Status for miljøbevidst indkøbspolitik i kommuner og amter 1997/19981. Indledning
1.1 Indledning 1.1 IndledningStigende interesse Der har i de senere år været en stigende interesse for det offentliges forbrug af miljøvenlige varer og tjenesteydelser. Det offentlige – stat, amter og kommuner – har et særligt ansvar for at gå foran, når det gælder forebyggelse af miljøproblemer. Kommuner og amter køber ind for ca. 57 og 28 mia. kr. om året Kommuner og amter køber hvert år ind for henholdsvis ca. 57 og 28 mia. kr. i varer og tjenesteydelser. Derfor vil det have stor betydning, hvilke produkter kommunerne og amterne vælger at købe. Hvis alle kommuner og amter systematisk inddrager miljøhensyn ved indkøb, vil det kunne mærkes – både i form af et bedre miljø og i form af styrkelse og stabilisering af et marked for grønne produkter. Lovgivning om offentlige indkøb Stat, amter og kommuner er i Miljøbeskyttelsesloven pålagt at "virke for lovens formål ved anlæg og drift af offentlige virksomheder samt ved indkøb og forbrug."1 Miljøbeskyttelseslovens formål er – kort fortalt – "at værne om natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet."2 Der er altså lovgivet for de offentlige indkøb. Cirkulære om miljø- og energihensyn ved statslige indkøb I 1995 indførtes et cirkulære om miljø- og energihensyn ved statslige indkøb. Cirkulæret medfører, at alle statslige institutioner skal formulere en miljø- og energibevidst indkøbspolitik, udarbejde en handlingsplan for gennemførelse af indkøbspolitikken og løbende dokumentere de opnåede resultater. Af cirkulæret fremgår det desuden, at statslige institutioner og statsejede eller statskontrollerede virksomheder skal foretage miljøbevidst indkøb ved at inddrage miljøforhold ved indkøb af produkter og tjenesteydelser på lige fod med andre hensyn, f.eks. pris, kvalitet, leveringsbetingelser m.v.3 Debat i Folketinget Siden indførelsen af cirkulæret har der bl.a. i Folketinget pågået en diskussion om, hvorvidt kommuner og amter skulle underlægges samme cirkulære som staten, eller om kommunernes og amternes indsats på området fortsat skulle være frivillig i den forstand, at der ikke skulle laves yderligere retningslinier end dem, der fremgår af miljøbeskyttelsesloven. Senest har SF i maj 1998 fremsat et lovforslag, der - hvis det var blevet vedtaget - ville have betydet en væsentlig stramning af kommuner og amters forpligtelser i forbindelse med grønne indkøb. Ved den efterfølgende debat i Folketinget var det imidlertid den generelle holdning, at man, så længe udviklingen i amter og kommuners indsats for grønne indkøb fortsat er positiv, ikke så et behov for en yderligere stramning af lovgivningen. Frivillig aftale For at fremme og yderligere sætte fokus på indsatsen indgik miljø- og energiministeren, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns og Frederiksberg kommuner i efteråret 1998 en frivillig aftale om miljø- og energihensyn ved indkøb i kommuner og amter.4 Aftalen betyder bl.a., at Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen forpligter sig til at arbejde for, at alle kommuner og amter gennemfører en grøn indkøbspolitik. Derudover vil der skulle udarbejdes indikatorer og rutiner, sådan at de opnåede resultater kan dokumenteres. På baggrund af ovenstående har det derfor været interessant at se nærmere på, hvad status for grøn, miljøbevidst indkøbspolitik er, samt hvilke erfaringer kommuner og amter har på området. Erfaringerne fra denne statusundersøgelse skal bruges i den fremtidige tilrettelæggelse af, hvordan man - dvs. Miljøstyrelsen, de kommunale organisationer og andre aktører på området – fremover kan fremme grønne indkøb i de kommunale og amtskommunale institutioner og forvaltninger. 1.2 Undersøgelsens hovedresultaterStatus for grøn indkøbspolitik Status for antallet af kommuner og amter, der har indført en grøn indkøbspolitik eller har planer om det, er:
I 146 kommuner og 6 amter uden en grøn indkøbspolitik er grønne indkøb et område, der inden for de sidste par år har haft større opmærksomhed. Kortlægning af grønne indkøb Kun 4 kommuner og ingen amter (alle med en grøn indkøbspolitik) har udført en kortlægning af andelen af grønne indkøb af de samlede indkøb, og kun 8 kommuner har i forbindelse med indkøbspolitikken udformet retningslinier for, hvordan man vil dokumentere, at der er taget miljøhensyn ved indkøb. Drivkraft bag og erfaringer med grønne indkøb Det er især mål om nedsættelse af miljøbelastningen i institutioner og forvaltninger samt en politisk markering af kommunen eller amtet som grøn/miljøvenlig, der er drivkraften i indførelse af en grøn indkøbspolitik. Der er en tæt sammenhæng mellem en indsats for grønne indkøb og øvrig miljøindsats, f.eks. miljø- og energistyring, lokal Agenda 21 eller lign. Således har 100 kommuner og 11 amter forsøgt sig med grønne indkøb i forvaltninger og institutioner f.eks. som led i en energi- og miljøstyringsindsats. Institutioner I 149 kommuner og alle 12 amter, der har besvaret spørgeskemaundersøgelsen, er der institutioner og forvaltninger, der af sig selv har besluttet at inddrage miljøhensyn ved indkøb. Barrierer Ser man på barriererne for grønne indkøb, er det især:
Uddannelse og information 90 kommuner og 4 amter mener, at der i høj grad er behov for mere uddannelse om grønne indkøb for centrale indkøbsansvarlige, og 99 kommuner og 7 amter mener, at der i høj grad er behov for mere uddannelse af decentrale indkøbere. Derudover menes der i høj grad at være behov for mere information til de centrale indkøbere i 92 kommuner og 7 amter og til de decentrale indkøbere i 107 kommuner og 8 amter. Merpris for grønne produkter Der er en begrænset villighed til at betale merpriser for "grønne" produkter. Hovedreglen er, at sålænge man kan holde de samlede indkøb inden for den budgetramme, der engang er afsat til indkøb, vil man gerne betale en eventuel merpris. Det betyder, at en merpris ved et indkøb skal spares hjem igen ved et andet indkøb. Specielt for økologiske fødevarer er der flere, der nævner en model, hvor energibesparelser er med til at betale merprisen for produkterne. Sidste del af spørgeskemaerne går mere detaljeret til værks i forhold til at få afdækket de konkrete erfaringer med grønne indkøb. Konklusionen på denne del af undersøgelsen er, at det er meget varierende, hvor langt de enkelte kommuner og amter er nået med grønne indkøb, men at der samlet set er mange erfaringer med grønne indkøb i kommuner og amter – erfaringer, der bare venter på at blive brugt. 1.3 Anbefalinger om en fremtidig indsats for grønne indkøbAnbefalinger om indsats På baggrund af undersøgelsens resultater er styregruppen kommet med følgende anbefalinger om, hvordan en fremtidig indsats for grønne indkøb i kommuner og amter kan styrkes. Der er i anbefalingerne ikke taget hensyn til, hvordan den nærmere tilrettelæggelse af aktiviteter m.v. skal foregå, om det er muligt inden for en kort tidshorisont, samt hvordan aktiviteterne skal prioriteres. Baggrunden for anbefalingerne fremgår af afsnittet "Anbefalinger om en fremtidig indsats for grønne indkøb i kommuner og amter". Udvikling af værktøjer Det anbefales, Informationsmateriale til decentrale indkøbere Det anbefales, Pjece om dokumentation Det anbefales endvidere, Temadage og kurser Endelig anbefales det, Afklaring af muligheder Det anbefales, Formidling af muligheder Det anbefales endvidere, Endelig anbefales det, Tilskud til koordinatorer af grønne indkøb Det anbefales, Flere miljøvejledninger Det anbefales, Derudover anbefales det, Liste over miljømærkede produkter Det anbefales, Det anbefales, 1.4 LæsevejledningUndersøgelsens elementer I denne rapport gennemgås resultaterne af en spørgeskemaundersøgelse rettet mod kommuner og amter om grønne indkøb. Spørgeskemaundersøgelsen er fulgt op af en række kvalitative telefoninterviews samt nogle personlige interviews. Miljøprojekt nr. 197 Miljøstyrelsen gennemførte i 1992 en tilsvarende undersøgelse om grønne indkøb i amter og kommuner (Miljøprojekt nr. 197). Denne undersøgelse fik imidlertid kun en svarprocent på omkring 33%. Derudover var det opfattelsen, at der siden 1992 var sket en positiv udvikling i kommuner og amters indsats for at inddrage miljøhensyn ved indkøb, hvilket forventedes at ville afspejle sig i en ny undersøgelse. Baggrund for ny undersøgelse Baggrunden for at gennemføre en ny undersøgelse var et ønske om at få et mere fuldstændigt og opdateret billede af:
Opbygning af rapport Nærværende rapport er bygget op omkring spørgeskemaundersøgelsen. Besvarelserne fra de kvalitative telefoninterviews samt de personlige interviews inddrages løbende - blandt andet ved angivelse af citater. Talangivelse Det skal bemærkes, at talangivelsen ved hvert spørgsmål i denne rapport ikke nødvendigvis svarer til talangivelsen i de spørgeskemaer, der blev udsendt i kommuner og amter (se Bilag 1-4). For at lette læsningen er talangivelsen ved et spørgsmål rettet mod kommunen efterfulgt af et K, mens talangivelsen ved spørgsmål til amterne er efterfulgt af et A. Ved flere af spørgsmålene i spørgeskemaet er det muligt at sætte kryds flere steder. I rækken "Total" angives imidlertid kun det samlede antal kommuner eller amter, der har besvaret spørgsmålet. F.eks. er der i spørgsmål 5 (k) sat 53 krydser. Spørgsmålet er imidlertid besvaret af 36 kommuner, hvorfor angivelsen i "Total" er 36. Resultater gengives anonymt Både resultater fra spørgeskemaundersøgelsen og interviewene gengives anonymt. Ingen citeres med navns eller kommune/amts nævnelse. Denne tilgang er valgt for at få en så høj svarprocent som muligt. Derudover giver anonymitet en større mulighed for at anvende og gengive alt relevant materiale. Ulempen er selvfølgelig, at det ikke – uden specialkendskab – er muligt at genkende det pågældende amt eller kommune, og derfor heller ikke umiddelbart er muligt for læseren at følge op på de enkelte udsagn. Fordelene ved anonymitet synes imidlertid at opveje ulemperne. Konklusioner Konklusionerne i rapporten bygger både på spørgeskemaundersøgelsen og interviews. Anbefalinger På baggrund af undersøgelsens resultater uddrages sidst i rapporten en række anbefalinger om en fremtidig indsats for grønne indkøb i kommuner og amter. I rapporten bruges udtryk, der her fortjener en kort forklaring: Begrebsforklaring Centrale indkøbere/central indkøbsfunktion: Indkøbere i den kommunale eller amtskommunale forvaltning. Ofte har disse indkøbere en koordinerende rolle i forbindelse med indkøb i institutioner, f.eks. ved udbud eller ved forhandling af indkøbsaftaler, der kan eller skal benyttes. Decentrale indkøbere: Indkøbere i kommunale eller amtskommunale institutioner samt i de enkelte forvaltninger. Decentrale indkøbere er normalt ikke uddannede indkøbere, men kan være institutionsledere, teknisk servicepersonale, lærere m.v. Professionelle indkøbere: Faguddannede indkøbere, der har indkøb som primær arbejdsfunktion. 1.5 Undersøgelsen – spørgeskemaer og interviewsSpørgsmål Styregruppen besluttede, at det i spørgeskemaet om grønne indkøb var relevant at få afdækket en række spørgsmål under følgende overskrifter:
Alle spørgsmål er gennemgået i rapporten. Spørgeskemaerne til kommuner og amter er gengivet i Bilag 1-4 bagest i rapporten. Tre spørgeskemaer til kommuner Spørgeskemaet til kommunerne bestod af tre spørgeskemaer:
Et spørgeskema til amter Amterne fik kun et enkelt spørgeskema svarende til skema 3 til kommunerne, dog medtaget spørgsmål fra skema 2 om organisering m.v. Grunden til, at kommunerne fik tre spørgeskemaer og amterne kun et, er, at Kommunernes Landsforening fandt det hensigtsmæssigt også at lave en generel undersøgelse om indkøbspolitik i kommunerne, som kunne supplere undersøgelsen om grønne indkøb.6 I denne rapport behandles spørgeskemaet til amterne, samt kommunernes besvarelser af skema 3 samt spørgsmål fra skema 2 om organisering. Derudover er enkelte af borgmestrenes besvarelser af skema 1 gengivet i kapitel 12 ("Borgmestrene, indkøbspolitik og miljø"), men ikke diskuteret nærmere. Rundringning til kommuner Spørgeskemaerne til kommunerne blev udsendt i oktober 1997 med en følgeskrivelse. Inden udsendelsen blev der ringet til samtlige kommuner for at få deres accept af at få tilsendt spørgeskemaet og deltage i undersøgelsen. Alle kommuner stillede sig umiddelbart velvillige. Rundringningen blev anset nødvendig, da Danmarks Naturfredningsforenings umiddelbart inden havde gennemført en stor spørgeskemaundersøgelse, der blandt andet indeholdt en række spørgsmål om kommunernes grønne indkøb. Svarprocent De kommuner, der 2-3 uger efter sidste svarfrist ikke havde besvaret spørgeskemaerne, blev ringet op igen. Trods spørgeskemaets omfang lykkedes det på denne måde, at få antallet af besvarelser op på 245,7 hvilket svarer til ca. 89% af kommunerne. Denne svarprocent må siges at være meget tilfredsstillende. Amterne fik først tilsendt spørgeskemaet i midten af november. Efter svarfristens udløb blev de amter, der ikke havde besvaret spørgeskemaet, ringet op. Det lykkedes at få svar fra 12 ud af 14 amter (86%), hvilket er tilfredsstillende. Sammenligning af kommuner og amters svar Ved hvert spørgsmål er antallet af besvarelser opgjort i antal og procent. Både for kommuneresultaterne, der er opgjort for omkring 245 besvarelser, men især for amtsresultaterne (12 besvarelser) vil få besvarelser kunne rykke væsentligt ved procentopgørelsen/svarfordelingen. Selv om dette reelt betyder, at det er svært (og ikke statistisk korrekt) at sammenligne besvarelserne fra kommuner og amter, har det alligevel været hensigtsmæssigt at gøre det nogle steder i rapporten. Da betingelserne for indkøb i kommuner og amter på væsentlige punkter er sammenfaldende, vurderes dette – trods usikkerhederne - at være forsvarligt. Svarprocent Anden halvdel af spørgeskemaet om grønne indkøb henvender sig kun til de kommuner og amter, der har erfaringer med grønne indkøb. Dette har betydet et fald i antal besvarelser, sådan at svarprocenten ligger på et gennemsnit på henholdsvis 42% for kommunerne og 67% for amterne. Særlig sidste spørgsmål i spørgeskemaet, der har karakter af et stort skema, hvor der mere detaljeret spørges konkret om, hvilke værktøjer kommunen eller amtet benytter for at vurdere en bestemt vares eller tjenesteydelses belastning af miljøet, har en meget lav svarprocent. Svarmuligheder I flere spørgsmål er svarmulighederne gradueret således, at man i stedet for et ja/nej spørgsmål, har mulighed for f.eks. at svare "i høj grad, i mindre grad, slet ikke". Denne graduering er f.eks. brugt i spørgsmål 10, hvor man ved en tidligere undersøgelse har konstateret at en del af barriererne eksisterer, og det derfor har været mindre interessant at finde ud af om barriererne eksisterer, men mere i hvilken grad de opfattes som barriere. 1.6 Kvalitative telefoninterviewsInterviews For at få uddybet besvarelserne i spørgeskemaerne blev et antal kommuner og amter udvalgt til efterfølgende telefoninterviews samt personlige interviews. Både telefoninterviews og personlige interviews er kvalitative. Der er således ikke lavet statistik på denne del.8 Hovedparten af telefoninterviewene og de personlige interviews er gennemført i foråret 1998. Kriterier for telefoninterviews De kvalitative telefoninterviews er gennemført med tre grupper af svarkommuner og –amter:
Derudover er der taget hensyn til geografisk spredning, og for kommunernes vedkommende, at der både er repræsenteret store og små kommuner og land og by. Interviewguide For at få systematiseret besvarelserne i interviewene, blev der udarbejdet en interviewguide. Guiden er så vidt muligt fulgt, men i en række tilfælde har det været mere hensigtsmæssigt at lade den interviewede tale om det, der optog ham/hende eller kommunen/amtet i forbindelse med grønne indkøb. Selv om dette har åbnet for muligheden af, at der kunne berøres andre emner, end de, der er taget med i spørgeskemaundersøgelsen, er dette ikke tilfældet. Det må derfor konkluderes, at spørgeskemaet emnemæssigt har været dækkende for, hvad der berører amter og kommuners arbejde med grønne indkøb. Kommuner, der har deltaget i telefoninterview Der er gennemført telefoninterviews med følgende kommuner: Amter, der har deltaget i telefoninterview Der er endvidere gennemført telefoninterviews med følgende amter: Uddybning af spørgeskema Telefoninterviewene har været velegnede til at få uddybet besvarelserne i spørgeskemaet, herunder:
Hvem er interviewet Telefoninterviewene har, så vidt det har været muligt, været gennemført med den person, der har besvaret spørgeskemaet. Alternativt er kommunens indkøbschef eller forvaltningens indkøbsansvarlige blevet spurgt (der har dog ofte været sammenfald). Endelig er det i enkelte tilfælde en miljømedarbejder, der har deltaget i interviewet. Decentrale indkøbere Da telefoninterviewene især er foretaget med indkøbskoordinatorer, indkøbschefer samt miljømedarbejdere (alt efter, hvem der var ansvarlig for indkøb/grønne indkøb), er de decentrale indkøbere kun blevet direkte hørt gennem personlige interviews. Dette betyder naturligvis noget for besvarelserne og for vægtningen af materialet. Det vil imidlertid kræve en betydelig større undersøgelse end den foreliggende at komme hele vejen rundt. Udbytte af interviews Ikke alle telefoninterviews har været lige udbytterige. Specielt har det været svært at finde frem til "den rette person" i de kommuner, der ikke har en indkøbschef eller lign. Kommuner, der ikke har erfaringer med grønne indkøb, har også haft sværere ved at gå ind i en diskussion af emnet. 1.7 Personlige interviewsFlere personer Fordelen ved at lave personlige interviews frem for telefoninterviews har først og fremmest været, at det har været muligt at interviewe flere personer på en gang. Det betyder, at et emne kan belyses fra flere vinkler. Emner Emnemæssigt er det de samme områder, der er blevet berørt i telefoninterviewene og i de personlige interviews. De personlige interviews har derudover især belyst samspillet mellem centrale og decentrale indkøbere. Personlige interviews Der er gennemført personlige interviews i: __________________________ |
|||