| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Forundersøgelse af forudsætninger for og konsekvenser af en liberaliseret affaldssektor

3 Forbrændingsanlæg, deponeringsanlæg samt øvrige aktører

Kapitlet beskrives dels affaldsforbrændings- og deponeringsanlæg, dels de centrale aktører i forhold til henholdsvis forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg.

Se her!

Figur 1.
Aktørerne i forbindelse med forbrænding af affald samt deres væsentligste relationer.
    

Se her!

Figur 2.
Aktørerne i forbindelse med deponering af affald samt deres væsentligste relationer.

3.1 Forbrændingsanlæg

Oprindeligt blev affaldsforbrændingsanlæg etableret med det primære formål at hygiejnisere affaldet og reducere affaldets vægt og volumen. Dette er fortsat gældende i flere andre lande, hvor der ikke er opbygget den samme infrastruktur som i Danmark. I Danmark er det muligt at udnytte energien i affaldet, og det tætte fjernvarmenet betyder, at dette er både økonomisk og miljømæssigt fornuftigt. Et affaldsforbrændingsanlæg bør alligevel primært opfattes som et affaldsbehandlingsanlæg. Den energi og de restprodukter, som anlægget producerer ved affaldsbehandlingen, er det ud fra en ressourcemæssig betragtning ønskeligt at udnytte i videst mulig omfang.

Der er ikke noget i lovgivningen, der hindrer at private ejer forbrændingsanlæg. I dag er 6 affaldsforbrændingsanlæg eget af el-distributionsselskaber, 2 er ejet af el-distributionsselskaber sammen med forbrugere, 3 er ejet udelukkende af forbrugere, og resten af forbrændingsanlæggene er ejet af enkeltkommuner eller fælleskommunale affaldsselskaber.

3.1.1 Forskelle i placering og størrelse af forbrændingsanlæg

Placering og størrelse af de forskellige forbrændingsanlæg er et resultat af en dialog mellem driftsherre/ejer (kommuner, affaldsselskaber, el-værk eller varmeværk), kommunen som varmeplan- og lokalplanmyndighed, amtet som regionplanmyndighed (herunder VVM) samt Energistyrelsen som myndigheder i forhold til godkendelse efter varmeforsyningsloven og Miljøstyrelsen som myndighed på affaldsområdet.

Hvis en kommune (eller et affaldsselskab) mangler forbrændingskapacitet, har kommunen en forpligtigelse til at sikre anvisning til ny forbrændingskapacitet, enten ved selv eller i samarbejde med andre at opføre ny forbrændingskapacitet, udvide eksisterende forbrændingsanlæg eller ved at indgå aftale med andre, der råder over ledig forbrændingskapacitet. Ved midlertidige kapacitetsproblemer kan forbrændingsegnet affald oplagres midlertidigt i op til et år. Anvisning til mellemdeponering udover et år kræver dispensation fra Miljøstyrelsen.

3.1.2 Begrænsninger i forhold til kapaciteten

3.1.3 Forskelle i røggasrensning

Siden de første anlæg blev etableret omkring 1970, er der sket en udvikling inden for kravene til røggasrensning. Hvor anlæggene tidligere var udstyret med filtre for støvrensning, blev alle anlæg i sidste halvdel af 80’erne og i de første år af 90’erne forsynet med udstyr til rensning af den sure røggas. De anlæg, som først fik krav om rensning, måtte købe ny teknologi til høje priser, medens de, der kom senere, fik en mere afprøvet teknologi til lavere priser.

Da man begyndte at etablere "sur" røggasrensning i slutningen af 80’erne, var, "tør" og "semitør" rensning det mest økonomiske for de små anlæg medens "våd" rensning var mest økonomisk for de store anlæg. Det afspejler sig også i systemvalg for de første anlæg. I løbet af de 4 – 5 år, hvor implementeringen skete, udviklede markedet sig imidlertid således, at det også for små anlæg blev økonomisk attraktivt at etablere "våd" rensning.

Anlæg med "tør" og "semitør" rensning har forholdsvis store mængder røggasrensningsprodukt, som ikke kan deponeres på almindelige lossepladser, men må oplagres midlertidigt til senere behandling og deponering på de deponier, som blev udpeget af Miljøstyrelsen i slutningen af 90’erne. De fleste anlæg har i løbet af 90’erne fået tilladelse til at eksportere røggasrensningsproduktet til endelig deponering i Norge eller Tyskland.

3.1.4 Teknologiske usikkerheder

Røggasrensningsområdet er et eksempel på, at nogle forudsætninger ændrer sig med tiden, men også et eksempel på, at nogle teknologier er kapitaltunge og andre er driftstunge.

En tilsvarende udvikling ses i forbindelse med ombygning eller etablering af forbrændingsovne til kraftvarmeproduktion. Her har mange forbrændingsanlæg mødt tæringsproblemer i kedlerne, som ikke eksisterede på de "gamle" varmtvandsproducerende kedler. Det skyldes en kombination af, at der i affald er en lang række stoffer, som kan give specielle korrosionsproblemer, og at temperatur og trykforhold er helt anderledes, når der skal produceres damp til elproduktion, end når der skal produceres varmt vand til fjernvarme.

Disse tæringsproblemer er medvirkende til, at en del nyere ovne har større udetid (flere driftsstop) og større reparationsudgifter end oprindelig forudsat. I hvilket omfang dette forhold i øvrigt forstærker eller svækker andre forskelle i kapital- og driftsforhold for anlæggene er uklart.

3.1.5 Forskelle i energipriser

Afregningsprisen for den producerede energi varierer fra anlæg til anlæg og giver derfor forskelle i de driftsmæssige forudsætninger.

Fastsættelse af energiprisen har hidtil taget udgangspunkt i, at der er blevet fastsat en elpris på tilsvarende måde som for andre decentrale kraftvarmeanlæg.

Prisen på fjernvarme kan derefter være fastsat ved en omkostningsdeling mellem affald og varme (ofte 40/60), og er fastsat ud fra den pris, som et værk etableret i overensstemmelse med de gældende energipolitiske retningslinier ville opkræve.

Prisforskelle vil give forskelle i afregningspriserne for varmen og dermed i gebyret for affaldsforbrænding. Da Folketinget med pinsepakken i 1998 lagde energiafgift på varme fra affaldsforbrænding (affaldsvarmeafgift), var en del anlæg nødt til at lade affaldsbehandlingen bære en del af eller hele denne afgift. Selskaberne har således håndteret affaldsvarmeafgiften forskelligt.

3.1.6 Bemandingsmæssige forskelle

En central driftsmæssig parameter er bemandingen. Den kan variere fra anlæg til anlæg på grund af anlæggenes egne beslutninger og egen organisering. Derudover er det kendt, at der i forskellige arbejdstilsynskredse stilles forskellige krav til minimumsbemanding på vagtholdene.

3.1.7 Variation i levetid

Med hensyn til de miljømæssige krav, er den teknologiske levetid også mindsket i de senere år. Det er dog et vilkår, som man principielt deler med mange markedsorienterede virksomheder. Forbrændingsanlæg blev med bekendtgørelsen af 4. januar 1991 om affaldsforbrændingsanlæg, omfattet af den korte retsbeskyttelsesperiode på 4 år, hvilket betyder at tilsynsmyndighederne vil kunne skærpe de miljømæssige krav allerede 4 år efter at sidste godkendelse er givet.

3.2 Deponeringsanlæg

Organiseringen omkring deponeringsanlæg ligner i høj grad forbrændingsanlæggenes. En væsentlig forskel er dog, at nye deponeringsanlæg som hovedregel skal være offentligt ejet.

Langt de fleste deponeringsanlæg udfører i dag sideordnede opgaver, såsom sortering, kompostering, omlastning, mellemdeponering, opsamling og udnyttelse af lossepladsgas mv.

3.2.1 Placering og livsforløb for deponier

Det karakteristiske ved et deponeringsanlæg er, at levetiden er betydelig længere end den aktive driftsperiode. Mange år efter, at pladsen er lukket for deponering, skal der fortsat ske håndtering af perkolat og evt. gas fra deponeringsanlægget. Levetidens forløb kan kort beskrives således:

Efterbehandlingsperiode med forsat miljøovervågning, perkolat- og evt. gasbehandling og i tilfælde af perkolatudsivning intensiveret overvågning og evt. afværgeforanstaltninger.

Placeringen af de eksisterende deponeringsanlæg er et resultat af en dialog mellem driftsherre/ejer (kommuner / affaldsselskaber/private entreprenører) på den ene side og planmyndigheden (Amterne, kommuner og evt. Landsplanafdelingen i Miljøministeriet) på den anden side.

3.2.2 Variationer i grundpriser

Omkostninger ved deponering afhænger blandt andet af prisen for at erhverve et areal for deponering af affald. Grundpriser afhænger af en række faktorer, såsom arealets tidligere anvendelse, størrelse, beliggenhed m.m., ligesom tidspunktet for erhvervelsen kan have væsentlig betydning.

3.2.3 Indretning og drift af deponier

Investeringsniveauet kan variere en del fra det ene deponi til det andet, specielt i forhold til membrankravene, samt måling og dokumentation af støjkrav, støvkrav, lugtkrav mv..

Affaldsdepoterne har, både hvad angår antallet krav til anlæg- og miljøteknik, gennemgået en stor udvikling siden starten af 70’erne.

Enkelte steder i landet er grundvands- og recipientforholdene tidligere blevet vurderet så gunstige, at det ikke medførte krav om etablering af membran og perkolatopsamling.

Investeringsbehovet har historisk set været afhængig af om der blevet stillet krav til etablering af kompositmembran, baseret på plast og tilført ler, eller om membran helt kunne undlades. Ud over membranforhold kan også krav til monitering, adgangsveje og lign. variere fra anlæg til anlæg.

Implementeringen af deponeringsdirektivet vil betyde, at en række anlæg vil blive nedlukket. Det skyldes bl.a., at der i deponeringsdirektivet stilles højere miljøkrav. Der stilles f.eks. krav om bestemte membrantyper afhængig af affaldets sammensætning. Der stilles desuden krav om sikkerhedsstillelse for affaldet, så eventuelle nødvendige afværgeforanstaltninger efter nedlukning kan finansieres heraf. Det betyder, at offentligt ejerskab ikke længere er en forudsætning for at få finansieret afværgeforanstaltninger. Kravene i deponeringsdirektivet skal være opfyldt senest i 2009.

3.2.4 Forskelle i deponeringshøjde

Ud over miljømyndighedernes krav til beskyttelsesniveau og dermed til investeringsniveau, kan deponeringshøjden have en væsentlig indflydelse på hvad anlægsomkostningen bliver pr. m³ deponeringsvolumen.

Deponeringshøjden for danske deponier varierer fra ca. 5 m og op til ca. 30 m.

3.2.5 Forskelle i omkostninger til perkolathåndtering

Dernæst har mængden af perkolat en stor indflydelse på driftsomkostningerne.

Mængden af nedbør varierer med ca. 50% fra det område med den mindste til det område med den største gennemsnitsnedbør i Danmark. Variationen har stor betydning for perkolatmængden på deponeringsanlæggene.

Desuden varierer perkolatmængden med overfladearealet, hvilket pr. deponeret tons affald er afhængig af deponeringshøjden. Perkolatmængden afhænger dog også af aktuel overfladeafstrømning samt valgt/krævet overfladeafdækning.

Før perkolatet udledes til recipient skal det som hovedregel gennemgå en rensning. Det kan ske ved at perkolatet transporteres/bortledes til et offentligt spildevandsanlæg.

Valget af perkolathåndtering vil ofte afhænge af en kombination af flere forhold. Perkolat fra deponeringsanlæg kan have en karakter, som gør, at det kan virke hæmmende på de biologiske processer på et offentligt spildevandsanlæg, blandt andet afhængig af om spildevandsanlægget har en vis størrelse.

Perkolatet dannes ikke kun i den periode hvor der deponeres affald, men også i adskillige år efter, at deponiet er lukket for deponering.

Indtil videre har man kun erfaringer med opsamling af perkolat fra deponeringsanlæg, som går tilbage til 70’erne. Hvor længe man skal regne med fortsat at behandle perkolat fra deponeringsanlæg, vides ikke, men tidshorisonter på 50 år synes ikke at være urealistisk.

Perkolatets indhold af forurenende stoffer, og derved krav til håndtering, vil ændre sig i takt med, at affaldets sammensætning ændres.

3.2.6 Forskelle i afværgeforanstaltninger og perkolatbehandling fra gamle deponeringsanlæg

Hovedparten af deponeringsanlæg, etableret før det blev et almindelig miljømæssigt krav at opsamle og behandle perkolat, er i dag lukket og slutafdækket. Den manglende beskyttelse betyder imidlertid, at der nogen steder er etableret afværgeforanstaltninger for at beskytte grundvand mod nedsivende perkolat.

Det kan også være tilfældet for deponeringsanlæg, hvor der sker udsivning af perkolat på trods af membran og perkolatopsamling. Der foreligger ikke nogen samlet opgørelse af i hvilken udstrækning sådanne afværgeforanstaltninger finansieres over de løbende driftsudgifter og dermed over affaldsgebyrerne. Hvis udsivning først observeres efter et deponeringsanlæg er lukket, vil det offentlige i dag blive pålagt en økonomisk omkostning til afværgeforanstaltninger.

Når det drejer sig om almindelige perkolatbehandlingsomkostninger, også fra gamle etaper, så må man formode, at det mest almindelige vil være at lade det finansiere over den løbende drift.

Enkelte steder i landet er grundvands- og recipientforholdene blevet vurderet så gunstige, at kravene til perkolatopsamling og perkolatrensning er begrænset. Et enkelt sted er grundvands- og recipientforholdene så ekstremt gunstige, at der på et tidspunkt er givet tilladelse til deponering af visse affaldstyper uden opsamling af perkolat.

3.2.7 Forskel m.h.t. gasindvinding

Nogle deponier har desuden etableret udluftning eller evt. indvinding af lossepladsgas. Udluftning eller indvinding af lossepladsgas kan være et krav fra de lokale myndigheder, men kan også være begrundet i at gasindvindingen økonomisk kan hvile-i-sig-selv eller måske give et driftsmæssigt overskud.

3.2.8 Forskel i nabohensyn

Hensyn til naboer er også et driftsvilkår, som kan variere fra plads til plads. Det kan være vilkår, som er fastsat direkte i en miljøgodkendelse eller det kan være hensyn som det enkelte anlæg vælger at tage på sig for at forebygge klager og utilfredshed fra naboer.

Der kan være rutiner for indsamling af papir, plast og lignende i omgivende hegn. Der kan også være tale om opstilling af særlige mobile hegn for at begrænse papirflugt. Der kan endvidere være tale om opstilling af måge-net for at begrænse antallet af måger på deponiet. Begrænsning af andre gener i form af lugt, støv, støj, bakterier, eller begrænsning af åbningstid, arbejdstid (sortering og indbygning ved specielle vind og vejrforhold, m.v.) har også betydning for driften af deponeringsanlæggene. Mange foranstaltninger vil ofte være afhængig af afstanden til naboerne samt hvilke naboer, der er tale om.

3.2.9 Forskelle i affaldstyper

Den danske affaldspolitik har inden for en kortere årrække, reduceret mængden af affald, der føres til deponering, væsentligt.

Tabel 1.
Oversigt over affaldsmængder

Note: Excl. særlig behandling.

Specialfraktioner som f.eks. shredderaffald har i dag en langt større betydning end tidligere. Det skal derfor vurderes om fortsatte ændringer i mængden og typen af affald, der deponeres, på sigt kan ske med andre og evt. færre deponier.

Sammensætningen af specialfraktioner varierer meget fra sted til sted, bl.a. afhængig af forskelle i erhvervsstruktur. Det skyldes at håndterings- og indbygningskravene til de forskellige specialfraktioner varierer afhængig af affaldets karakter, f.eks. asbest, shredderaffald eller forurenet jord.

3.2.10 Forskelle i antallet af sideaktiviteter

De fleste affaldsselskaber har forsøgt at lægge andre aktiviteter på deponeringsanlæggene. Der er tale om aktiviteter som haveaffaldskompostering, slaggesortering, midlertidig oplagring af forbrændingsegnet affald m.v.. I hvilken udstrækning det er muligt at etablere sådanne sideaktiviteter afhænger naturligvis af en række forhold som miljøgodkendelse, organisering, infrastruktur m.v..

3.3 Øvrige aktører

3.3.1 Offentlige aktører

EU vedtager direktiver om håndtering af affald. EU’s affaldspolitik er beskrevet i Rådsmeddelelsen om affaldspolitik (af 30. juli 1996) samt i en række direktiver, hvor det væsentligste er det såkaldte affaldsrammedirektiv².

Affaldsrammedirektivet, der i Danmark er gennemført i bl.a. miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen, fastslår princippet om at "forureneren betaler" og at affaldshåndteringen skal prioriteres udfra affaldshierarkiet. Medlemsstaterne er endvidere forpligtet til at oprette et tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter samt sikre, at affaldet håndteres, så der ikke sker skade på mennesker eller miljø.

Staten udsteder love, bekendtgørelser samt vejledninger og pålægger amterne at udarbejde regionplaner hvert 4 år og kommunerne at udarbejde kommunale affaldsplaner.

Staten har stor indflydelse på prioriteringen i affaldssektoren. Afgifter og tilskudsmuligheder påvirker i væsentligt omfang hvilke håndteringsmuligheder kommunerne vælger at stille til rådighed for affaldsproducenterne, samt hvilke muligheder det frie marked (genanvendelsesbranchen) selv etablerer. Affaldsafgiften, energiafgifter og -tilskud, emballageafgifter og de tilskudsmuligheder som f.eks. Rådet for renere produkter mv. giver, er eksempler på områder hvor staten aktivt påvirker prioriteringen.

Det er staten (Energistyrelsen), der godkender opførelse af ny forbrændingskapacitet.

Staten udstikker endvidere rammerne for den overordnede affalds- og energiplanlægning ved Energihandlingsplaner (Energi 21), Affaldsplaner (Affald 21) Varmeforsyningsloven og El(forsynings)loven.

Endelig administrerer Indenrigs- og Sundhedsministeriet den kommunale styrelseslov, som i vidt omfang fastlægger rammerne for drift af og regnskabsforpligtelser for (fælles-)kommunale selskaber (§ 60 selskaber).

Amterne udsteder miljøgodkendelser til affaldsbehandlingsanlæggene efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5. Samtidig fører amterne tilsyn med anlæggene. Amterne udarbejder regionplaner om arealanvendelse og skal på denne baggrund udpege arealreservationer til opførelse af nye, eller udvidelse af eksisterende affaldsbehandlingsanlæg, og angiver derfor de fysiske rammer for den kommunale kapacitetsplanlægning. Samtidig er amterne ansvarlig for udarbejdelse af VVM-redegørelser ved anlæg og væsentlige udvidelser af affaldsbehandlingsanlæg. Amterne kan desuden som tilsynsmyndighed være med til at fortolke, om en given affaldsfraktion falder indenfor det enkelte værks miljøgodkendelse.

Statsamterne er geografisk sammenfaldende med amterne, men er i modsætning til amterne en lokal statslig myndighed. Lederen af statsamtet er udpeget af regeringen. I hvert statsamt findes et tilsynsråd, som fører tilsyn med kommunernes opgaveløsning.

I Danmark har kommunalbestyrelsen det overordnede ansvar for håndtering af det affald, der produceres i kommunen. Kommunalbestyrelsen skal hvert 4. år udarbejde en 12-årig affaldsplan samt udarbejde affaldsregulativer.

Den praktiske håndtering af affaldet varierer væsentligt fra kommune til kommune. Enkelte kommuner varetager selv en stor del af opgaverne, mens andre kommuner samarbejder i fælleskommunale affaldsselskaber om f.eks. ejerskab og drift af affaldsforbrændingsanlæg, deponeringsanlæg og genanvendelsesordninger. Hvor stor en del af selve driften af disse anlæg der er udliciteret, varierer betydeligt.

Kommunerne kan være ejere af affaldsforbrændingsanlæggene - enten som eneejere eller gennem et kommunalt affaldsselskab eller som interessenter i kraftværker - og har derigennem bestemmende indflydelse på værkernes drift, miljømæssige præstationer og øvrige prioritering.

Kommunerne udsteder regulativer og etablerer ordninger til håndtering af affald som affaldsproducenterne - borgere og virksomheder - som hovedregel har pligt til at benytte. Endvidere har kommunerne pligt og ret til at anvise bortskaffelsesmuligheder for affald produceret i kommunen. Affaldsproducenterne har pligt til at følge den kommunale anvisning for affaldet.

Kommunerne er varmeplanmyndighed i henhold til varmeforsyningsloven og meddeler, efter samtykke fra Energistyrelsen, godkendelse til opførelse eller udvidelse af eksisterende affaldsforbrændingskapacitet i kommunerne.

Udover kommuner kan forbrændingsanlæg være ejet af eksempelvis elselskaber og/eller fjernvarmeselskaber.

Energitilsynet fastsætter i tvivlstilfælde princippet for forbrændingsgebyret og afregningsprisen for den varme, der sælges fra anlægget. Energitilsynet tjekker desuden anlæggenes regnskaber og udfører benchmarking.

3.3.2 Private aktører

Transportører

Transportørerne indsamler, transporterer og afleverer affaldet til behandlingsanlæggene.

Affaldsproducenter

Affaldsproducenterne er virksomheder og husstande. Affaldsproducenterne leverer enten affald til affaldsbehandlingsanlæggene via en transportør, eller leverer selv affald til anlægget. Forbrændings- og deponeringsanlæggene har en kontraktlig forpligtelse overfor deres kunder, affaldsproducenterne, der skal have mulighed for at få bortskaffet deres affald.

Kraftvarmekunder

Forbrændingsanlæg levere energi i form af fjernvarme og/eller elektricitet enten direkte til forbrugeren eller til et lokal energiselskab.

Aftagere af affald til genanvendelse og oparbejdning

Ved affaldsforbrænding opstår en restfraktion bestående af slagge, røggasrensningsaffald og spildevand. Herudover kan forbrændingsanlæggene før forbrænding, frasortere elementer, der ikke er forbrændingsegnede og som skal deponeres eller kan genanvendes.

Set for den samlede affaldssektor, går mere end 50% af alt affald, der frembringes, til behandling på private behandlingsanlæg. Det gælder det affald, der går direkte til genanvendelse, samt en væsentlig andel af det farlige affald til særlig behandling.