter området ud til 12-milegrænsen, men ikke luftrummet over store vandområder såsom Østersøen, Nordsøen og Middelhavet. Hvis dette fortsat måtte være tilfældet, vil transportselskaberne måske overveje ruteomlægninger for at undgå at betale en del af afgiften. En sådan unddragelsesadfærd ville måske være uønskværdig og således gøre det påkrævet at træffe internationale aftaler for at udstrække det luftrum, hvor afgiftspålæggelse er tilladt. Denne mulighed er ikke undersøgt i nærværende rapport. Endvidere har man ikke vurderet, hvorvidt gældende folkeret åbner særlige muligheder for at pålægge afgifter uden for det nationale territorium. Yderligere forskning er påkrævet for at klarlægge disse spørgsmål.

En brændstofafgift indebærer faktisk visse juridiske problemer. Selvom den ikke strider mod selve Chicago-Konventionen, er indførelse af en brændstofafgift forbudt i henhold til vilkårene i mange af de bilaterale ASA'er, der er indgået parvis mellem forskellige lande. De indeholder ofte forbud mod beskatning af brændstof, der er taget ind og forbrugt i signatarstaterne. Hver ASA bør imidlertid gennemgås særskilt, før der kan drages konklusioner.

En mulighed ville være at tilpasse de bilaterale ASA'er. Når det drejer sig om ASA'er, der er indgået parvis mellem EU medlemsstater, kan dette ske ved at man vedtager et EU direktiv om forholdet, som erstatter ASA'er mellem EU-landene. Ændring af en ASA mellem en medlemsstat – eller på et senere tidspunkt, EU – og en ikke-medlemsstat kræver genforhandling mellem de to myndigheder. Mange ASA'er bør revideres. Hvis de ikke tilpasses, så de muliggør en miljøafgift, ville transportselskaber uden for EU formentlig ikke være underkastet en brændstofafgift – selv ikke på flyvninger inden for Europa. Dette vil give anledning til konkurrenceforvridning mellem transportselskaber i og uden for EU.

En brændstofafgift, der kun er gældende for flyvninger inden for EØS, vil måske møde færre juridiske hindringer end en brændstofafgift på alle flyvninger med afgang fra Europa. Dette ville dog medføre, at denne begrænsede brændstofafgifts miljømæssige effektivitet vil være omkring 25% lavere. Endvidere vil de økonomiske skævheder måske være større, men dette er endnu uklart.

Det foreslås, at de relevante bestemmelser i standardteksterne for ASA genovervejes, så der skabes rammer for en mulig indførelse af brændstofafgifter i fremtiden. Det står ethvert land frit at gøre dette, og internationale organisationer kan udsende en anbefaling til de enkelte lande.

2.3.5 Opkrævningssted

Efter at der er valgt et afgiftsgrundlag, skal der udvælges et opkrævningssted. Opkrævningsstedet afgør, hvor afgiften iværksættes, og valget har hovedsagelig praktiske følger. Således kan en brændstofafgift lægges på det kvantum brændstof, der tankes, eller på det målte brændstofforbrug efter en flyvning. Valget af opkrævningssted er næppe relevant for, om en europæisk luftfartsafgift kan gennemføres. Tabel 2.1 giver en oversigt over mulige opkrævningssteder for de tre forskellige afgiftsgrundlag.

Tabel 2.1 Opkrævningssteder pr. afgiftsgrundlag

2.4 Afgiftssatsen

2.4.1 Indledning

Et andet vigtigt valg ved udformningen af en miljøafgift for luftfarten er afgiftssatsen. Generelt vil en højere afgift være bedre egnet til at reducere luftforureningen, men på den anden side kan den skabe større økonomiske skævheder. Denne afvejning er ikke undersøgt i denne rapport, hovedsagelig på grund af mangel på kvantitative oplysninger om størrelsen af de mulige økonomiske skævheder, som de forskellige afgiftsgrundlag indebærer. Dette er et nyttigt emne for videre forskning.

Andre overvejelser for fastsættelsen af en bestemt afgiftsstørrelse fremgår af afsnit 2.2, hvor der skelnes mellem to metoder for miljøafgifter, og hvor man også undersøger forbindelsen til almindelig beskatning. Udgangspunktet for den første metode er en emissionsgrænse for luftfarten – svarende til en politisk beslutning (2.4.2). Dernæst en internaliseringsmetode (2.4.3), og endelig en skattemæssig metode, hvor afgiftssatsen sættes i forhold til de nuværende brændstofafgifter på vejtransporten (2.4.4). Til sidst gives der en oversigt over de drøftede afgiftsstørrelser, ligesom der anføres nogle indledende prisforandringer (afsnit 2.4.5).

Det understreges, at dette afsnit ikke tilsigter at drage faste konklusioner vedrørende den ønskede afgiftsstørrelse. Mange forskellige overvejelser indgår i dette spørgsmål, og den endelige afgørelse er af politisk art. Dette afsnit fremstiller blot argumenter i drøftelsen af afgiftssatsen, og træffer ikke noget valg blandt de forskellige metoder. Afsnittet slutter med en konklusion for det interval af afgiftsstørrelser, der senere benyttes i Kapitel 3 ved den nærmere vurdering af afgiftsmulighederne. Dette er udelukkende en forskningsmæssig antagelse og udgør ikke en politisk anbefaling.

2.4.2 Emissionsmål

Denne metode vurderer, hvilken afgiftsstørrelse der er nødvendig for at nå bestemte emissionsmål for den civile luftfart. Når der først er fastsat emissionsmål for luftfarten, kan dette være en tiltrækkende politisk metode. Når den nødvendige afgiftsstørrelse skal vurderes, er der behov for yderligere oplysninger om den forventede vækst i emissionerne og om emissioners eller brændstofs prisfølsomhed.

Det er naturligvis et vigtigt spørgsmål, hvilken emissionsgrænse der skal forudsættes for luftfarten. Sverige er sandsynligvis det eneste land, der har fastsat emissionsmål for luftfartsbranchen. Et sammendrag af disse findes i Tabel 2.2.

Tabel 2.2 Emissionsmål for civil luftfart i Sverige a)

a)   Al civil luftfart inden for svensk luftrum.
Kilde: Sveriges Miljøstyrelse (1996).

Som eksempel beregnes den afgiftsstørrelse, der vil bringe udledningen af CO₂ i 2020 tilbage til niveauet for 1990. Der anlægges følgende forudsætninger:

• Væksttendensen i udledningen af CO₂ fra civil luftfart i Europa anslås til 2-4% pr. år[30].
• Der benyttes en priselasticitet for brændstof på –0.4 til –0,5[31].

Med disse forudsætninger anslås den nødvendige afgiftsstørrelse til 200-1800% af de gældende brændstofpriser. Dette svarer til en afgift på 0,40 til 3,60 $ pr. kg brændstof. Afgifter i denne størrelsesorden ville kunne nedbringe udledningen af CO₂ fra luftfarten i 2020 tilbage til niveauet for 1990.

Mere pålidelige data – både om væksttendensen i udledningen af CO₂ og priselasticiteten – er nødvendige for et mere nøjagtigt skøn over den afgiftsstørrelse, der er påkrævet for at nå et givet miljømæssigt mål. Endvidere bør det bemærkes, at det er mest sandsynligt, at der vil blive sammensat en "pakke" af flere forskellige politiske tiltag for at nå et emissionsmål. Det er derfor muligt, at den nødvendige afgiftsstørrelse bliver mindre.

2.4.3 Internalisering af eksterne omkostninger

Udgangspunktet for denne metode er økonomisk teori. Når priserne svarer til grænseomkostningerne, vil de økonomiske processer føre til størst mulig velfærd. Markedspriserne svarer – teoretisk set - til grænseomkostningerne og accepteres således generelt som de "rigtige" priser.

Luftforurening indgår imidlertid ikke i markedsmekanismen. Hovedårsagen er, at der ikke er nogen etablerede ejendomsrettigheder, og at atmosfæren derfor er et såkaldt gratis gode i økonomisk forstand. Følgelig er der ingen pris på forurening, og de økonomiske processer skaber mere forurening end hvad der er samfundsmæssigt optimalt. Dette kræver igen tilvejebringelse af en miljøpolitik med henblik på at reducere forureningsgraden. En økonomisk fremgangsmåde for miljøpolitikken er internalisering: At bringe forureningen ind i markedsprocesserne. Man kan nå dette mål gennem en vifte af virkemidler såsom regeringsindgreb, tildeling af ejendomsrettigheder, omsættelige emissionstilladelser og miljøafgifter. Nærværende undersøgelse fokuserer på sidstnævnte mulighed. Det afgørende spørgsmål er så, hvilken pris der er den rigtige for forurening. Da der ikke findes fastsatte markedspriser på forurening, må man beregne såkaldte skyggepriser.

Det kan faktisk lade sig gøre at beregne skyggepriser på forurening. Den benyttede metode kan kort beskrives som følger: Hvad ville ligevægtsprisen være, hvis der fandtes et marked for forurening. Beregningen af skyggepriser sker ved hjælp af flere økonomiske metoder. I praksis afhænger resultatet til en vis grad af det miljømæssige mål, der benyttes i beregningerne, for et miljømæssigt mål betragtes undertiden som udbudskurven for retten til at forurene. Det indebærer, at et andet mål vil medføre en anden skyggepris.

Tabel 2.3 viser skyggepriser, der er beregnet og benyttet af ECMT[32] og tidligere beregninger af Kågeson (1993). Begge beregninger er baseret på mange forskellige internationale kilder og er stort set på linie med resultaterne af den senere tids undersøgelser foretaget af vort institut[33], som de fremgår af Tabel 2.4.

Tabel 2.3 Skyggepriser for luftforurening (ECMT[34] og Kågeson)

Kilder: ECMT (1997) og Kågeson (1993). 

Tabel 2.4 Skyggepriser for luftforurening (CE) [35][36]

Kilde: CE

Nærværende rapport er ikke stedet for en diskussion om forudsætninger og usikkerheder med hensyn til de fremlagte skyggepriser. Deres størrelsesorden synes at være mere eller mindre accepteret i Europa.

For udledninger af NO_x fra luftfarten under start og landing (LTO), er skyggeprisen for emission ved jordoverfladen gældende. Udledninger af NO_x i større højder kræver særlig opmærksomhed, da deres bidrag til klimaforandringer endnu er usikker. Under hensyntagen til disse videnskabelige usikkerheder kan NO_x-emissioner i stor højde vurderes med en margin fra 0 til 3,5/17,5 US$ pr. kg. Den øverste grænse gælder for den værst tænkelige situation, hvor udledningen af NO_x fra luftfarten antages at yde samme bidrag til klimaforandringen som CO₂-emissioner[37]. Dernæst tages grænsen for skyggeprisen for CO₂ (Tabel 2.4), resulterende i en skyggepris for NO_x i stor højde på mellem $3,5 og 17,5 pr. kg[38]. Den lavere grænse er baseret på den antagelse, at NO_x emissioner i stor højde ikke bidrager til klimaforandringen. Dernæst forudsættes det, at de heller ikke bidrager til forsuringen og ozon ved jordoverfladen ("smog"). Det lille bidrag til eutrofiering er der set bort fra. Dette giver en skyggepris for NO_x, der i stor højde er "0".

Dernæst anvendes disse skyggepriser som indikator for størrelsen af en eventuel luftfartsafgift[39]. Til dette formål vil grænsen fra Tabel 2.4 blive benyttet – for at indikere et usikkerhedsomfang. Tabel 2.5 viser den beregnede miljøafgift for to flyvninger: 500 km og 2000 km.

Tabel 2.5 Beregnet afgiftsstørrelse for to bestemte flyvninger

Kilde: CE, baseret på emissionsdata fra NLR (Roos m.fl., 1997)

I afsnit 2.4.5 vil disse beregninger af afgiftssatsen blive sat i forhold til billetpriser og landingsafgifter, f.eks. for at illustrere afgiftens omfang sammenlignet med andre omkostninger.

Tabel 2.5 viser, at CO₂ har størst indvirkning på den beregnede afgiftsstørrelse. Derefter kommer NO_x, medens de andre forurenende stoffers bidrag er ringe.

Det bør bemærkes, at begge de viste flytyper er "moderne", og at ældre typer formentlig vil have større emission pr. passagerkilometer. Tabel 2.5 viser også, at den beregnede afgiftsstørrelse pr. passagerkilometer falder noget med stigende flyvestrækning og med stigende flystørrelse.

Sammenligning mellem transportformer
Internaliseringsmetoden leverer skyggepriser, der gælder for alle økonomiske aktiviteter og således for alle transportformer. Tabel 2.6 giver et billede af de medfølgende miljøafgifter for rejser over store strækninger inden for Europa. De viste emissionsdata stammer fra en nylig undersøgelse[40], medens skyggepriserne for luftforurening er taget fra Tabel 2.4 (anbefalet værdi).

Tabel 2.6 Energiforbrug, emissioner og miljøafgifter pr. passagerkilometer for rejser over store strækninger.

Kilde: CE.

1. Gennemsnit af to moderne flytyper (F50, B737-400), belastningsfaktor 65%, omvejsfaktor 1,2.
2. Gennemsnit af fire moderne flytyper (B737-400, B757-200, B767-300ER, B747-400), belastningsfaktor 65%, omvejsfaktor 1,15.
3. Moderne middelstor benzin- eller dieselbil, omvejsfaktor 1,3.
4. Moderne stor dieselbil, omvejsfaktor 1,3.
5. Gennemsnitlig el-produktion i Nordvesteuropa (1990), belastningsfaktor 65%,omvejsfaktor 1,25.
6. Traditionelt internationalt tog, gennemsnitlig el-produktion i Nordvesteuropa(1990), belastningsfaktor 40%, omvejsfaktor 1,35.
7. Moderne langtursbus på diesel, belastningsfaktor 65%, omvejsfaktor 1,3.
8. Belastningsfaktor 60%, omvejsfaktor 1,1.

Tabel 2.6 viser, at jernbaners og langtursbussers miljømæssige resultat er de andre transportformer overlegen[41]. Derfor vil miljøafgifterne for disse to former være lavere, selv om samme skyggepris er anvendt pr. kg luftforureningsstof.

At skabe lige vilkår for konkurrencen mellem forskellige transportformer kræver mere end blot miljøafgifter. Derudover bør der ikke indrømmes nogen skattefritagelser, der bør beregnes reelle priser for brug af infrastruktur, og der bør benyttes et gennemskueligt og fair system ved udlicitering af offentlige tjenesteydelser. Men gældende praksis afviger fra disse generelle principper. Alle de vigtigste transportformer viser sig at have bestemte udækkede omkostninger. Når det drejer sig om luftfart, er den nuværende momsfritagelse og miljøomkostninger de mest relevante. Vejtransporten har betydelige udækkede ulykkesudgifter. For jernbanetrafikken er de udækkede infrastrukturomkostninger de vigtigste.

Det falder uden for rammerne af denne undersøgelse at vurdere de markedsforvridninger, der findes for hver transportform. På grundlag af arbejde udført af en "Task Force" under ECMT[42] vurderes det, at hovedvirkningen af en politik, der har til formål at internalisere alle eksterne udgifter, vil være at forbedre alle transportformers økonomiske og miljømæssige effektivitet. Den deraf følgende prisforhøjelse forventes at være af samme størrelsesorden for alle transportformer. Følgelig er indvirkningen på opsplitningen i forskellige former formentlig ringe.

2.4.4 Brændstofafgift

Som omtalt i afsnit 2.2.3 kan de nuværende brændstofafgifter for vejtrafikken fortolkes på to forskellige måder. I henhold til den første metode betragtes brændstofafgifter som generelle (forvridende) skatter. Denne fortolkning ligger på linie med den relevante skattelovgivning i de fleste lande. Hvis denne fremgangsmåde vedtages, opstår det spørgsmål, om det er retfærdigt, at luftfarten skal betale en lignende brændstofafgift som vejtransporten. Faktisk forekommer det rimeligt, at alle transportformer er underkastet de samme generelle skatter, herunder brændstofafgifter. Et andet spørgsmål er, om en indførelse af brændstofafgifter på luftfart skaber muligheder for at reducere hele skattesystemets rationaliseringsomkostninger. Dette aspekt falder uden for rammerne af denne undersøgelse.

Der skal kun fremsættes en enkelt sidebemærkning her: Omsætningsafgifter og årlige registreringsafgifter (f.eks. vægt- eller ejerafgift) er formentlig mindre forvridende end brændstofafgifter, fordi priselasticiteten sandsynligvis er mindre. Af denne grund kunne omsætningsafgifter og registreringsafgifter – i deres egenskab af generelle (forvridende) skatter – måske være at foretrække frem for brændstofafgifter som et middel til at minimere hele skattesystemets rationaliseringsomkostninger.

Tabel 2.7 giver en oversigt over de gennemsnitlige brændstofafgifter for vejtransport i EU og over den harmoniserede minimumsskattesats. I drøftelserne om luftfartsafgifter fremhæves det ofte, at flybrændstof bør beskattes med samme minimumssats som dieselolie. Dette svarer til en prisstigning for flybrændstof på ca. 150%.

Tabel 2.7 Brændstofafgifter for vejtransporten i EU

Kilder: EU-direktiv 92/82/EØF, og Dings & Bleijenberg (1996).

I henhold til den anden fortolkning af de nuværende brændstofafgifter betragtes disse som en betaling for tjenesteydelser fra det offentlige (levering af infrastruktur) og eksterne omkostninger (ulykker og forurening). Denne fremgangsmåde er direkte beslægtet med internalisering af eksterne faktorer, som blev omtalt i foregående afsnit (2.2.3). Under denne forudsætning udgør de nuværende brændstofafgifter for vejtransport ikke et argument for at indføre brændstofafgifter ved luftfart. Det er i højere grad de eksterne omkostningers størrelse, der udgør et grundlag for at indføre brændstofafgifter på luftfarten.

2.4.5 Oversigt og indledende prisændringer

Dette afsnit bringer først en oversigt over de afgiftsstørrelser, der svarer til de forskellige ovenfor omtalte fremgangsmåder (Tabel 2.8). For at gøre de forskellige vurderinger sammenlignelige, er de alle udtrykt i US$ pr. liter brændstof. Dette betyder bestemt ikke, at en brændstofafgift er den bedste politiske løsning (se f.eks. afsnit 2.3).

Tabel 2.8 Overslag over afgiftssatsen

Tabel 2.8 udviser et bredt spektrum af afgiftsstørrelser, svarende til 0,06 helt op til 2,86 dollars pr. liter brændstof. På forskellige steder i denne undersøgelse vil en afgiftsstørrelse på mellem 0,10 og 0,40 dollars pr. liter blive anvendt som arbejdsgrundlag.

Som illustration af den første prisstigning på lufttransport vil der blive forudsat en afgiftsstørrelse svarende til 0,20 dollars pr. liter. I første omgang vil denne afgiftsstørrelse blive konverteret til størrelser for de tre omtalte afgiftsgrundlag. Derefter vil disse størrelser blive sat i relation til de relevante pris– og omkostningskomponenter for den civile luftfart, f.eks. billetpriser, brændstofpriser og landingsafgifter.

Når det drejer sig om en emissionsbaseret afgift, er skyggepriserne pr. kg forurenende stof svarende til 0,20 dollars pr. liter næsten 20% højere end de anbefalede værdier i Tabel 2.4 (middelvurdering) [43]. Med disse højere skyggepriser er den samlede afgift beregnet for to flyvestrækninger (500 og 2000 km) og for 5 forskellige flytyper. Tabel 2.9 viser resultaterne.

Tabel 2.9 Beregnet størrelse af en emissionsafgift for 5 flytyper og to strækninger (belastning 67% - svarende til 0,20 dollars pr. liter brændstof)

Kilde: CE, baseret på emissionsdata fra NLR (Roos m.fl., 1997)

Den samlede afgift kan sammenlignes med de nuværende landingsafgifter. For en B737-400 er de samlede lufthavnsafgifter ca. 5.000 dollars i de større europæiske lufthavne. Det betyder, at afgiften for korte strækninger stort set svarer til 10% af de nuværende lufthavnsafgifter. For længere europæiske flyvninger stiger denne procentdel til ca. 35%. De samlede lufthavnsafgifter for en B757-200 er ca. 8.000 dollars, således at den forudsatte afgift udgør næsten 30% (ved en flyvestrækning på 2000 km).

Afgiften pr. passager kan ses som den første forhøjelse af billetprisen. Denne forhøjelse ligger på ca. 4 dollars for en kort rejse og mellem 10 og 15 dollars for en lang europæisk flyvning (enkelttur).

Dernæst viser Tabel 2.10 prisforhøjelsen, hvis afgiften kun er gældende for emissioner under start og landing (LTO). Denne del af emissionsafgiften kunne opkræves via landingsafgiften, medens emissioner under flyvningen kunne indgå i de nuværende "en route" afgifter. En anden mulighed er kun at belægge LTO-emissioner med afgift (se Kapitel 3). Derved undgås problemer med anvendelse af provenuet (afsnit 2.5), og de eventuelle økonomiske skævheder minimeres. På den anden side er den miljømæssige effektivitet af en afgift, der er begrænset til LTO-emissioner, forholdsvis ringe. En sammenligning mellem Tabel 2.9 og 2.10 viser, at en afgift på LTO-emissioner kun svarer til 20-40% af en afgift på hele flyvningen på korte ture og kun 10-20% på lange europæiske flyvninger.

Tabel 2.10 Beregnet størrelse af en afgift på LTO-emissioner (belastning 67% - svarende til 0,20 dollars pr. liter brændstof)

Kilde: CE, baseret på emissionsdata fra NLR (Roos m.fl., 1997)

Hvis afgiften baseres på indtaget brændstof, svarer en 0,20-dollars afgift pr. liter til en stigning på 125% i brændstofprisen. For flyvninger inden for Europa betyder dette en gennemsnitlig forøgelse på ca. 9% af de samlede driftsomkostninger. For interkontinentale flyvninger vil driftsudgifterne stige mere – gennemsnitlig med ca. 15%.

Endelig behandles en afgift på "flytninger". I denne forbindelse forudsættes det, at afgiftssatsen pr. flytning svarer til brændstofforbruget eller emissionerne under en flyvning på 500 km. Det fremgår af Tabel 2.7, at flytningsafgiften så ville være ca. 4 dollars pr. passager (belastning: 67%). Dette gælder for enkeltture inden for Europa. For flyvninger til destinationer uden for Europa ville flytningsafgiften blive fordoblet til ca. 9 dollars.

Det er nødvendigt at understrege, at de anførte prisforhøjelser er de indledende eller maksimale ændringer. Afhængig af afgiftsgrundlaget vil afgiften skabe et incitament til at reducere forureningsmængden og forbedre brændstoføkonomien. Disse reaktioner vil absorbere en del af den første prisstigning, således at prisændringerne i det lange løb vil blive mindre.

Endvidere bør det bemærkes, at de flytyper der er givet overslag for, alle er moderne typer. Ældre fly vil forbruge mere brændstof og give anledning til mere luftforurening, og prisstigningerne vil derfor blive større, når det drejer sig om afgifter baseret på brændstof og emission.

2.5 Tildeling og brug af afgiftsprovenuet

2.5.1 Indledning

Foruden afgiftsgrundlaget og afgiftssatsen er der endnu et vigtigt valg ved udformningen af en europæisk luftfartsafgift: Hvordan skal afgiftsprovenuet fordeles og anvendes? Det følsomme spørgsmål er, hvem der skal modtage de penge, der stammer fra en europæisk luftfartsafgift. Det er indlysende, at beslutninger om dette forhold har kraftig indflydelse på fordelingen – både mellem luftfartsbranchen og den offentlige sektor (afsnit 2.5.2) og mellem deltagerlandene (afsnit 2.5.3).

Udover de fordelingsmæssige konsekvenser opstår der institutionelle komplikationer, hvis provenuet skal tildeles på europæisk plan (afsnit 2.5.2).

Følgende afsnit (2.5.2) behandler de tre vigtigste valgmuligheder for tildeling af provenuet: De enkelte lande, europæisk plan og flyselskaberne (en såkaldt indtægtsneutral afgift). Derefter påvises nogle fordelingsmæssige konsekvenser blandt deltagerlandene (afsnit 2.5.3). Endelig omtales afgiftsprovenuets anvendelse i tilfælde af tildeling til de offentlige myndigheder (afsnit 2.5.4).

2.5.2 Tre vigtige tildelingsvalg

Dette afsnit omtaler tre hovedvalg ved tildeling af det økonomiske provenu, der er skabt af en europæisk luftfartsafgift. Det første valg står mellem at give midlerne til den offentlige eller den private sektor. Den almindelige praksis for miljøafgifter er, at de tilgår de offentlige myndigheder. I dette tilfælde kan provenuet tildeles enkeltstaterne eller på europæisk plan. Selv om indtægter fra afgifter normalt tilgår de offentlige myndigheder, tilbagebetales de dog i visse tilfælde direkte til den berørte private sektor. Resultatet af dette er tre hovedvalg ved tildeling af provenuet fra en europæisk luftfartsafgift:

• de enkelte lande,
• europæisk plan, og
• flyselskaberne (en indtægtsneutral afgift).

Disse valgmuligheder behandles i det følgende.

De enkelte lande
Det er meget almindeligt, at de nationale myndigheder indkasserer provenuet fra miljøafgifter og træffer beslutning om dets faktiske brug. Denne tildelingsmulighed giver ingen særlige problemer. Afgifter på brændstof og på flytninger kan tilfalde de enkelte lande, hvor brændstoffet tankes, og hvor passagerer og gods afgår fra. Når det drejer sig om en emissionsbaseret afgift, tilgår indtægterne det land, i hvis luftrum emissionerne foregik. Det vil betyde, at de afgifter, der betales af alle emissioner i et lands luftrum – også når der kun er tale om overflyvning – tilgår dette land.

Hvert enkelt afgiftsgrundlag i kombination med tildeling af indtægter til enkelte lande har som direkte resultat en bestemt international fordeling af indtægterne. Dette politisk følsomme aspekt vil blive nærmere omtalt i det følgende afsnit (2.5.3.).

Europæisk plan
Tildeling af indtægter til det europæiske plan fører til institutionelle komplikationer. Hvis provenuet tilgår et europæisk organ, f.eks. i tilknytning til EØS, opstår der et politisk problem. Hidtil har EU's medlemslande være meget tilbageholdende med at overføre skatter fra det nationale til det europæiske plan. Faktisk eksisterer der til dato ingen internationale skatter[44]. Hidtil har det at skabe skatteindtægter og træffe beslutning om deres anvendelse været et nationalt domæne. Det må forventes, at lignende politiske argumenter vil danne en flaskehals for tildeling af afgiftsindtægter til et europæisk organ. Dette kunne muligvis helt blokere for denne valgmulighed - som værende politisk urealistisk.

En mulig måde til at komme rundt om dette problem er at vedtage en mekanisme for omfordeling af indtægterne parallelt med indførelsen af en europæisk luftfartsafgift. En sådan mekanisme skulle indeholde nøjagtige regler for tildeling af det samlede provenu til f.eks. deltagerlandene. I så fald må der skabes en international traktat, der både fastsætter afgiften og tildelingen af de deraf følgende indtægter. Derved undgår man at skulle oprette et internationalt organ, der afgør hvorledes indtægterne skal anvendes.

Det er en selvfølge, at tildelingsmekanismen er underkastet modstridende nationale interesser. Beslutninger kan kun træffes enstemmigt, da alle deltagerlandene skal underskrive traktaten.

Indtægtsneutral afgift
I nogle tilfælde overføres indtægterne fra miljøafgifter direkte til den private sektor. Dette kan være resultatet af en sektors selvregulering, således som det i øjeblikket drøftes i den kemiske industri i Nederlandene. En anden mulighed er, at regeringen fastsætter en miljøafgift, hvis indtægter føres tilbage til den pågældende sektor. Et eksempel på dette er den svenske afgift på NO_x-udledninger fra kraftværker, som tilbagebetales til el-selskaberne i forhold til det antal kWh, de producerer. Det skaber et incitament til at forbedre miljøindsatsen – dvs. at minimere NO_x-udledningerne pr. produceret kWh – uden at pålægge el-sektoren som sådan en økonomisk byrde.

En lignende fremgangsmåde kan overvejes for den civile luftfart i Europa. Flyselskaberne betaler en afgift i forhold til deres (beregnede) emissioner, og indtægterne refunderes i forhold til deres produktion af passager- og ton-kilometer. Dette skaber et incitament til at begrænse emissionerne pr. passager- og ton-kilometer ved hjælp af tekniske og driftsmæssige foranstaltninger. Flyselskaber med en mere end gennemsnitlig miljømæssig effektivitet får større refusioner end de betaler som afgift. På den anden side må transportselskaber med emissioner, der er højere end gennemsnittet, netto bære en økonomisk byrde. Dette fremmer den miljømæssige konkurrence mellem flyselskaberne, samtidig med at sektoren som sådan ikke belastes med en ekstra økonomisk byrde.

Sidstnævnte punkt kan dog også betragtes som en ulempe ved en sådan indtægtsneutral afgift. Det anføres undertiden, at det kun er rimeligt, at luftfarten betaler for sine eksterne omkostninger og betaler skatter i lighed med andre sektorer (se afsnit 2.2). En tilsvarende ulempe ved en sådan indtægtsneutral afgift er dens ringere miljømæssige effektivitet, da den næppe skaber noget incitament til at begrænse væksten i volumen (se også afsnit 3.4).

Hvert flyselskab kan frit anvende de refunderede midler på den måde, de ønsker. I praksis vil selskaberne have opmærksomheden henvendt på nettoresultatet af hhv. afgift og refusion. Hvis et flyselskab forventer et positivt nettoresultat, vil det måske sænke sine takster, hvorved der vil ske en overgang af passagerer og gods til selskaber med gode miljømæssige resultater. Desuden vil alle selskaberne søge at finde frem til lønsomme metoder til reduktion af deres forurening med henblik på at minimere nettotabet eller maksimere deres nettogevinst.

Når det drejer sig om en indtægtsneutral afgift på luftfarten, må det besluttes, hvilke flyselskaber og hvilke flyvninger afgiften skal gælde for. Det bedste valg forekommer at være, at al lufttrafik i europæisk luftrum skal være underkastet afgiften og således også berettiget til refusionen[45]. Dette indebærer, at europæiske og ikke-europæiske transportselskaber gives samme behandling, hvorved man undgår forvridning af konkurrencen. Både emissioner og passager- og ton-kilometer, der produceres i europæisk luftrum, må derfor nødvendigvis registreres for at kunne pålægge afgiften og beregne hvert transportselskabs refusion.

2.5.3 International fordeling

Valgene med hensyn til afgiftsgrundlag og tildeling af indtægterne afgør den internationale fordeling af provenuet. Hvis indtægterne således tildeles de enkelte lande, medfører hvert afgiftsgrundlag sin egen fordeling af indtægterne mellem deltagerlandene. Afsnit 3.8 indeholder nogle overslag over konsekvenserne for de pågældende lande. En afgift på indtaget brændstof synes f.eks. at være gunstig for Nederlandene og Luxembourg, medens en billetafgift synes at være i bl.a. Norges interesse.

Hvis indtægterne tildeles det europæiske plan, afgøres den internationale fordeling af den omfordelingsmekanisme, der bliver udformet. Det er indlysende, at beslutninger om en sådan mekanisme er underkastet modstridende nationale interesser.

Denne undersøgelse gør intet forsøg på at vise, hvordan en retfærdig international fordeling af indtægterne kunne ske. Den påpeger kun de fordelingsmæssige komplikationer, der opstår i forbindelse med den eventuelle indførelse af en europæisk luftfartsafgift.

2.5.4 Det offentliges anvendelse af indtægterne

Dette sidste afsnit beskæftiger sig med anvendelsen af indtægterne, når først de er tildelt de deltagende enkeltstater[46]. Det er ikke hensigten med dette afsnit at drage konklusioner med hensyn til indtægternes nærmere anvendelse. Det eneste formål er at fremlægge nogle betragtninger om dette spørgsmål. Endvidere bør det bemærkes, at når det drejer sig om en indtægtsneutral afgift, vil der ikke fremkomme nogen indtægt til det offentlige.

Hvis luftfartsafgiften betragtes som en generel skat (se afsnit 2.2.3), indgår provenuet i statens budget, og beslutninger om dets faktiske anvendelse træffes inden for rammerne af hele det offentlige budget. Generelt kan indtægterne således benyttes til at nedbringe underskuddet på budgettet, at nedsætte andre skatters satser, eller at forøge statens udgifter. Hverken den første eller den sidste valgmulighed ligger på linie med formålet med de afgifter, der omhandles i nærværende rapport, nemlig at nedsætte luftforureningen – ikke at nedbringe budgetunderskuddet eller forøge statens udgifter. Det forekommer derfor mest hensigtsmæssigt at anvende provenuet til at nedsætte andre skatter, således at resultatet bliver en skatteomlægning snarere end en skattestigning. En nedsættelse af skatterne på arbejde foreslås af mange landes regeringer og af EU-Kommissionen som et bidrag til kampen mod arbejdsløshed i Europa. En såkaldt økologisk skattereform forventes derfor at reducere hele skattesystemets rationaliseringsudgifter[47].

I det følgende omtales nogle særlige krav på dele af provenuet, der eventuelt kan indgå i den politiske pakke, der skal indføre miljøafgifter på europæisk luftfart.

For det første kræver luftfartsbranchen, at indtægterne fra miljøafgifter bør anvendes inden for luftfartsbranchen. Denne holdning ligger klart på linie med deres erhvervsmæssige interesser, men den støttes ikke af hensynet til økonomisk effektivitet eller af argumenter i forbindelse med lige behandling af forskellige transportformer. Dette har været behandlet i tidligere afsnit i denne rapport (navnlig afsnit 2.2.6 og 2.4.3). Imidlertid kunne man overveje at anvende en del af det offentlige provenu til at fremme miljømæssige forbedringer af den civile luftfart i Europa[48]. Forsknings- og udviklingsarbejde henimod mindre forurenende fly og motorer kunne man for eksempel støtte. En anden mulighed er at skabe et økonomisk incitament til at købe de mindst forurenende flytyper. En indførelse af sådanne incitamenter medfører formentlig komplikationer, eftersom både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber betaler afgiften, hvorfor det bliver svært at acceptere, at kun den europæiske luftfartsbranche skulle drage fordel af provenuet[49].

Der stilles også krav om deltagelse i indtægterne fra miljøorganisationerne. Det fremføres, at en anvendelse af indtægterne til yderligere miljømæssige tiltag ville forøge den politiske pakkes miljømæssige effektivitet. Generelt er dette faktisk rigtigt. Men det vil medføre, at de samlede statsindtægter stiger, hvilket forøger det indtryk, at et af formålene med afgiften er at skabe indtægter. Dette vil formentlig gøre det vanskeligere at opnå offentlig og politisk accept af en eventuel indførelse af en luftfartsafgift. Endvidere er der ingen betragtninger om økonomisk effektivitet eller rimelighed, der taler for denne fremgangsmåde. Vi foretrækker derfor at adskille de to metoder. Den ene drejer sig om indførelse af en emissionsafgift som et led i en skatteomlægning. Den anden har at gøre med omfanget af statens udgifter på miljøpolitikken – som en del af beslutningerne om det samlede statsbudget. Denne sondring forbedrer politikkens gennemskuelighed, hvad der igen forøger dens accept.

Et andet argument, der undertiden fremføres, er at provenuet fra miljøafgifter til dels bør anvendes til at skadesløsholde personer og firmaer, der rammes af miljøskader. Dette argument støtter ikke den økonomiske og miljømæssige effektivitet, men sigter mod retfærdighed. Når der er tale om emissioner af CO₂ og NO_x fra den civile luftfart, er det store geografiske områder der berøres, og det forekommer umuligt at finde frem til alle de involverede og holde dem behørigt skadesløse. En generel skatteomlægning som ovenfor omtalt kunne være en rimelig metode.

Endelig kunne man anvende en del af provenuet til at yde erstatning til økonomiske sektorer, der skades ved indførelsen af en luftfartsafgift. Baggrundsundersøgelsen vedrørende økonomiske skævheder[50] omtaler erstatning til turistindustrien i det sydlige Europa. Behovet for erstatning afhænger stort set af det valgte afgiftsgrundlag og af formen for tildeling af provenuet. Når det drejer sig om en emissionsbaseret afgift, er der måske intet eller kun et ringe behov for erstatning, som f.eks. kan være afhængig af de gennemsnitlige LTO-emissioner pr. passager.

2.6 Oversigt

I dette kapitels tidligere afsnit har man behandlet fire vigtige valg med hensyn til udformning af en europæisk luftfartsafgift. Disse kan sammenfattes som følger:

1. Formålet med afgiften (2.2). Denne rapport fokuserer kun på afgifter, der har til formål at reducere luftforureningen fra den civile luftfart.
2. Afgiftsgrundlaget (2.3). Der er sondret mellem tre relevante afgiftsgrundlag, som er genstand for denne undersøgelse: Beregnede emissioner, indtaget brændstof, og transportbevægelser (flytninger).
3. Afgiftssatsen (2.4). Som arbejdsgrundlag har man forudsat en størrelse svarende til 0,10 – 0,40 $ pr. liter brændstof.
4. Fordelingen af indtægterne (2.5). De vigtigste valgmuligheder er: Til de enkelte lande, til de europæiske organer, eller til flyselskaberne (indtægtsneutral afgift).

Tabel 2.11 sammenfatter de vigtigste valg ved udformningen af en europæisk luftfartsafgift.

Det er i høj grad afgiftens udformning der afgør, hvorvidt den kan gennemføres. Afgiftsgrundlaget, satsen, og midlernes fordeling har alle en indflydelse på de potentielle økonomiske skævheder. Ved at vælge et passende afgiftsgrundlag og fordelingsmåde kan man stort set undgå juridiske og institutionelle komplikationer. Enhver udformning vil have fordelingsmæssige konsekvenser. Og sidst, men ikke mindst, afgøres den miljømæssige effektivitet hovedsagelig af valget af afgiftsgrundlag og afgiftssats.

I denne rapports næste kapitel vil der blive udvalgt fem mulige afgiftsmodeller, og deres fordele og ulemper vil blive nærmere vurderet.

Tabel 2.11 De vigtigste valg ved udformningen af en europæisk luftfartsafgift

3 Vurdering af fem afgiftsmodeller

3.1 Indledning

Formålet med dette kapitel er at vurdere fem modeller for en europæisk luftfartsafgift og gennemgå deres respektive fordele og ulemper. Formålet er bestemt ikke at nå frem til en endelig udtalelse om, hvad der måtte være den bedste afgiftsmodel. Der sigtes snarere mod et klart overblik over oplysninger, argumenter og muligheder med hensyn til den praktiske gennemførelse af de forskellige modeller for en europæisk luftfartsafgift.

Kapitlet er opbygget som følger. Afsnit 3.2 giver en kort oversigt over de fem afgiftsmodeller, der vil blive vurderet her. Afsnit 3.3 opstiller fem krietrier (miljømæssig effektivitet, økonomiske skævheder, juridiske aspekter, gennemførelse og fordelingsmæssige komplikationer) for en vurdering af disse modeller for en europæisk luftfartsafgift. Derefter fremlægges resultaterne af vurderingen i afsnit 3.4 – 3.8, og endelig giver afsnit 3.9 et sammendrag af fordelene og ulemperne ved de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift, således som de er fremstillet i de forudgående afsnit.

3.2 Gennemgang af de fem vigtigste afgiftsmodeller

Dette afsnit gennemgår kort de fem valgmuligheder for en europæisk luftfartsafgift, som vil blive vurderet i de følgende afsnit. Disse fem valgmuligheder udspringer hovedsagelig af behandlingen i Kapitel 2 (Afgiftens udformning), og er udvalgt så de repræsenterer alle de foreliggende muligheder og dækker de mest lovende. Valget af disse fem modeller belyses nærmere i Bilag E til originalrapporten, som beskriver den udvælgelsesproces, der er benyttet for at begrænse antallet af de afgiftsmodeller, der vil blive nærmere vurderet i dette kapitel. De fem udvalgte afgiftsmodeller er:

1. Beregnet emissionsafgift (provenu til europæiske organer)
Denne afgift vil blive opkrævet for hvert kg forurenende stof (CO₂, NO_x osv.), der udsendes af et fly i europæisk luftrum. Denne emissionsbaserede afgift ville kræve en form for klassificering af fly i henhold til deres resultater i standard-emissionstests. En af metoderne kunne være at beregne emissionerne for hver motor/flystel-kombination på en bestemt rute[51]. Da denne afgiftsmodel indebærer opkrævning for emissioner i europæisk luftrum, synes en ruteafgift eller en ruteafgift kombineret med en landingsafgift på LTO-emissioner at være en passende opkrævningsmulighed.

Provenuet af denne afgiftsmodel vil blive tildelt de europæiske organer. En omfordeling af dette provenu kunne baseres på en fordelingsnøgle, som fastlægges i en international traktat. Indtægterne kunne anvendes til ethvert af de i afsnit 2.5.4 beskrevne formål.

2. Indtægtsneutral emissionsafgift (provenu til flyselskaberne)
Denne afgift vil blive opkrævet for hvert kg forurenende stof (CO₂, NO_x osv.), der udledes af et fly i europæisk luftrum. Den adskiller sig fra den første afgiftsmodel ved at provenuet tildeles flyselskaberne i stedet for de deltagende EØS-lande (international traktat). At lade indtægterne vende tilbage til flyselskaberne indebærer, at afgiften bliver indtægtsneutral. Opkrævningspunktet er en ruteafgift, der – f.eks. gennem Euro Control – pålægges de beregnede emissioner fra hver motor/flystel-kombination under en flyvning. Desuden må Euro Control eller en anden organisation registrere hvert flys produktion af passagerkilometer og tonkilometer i EØS-luftrum.

Det vil være en gennemskuelig og enkel form for indtægtsneutral afgift, hvis alle (europæiske og ikke-europæiske) flyselskaber betaler en afgift, der står i forhold til deres emissioner i europæisk luftrum, og provenuet tilbagebetales til de samme flyselskaber i forhold til det antal passagerkilometer og tonkilometer, de har produceret inden for samme geografiske område[52]. Flyselskaber med gode miljømæssige resultater modtager således en større del af provenuet, end de betaler. På den anden side må flyselskaber med mere end gennemsnitlige emissioner pr. passagerkilometer og tonkilometer påregne en økonomisk nettobyrde. Det siger sig selv, at en indtægtsneutral afgift ikke giver nogen indtægter til statskassen.

3. Beregnet emissionsafgift udelukkende på LTO (indtægterne går til deltagerlandene)
Denne afgift vil blive opkrævet for hvert kg forurenende stof (CO₂, NO_x osv.), der udledes af et fly under landing og start (LTO-proceduren) i lufthavne inden for EØS. Denne afgift vil blive opkrævet samtidig med landingsafgiften. Provenuet af denne afgift vil blive tildelt deltagerlandene i forhold til LTO-emissionerne fra alle (europæiske og ikke-europæiske) fly inden for disse landes nationale territorium. Indtægterne kan anvendes til ethvert af de i afsnit 2.5.4 beskrevne formål.

4. Brændstofafgiftspakke (indtægterne går til deltagerlandene)
Denne model er en pakke bestående af tre redskaber, hvoraf en brændstofafgift udgør den vigtigste del. "Brændstofafgiftspakken" omfatter følgende dele:

• En afgift på hver liter brændstof, der indtages af et fly inden for EØS. Afgiftssatsen svarer til de gennemsnitlige emissioner af CO₂, NO_x, H₂0 og SO₂ pr. liter brændstof under hele flyvningen. Hvert land modtager indtægterne fra afgiften på det brændstof, der er tanket på dets territorium.
• En ekstra landingsafgift pr. motor/flystel-kombination svarende til LTO-emissionerne af CO, VOC og NO_x. Fra denne landingsafgift trækkes den del af LTO-emissionerne af NO_x, der allerede indgår i brændstofafgiften. Denne afgift udgør et incitament til at begrænse de LTO-specifikke emissioner af CO, VOC og NO_x. I virkeligheden er den en del af det tidligere omtalte afgiftsgrundlag: Beregnede emissioner.
• Emissionsnormer for motorer og eventuelt for motor/flystel-kombinationer for faserne LTO, stigning og strækningsflyvning. Disse normer er nødvendige for at undgå de potentielle bivirkninger af en brændstofafgift på NO_x-emissioner under flyvningen. Uden disse normer ville energiøkonomien kunne forbedres på bekostning af højere NO_x-emissioner.

I modsætningen til de andre modeller har vi valgt at vurdere en "brændstofafgiftspakke" fremfor simpelthen en brændstofafgift. At indføre en enkel brændstofafgift ville være urealistisk, da dette ville kunne forøge luftforureningen fra NO_x og VOC. En brændstofafgift suppleret med en differentieret landingsafgift og emissionsnormer ville udelukke visse ugunstige virkninger, som ville være resultatet af kun at indføre en brændstofafgift.

5. Flytningsbaseret billetafgift (provenuet går til deltagerlandene)
Dette er en afgift, der lægges på billetprisen. En passende takstordning for billetafgiften kunne være en enkelttakst for hver afgang på en flyvning inden for Europa og en dobbelttakst for hver afgang til en destination uden for EØS[53]. Ved denne model forekommer det logisk, hvis hvert land modtager indtægterne fra billetafgiften på flytninger, der udgår fra dets egne lufthavne.

Tabel 3.1 giver en oversigt over de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift. Disse modeller repræsenterer alle de tilstedeværende muligheder, hver i den mest lovende variant.

Tabel 3.1 Oversigt over 5 udvalgte modeller for en europæisk luftfartsafgift.

a	Arbejdstal svarende til 0,10 – 0,40 US$ pr. liter brændstof.
b	Pakken inkluderer en afgift på LTO-emissioner samt emissionsnormer. Disse ekstra komponenter er nødvendige for at undgå, at højere brændstoføkonomi opnås på bekostning af højere emissioner af NOx og VOC.

Ved vurderingen af hver af disse fem afgiftsmodeller vil den dertil hørende afgiftsstørrelse blive udtrykt i dollars pr. liter brændstof. Afgiftssatsen svarer i dette kapitel til en forøgelse af brændstofprisen med 0,20 $ pr. liter. Hvis man antager, at den nuværende gennemsnitlige brændstofpris er ca. 0,16 $ pr. liter brændstof, medfører afgiften således en en forøgelse af brændstofprisen med ca. 125%. I afsnit 2.4.5 blev det anslået, at dette ville føre til en første forøgelse af billetprisen på ca. 4 $ for en kort enkelttur og mellem 10 og 15 $ for en lang europæisk flyvning[54]. En afgift (svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof), der kun pålægges LTO-emissioner, ville føre til en første forøgelse af billetprisen på ca. 2 $ (se Tabel 3.2).

Tabel 3.2 Anslået gennemsnitlig ændring af billetprisen (enkelttur) på kort og lang sigt efter indførelse af en emissions- eller brændstofafgift (belastning 67%; svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof)

På lang sigt vil ændringen i billetprisen imidlertid blive lavere, da en del af den første prisforhøjelse vil blive opvejet af energi- og miljømæssige forbedringer. I en baggrundsundersøgelse til denne rapport om luftfartens udledninger[55] har man beregnet, at en afgift på 0,20 $ pr. liter ville medføre en ekstra reduktion af brændstofforbruget sammenlignet med Business as Usual på ca. 30% i 2025 sammenholdt med 1992. På lang sigt ville forøgelsen af billetprisen som følge af forbedret energi- og miljømæssig effektivitet være ca. 25% lavere end den første prisændring[56]. Tabel 3.2 viser den langsigtede stigning i billetprisen (enkelttur) for flyvninger på i gennemsnit 500 km og 2000 km samt for start- og landingsproceduren (LTO).

Det bør understreges, at ændringen i billetprisen på flyvninger til og fra EØS kan være forskellige for de tre former for afgiftsgrundlag – på grund af forskelle i gyldighedsområdet (se Fig. 2.1 i afsnit 2.3.3). En emissionsafgift skal kun betales for den del af flyvningen, der går gennem EØS-luftrum. Dette indebærer, at prisændringen i høj grad afhænger af de nøjagtige grænser for EØS' luftrum, men i de fleste tilfælde vil den være lavere end de værdier, der er vist i Tabel 3.2. For brændstofafgiftens vedkommende beskattes ca. 50% af brændstofforbruget på en ud- og hjemrejse mellem EØS og en anden region. Den første prisstigning afhænger således i høj grad af den tilbagelagte distance. For en flyvning over Atlanten er prisstigningen i forbindelse med en brændstofafgift derfor større, end når det drejer sig om en emissionsafgift.

Allerede i afsnit 2.4.5 blev det forudsat, at en afgift på flytninger (transportbevægelser) vil blive baseret på emissioner for en fast tilbagelagt distance på 500 km. Sammenlignet med emissions- og brændstofafgifterne vil stigningen i billetprisen således være forholdsvis højere for flyvninger, der er kortere end 500 km, og forholdsvis lavere for flyvninger udover denne faste strækning. Desuden vil den langsigtede ændring i billetprisen som følge af en flytningsafgift være lig med den første prisændring, fordi den flytningsbaserede afgift ikke vil skabe noget incitament til at forbedre den energi- og miljømæssige effektivitet.

Det er klart, at de forskellige former for afgiftsgrundlag kan få forskellig indflydelse på den miljømæssige effektivitet og fair konkurrence. Dette behandles nærmere i afsnit 3.4 og 3.5.

3.3 Kriterier for vurdering af de fem afgiftsmodeller

I ovenstående afsnit (3.2) blev der beskrevet fem modeller for en europæisk luftfartsafgift. Næste afsnit beskæftiger sig med de vigtigste kriterier for vurdering af disse modeller. I Kapitel 2 er der allerede gennemgået en liste over relevante kriterier for vurdering af forskellige politiske virkemidler. Vurderingen af afgiftsmodellerne er kun baseret på fem af kriterierne på denne liste, nemlig dem, der forekommer mest relevante i betragtning af den nuværende viden om luftfartsafgifter med det formål at begrænse emissionerne.

Om en europæisk luftfartsafgift er tiltrækkende afhænger både af dens miljømæssige effektivitet, som er sigtet med de afgifter, der omhandles i nærværende undersøgelse, og af dens mulighed for gennemførelse eller eventuelle negative bivirkninger eller tilhørende hindringer. Den praktiske gennemførelse påvirkes igen af flere forskellige faktorer, hvoraf de vigtigste er: Økonomiske skævheder, fordelingsmæssige komplikationer og konflikter med gældende ret. Disse fem kriterier vil nu blive behandlet.

Miljømæssig effektivitet
Da sigtet med de i denne undersøgelse behandlede afgiftsmodeller er at begrænse emissionerne fra luftfarten, bør afgifterne naturligvis kunne opfylde deres tilsigtede formål[57]. I denne undersøgelse anses en afgiftsmodels miljømæssige effektivitet for optimal, hvis (i) den pågældende model giver tilstrækkeligt incitament til at implementere alle former for emissionsbegrænsende tiltag, og at (ii) afgiftens gyldighedsområde dækker hele flyvningen.

En afgiftsmodel ville kunne indebære et incitament til at iværksætte følgende emissionsbegrænsende tiltag:

a)	tekniske forbedringer (motor, tomvægt og luftmodstand),
b)	anden flystørrelse og anden gennemsnitlig flyvestrækning,
c)	ny optimering af flyenes konstruktion,
d)	forbedring af belastningsfaktoren,
e)	driftsmæssige forbedringer (flyveprofil, fart, manøvreringsprocedurer), og
f)	lavere vækst i passager- og godsvolumen.

Det er vigtigt at understrege, at tiltagene a) til f) ikke alle er lige vigtige, da deres potentielle bidrag til emissionsbegrænsningen er meget forskellige. Disse forskelle vil blive nærmere omtalt i næste afsnit (3.4), hvor de fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet vurderes. Generelt er det imidlertid forbedring af flyteknologi (a), optimering af konstruktionen (c) og lavere vækst (f), der indebærer de største muligheder for en reduktion af luftfartens emissioner[58]. Henset til disse tiltags vigtighed kan det konkluderes på forhånd, at en given afgiftsmodel kun kan have større miljømæssig effektivitet, hvis den i hvert fald yder et incitament til at indføre disse foranstaltninger.

Et andet aspekt, der påvirker en afgifts miljømæssige effektivitet, er afgiftens gyldighedsområde, som hovedsagelig afhænger af afgiftens udformning. For eksempel er en beregnet emissionsafgifts miljømæssige effektivitet, når den kun opkræves på LTO (model 3), naturligvis forholdsvis ringe, fordi afgiften ikke pålægges selve flyvningen.

Potentielle økonomiske skævheder
En luftfartsafgift, der kun dækker Europa (eller EØS), kan måske forvride konkurrencen mellem flyselskaberne, lufthavnene eller andre økonomiske sektorer, og kunne derfor forringe den økonomiske effektivitet. Desuden er en europæisk luftfartsafgift mindre levedygtig, hvis den stiller europæiske lande i en uheldig konkurrencesituation i forhold til ikke-europæiske lande. Denne forvridning af en rimelig konkurrence opstår, når omstændighederne gør det umuligt at bringe afgiften i anvendelse over for alle potentielle konkurrenter på lige fod (f.eks. lufthavne inden for og uden for Europa, feriearrangører inden for og uden for Europa). Den hensigtsmæssige politik er at vælge afgiftsmodeller, der minimerer disse skævheder.

Det bør understreges, at indførelse af en europæisk eller global luftfartsafgift vil ændre konkurrenceforholdet mellem forskellige leverandører til fordel for dem, der er miljømæssigt effektive (og til skade for dem, der er miljømæssigt ineffektive). Dette er ikke konkurrenceforvridning, men vil i stedet forøge den økonomiske effektivitet. Ændringer i konkurrenceforholdet vil opstå, når en afgift, der anvendes på lige fod over for alle de konkurrerende, har en differentieret indflydelse på dem (f.eks. mellem flyselskaber med mere eller mindre miljømæssigt effektive fly, eller mellem feriearrangører, der gør større eller mindre brug af lufttransport). Det er klart, at der vil være vindere og tabere, og en hensigtsmæssig politiske reaktion kunne derfor være at yde overgangsstøtte til taberne, således at der bliver et tidsrum efter luftfartsafgiftens indførelse, hvor de kan forbedre deres miljømæssige effektivitet.

Juridiske aspekter
Kriteriet er, om de politiske virkemidler er acceptable i henhold til gældende ret. Med hensyn til luftfartsafgifter er Chicago-Konventionen og de bilaterale luftruteaftaler mellem landene relevante. Det er selvfølgelig en udvej at ændre gældende ret, hvis den er i modstrid med indførelsen af et tiltrækkende politisk instrument. I de fleste tilfælde vil dette imidlertid ikke være let. Dette er hovedårsagen til, at dette kriterium er medtaget.

Gennemførelse
Det er vigtigt, at en afgiftsmodel er let at gennemføre[59]. Der kunne således opstå komplikationer i forbindelse med gennemførelsen, hvis det er vanskeligt at måle eller beregne afgiftsgrundlaget, eller hvis det er indviklet at udforme en klar fordelingsnøgle for afgiftsprovenuet. Det er vigtigt at vide, om en afgiftsmodel uden videre kan indpasses i luftfartssektorens nuværende institutionelle og administrative rammer. Den eksisterende praksis for nuværende skatter og afgifter (landingsafgifter, rutenavigationsafgifter, billetskatter m.v.) giver en god indikation med hensyn til, om det kan lade sig gøre at gennemføre en miljøafgift.

Fordelingsmæssige komplikationer
Retfærdighedsbetragtninger spiller en vigtig rolle ved udformningen af en politik. Principper af typen "brugerbetaling" og "forureneren betaler" er almindeligt anerkendte og er relevante for spørgsmålet om fordeling. I visse tilfælde er det nødvendigt med yderligere politiske tiltag for at rette op på utilsigtede og uønskede fordelingsmæssige virkninger af miljøpolitikken.

Endvidere kan en given afgiftsmodel blive betragtet som politisk mindre gennemførlig, hvis de fordelingsmæssige virkninger blandt sektorer eller lande opleves som uretfærdige.

3.4 Afgiftsmodellernes miljømæssige effektivitet

3.4.1 Indledning

I dette afsnit vurderes den miljømæssige effektivitet af de fem modeller for en europæisk luftfartsafgift på lang sigt. Virkningerne af disse afgifter på den europæiske luftfarts emissioner behandles på et løseligt grundlag[60]. Denne omtrentlige kvantificering baserer sig hovedsagelig på en gennemgang af international litteratur foretaget som led i en baggrundsundersøgelse[61] til denne rapport. I denne baggrundsundersøgelse analyserede man, hvor stor emissionsreduktion fra verdens civile luftfart man kan forvente, pr. volumenenhed, i år 2025 sammenlignet med 1992 under uændrede forhold (Business as Usual = BaU) og i en teknisk mulig (Technically Feasible = TF) situation. Desuden blev det analyseret, hvor stor en del af den ekstra TF-emissionsreduktion der kunne realiseres, hvis man indførte en emissions-, brændstof- eller flytningsbaseret afgift svarende til 0,20 $ pr. liter.

Forudsætninger: Adfærd ved billetprisjustering, og priselasticitet
Der må opstilles flere forudsætninger for at gøre det muligt at anslå en afgifts virkning på emissionsreduktionen. For det første afhænger en afgifts miljømæssige effektivitet i høj grad af flyselskabernes reaktion (se også afsnit 3.5). En række undersøgelser med spørgeskemaer og interviews[62], der er gennemført med henblik på at analysere flyselskabernes sandsynlige reaktion på miljøafgifter, syntes at vise, at den almindelige reaktion på kort sigt fra charterselskabers og discount-flyselskabers side ville være at overvælte hele afgiften på kunderne. På lang sigt vil en del af afgiften blive opvejet af forbedringer i den miljømæssige effektivitet. Foruden disse reaktioner ville ruteselskaberne også i begrænset omfang reducere omkostningerne andre steder eller sænke deres dækningsbidrag – afhængig af markedssituationen på hvert enkelt del af ruten. Ved vurderingen af de forskellige afgifters miljømæssige effektivitet på lang sigt forudsættes det i nærværende undersøgelse, at flyselskaberne vil overvælte hele afgiften på kunderne. Desuden vil en del af afgiften blive opslugt, efterhånden som flyselskaberne finder nye udgiftsoptimeringer ved at forbedre deres flådes miljømæssige effektivitet. Dette medfører, at emissions- og brændstofafgifternes volumeneffekt vil falde, efterhånden som tiden går.

For at beregne volumeneffekten er det nødvendigt at undersøge, hvorledes efterspørgslen efter lufttransport ændrer sig som funktion af ændringer i prisen på lufttransport. Dette forhold kaldes priselasticiteten for efterspørgslen efter lufttransport. Tabel 3.3 viser resultaterne af en kort gennemgang af litteraturen[63] vedrørende disse former for priselasticitet.

Tabel 3.3 Priselasticiteten for efterspørgsel efter lufttransport

Eftersom målet er at give en indikation af de fem afgiftsmodellers omtrentlige miljøeffektivitet, benyttes der i det følgende en gennemsnitlig priselasticitet for efterspørgsel på –0,8. I denne gennemsnitlige priselasticitet er der taget hensyn til billetpris-følsomheden over korte strækninger som følge af konkurrence fra overfladetransporten.

Indvirkning på emissionerne på lang sigt
Tabel 3.4 viser et overslag over virkningen af en emissions- og flytningsbaseret afgift (svarende til 0,20 $ pr. liter) på volumen (i passagerkilometer), brændstofforbrug (i millioner tons) og CO₂-emissioner (i millioner tons og pr. passagerkilometer) sammenholdt med Business as Usual i år 2025.

Tabel 3.4 Virkningen af indførelsen af en emissions- og flytningsbaseret afgift (svarende til 0,20 $ pr. liter) på brændstofforbrug og CO₂-emissioner fra luftfart i EU i år 2025 sammenholdt med Business as Usual¹.

1.

Disse data er baseret på data fra AERO Modelling-systemets samlede database. Disse er igen baseret på brændstofforbruget for alle flyvninger inden for EU og 50% af alle flyvninger til og fra EU. Data for året 2025 er ekstrapoleret fra AERO's data for 2015. Data for emissions- og billetafgiften i 2025 er anslået af CE på grundlag af prognoser for brændstoføkonomi fundet i en gennemgang af litteraturen foretaget af Dings m.fl. (1997).

For at vurdere ændringen i passagerkilometer som følge af emissionsafgiften på lang sigt, dvs. efter den dertil hørende forbedring af energiudnyttelsen, forudsættes det, at ændringen i billetprisen vil være ca. +12% på lang sigt (se afsnit 3.2). Hvis priselasticiteten for efterspørgsel sættes til –0,8, ville en sådan omkostningsforøgelses volumeneffekt være ca. –9,5% for tidsrummet mellem 1992 og 2025. Dette fører til en vækstnedgang på ca. 0,3% pr. år sammenlignet med en Business as Usual-tendens (se Tabel 3.4). Det samlede brændstofforbrug og CO₂-emissionerne er omkring 30%[64] lavere i 2025 som følge af emissionsafgiften – sammenholdt med Business as Usual i år 2025. Tabel 3.5 viser de forskellige emissionsbegrænsende tiltags bidrag til denne reduktion på 30%.

Tabel 3.5 Forskellige former for reduktionsforanstaltningers bidrag til den totale potentielle langsigtede emissionsreduktion som følge af en emissionsafgift svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof

Til trods for den forventede emissionsreduktion som følge af emissionsafgiften sammenlignet med Business as Usual vil CO₂-emissionerne alligevel stige med ca. 100% mellem 1992 og år 2025. Hvis der ikke indføres en emissionsafgift, vil denne stigning være på næsten 200%. Det vil sige, at en emissionsafgift stort set vil kunne halvere den forventede stigning i emissionerne mellem udgangsåret 1992 og år 2025 (se Tabel 3.4).

I det lange løb vil en billetafgift medføre en lidt større ændring i passagerkilometer, fordi stigningen i billetprisen på længere sigt vil være større end ved en emissionsafgift. Dette skyldes, at en del af emissionsafgiften vil blive opslugt af effektivitetsforbedringer, hvad der ikke er tilfældet for en billetafgift. Under forudsætning af en prisforhøjelse på ca. 15% efter en flytningsafgift og en priselasticitet for efterspørgsel på –0,8, er væksten i passagerkilometer 12% lavere i 2025 sammenlignet med Business as Usual. Det svarer til et fald i væksten på ca. 0,4% om året (se Tabel 3.4). Efter indførelse af en flytningsafgift vil det samlede brændstofforbrug og CO₂-emissionerne være omkring 25% højere i 2025 sammenlignet med emissionsafgiften – fordi en billetafgift ikke antages at skabe noget incitament til energi- og emissionsbegrænsende initiativer.

De fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet
Tabel 3.6 giver en indikation af de incitamenter, der skabes af de fem afgiftsmodeller med hensyn til alle seks kategorier af emissionsbegrænsende tiltag. Ud fra kriteriet om miljømæssig effektivitet bør en luftfartsafgift helst skabe incitamenter til alle disse tiltag.

Tabel 3.6 Kvalitativ indikation af de mulige virkninger af fem afgiftsmodeller (svarende til 0,20 $ pr. liter)

a	Denne kolonne viser mulighederne for emissionsreduktion. Lav           5% eller derunder Moderat  5-10% Middel     10-20% Høj           20% eller derover
b	Disse kolonner viser de fem afgiftsmodellers effektivitet med hensyn til de anførte aspekter. xx              stor virkning x                moderat virkning 0                ingen virkning
C	Det drejer sig om en beregnet emissionsafgift, hvor provenuet tilbageføres til flyselskaberne i forhold til de producerede passagerkilometer.

I det følgende belyses de fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet som angivet i Tabel 3.6.

3.4.2 Emissionsafgift (model 1)

Emissionsbaserede afgifter skaber et positivt incitament til de fire former for emissionsbegrænsende tiltag, der har de største reduktionsmuligheder. Desuden er afgiftens gyldighedsområde ret optimal, idet alle de forurenende stoffer, der udsendes af alle fly i EØS' luftrum, belægges med afgift, uanset om de lander i EØS[65]. Sammenfattende kan afgiftmodel 1's miljømæssige effektivitet anses for at være høj.

Emissionsafgiften vil skabe et direkte incitament for flyselskaberne og producenterne til at udvikle og købe mere miljømæssigt og energimæssigt effektive fly, således at de minimerer den omkostningsstigning, der følger af afgiften. Som tidligere anført anslås det, at virkningen af en emissionsafgift på 0,20 $ pr. liter på energireduktionen fra de fire tiltag (volumen, teknologi, optimeret konstruktion og belastningsfaktor) vil være 25-35% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med Business as Usual.

Emissionsafgiften skaber ikke noget incitament til at træffe driftsmæssige foranstaltninger (hastighed, flyvehøjde), da denne afgiftsform af praktiske årsager vil være baseret på beregnede emissioner under en normeret flyvning. Det er i øjeblikket for kostbart og kompliceret at udføre måling af de faktiske emissioner under flyvningen. De faktiske emissioner under en given flyvning kan derfor afvige fra den forudsatte standardflyvnings. Afledning af den normerede flyvning vil ikke påvirke størrelsen af de afgifter, der skal betales. Driftsmæssige foranstaltningers potentielle bidrag til emissionsreduktionen er imidlertid forholdsvis ringe sammenlignet med de andre emissionsbegrænsende tiltag. På baggrund af en gennemgang af litteraturen[66] anslås det, at dette potentiel højst er 3% af nedgangen i energiintensitet mellem 1992 og år 2025.

Endelig bør det bemærkes, at en emissionsafgift skaber et forholdsvis lille negativt incitament med hensyn til specifik energianvendelse (pr. tonkilometer) på grund af en relativ overgang til korte transporter med fly. Generelt vil en emissionsafgift have forholdsvis stor indvirkning på flyvninger over store strækninger, eftersom brændstofudgifternes andel af de samlede driftsudgifter er højere på disse flyvninger. En overgang til korte transporter med fly vil derfor medføre noget højere gennemsnitlige emissioner pr. tonkilometer, da det specifikke brændstofforbrug er forholdsvis højere på korte flyvninger. Denne overgang til korte transporter med fly er blevet anslået til at forårsage en stigning på 2% i den gennemsnitlige energiintensitet.

3.4.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)

Denne emissionsbaserede bonus-malus metode skaber incitament til fem mulige former for emissionsbegrænsende tiltag. Desuden er afgiftens gyldighedsområde det samme som for den beregnede emissionsafgift. Der er imidlertid en betydelig forskel mellem den beregnede emissionsafgift og den indtægtsneutrale beregnede emissionsafgift (der tilbagebetales pr. enhedsresultater). Den første vil i betragtelig grad reducere volumen (med omkring 8-10%), medens den anden kun vil have ringe indvirkning på volumen, da flyselskabernes ekstraudgifter vil være begrænsede[67]. Den indtægtsneutrale emissionsafgift vil dog skabe et yderligere incitament til "ren" drift ved at hæve belastningsfaktorerne[68] og ved at flyve mindre over korte strækninger med små fly sammenlignet med den førstnævnte model. Flydriften påvirkes ikke af den indtægtsneutrale emissionsafgift.

Samlet kan den miljømæssige effektivitet af afgiftsmodel 2 antages at være noget lavere end for model 1, eftersom fordelene ved den indtægtsneutrale emissionsafgift overskygges af den meget ringere volumeneffekt. Vi anslår, at den indtægtsneutrale emissionsafgift vil reducere emissionerne med ca. 20-30% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med Business as Usual. Den miljømæssige effektivitet af denne anden model kan betragtes som ret høj, men noget lavere end for model 1 (beregnet emissionsafgift).

3.4.4 LTO-emissionsafgift (model 3)

Denne model skaber samme positive incitamenter med hensyn til mulige veje til emissionsreduktion som den beregnede emissionsafgift (model 1). Afgiftens gyldighedsområde er dog begrænset, eftersom kun forurening, der udledes i LTO-fasen for hvert fly inden for EØS, er belagt med afgift. Den miljømæssige effektivitet af afgiftmodel 3 kan derfor anses for betydelig lavere end for de to tidligere modeller.

For at anslå denne afgiftsmodels relative miljømæssige effektivitet må man vurdere, hvor stor en andel LTO-emissionerne udgør af de samlede emissioner i EØS' luftrum. For at give en indikation er der nedenfor angivet et tal for LTO's bidrag til det totale energiforbrug for to flytyper og to strækninger. Denne andel er en tredjedel (36%) for en flyvning på 500 km med en Boeing 737-400, og ca. 10% for en flyvning på 3000 km med en Boeing 747-400.

Hvis der forudsættes en gennemsnitlig andel på 25% for LTO-emissionerne for flyvninger inden for EØS og for flyvninger til og fra EØS, indebærer dette, at LTO-emissionsafgiftens gyldighedsområde er omkring ¼ af den, der gælder for den beregnede emissionsafgift i EØS luftrum (model 1). Dette betyder, at LTO-emissionsafgiftens mulighed for emissionsreduktion spænder fra 5% til 10% mellem 1992 og 2025 sammenlignet med Business as Usual.

3.4.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)

En brændstofafgift skaber incitament til alle former for tiltag. En af fordelene ved en brændstofafgift er, at det er den eneste afgift, der skaber et incitament til driftsmæssige forbedringer (flyvehøjde, hastighed m.v.), fordi afgiften er knyttet sammen med det faktiske brændstofforbrug og ikke forbruget på en normeret flyvning.

En af ulemperne ved en brændstofafgift anvendt alene er, at brændstofforbruget ikke står i direkte forhold til emissionerne af NO_x, VOC og CO. Det forventes, at en brændstofafgift i kombination med emissionsnormer og differentierede landingsafgifter (i forhold til NO_x- og VOC-emissioner pr. flystel/motor-kombination) måske er noget nær det optimale med hensyn til incitament til at reducere alle luftforurenende stoffer. Den miljømæssige effektivitet af en brændstofafgift i kombination med normer og differentierede landingsafgifter kan derfor betragtes som næsten optimal og sammenlignelig med den, der gælder for afgiftsmodel 1.

Hvilken indvirkning, forskellen i gyldighedsområde mellem en brændstofafgift og en emissionsafgift i EØS luftrum vil have på effektiviteten, er svært at vurdere, da begge modellerne har fordele og ulemper. Forskellen optræder på flyvninger til og fra EØS og overflyvninger af EØS. En brændstofafgift dækker halvdelen af brændstofforbruget for flyvninger til og fra EØS, medens en emissionsafgift i EØS luftrum dækker mindre end halvdelen af emissionerne for de fleste af disse flyvninger (det nøjagtige tal afhænger af fastlæggelsen af grænserne for EØS). Denne forskel i gyldighedsområde kunne medføre en betragtelig forskel med hensyn til miljømæssig effektivitet – i brændstofafgiftens favør. I modsætning til emissionsafgiften anvendes en brændstofafgift imidlertid ikke på overflyvninger. Afhængig af flyselskabernes reaktion kan dette have en betydelig modsat virkning.

Desuden vil man (delvis) kunne unddrage sig en brændstofafgift. Flyselskaberne kunne føle sig fristet til at tanke mere brændstof end nødvendigt i ikke-deltagerlande uden for EØS for at undgå optankning i Europa. Dette såkaldte "tanknings"-fænomen medfører ekstra energiforbrug – på grund af den ekstra vægt af brændstof, der transporteres ad luftvejen. Ved en brændstofprisforøgelse på 125% (afgift på 0,20 $ pr. liter) kunne denne "tanknings"-effekt føre til et fald i en europæisk brændstofafgifts miljømæssige effektivitet.

I betragtning af disse usikkerhedsmomenter anser vi en europæisk brændstofafgiftspakkes miljømæssige effektivitet for lige så høj som emissionsafgiftens (model 1). Dette indebærer et fald i emissionerne i 2025 med ca. 25–35% sammenholdt med Business as Usual. Det bør dog bemærkes, at en begrænsning af EØS' luftrum til f.eks. det nationale territorium (inkl. 12-milezonen) ville begrænse emissionsafgiftens gyldighedsområde og dermed dens mulighed for emissionsreduktion sammenlignet med brændstofafgiftens.

3.4.6 Billetafgift (model 5)

En billetafgift påvirker kun transportvolumen. Da en billetafgift lægges direkte på billetprisen, kan flyselskaberne ikke få indflydelse på billetafgiftens størrelse. Billetafgiften skaber ikke noget incitament for andre former for emissionsreduktion (forbedringer af tekniske resultater, drift og flyvning). Den miljømæssige effektivitet er derfor nødvendigvis ret lav. Tabel 3.4 og 3.6 viser, at en flytningsafgifts miljømæssige effektivitet kun afhænger af volumeneffekten. Denne effekt blev anslået til mellem 10 og 15% efter indførelse af en billetafgift svarende til 0,20 $ pr. liter. Hvis en flytningsafgift baseres på en fast strækning på 500 km, ville volumeneffekten og dermed den miljømæssige effektivitet være endnu mindre.

Da en billetafgift ikke skaber noget incitament til at iværksætte tekniske og driftsmæssige emissionsbegrænsende tiltag (som er hovedformålet med en europæisk luftfartsafgift af den heri behandlede art), er en billetafgifts miljømæssige effektivitet nogenlunde en tredjedel (kun volumeneffekten) af den beregnede emissionsafgifts.

3.4.7 Oversigt over de fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet

Fig. 3.1 viser de fem vurderede afgiftsmodellers langsigtede miljømæssige effektivitet.

(Figur 3.1 - 6 Kb)

Fig. 3.1 De fem afgiftsmodellers miljømæssige effektivitet

3.5 Eventuelle økonomiske skævheder

3.5.1 Indledning

Som nævnt i begyndelsen af denne rapport blev der gennemført en baggrundsundersøgelse[69] med henblik på at vurdere, om en europæisk luftfartsafgift ville stille europæiske firmaer i en ugunstig konkurrencesituation i forhold til ikke-europæiske firmaer. Bilag C til originalrapporten indeholder et omfattende sammendrag af resultaterne af denne baggrundsundersøgelse.

I baggrundsundersøgelsen vurderede man, om indførelse af en emissions-, brændstof- eller billetafgift i EØS ville forvride den fair konkurrence. Med dette formål blev tre mulige former for forvridning vurderet:

1. Konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber,
2. konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske lufthavne, og
3. konkurrenceforvridning mellem den europæiske og ikke-europæiske turistbranche i det omfang, luftfart udgør den fremherskende transportmetode[70].

Økonomiske skævheder defineres i denne undersøgelse som konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske firmaer som følge af en europæisk luftfartsafgifts begrænsede geografiske omfang. Denne definition indebærer, at ændringer i firmaers konkurrencesituation, der også ville opstå som konsekvens af en global luftfartsafgift, ikke anses for økonomiske skævheder i denne undersøgelse. En ændring i forholdsvis "rene" flyselskabers konkurrenceforhold sammenlignet med stærkt forurenende selskaber anses derfor ikke for en økonomisk skævhed. Dette er snarere en effektivitetsforbedring, selv om firmaerne vil kunne have behov for en overgangsperiode for at få tid nok til at tilpasse sig de nye omstændigheder.

På grundlag af resultaterne af baggrundsundersøgelsen har man vurderet, om en eller flere af ovennævnte skævheder ville indtræffe som følge af indførelse af de fem afgiftsmodeller. Tabel 3.7 giver en kvalitativ indikation af mulighederne for konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske virksomheder.

Tabel 3.7 Kvalitativ indikation af mulige økonomiske skævheder som følge af de fem afgiftsmodeller (afgiftens størrelse svarende til 0,20 $ pr. liter)

a	Disse kolonner viser den mulige skævvridning som følge af de forskellige afgiftsmodeller. ---    større påvirkning --     moderat påvirkning -      mindre påvirkning 0      ubetydelig påvirkning

I det følgende forklares muligheden for økonomisk skævvridning som vist i Tabel 3.7 for hver af de fem afgiftsmodeller.

3.5.2 Emissionsafgift (model 1)

Udgangspunktet for en analyse af de mulige økonomiske skævheder mellem europæiske og ikke-europæiske virksomheder er den langsigtede prisændring som følge af en afgift på 0,20 $ pr. liter som beregnet i afsnit 3.2. Tabel 3.8 viser denne prisændring og de omkostningsforøgelser, der er resultatet af en sådan afgift.

Tabel 3.8 Anslået gennemsnitlig langsigtet ændring i billetprisen (enkelttur) og omkostningsforøgelser efter indførelse af en emissions- eller brændstofafgift (belastning 67%, svarende til 0,20 $ pr. liter brændstof)

a    Gennemsnit for større europæiske lufthavne
Resultater for en Boeing 737-400

Følgende vurdering fokuserer på en afgift af ovennævnte størrelse.

Mulige økonomiske skævheder mellem flyselskaber
Spørgsmålet er her, om en europæisk emissionsafgift på luftfarten vil stille europæiske flyselskaber i en uheldig konkurrencesituation sammenlignet med ikke-europæiske selskaber, som ikke ville forekomme som resultat af en global miljøafgift på luftfarten.

For at besvare dette spørgsmål er det vigtigt at vide, om dækningsbidraget pr. enhed for europæiske flyselskaber – under forudsætning af et givet effektivitetsniveau – vil stige forholdsvis mere end dækningsbidraget pr. enhed for ikke-europæiske flyselskaber efter indførelse af en europæisk luftfartsafgift. Det afgørende spørgsmål er så, i hvilket omfang både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber måtte overvælte omkostningsforøgelsen fra den europæiske afgift på passagerer og befragtere.

For det første bør det understreges, at alle flyselskaber – både europæiske og ikke-europæiske – forudsættes underkastet nøjagtig samme afgift. Da denne undersøgelse kun beskæftiger sig med ikke-diskriminerende afgifter, betyder dette, at alle selskaber, der leverer samme ydelser, er pålagt samme afgift. Dette indebærer, at både europæiske og ikke-europæiske flyselskaber ville komme ud for samme omkostningsforøgelse på samme flyvestrækning[71]. I fuldt liberaliserede internationale markeder for lufttransport – og under forudsætning af skarp konkurrence – vil både europæiske og ikke-europæiske selskaber da overvælte hele afgiften på deres kunder. Den umiddelbare virkning ville så være, at den europæiske miljøafgift på luftfart ikke direkte påvirker de europæiske og ikke-europæiske selskabers driftsudgifter pr. enhed på forskellig måde.

I dag er der imidlertid ikke noget fuldt liberaliseret marked i mange egne af det internationale marked for lufttransport. For at vurdere, om europæiske og ikke-europæiske flyselskaber vil overvælte afgiften på deres kunder, er det derfor nødvendigt at tage hensyn til de forskellige flyselskabstypers særlige markedssituation. Derfor vil vi i det følgende behandle den prisjusteringsadfærd, der udvises af på den ene side charterselskaber og discount-selskaber og på den anden side af ruteflyselskaberne. Efter at have nået frem til konklusioner om de forskellige flyselskabstypers prisjusteringsadfærd, vil vi undersøge, om det er sandsynligt, at der vil forekomme konkurrencemæssige ulemper for de europæiske selskaber.

Charterselskabers og discount-selskabers prisjusteringsadfærd
På baggrund af litteraturen og samtaler har man fundet, at charterselskaber og discount-selskaber sandsynligvis vil overvælte hele den af afgiften forårsagede omkostningsforøgelse på kunderne. Hovedårsagen er, at disse markeder er stærkt konkurrenceprægede og derfor har små dækningsbidrag, der ikke tillader højere omkostninger. Det hollandske charterselskab Transavia udtalte[72], at de ville overvælte hele afgiften på kunderne, da deres fortjenstmargener er for små til at kunne opsluge omkostningsstigningen. Dette bekræftes af to undersøgelser[73]: En, der drejer sig om virkningen af ophævelsen af tilladelsen til skatte- og afgiftsfrit salg inden for EU på charterselskaber, og én om virkningen på billige ruteflyselskaber. I begge undersøgelser mente størstedelen af de adspurgte flyselskaber, at det ikke ville være muligt for dem selv at opsluge de evt. forøgede omkostninger. En undersøgelse med spørgeskemaer, der blev sendt ud af Alamdri and Brewer til flyselskaberne i 1994, syntes også at vise, at den fremherskende reaktion hos charterselskaberne – udover at forøge den miljømæssige effektivitet – ville være at forhøje billetpriserne. På grundlag af disse resultater konkluderer vi derfor, at charterselskaber og discount-selskaber vil overvælte hele afgiften på deres kunder.

Ruteflyselskabernes prisjusteringsadfærd
Det bør igen bemærkes, at hvis der eksisterer fuldstændig konkurrence på de internationale markeder for lufttransport, vil både europæiske og ikke-europæiske ruteflyselskaber overvælte hele afgiften på deres kunder. Dette kan forklares ved, at der på et perfekt marked ikke er noget spillerum for flyselskaberne til at opsluge afgiften (og nedsætte deres billetpriser) ved at formindske deres dækningsbidrag eller ved overførelse af fortjenester[74].

I virkelighedens verden – hvor det ikke er alle markeder, der er liberaliseret, og hvor der findes monopolistiske eller oligopolistiske markeder – står det spørgsmål tilbage, om ruteflyselskaberne vil overvælte hele afgiften på kunderne. For at besvare dette spørgsmål skelner vi mellem følgende tre former for markedsbeskyttelse:

1. Det intraeuropæisk marked
I dag ville de europæiske flyselskaber kunne fastsætte noget højere billetpriser og således opnå forholdsvis højere dækningsbidrag på visse flyveruter i Europa, fordi konkurrencen på disse ruter i øjeblikket er begrænset. En europæisk luftfartsafgift ville reducere disse ekstra fortjenester som følge af begrænset konkurrence noget – på grund af det europæiske markeds lavere vækst eller noget lavere priser. Denne tendens til faldende gennemsnitlige ekstrafortjenester på europæiske flyveruter er imidlertid allerede i gang, under forudsætning af en liberalisering af lufttransportmarkedet i EU.

2. Anvendelse af andet overskud på ruter fra og til Europa
Spørgsmålet er, om ikke-europæiske flyselskaber ville føle sig foranlediget af en europæisk luftfartsafgift til i ekstra grad at anvende overskud fra andre ruter på ruter til og fra Europa. Skulle dette ske, ville de europæiske flyselskaber da være tvunget til også at nedsætte billetpriserne og undlade at overvælte hele afgiften på kunderne – for at bevare deres markedsandel.

Det bør bemærkes, at anvendelse af andet overskud på intraeuropæiske ruter ikke er mulig, da ikke-europæiske flyselskaber ikke har lov til at beflyve flere byer parvis inden for Europa. Endvidere bør det bemærkes, at i henhold til international næringslovgivning har flyselskaberne ikke lov til at tilbyde priser, der er under kostprisen for en flyvning ("antidumping-love"). Dermed er der sat en nederste grænse for mulighederne for overførsel af overskud.

Det mest slående argument for ikke at forvente ekstra overførsel af overskud fra ikke-europæiske flyselskabers side synes imidlertid at være, at en europæisk luftfartsafgift ikke skaber noget ekstra incitament til dette. Dette skyldes hovedsagelig, at afgifter ikke vil påvirke de ikke-europæiske flyselskabers overskud, således at der ikke frigøres ekstra midler til overførsel af overskud fra beskyttede markeder.

På grundlag af disse argumenter konkluderer vi derfor, at det forekommer usandsynligt, at nogen betydelig del af de europæiske miljøafgifter på luftfart vil blive opslugt af europæiske flyselskaber på grund af ikke-europæiske flyselskabers overførsel af overskud.

3. Etablering af centre er dyrere i Europa
En europæisk luftfartsafgift ville gøre et rutenet med direkte forbindelser relativt mere lønsomt end et, der er baseret på et system med center og underruter ("hub-and-spoke") i Europa. Dette medfører, at flyselskaber med et center i Europa ville stå med en mindre konkurrencemæssig ulempe sammenlignet med dem, der ikke har det. Når det drejer sig om en emissionsafgift på 0,20 $ pr. liter brændstof, ville denne ulempe svare til ca. 2,00 $ for en transitpassager på et center i Europa. Dette ringe beløb er betydningsløst sammenlignet med de nuværende forskelle i lufthavnsudgifter.

På grundlag af ovennævnte argumenter konkluderer vi, at både europæiske og ikke-europæiske ruteflyselskaber også vil overvælte hele afgiften på deres kunder. I det følgende vil vi komme ind på, om der kan forventes konkurrencemæssige ulemper blandt de forskellige typer af europæiske flyselskaber, forudsat fuld justering af billetprisen.

Charterflyselskaber og discount-flyselskaber
Der ligger en mulig afledt effekt i, at højere billetpriser måske vil hæmme det europæiske luftbefordringsmarkeds vækst noget, således at der bliver et mindre hjemmemarked for europæiske flyselskaber sammenlignet med ikke-europæiske. Teoretisk set kan dette svække de europæiske flyselskabers konkurrenceposition på grund af den mindre grad af stordriftens fordele, der kan opnås, og de deraf følgende højere produktionsomkostninger for de selskaber, der hovedsagelig beflyver det europæiske marked. Charterflyselskaber og discount-flyselskaber leverer imidlertid direkte flyvninger på afrejse/ destinations-markeder. Doganis (1991) påviser, at flyselskaber, der leverer direkte flyvninger på afrejse/destinations-markeder, har meget ringe mulighed for at opnå stordriftsfordele eller tæthedsfordele. Dette indebærer, at en lavere vækst på det europæiske marked ikke ville medføre lavere driftsoverskud pr. enhed på en enkeltstående flyvning for europæiske charterflyselskaber og discount-flyselskaber sammenlignet med dem fra ikke-europæiske lande.

Et sandsynligvis endnu mere overbevisende argument for ikke at forvente konkurrencemæssige ulemper for europæiske charterflyselskaber efter indførelse af en europæisk luftfartsafgift er, at ikke-europæiske flyselskaber næppe konkurrerer med europæiske charterflyselskaber.

På grundlag af begge ovennævnte argumenter konkluderer vi, at en europæisk miljøafgift på luftfart ikke ville skabe potentielle konkurrencemæssige ulemper for europæiske charterflyselskaber og discount-flyselskaber.

Ruteflyselskaber
I Tabel 3.4 blev det anslået, at den gennemsnitlige vækst pr. år på det europæiske marked vil falde fra 4,0 til 3,7% mellem 1992 og 2025 efter gradvis indførelse af en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter.

Som tidligere nævnt vil et mindre hjemmemarked indirekte kunne føre til mindre stordriftsfordele og dermed til højere produktionsomkostninger for de selskaber, der hovedsagelig beflyver det europæiske marked. Dette kunne indirekte påvirke de europæiske ruteflyselskabers overskudsgrad og dermed disse selskabers konkurrenceposition. Det er tidligere nævnt ovenfor, at det europæiske markeds vækst vil svækkes med ca. 0,3% om året. I modsætning til charterflyselskaberne, som flyver direkte fra afrejsested til destination, kan ruteflyselskaberne ofte betragtes som virksomheder med mange produkter, eftersom de tilbyder både direkte og indirekte destinationer, hvilket medfører, at de flyver både på afrejse/destinations-markeder og på transitmarkeder. Virksomheder med mange produkter kan opnå omfangsbesparelser og informationsbesparelser. Et mindre europæisk hjemmemarked som følge af afgiften ville så reducere disse stordriftsfordele for europæiske ruteflyselskaber i forholdsvis stort omfang.

Det noget mindre hjemmemarked for europæiske flyselskaber bør ses i lyset af luftfartens internationale udvikling. For det første er den europæiske luftfartsbranche inde i en konsolideringsproces for at opnå stordriftsfordele. En enkelt ekstra fusion sammenlignet med Business-as-Usual er måske nok til at opveje det mindre hjemmemarked og opnå den samme stordriftsrationalisering. Fremfor at reducere de europæiske flyselskabers effektivitet, er det derfor mere sandsynligt, at en europæisk luftfartsafgift fører til et fald i antallet af uafhængige flyselskaber.

Den anden internationale tendens drejer sig om globale forbund. Eftersom alle globale forbund må være til stede på det europæiske marked, vil der ikke forekomme nogen konkurrenceforvridning mellem dem.

Konkurrenceforvridning mellem lufthavne
En mulighed for forvridning, der kan opstå efter indførelse af en emissionsafgift, ligger i, at afrejse/destinations-passagerer (A/D) fra og til EØS kan finde på at skifte til en afgangs- eller destinationslufthavn lige uden for EØS. Det er klart, at en sådan form for tilpasning kun er relevant for passagerer, der kommer fra steder rundt om grænserne til EØS. Endvidere er det sandsynligt, at denne såkaldte "grænseeffekt" – da der kun findes rimelige alternative lufthavne ved den østlige grænse – kun vil være relevant ved denne grænse (se Fig. 3.2).

(Figur 3.2 - 23 Kb)

Fig. 3.2 Mulige økonomiske skævheder mellem lufthavne: "grænseeffekten"

Hvor stor en del af afgiften kan man unddrage sig ved denne tilpasningsadfærd? Hvis vi taler om en emissionsafgift, der pålægges en route, er dette til syvende og sidst et spørgsmål om, hvor meget lavere emissionerne vil være i EØS' luftrum på grund af denne tilpasningsadfærd.

Det er klart, at den strækning der tilbagelægges gennem EØS luftrum, knap nok påvirkes af at vælge en lufthavn lige uden for EØS. Derfor vil emissionerne knap være lavere på grund af et færre antal kilometer, der flyves i EØS luftrum. Ikke desto mindre vil emissionerne i EØS luftrum stadig være noget lavere, fordi LTO-proceduren (der forårsager relativt høje emissioner) vil finde sted uden for EØS luftrum på grund af tilpasningsadfærden.

Som Tabel 3.8 viser, vil et skift til en lufthavn lige uden for EØS luftrum således medføre en økonomisk gevinst på ca. 2-9% på lufthavnsudgifterne, hvilket svarer til omkring 2,00 $ på en returbillet.

Efter at have fastslået dette konkluderer vi, at den behandlede emissionsafgift i EØS luftrum ikke vil føre til noget betragteligt skift fra afrejse/destinations-flyvninger til lufthavne uden for EØS – af følgende årsager:

1. Den relative stigning i EØS lufthavnsafgifter er meget mindre end de nuværende forskelle mellem lufthavnsafgifter blandt de større europæiske lufthavne lige uden for EØS. Sidstnævnte beregner sig normalt mere end 50% mindre, hvilket tilsyneladende ikke medfører nogen større omlægning af trafikken. Dette synes at vise, at rejsende ikke er villige til at rejse ret store strækninger til deres afrejselufthavn, men foretrækker en lufthavn i nærheden, selv om dette er dyrere.
2. Tidsrelaterede variabler ("adgangstid" og "hyppighed") synes at være de dominerende faktorer for forretningsrejsendes valg af lufthavn. For at lette fortolkningen af vigtigheden af den variabel, der hedder "adgangstid til en lufthavn", blev denne variabel i baggrundsundersøgelsen af økonomiske skævheder[75] udtrykt som en funktion af tidens værdi i dollars pr. time. Man konkluderede, at forretningsrejsende ville acceptere en ekstra "adgangstid" på én time til en lufthavn uden for EØS, hvis luftfartsafgiftens størrelse var 77 $ eller højere, medens andre rejsende ville acceptere én times ekstra rejse til en alternativ lufthavn, hvis luftfartsafgiften var på mere end 23 $. Da unddragelse af luftfartsafgiften ved at benytte en ikke-EØS lufthavn giver en økonomisk gevinst i størrelsesordenen 2 $ pr. billet, ville de rejsende kun acceptere en ekstra rejsetid på mellem 2 og 6 minutter til en lufthavn lige uden for EØS. Dette tyder på, at rejsetiden til den nærmeste lufthavn i lande, der grænser op til EØS, sandsynligvis er for lang og den økonomisk gevinst pr. billet ved at undgå afgiften for lille.

Der er endnu en økonomisk skævhed, der kan opstå mellem lufthavne inden for og uden for EØS, nemlig at transitpassagerer kan skifte til flyselskaber, der kan tilbyde lavere billetpriser, fordi har har flyforbindelser med transit uden for EØS luftrum. Derfor er det muligt, at flyselskaberne i det lange løb vil vælge at anbringe deres center uden for EØS fremfor indenfor. Denne mulige økonomiske skævhed er fremstillet i Fig. 3.3.

(Figur 3.3 - 23 Kb)

Fig. 3.3 Mulige økonomiske skævheder i forb. med transitpassagerer

Sandsynligheden for, at transitpassagerer skifter til forbindelser med centre uden for EØS, afhænger i høj grad af den geografiske situation. Centre uden for EØS er formentlig ikke et brugbart alternativ for centre, der er orienteret mod den transatlantiske rute, da flyselskaberne alligevel skal flyve gennem EØS luftrum. En stor omvej uden om EØS luftrum er sandsynligvis for kostbar. Derimod har centre, der er orienteret mod den asiatiske rute, faktisk potentielle centre uden for EØS, navnlig i Centraleuropa og Tyrkiet.

Flyselskabernes incitament til at vælge et center uden for EØS opvejes af de stordriftsfordele, der opnås i lufthavne inden for EØS – som følge af deres langt videre udviklede hjemmemarked. Desuden er steder i Østeuropa måske ikke særligt anvendelige som centrallufthavn, da de ikke er centralt beliggende for mange ruter, således at den samlede rejsetid for flyvningerne ville blive for lang.

Konkurrenceforvridning inden for international turisme
Hvis turistdestinationerne inden for EØS skulle gå hen og blive dyrere end destinationer uden for EØS, udelukkende fordi afgiften kun er pålagt emissioner i EØS luftrum, ville dette være ensbetydende med konkurrenceforvridning. I det følgende undersøger vi, i hvor høj grad denne virkning ville forekomme.

Størstedelen af charterpassagererne inden for EØS[76] kommer fra Nordeuropa og rejser til feriemål i Middelhavet. Denne charterstrøm fra Nordeuropa udgør over 80% af det samlede chartermarked i EU. Disse passagerer rejser til Spanien og Grækenland hovedsagelig på grund af solen og strandene, som der ikke findes nok af i deres hjemland. Den første reaktion kunne derfor være at vælge andre destinationer – uden for EØS – i stedet for at rejse til destinationer tættere på: Fra Grækenland til Tyrkiet, for eksempel, eller fra Spanien til Tunesien (se Fig. 3.4).

(Figur 3.4 - 33 Kb)

Fig. 3.4 Mulige økonomiske skævheder for den internationale turisme

En sådan adfærd kunne blive resultatet, hvis luftfartsafgiften gør de europæiske destinationer dyrere end ikke-europæiske turistområder. I hvilket omfang er dette imidlertid tilfældet? Umiddelbart ville man ikke forvente, at europæiske destinationer skulle blive dyrere sammenlignet med ikke-europæiske destinationer, da den strækning, der tilbagelægges gennem EØS luftrum i gennemsnit ikke pr. definition vil være længere end til alternative destinationer uden for EØS. Alligevel forventes de europæiske destinationer konsekvent at blive noget dyrere, da der for disse destinationer finder én ekstra LTO-procedure sted inden for EØS luftrum sammenlignet med ikke-europæiske destinationer. Returbilletter til europæiske destinationer forventes således at blive ca. 2 $ dyrere end billetter til ikke-europæiske destinationer (se Tabel 3.8). Denne forhøjelse af billetprisen ville derfor medføre en stigning i den samlede pris for feriepakken på mindre end 1%, under forudsætning af en gennemsnitlig pakkepris på ca. 300 $ for feriemål i Middelhavet. Det kan konkluderes, at en sådan prisforskel ikke ville føre til nogen væsentlig omlægning af feriemål.

Men hvis der forventes konkurrencemæssige ulemper for europæiske feriemål, kunne det overvejes at yde kompensation til visse følsomme turistdestinationer i Europa for økonomiske tab – ved at betale med en del af afgiftens provenu.

En europæisk luftfartsafgift kunne også give anledning til konkurrenceforvridning, hvis turister fra lande uden for EØS ændrer deres destination fra et europæisk til et ikke-europæisk land eller egn. Man kan dog indvende, at denne forvridning formentlig ville være ringe, da der er en tendens til, at mange turister rejser til Europa for at besøge en hovedstad som London, Paris eller Rom. Det siger sig selv, at det er vanskeligt at finde et sådant alternativ uden for Europa.

3.5.3 Indtægtsneutral emissionsafgift (model 2)

Den indtægtsneutrale afgift skaber endnu færre konkurrencemæssige ulemper for europæiske flyselskaber og den europæiske turistbranche end model 1, da det gennemsnitlige flyselskabs samlede driftsudgifter vil stige mindre på grund af denne afgiftsmodel. Da provenuet tilbagebetales til flyselskaberne, vil de samlede driftsudgifter kun stige på grund af ekstraudgifterne til implementering af emissionsbegrænsende tiltag. Denne effekt vil medføre en stigning på under 5% i de samlede driftsudgifter. Følgelig sænker dette den gennemsnitlige vækst i passagerkilometer med mindre end 0,1% pr. år i tidsrummet fra 1992 til 2025 (sammenlignet med 0,3% pr. år for model 1: Den beregnede emissionsafgift). Dertil er den økonomiske gevinst ved at undgå LTO-proceduren mindre end 1 $ pr. billet (returbillet). Det kan derfor konkluderes, at denne model lader sig gennemføre med hensyn til kriteriet "økonomiske skævheder".

3.5.4 LTO-emissionsafgift (model 3)

Da volumeneffekten af denne afgiftsform er lav, kan der ikke forventes nogen konkurrencemæssige ulemper for europæiske flyselskaber som følge af manglende stordriftsfordele.

Denne afgiftsmodel kunne imidlertid medføre samme (ringe) konkurrencemæssige ulempe for den europæiske turistbranche som model 1, hvis turisterne ændrer rejsemål fra en europæisk til en ikke-europæisk egn. Dette skyldes, at de stadig kan undgå at betale afgiften på LTO-emissioner.

3.5.5 Brændstofafgiftspakke (model 4)

Under forudsætning af, at volumeneffekten af brændstofafgiften er lig med volumeneffekten af emissionsafgiften (model 1), kan det konkluderes, at de mulige økonomiske skævheder mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber er af samme størrelsesorden. I afsnit 3.5.2 konkluderedes det, at denne mulige skævhed formentlig ville være ubetydelig for charterflyselskaber og discount-flyselskaber. De europæiske ruteflyselskaber ville måske erfare en noget mindre forbedring af stordriftsfordele som følge af "hjemmemarkedseffekten". Som tidligere nævnt forventer vi – i betragtning af den løbende liberalisering og konsolideringsproces (for at opnå stordriftsfordele) på det europæiske lufttransportmarked – ingen nævneværdig konkurrenceforvridning mellem europæiske og ikke-europæiske flyselskaber.

En brændstofafgift vil give anledning til større skævheder for både lufthavne og turistmål sammenlignet med emissionsafgiften, da omkring halvdelen af afgiften på en tur-retur flyvning kan undgås ved at vælge afrejse eller destination uden for EØS. Dette giver en prisgevinst på ca. 3 $ for en flyvning på 500 km og 8-12 $ for en flyvning på 2000 km. Dette er 2 til 6 gange mere end ved en emissionsafgift[77]. Dette fremgår af Fig. 3.5.

(Figur 3.5 - 27 Kb)

Fig. 3.5 Mulige økonomiske skævheder for afrejse/destinations-forbindelser efter indførelse af en brændstofafgift

Figuren viser, at en flyvning inden for Europa ved den østlige grænse giver flyselskaberne mulighed for (afhængig af flyvestrækningen, max. start- og landingsvægt, samt sikkerhedsforskrifter) at påfylde ekstra brændstof i tredjelande for at undgå en del af brændstofafgiften. Dette såkaldte "optanknings"-fænomen indebærer, at ikke blot flyvninger ind i EØS – men også nogle af de udgående – undgår afgiften. En forholdsvis høj afgift (f.eks. en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter og dermed en forhøjelse af brændstofprisen på mere end 100%) kunne forventes at skabe et stærkt incitament for flyselskaberne til at etablere flyveplaner og forbindelser, der stort set undgår brændstofafgiften sammenlignet med situationen uden skævheder.

Endnu en mulig skævhed kan ligge i, at flyselskaberne måske vil vælge at anbringe deres centrallufthavn uden for EØS i stedet for indenfor. Den økonomiske gevinst ved en sådan flytning kunne være meget større sammanlignet med ordningen med en emissionsafgift i EØS, da man ville undgå hele afgiften.

Efter at have fastslået dette, vurderer vi, at en brændstofafgift kan medføre forholdsvis større mulige økonomiske skævheder mellem europæiske lufthavne og lufthavne uden for EØS sammenlignet med emissionsafgiften. I det følgende sammenfattes argumenterne for denne holdning.

1. "Grænseeffekten": Passagerer eller fragt vil nemt kunne undgå brændstofafgiften ved at vælge et andet udgangspunkt eller destination uden for EØS. En brændstofafgift er omkring 2 til 6 gange så sårbar over for økonomiske skævheder mellem lufthavne og turistområder som en emissionsafgift (svarende til en tilbagelagt strækning på 500 til 2000 km). På interkontinentale flyvninger er følsomheden over for disse eventuelle økonomiske skævheder endnu større. For en flyvning på 6000 km anslås den mulige gevinst ved at vælge udgangspunkt eller destination fra/til en lufthavn lige uden for Europa til 30 $ eller mere. Det er vanskeligt at bedømme, om en sådan gevinst vil have væsentlig indvirkning på de rejsendes adfærd. En brændstofafgift er mere sårbar over for sådanne økonomiske skævheder end en emissionsafgift, da det forhold, at der vælges en afgangs- eller ankomstlufthavn uden for Europa, indbærer, at man undgår at betale tankningsafgiften på hele flyvningen.
2. "Optankningseffekten": Flyselskaberne opmuntres til at undgå afgiften ved at tage mere brændstof om bord end nødvendigt i ikke-deltagerlande uden for EØS for at undgå at tanke op i EØS. Denne mulige virknings størrelsesorden er vanskelig at vurdere på baggrund af den nuværende optankningspraksis – på grund af den forholdsvis store stigning i brændstofprisen efter den overvejede afgift[78].
3. En brændstofafgift vil kunne give flyselskaberne et væsentligt incitament til at vælge en centrallufthavn uden for EØS på langt sigt. Den økonomiske gevinst er af samme størrelsesorden som det første argument.
4. Som nævnt ved omtalen af en emissionsafgifts mulige skævheder er de tidsrelaterede variabler ("adgangstid" og "hyppighed") fremherskende, når forretningsrejsende skal vælge lufthavn. Det bemærkedes, at forretningsrejsende ville acceptere en ekstra adgangstid på 1 time til en lufthavn uden for EØS, hvis luftfartsafgiften beløb sig til 77 $ eller mere, medens andre rejsende ville acceptere 1 times ekstra rejsetid til en alternativ lufthavn, hvis luftfartsafgiften lå over 23 $. Dette indebærer, at private rejsende kommende fra grænseområdet ved flyvninger over store strækninger muligvis vil skifte til en lufthavn uden for EØS, hvis den økonomiske gevinst derved overstiger værdien af 1 times rejse (23 $).

Ovenstående argumenter synes at vise, at en brændstofafgift også kunne give anledning til større konkurrencemæssige ulemper for turistbranchen i EØS, end når det drejer sig om en emissionsafgift. Billetter til populære sydeuropæiske feriemål vil stige med 8 til 12 $ i forhold til billetter til en destination uden for EØS, hvis flyvestrækningen er 2000 km. Dette medfører i det foreliggende eksempel en forhøjelse af prisen på en feriepakke til EØS-destinationer med ca. 2,5 til 4% i forhold til destinationer uden for EØS (igen under forudsætning af en gennemsnitlig pakkepris på 300 $).

I betragtning af de nordeuropæiske landes høje indtægtselasticitet for efterspørgsel efter ferier, vil de potentielle skævheder for den europæiske turistbranche dog sandsynligvis være ringe i konkrete tal, men større end for en emissionsafgift.

3.5.6 Billetafgift (model 5)

Hvis en billetafgift udformes som en enkelt takst for hver afgang for en flyvning inden for Europa og dobbelttakst for hver afgang med destination uden for EØS[79], vil passagerer og gods kun kunne undgå billetafgiften ved at vælge både afgangs- og ankomstlufthavn uden for EØS. I så fald kan der opnås en økonomisk gevinst svarende til hele den afgift, der ellers skal betales. Fig. 3.6 viser de mulige økonomiske skævheder mellem europæiske og ikke-europæiske lufthavne efter en billetafgift.

(Figur 3.6 - 25 Kb)

Fig. 3.6 Mulige økonomiske skævheder mellem lufthavne efter en billetafgift

Der er to betydelige fordele ved en billetafgift. For det første kan billetafgiften som nævnt kun undgås, hvis både afgangs- og ankomstlufthavnen ligger uden for EØS. Det er klart, at dette kun er relevant for en lille markedsandel af passagerer, der kommer fra steder langs EØS' grænse, og for ikke-europæiske passagerer, der rejser til EØS' grænseområde. Desuden er de tidsrelaterede variabler ("adgangstid" og "hyppighed") som nævnt under model 1 fremherskende ved de rejsendes valg af lufthavn.

Generelt kan man på grundlag af kriteriet "mulige økonomiske skævheder" konkludere, at denne afgiftsmodel er praktisk gennemførlig[80]. Billetafgiftens forholdsvis ringe potentiel for økonomiske skævheder ligger formentlig tæt på emissionsafgiftens og er i hvert fald mindre end brændstofafgiftens.

De fem afgiftsmodellers brugbarhed efter kriteriet "økonomiske skævheder"

Tabel 3.9 Fremstilling af de fem afgiftsmodellers brugbarhed med hensyn til kriteriet "økonomiske skævheder"

1	Denne kolonne viser mulighederne for forekomst af økonomiske skævheder +            ubetydelig mulighed ++          meget ringe mulighed +++       ringe mulighed ++++     moderat mulighed +++++  stor mulighed

3.6 Juridiske aspekter

Denne juridiske analyse beskæftiger sig med de forskrifter, der er relevante for implementering af en europæisk luftfartsafgift med henblik på at begrænse emissioner. Resultaterne af denne juridiske vurdering er hovedsagelig baseret på en undersøgelse, der er gennemført af International Institute for Air and Space Law i Leiden som led i forundersøgelsen til dette projekt[81]. Følgende analyse fokuserer på de relevante nationale og internationale bestemmelser, herunder Chicago-Konventionen, bilaterale luftruteaftaler (ASA'er) og EU's love.

Chicago-Konventionen er den grundlæggende traktat om international civil luftfart. De fleste lande i verden – herunder de 15 medlemsstater af EU – har underskrevet denne traktat. Dens bestemmelser er bindende folkeret, der tilsidesætter bilaterale ASA'er og national luftfartslovgivning. Bilaterale ASA'er regulerer driften af luftruter mellem landene parvis. De erstatter nationale forskrifter. EU's luftfartslovgivning erstatter de bilaterale ASA'er mellem EU's medlemsstater på områder, hvor den dækker forhold, som disse ASA'er omhandler. Dette medfører, at EU's luftfartslovgivning ikke erstatter eller tilsidesætter Chicago-Konventionen. EU's medlemsstater er bundet til at respektere disse bestemmelser. EU's luftfartslovgivning finder kun anvendelse på forholdet mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union. Hvert EU medlemsland er fortsat ansvarligt for varetagelsen af dets egne luftfartsrelationer med tredjelande. Derfor er disse relationer stadig underkastet bilaterale ASA'er, der er indgået mellem en EU medlemsstat og et tredjeland, så længe EU's tilsidesættende kompetence inden for eksterne relationer ikke finder anvendelse.

På baggrund af disse forskrifter er afgiftsmodellernes juridiske gennemførlighed behandlet i det følgende. Udgangspunktet for denne behandling er brændstofafgiften, da forskrifterne er mere detaljerede for denne afgift end for emissions- og flytningsbaserede afgifter.

Brændstofafgift
Det hævdes ofte, at en afgift på flybrændstof ikke er tilladt i henhold til Chicago-Konventionen. Denne internationale aftale forbyder imidlertid kun beskatning af brændstof – og andre varer – i transit. Det vil sige, at brændstof, der kommer ind i et land ombord i et fly og forlader dette land igen, ikke kan belægges med afgift. Afgifter på brændstof, der tankes eller forbruges, er ikke forbudt af selve Chicago-Konventionen, men af mange såkaldte bilaterale luftruteaftaler (ASA'er), der er indgået parvis mellem flere lande. Disse udelukker ofte beskatning af brændstof, der er tanket og forbrugt i signatarlandene. Hver ASA bør imidlertid gennemgås efter sit indhold, for at der kan drages bestemte konklusioner.

En af mulighederne ville være at ændre de bilaterale luftruteaftaler. For sådanne aftaler mellem alle par af EU's medlemsstater kan dette ske ved at tilpasse EU's direktiv om dette forhold, som erstatter luftruteaftaler mellem EU-landene. Ændring af en luftruteaftale mellem en medlemsstat og et tredjeland kræver genforhandling mellem de to lande. Mange luftruteaftaler bør gennemgås. Hvis de ikke tilpasses, så de muliggør en miljøafgift, vil flyselskaber uden for EU formentlig ikke være underkastet en brændstofafgift, ikke engang på flyvninger inden for Europa. Dette kunne skabe konkurrenceforvridning mellem EU's flyselskaber og andre flyselskaber.

Det foreslås, at de relevante bestemmelser i standardteksterne til disse luftruteaftaler genovervejes, så der skabes mulighed for en eventuel indførelse af brændstofafgifter i fremtiden. Det står ethvert land frit at gøre dette, og internationale organisationer kan udsende en anbefaling til de enkelte lande.

En begrænsning af brændstofafgiften til kun at gælde for flyvninger inden for EU ville nok støde på færre juridiske hindringer, da tilpasningen af EU-direktivet kunne tilsidesætte luftruteaftalerne mellem medlemsstaterne. Henset til princippet om ikke-diskriminering er det så nødvendigt, at flyselskaber fra tredjelande får forbud mod at beflyve ruter inden for EU. I øjeblikket er der imidlertid et begrænset antal flyselskaber fra tredjelande, der har tilladelse til at foretage et transitstop i en EU-lufthavn og fortsætte deres flyvning til en anden lufthavn inden for EU. Sidstnævnte forhold kunne udgøre en hindring for gennemførelsen af en brændstofafgift, der kun gælder for flyvninger inden for EU.

Emissionsafgift
I den internationale luftfartslovgivnings forstand er den ingen udtrykkelige hindringer for en indførelse af ikke-diskriminerende emissionsbaserede afgifter i Europa.

Endvidere bør det bemærkes med hensyn til de to opkrævningspunkter for den emissionsbaserede afgift, at de mest almindeligt anvendte bestemmelser i luftruteaftalerne heller ikke forbyder emissionsafgifter på landingsafgifter og på takster for rutenavigationsydelser. Dette bekræftes af det forhold, at støjafgifter som en del af landingsafgifterne nu har været i kraft i mange år i en række af verdens lufthavne.

Det er et åbent spørgsmål, om en emissionsafgift i europæisk luftrum bør begrænses til det nationale territorium (ud til 12-milegrænsen), eller om luftrummet over store farvande og en del af havet også burde falde ind under afgiftsordningen. Sidstnævnte ville være at foretrække, således at man undgår mulige ruteomlægninger som følge af en emissionsafgift.

Afgift på flytninger (billetter)
En billetafgift på flytninger af passagerer af miljøgrunde er heller ikke direkte forbudt af international luftfartslovgivning. IATA's håndbog om billetskatter og –afgifter, som opregner mere end 1000 former for påligning hele verden over, viser, at der nu i årevis har eksisteret skatter på billetter med de mest forskellige formål. Den 1. januar 1995 indførte Norge en passagerskat ("grøn afgift") på alle indenrigsflyvninger, hvor der findes et jernbanealternativ, samt på alle internationale flyvninger fra Norge til udenlandske destinationer. Provenuet af skatten er ikke øremærket til bestemte formål. Denne norske skat illustrerer, at en flytningsbaseret afgift er praktisk gennemførlig.

3.7 Gennemførelse

Gennemførelsen af en afgift på LTO-emissioner, på brændstof eller på billetter fra en national regerings side kunne formentlig baseres på den nuværende institutionelle infrastruktur. Der kan derfor ikke forventes alvorlige hindringer med hensyn til gennemførelse for disse tre afgiftsmodeller.

Med hensyn til brændstofafgiften optræder olieselskaberne i dag rutinemæssigt som skatteopkrævere for regeringerne, og alle større internationale virksomheder har sådanne regnskabsmæssige funktioner og muligheder, at de kan udvide denne funktion til at omfatte en afgift på flybrændstof.

Det forhold, at billetskatter eller –afgifter nu har været i brug i mange år hele verden over, viser, at en gennemførelse af denne afgiftsmodel ikke ville give anledning til problemer. Se f.eks. den norske miljøskat på alle indenrigs- og udenrigsflyvninger.

Gennemførelse af en afgift på LTO-emissioner kan også uden videre arrangeres, da afgiften ville kunne baseres på etablerede ICAO-normer for emissioner fra motor/flystel-kombinationer under landings- og startproceduren (LTO) [82]. Disse normer er i vidt omfang accepteret af den internationale civile luftfart.

Gennemførelse af en beregnet emissionsafgift i EØS-luftrum (afgiftsmodel 1) er formentlig ikke så let, fordi der endnu ikke findes nogen internationalt anerkendt metode til beregning af emissioner under selve flyvningen (i modsætning til LTO). Dette arbejdes der på af en række internationale institutter. På grundlag af ICAO's database for emissioner under LTO-proceduren – i forbindelse med modelbaseret arbejde – kan disse institutter imidlertid allerede give nogenlunde pålidelige og accepterede overslag over emissioner under flyvning. Det er vigtigt, at der gennemføres yderligere undersøgelser af emissionerne under flyvning, eftersom en emissionsbaseret afgift bedre ville kunne gennemføres, hvis der forelå bekræftede data om disse emissioner for motor/flystel-kombinationer, og disse var internationalt anerkendt.

Det er klart, at ovennævnte vurdering af afgiftsmodel 1 også gælder for afgiftsmodel 2, den indtægtsneutrale afgift på grundlag af beregnede emissioner. I dette tilfælde er det nødvendigt med yderligere undersøgelser for at vurdere, om en tilbageføring af provenuet til flyselskaberne i forhold til det antal passager- og tonkilometer, der er produceret inden for EØS, vil kunne gennemføres på en enkel måde uden alvorlige hindringer. Umiddelbart ventes der ingen problemer. Generelt kan denne afgiftsmodel anses for en smule vanskeligere at gennemføre end de andre modeller.

3.8 Fordelingsmæssige komplikationer

De eventuelle fordelingsmæssige komplikationer ved en afgift afhænger hovedsagelig af det valgte afgiftsgrundlag og fordelingsmetoden. I Kapitel 3 blev der skelnet mellem tre vigtige muligheder for tildeling af provenuet:

1. til deltagerlandene,
2. til de europæiske organer, og
3. til de flyselskaber, der betaler afgiften (indtægtsneutral afgift).

Den internationale fordeling af provenuet er et politisk følsomt emne. Enhver national afgift (pkt. 1) indebærer en international fordeling af indtægterne. Hvis indtægterne direkte tildeles de nationale regeringer i henhold til en europæisk traktat, er der behov for yderligere beslutninger vedrørende omfordeling til de deltagende lande. Alle disse tre grundlæggende muligheder for fordeling af afgiftsprovenuet har hver deres fordele og ulemper med hensyn til fordelingsmæssig retfærdighed, som vil blive omtalt i det følgende.

Afgiftsmodel 1: Emissionsafgift
Det forekommer muligt for deltagerlandene at belægge flyenes LTO-emissioner med afgift på det nationale territorium. Tildeling af provenu til de europæiske organer er mere kompliceret, da landene er tvunget til at enes om en metode til omfordeling af indtægterne (se Kapitel 2).

En af de mulige udveje fra dette problem er at beslutte sig for en metode til omfordeling af indtægterne samtidig med at der indføres en europæisk luftfartsafgift. En sådan metode må omfatte nøjagtige regler for tildeling af det samlede provenu til f.eks. de deltagende lande. I så fald må der være en international traktat, der både regulerer afgiften og fordelingen af indtægterne. Derved undgår man at skulle oprette et internationalt organ til at træffe beslutning om indtægternes anvendelse.

Det siger sig selv, at fordelingsmetoden er underkastet modstridende nationale interesser. Beslutninger kan kun tages enstemmigt, da alle deltagerlandene skal underskrive traktaten.

Afgiftsmodel 2: Indtægtsneutral emissionsafgift
På baggrund af princippet om at forureneren betaler kan den indtægtsneutrale emissionsafgift betragtes som uretfærdig.

Det anses normalt for både retfærdigt og økonomisk rationelt, når hver økonomisk aktivitet betaler alle sine egne omkostninger, herunder eksterne udgifter. Det kan derfor betragtes som retfærdigt og rationelt, når hver transportform betaler hele prisen for den forurening, den forårsager (se afsnit 2.2.3). Endvidere blev det fremført i Kapitel 2, at der ikke er nogen økonomiske grunde til at behandle en afgift, der sigter mod at internalisere eksterne udgifter, på anden måde end andre afgifter og skatter, der fremmer effektiviteten. Man kan derfor anse det for uretfærdigt at føre afgiftsprovenuet tilbage til flyselskaberne i stedet for at betragte dem som offentlige midler. Det er også uretfærdigt, hvis andre transportformer tvinges til at betale for den miljøbelastning, de forårsager.

Der er imidlertid den vigtige fordel ved denne model, at en potentielt vanskelig drøftelse og valg af omfordeling af indtægterne blandt landene kan undgås, eftersom indtægterne føres tilbage til luftfartsektoren.

Den indtægtsneutrale afgift medfører også, at afgiften ikke vil give anledning til negative fordelingsmæssige påvirkninger af økonomiske sektorer.

Afgiftsmodel 3: LTO-emissionsafgift
Det er en fordel ved denne afgift, at det forekommer muligt for de enkelte lande at modtage afgiftsindtægterne for de emissioner, der beskattes under start og landing af fly på det nationale territorium. Negative fordelingsmæssige påvirkninger blandt landene kan derfor ikke forventes.

Ud fra synspunktet "forureneren betaler" er en af ulemperne ved denne form for afgift, at flyselskaberne betaler afgiften af en forholdsvis lille del af de samlede emissioner fra flyvning. Dermed betaler flyselskaberne ikke for en væsentlig del af den forårsagede miljøskade.

Tabel 3.10 International fordeling af provenuet af en afgift på LTO-emissioner (ved en afgift svarende til 0,20 $ pr. liter)

Kilder: Cranfield University (1994), ICAO (1995) og WRI (1997).

Tabel 3.10 viser den internationale fordeling af provenuet af en afgift på LTO-emissioner. Det fremgår, at lande med en forholdsvis lille befolkning modtager forholdsvis mere af provenuet pr. person. En omfordeling baseret på LTO-emissioner forekommer imidlertid nogenlunde retfærdig.