| Forside | | Indhold | | Forrige |

Evaluering af informations- og rådgivningsbaserede virkemidler i Pesticidhandlingsplan II

9 Afslutning

9.1 Oversigt

Evalueringen af udvalgte virkemidler i Pesticidhandlingsplan II har haft til hensigt at vurdere effektiviteten af en gruppe af virkemidler baseret på frivillighed og information/rådgivning med hensyn til at nedsætte behandlingshyppigheden i perioden 2000 til 2002. Desuden er det hensigten at vurdere i hvilket omfang virkemidlerne kan bidrage til en yderligere reduktion af behandlingshyppigheden.

Kapitlet er opbygget på følgende måde. I afsnit 9.2 gives en vurdering af potentialet for yderligere reduktion af behandlingshyppigheden uden driftsøkonomiske konsekvenser for landmanden. I afsnit 9.3 vurderes hvilke barrierer, der forhindrer dette. I afsnit 9.4 fokuseres på de iværksatte virkemidler med henblik på at vurdere virkemidlernes potentiale for i fremtiden at reducere pesticidforbruget yderligere. Endelig i afsnit 9.5 gives en kort konklusion på den samlede evaluering.

Evalueringen er baseret på en økonomisk tankegang, hvor der tages udgangspunkt i at landmanden er rationel og maksimerer sin nyttefunktion. Denne nyttefunktion indeholder sædvanligvis et ønske om at maksimere dækningsbidraget eller profitten. Men nyttefunktionen indeholder også mere overordnede og langsigtede ønsker i forhold til bedriftens kerneaktiviteter, afgrødesammensætning mv. Endvidere indgår landmandens holdninger og behov samt landmandens håndtering af risiko i nyttefunktionen. Men da disse faktorer kan være vanskelige at kvantificere, udelades de ofte af økonomiske modeller.

Ved at tage udgangspunkt i en sådan rationel adfærd hos landmanden, er det muligt at karakterisere virkemidlerne i forhold til hvordan de logisk set påvirker rationelle landmænd. Det kan supplere de sparsomme oplysninger, der foreligger om de faktiske effekter af virkemidlerne.

9.2 Potentiale

Det vurderes, at der stadig er et potentiale for yderligere reduktion af pesticidforbruget uden driftsøkonomiske konsekvenser for landmanden. Det vurderes endvidere, at bedrifternes reduktionspotentialer er meget forskellige. For eksempel vurderes potentialet for at reducere pesticidforbruget uden driftsøkonomiske konsekvenser som v ærende mindre på de bedrifter, som allerede har fokus på at reducere pesticidforbruget. Dette er fx bedrifter, der har været involveret i implementering af virkemidler i Pesticidhandlingsplan II. Omvendt vurderes der at være et større reduktionspotentiale hos bedrifter, som endnu ikke i så høj grad har iværksat særlige initiativer til at reducere pesticidforbruget.

Denne vurdering er baseret på resultater fra implementeringen af virkemidlerne samt på resultaterne fra opdaterede beregninger af Bichel- udvalgets anbefalinger³². Disse analyser bekræfter og underbygger Bicheludvalgets driftsøkonomiske analyser og konklusioner om, at det er muligt at reducere pesticidforbruget væsentligt uden særlige omkostninger for landbruget. De nye beregninger viser at forudsætningerne for Bichel-udvalgets konklusioner tilmed er blevet forbedret siden analyserne for Bichel-udvalget blev foretaget. De forbedrede muligheder skyldes primært prisudviklingen, ændringer i afgrødesammensætningen, et stort og målrettet forsøgsarbejde på Danmarks JordbrugsForskning og Landbrugets Rådgivningscenter, samt flere erfaringer fra praktisk landbrug.

Konklusionerne vedrørende mulighederne for at reducere pesticidforbruget uden direkte økonomiske konsekvenser for de berørte landmænd er præsenteret i boks 9.1. Eksemplerne er baseret på erfaringer fra implementering af virkemidlerne.

At dækningsbidraget ikke påvirkes af en reduktion i pesticidanvendelsen, er ikke ensbetydende med, at der ikke er økonomiske omkostninger forbundet med at reducere pesticidforbruget. Det skyldes, at landmanden ikke bare maksimerer sin profit, men at han maksimerer sin nytte. Omkostningerne spænder fra direkte produktionstab, som følge af at det tager tid at lære nye teknikker, til omkostninger forbundet med at bearbejde holdninger, omlægge arbejdsrutiner, ændringer i håndtering af risiko osv. Det er blot ikke omkostninger i den snævre forstand, som oftest forbindes med økonomiske analyser. En dækkende betegnelse for disse omkostninger kunne være omstillingsomkostninger, og de kan bidrage til at forklare en vis træghed i landbruget overfor reduktion af pesticidforbruget.

Boks 9.1 Potentiale for reduktion af pesticidforbruget uden driftsøkonomiske omkostninger Potentialet er hovedsagelig begrundet i følgende konklusioner, baseret på implementering af Pesticidhandlingsplan II’s virkemidler. I mange afgrøder er der et stort interval af forskellige behandlingsindeks, som udløser samme nettoudbytte. I sådanne situationer er der ikke nogen økonomisk begrundelse for at vælge henholdsvis et højt eller et lavt behandlingsindeks, og valget vil afhænge af landmandens holdning, håndtering af risiko og viden. Der er således et potentiale for at reducere pesticidforbruget uden økonomiske konsekvenser ved at påvirke landmandens holdning, håndtering af risiko og viden. Det er derfor nødvendigt at målrette virkemidler mod forskellige grupper af landmænd og deres forskellige barrierer (kapitel 4). Ændrede afgrøder og sortsvalg kan reducere behovet for pesticider. Afgrødevalg er i vidt omfang baseret på prisrelationerne mellem indsatsfaktorer, afgrødepriser og tilskudsordninger. Selv i situationer hvor to afgrøder har samme nettoudbytte men forskellige pesticidbehov, vil landmanden stort set ikke have incitament til at udnytte mulighederne for at anvende den pesticidekstensive afgrøde, idet pesticidforbruget kun er en blandt mange faktorer som inddrages i den samlede beslutningsproces (kapitel 4). Der er potentiale for optimering af pesticidanvendelsen ved yderligere anvendelse af reducerede doser, stigende udbredelse af sygdomsresistente sorter, ved at undgå ’ferie-’ eller forsikringssprøjtninger samt ved at udbrede behovsvurdering (kapitel 4 og 7). Forsøgene med mekanisk ukrudtsbekæmpelse har vist et betydeligt potentiale. Især i rækkeafgrøder er radrensning og båndsprøjtning gode alternativer til traditionel kemisk bekæmpelse. I korn er erfaringerne med mekanisk bekæmpelse ikke så gode, bl.a. fordi effektiviteten afhænger af klimatiske forhold. Udbredelse af mekanisk bekæmpelse kræver en væsentlig holdningsændring samt information om konkrete behandlingsstrategier (kapitel 4 og 7). Der er potentiale for at reducere punktkildeproblemet væsentligt uden økonomiske konsekvenser. Eksempelvis i forbindelse med påfyldning og rengøring af sprøjteudstyr (kapitel 8).

9.3 Barrierer

Nogle af barriererne, der blev identificeret i barriererapporten³³, kan stort set siges at være overvundet, mens de fleste andre er blevet adresseret og til dels reduceret gennem projekterne. Det er således vurderingen, at:

• den generelle informationsindsats samt introduktionen af bedriftsspecifikke måltal og behandlingsindeks har ført til en forståelse for og accept af Pesticidhandlingsplan II’s mål og midler hos landmænd og konsulenter. Det er således blevet nemmere for konsulenten at snakke med landmanden om pesticidreduktioner som følge af den øgede fokus på emnet.
• barrierer i form af holdningerne til bekæmpelse samt mangel på konkret viden om reduktionsmulighederne er reduceret. Det er dog primært sket hos de landmænd som har været involveret i aktiviteter baseret på direkte kontakt mellem landmand og konsulent, eller som i forvejen havde fokus på et lavt pesticidforbrug.

Barrieren vedrørende manglende økonomisk incitament til at reducere pesticidforbruget er ikke berørt i de evaluerede virkemidler. Barrieren er søgt adresseret i andre tiltag i Pesticidhandlingsplan II, såsom gennem forhøjelse af afgifterne. Det vurderes dog, at barrieren eksisterer i lige så stort omfang som før Pesticidhandlingsplan II blev sat i værk.

Yderligere er der i evalueringen identificeret barrierer i form af:

• Betydning af fremtidig pesticidregulering. Det konkluderes ud fra erfaringer med indsatsen mod punktkilder, at usikkerhed om fremtidig lovgivning med hensyn til indretning af påfyldnings- og vaskepladser kan fungere som en barriere for initiativer vedrørende mindskning af belastningen fra punktkilder.
• Den tekniske udvikling indenfor mekanisk bekæmpelse er en barriere. Der er gode muligheder for anvendelse af mekanisk bekæmpelse, men det vurderes at et reelt skift over til anvendelse af mekaniske bekæmpelsesstrategier kræver at det er et nemt tilgængeligt og effektivt alternativ til kemisk bekæmpelse. Effektiviteten af mekanisk bekæmpelse afhænger i høj grad af landmandens erfaring og håndværksmæssige kunnen – og af klimaet. Disse forhold vanskeliggør rådgivning og ensartede anbefalinger.

Samlet vurderes der at være et betydeligt potentiale for en reduktion af pesticidforbruget. Desuden er vurderingen, at der er mange muligheder for at udnytte det til rådighed for landmanden. Udnyttelsen forhindres dog af eksistensen af ovennævnte barrierer. For at udnytte de potentielle reduktionsmuligheder kræves, at landmandens opmærksomhed henledes på miljømæssige og evt. økonomiske fordele, der er ved et begrænset brug af pesticider i marken. Det er imidlertid vurderingen, at den enkelte landmand ikke aktuelt har tilstrækkeligt incitament til at udnytte disse muligheder.

Problemstillingen er lidt anderledes i forbindelse med reduktion af punktkilder. Svenske og tyske undersøgelser indikerer, at viden om forurening af vandløb, søer eller grundvand kan være tilstrækkelig motivation forlandmanden til at reducere spildet. Endvidere er der nu mere opmærksomhed på at pesticidforurening af private drikkevandsboringer og små brønde er et stort problem i Danmark. Det formodes at oplysninger om potentiel forurening af eget drikkevand vil være en betydelig motivationsfaktor for den enkelte landmand.

Det vurderes, at kombinationen af motivation og information er vigtig for at ændre landmandens adfærd. Meget og direkte information kan i sig selv virke motiverende, mens visse forhold vanskeligt vil kunne påvirkes før der sker en direkte tilskyndelse, oftest i form incitamenter af såvel lovgivningsmæssig som økonomisk karakter.

For konsulenten består motivationen og indtjeningsmulighederne i, at landmanden har brug for rådgivning. Det vil således øge rådgivningens gennemslagskraft, når krav til landmanden eller ændringer i hans økonomiske rammevilkår gør, at landmanden selv efterspørger rådgivning på de konkrete punkter.

De igangsatte virkemidler i Pesticidhandlingsplan II er hovedsageligt rettet mod at reducere barrieren vedrørende et utilstrækkeligt vidensniveau. Dette er lykkedes i vidt omfang. Det vurderes derfor, at der nu er behov for at styrke incitamenterne til at udnytte denne viden.

9.4 Vurdering af virkemidlerne

9.4.1 Ændring i behandlingshyppigheden

På landsbasis er behandlingshyppigheden generelt faldet siden den første pesticidhandlingsplan blev indført i 1986. Det kan imidlertid ikke konkluderes om faldet i behandlingshyppigheden i 2000 og 2001 skyldes implementering af virkemidlerne, idet pesticidforbruget og dermed behandlingshyppigheden afhænger af en lang række faktorer, jf. kapitel 2. Særlig relevant for perioden 2000-02 er ændringen i afgrødesammensætning og udviklingen i de relative priser, jævnfør Ørum (2003).

9.4.2 Virkemidlernes effekt

Gennemgangen af virkemidlerne har vist en række gode initiativer, der har henledt opmærksomheden på pesticidanvendelsen og medvirket til at reducere pesticidforbruget på de involverede bedrifter. Dette er sket ved at nedbryde holdningsmæssige barrierer og sprede viden. Erfaringer med direkte metoder som studiebrug, ERFA-grupper, reduktionsplaner og strategier for ukrudtskontrol, har vist at en direkte dialog med landmanden kan føre til at behandlingsindeksene kommer under de nuværende måltal, præcis som det har været formålet med disse virkemidler.

Implementering af virkemidlerne har således vist, at det er muligt at øge opmærksomheden på forbruget af pesticider og at ændre adfærden hos de medvirkende landmænd.

Resultaterne fra virkemidlerne ERFA-grupper, studiebrug og reduktionsplaner viser at behandlingsindeksene er faldet i størrelsesorden 3 -5% i gennemsnit per år fra 2000 til 2002. Disse angivelser er behæftet med betydelig usikkerhed, som følge af at udviklingen betragtes over en relativt kort periode, og at der er stor datausikkerhed. Når man dertil lægger, at pesticidforbruget afhænger af en lang række andre faktorer end de evaluerede virkemidler, må man konkludere, at der er en betydelig usikkerhed om størrelsen af de ændringer i pesticidforbruget, der direkte kan henføres til virkemidlerne. Omvendt kan man argumentere for at pesticidforbruget måske ville være steget, hvis virkemidlerne ikke var blevet implementeret. Udviklingen i behandlingsindeks for disse virkemidler kan ses i tabel 9.1.

Ud over at se på reduktioner, er det er vigtigt at se på de faktiske BI. I gennemsnit ligger de medvirkende bedrifter under deres måltal i alle årene. Dette gælder dog ikke studiebrugene som først efter at have deltaget i projektet et enkelt år – og dermed have fået målrettet rådgivning – også kom under måltallene³⁴. Det vurderes derfor, at målrettet rådgivning både før og under Pesticidhandlingsplan II har ført til lavere pesticidforbrug.

Tabel 9.1
Udvikling i behandlingsindeks for forskellige virkemidler

	Ca. antal							Gennemsnitlig
	bedrifter per år		2000		2001		2002	reduktion i BI per år
Studiebrug	17		2,20 (2,07)		1,74 (2,06)		1,99 (2,06)	5%
ERFA	650		2,11 (2,27)		1,83 (2,18)		2,00 (2,17)	3%
BI databasen	2000		1,96 (2,14)		1,75 (2,08)		1,84 (2,03)	3%
Landsbasis	43000		2,07		2,19		n.a.	n.a.

Noter:
1) I parentes angives de gennemsnitlige måltal per bedrift. 2) Manglende data er angivet med n.a.
3) På landsplan er angivet behandlingshyppighed (som er baseret på salg af pesticider i kalenderår) mens i de enkelte grupper er angivet arealvægtede behandlingsindeks (baseret på registreret forbrug af pesticider i vækstsæson). Behandlingshyppighed er beregnet efter ny opgørelsesmetode for at kunne sammenlignes med måltallene.
4) BI databasens BI er beregnet ud fra sprøjtejournaler. I nogle tilfælde er sprøjtejournalerne afstemt med køb og lagerbeholdning men erfaringen viser at generelt skal der lægges ca. 5% BI i BI-databasen for at få det faktiske forbrug. Hertil kommer at registrerede BI pga. databasens utilstrækkelige repræsentativitet anslås at ligge 5-10% under landsgennemsnittet.
5) BI databasen består af bedrifter fra den del af ERFA gruppe deltagere, studiebrug samt bedrifter der har fået lavet reduktionsplaner hvor BI er beregnet via BI programmet. Hvis BI er beregnet vha. BEDRIFTSLØSNING eller NÆSGÅRD MARK er data ikke med i BI databasen. 821 bedrifter i BI databasen var med i alle tre år.
Kilder: Slutrapporten for ’ERFA-grupper, rådgivning, efteruddannelse og demonstration’; Planteavlsorientering: Behandlingsindeks på danske bedrifter 2000-2002, marts 2003; Oversigt over Landsforsøgene 2002.

9.4.3 Konsulentens engagement er en vigtig motivationsfaktor

Det har været vanskeligt at vurdere effekten af de enkelte virkemidler. Erfaringerne fra projekterne har dog vist, at et positivt udfald af disse tiltag afhænger af at konsulenten i kraft af sit personlige engagement er i stand til at levere såvel motivation som viden til landmanden, og at et bedriftsbesøg i mange tilfælde først kommer i stand hvis konsulenten er aktivt opsøgende. Det er således primært den personlige kontakt og konsulentens faglige engagement, der har vendt landmandens opmærksomhed mod pesticidreducerende tiltag på bedriften. Det vurderes endvidere, at effekten af opfølgning er begrænset, når først landmandens interesse for pesticidreduktion er vakt. Det synes derfor mere udbytterigt at bruge ressourcer på at få nye landmænd med. Om motivationen vil bibeholdes på længere sigt uden vedvarende informationskampagner er dog tvivlsomt.

9.4.4 Projektdeltagernes repræsentativitet

For at vurdere om virkemidlerne har potentiale for dels at sænke pesticidforbruget yderligere på den enkelte bedrift og dels at blive udbredt til en større kreds af landmænd, er det nødvendigt at forholde sig til deltagernesrepræsentativitet. De medvirkende landmænd har ikke været repræsentative, idet alle på forhånd har været tilknyttet rådgivningstjenesten: Mange af ERFA-grupperne med fokus på pesticider blev oprettet i eksisterende ERFA-grupper om planteværn. Studiebrugene i projektet var i forvejen udvalgt til studiebrug af andre årsager end deres interesse for pesticidanvendelsen. Desuden havde de bedrifter, der fik udarbejdet reduktionsplaner, sprøjtepapirerne i orden og det var derfor nemt at udarbejde reduktionsplanerne. Endelig havde bedrifterne, der deltog i projektet om bedriftsorienteret ukrudtskontrol, på forhånd tilkendegivet interesse for mekanisk ukrudtskontrol. Den samme manglende repræsentativitet gør sig gældende i indsatsen mod punktkilder, idet konsulenter i første omgang kontaktede de landmænd som forventedes at være interesserede.

Det har ikke været muligt at vurdere, hvorvidt særlige forudsætninger såsom uddannelsesniveau, alder og bedriftstype har været knyttet til virkemidlernes effektivitet, da der i projekterne ikke systematisk er registreret oplysninger om disse kategorier.

Det kan dog sandsynliggøres, at den manglende repræsentativitet kan vende to veje: Dels må de medvirkende landmænd forventes at være mere engagerede og dermed lettere at få til at deltage end den gennemsnitlige landmand. Hvis flere landmænd skal engageres i tilsvarende aktiviteter, må det derfor forventes at omkostningerne per bedrift bliver højere pga. mere målrettet markedsføring eller flere konsulenttimer for at ændre landmandens holdning. Disse nye bedrifter antages således at være dyrere at få i tale end de hidtidige deltagere. Til gengæld har disse nye bedrifter et forholdsvist stort reduktionspotentiale i forhold til de bedrifter, der hidtil har deltaget, eftersom de medvirkende landmænds reduktionspotentiale naturligt reduceres i takt med at det realiseres. Dette kan være årsagen til, at der ikke er observeret mere markante reduktioner i de medvirkende bedrifter, jævnfør tabel 9.1. Det er derfor ikke entydigt, hvilken betydning den manglende repræsentativitet har for den fremtidige udformning af rådgivningstilbud og muligheder for at reducere pesticidforbruget.

9.4.5 Virkemidlernes potentiale for at reducere pesticidforbruget yderligere

Vurderingen af virkemidlernes potentiale tager udgangspunkt i konklusionerne om at pesticidforbruget kan komme længere ned uden væsentlige økonomiske virkninger for den enkelte bedrift, se afsnit 9.2. Desuden tager vurderingen udgangspunkt i, at virkemidlerne har haft en effekt, dvs. at adfærden ændres hos projektdeltagerne, som omtalt tidligere i indeværende afsnit.

Det vurderes, at manglende viden om reduktionsmuligheder og holdningen til ukrudtsbekæmpelse stadig udgør barrierer for at reducere pesticidforbruget for den store restgruppe af bedrifter der ikke har modtaget målrettet rådgivning om pesticidreduktion. Der synes således at være potentiale for at reducere pesticidforbruget ved anvendelse af bedriftsspecifikke virkemidler, som målrettet tager fat om disse barrierer.

9.4.6 Virkemidlernes potentiale for udbredelse

Det vurderes, at der er forskellige potentialer for udbredelse af de enkelte virkemidler med den nuværende incitamentsstruktur for pesticidreduktioner. Potentialet for udbredelse af reduktionsplaner vurderes af rådgivningstjenesten til med den nuværende incitamentsstruktur at kunne øges fra de ca. 10% af landmænd tilknyttet rådgivningstjenesten, som får 

Der synes at være et forholdsvist begrænset potentiale for at udbrede antallet af planteværns ERFA-grupper fra de nuværende ca. 12% af landmænd knyttet til rådgivningstjenesten til op mod 20%. Vurderingen bygger på at markedsføringsindsatsen i projektet ikke har givet nogen særlig effekt. Der har dog været store variationer blandt de enkelte rådgivningscentres ’succesrate’. Vurdering af potentialet for udbredelse af ERFA-grupper afhænger således af, i hvert stort omfang de enkelte rådgivningscentre kan udnytte erfaringen fra de rådgivningscentre, der har haft succes på området.

Efterspørgslen efter kurser har været begrænset, ligesom udbuddet har været faldende. Den manglende tilslutning til kurser og ERFA-grupper vurderes at være delvist begrundet i at landmændene efterspørger mere målrettede konsulentbesøg. Årsagen skal ligeledes søges i den nuværende incitamentsstruktur, hvor den tid, den enkelte landmand vil ofre på pesticidreduktioner, er begrænset, idet landmandens indsats måske kaster mere af sig andre steder på bedriften.

I sagens natur er det vanskeligt at måle effekten og potentialet for anvendelse af videnudvikling. Det vurderes dog i branchen at fortsat videnudvikling er nødvendig for at fastholde Danmarks nuværende ’førerposition’ på det internationale område med hensyn til viden om mekanisk bekæmpelse, reduceret pesticidanvendelse og økologisk dyrkning.

Planteværn Online vurderes i sin nuværende udformning at være en god samlet ramme for koordination af forsøgsvirksomhed og udvikling af anden viden på plant eværnsområdet. Hvis hensigten er at udbrede anvendelsen yderligere på de enkelte bedrifter, vurderes det at programmet skal gøres mere fleksibelt, så en tilpasning til mere individuelle behov er mulig.

9.4.7 Virkemidlernes omkostninger

I dette afsnit er det forsøgt at give et groft skøn over de bedriftsvise omkostninger for hvert af virkemidlerne. Disse vurderinger skal selvfølgelig tages med store forbehold, men indikerer om det enkelte virkemiddel målretter indsatsen mod en signifikant reduktion på en enkelt bedrift, eller om hensigten er at ramme en bredere målgruppe. De bedriftsvise omkostninger er vist i orienterende øjemed, og de har ingen særlig udsagnskraft uden en samtidig kvalitativ vurdering af det realiserede reduktionspotentiale. Det skal derfor understreges, at konklusioner baseret udelukkende på disse omkostningsoplysninger således vil være fejlagtige.

For de bedriftsspecifikke tiltag, dvs. udarbejdelse af individuelle reduktionsplaner samt gennemgang af tjekliste for punktkilder, er det forsøgt at beregne de skønsmæssige omkostninger for konsulentens indsats per bedrift. Omkostningerne ligger på 800-1000 kr. I Pesticidhandlingsplan II har det været gratis for landmanden. Hertil skal lægges landmandens omstillingsomkostninger samt evt. direkte omkostninger forbundet med ændring i pesticidanvendelsen.

De dialogbaserede instrumenter som ERFA-grupper vurderes at have en umiddelbart lavere virkningsgrad end de bedriftsspecifikke tiltag, selvom de samlede omkostninger for perioden anslås til at ligge i samme størrelsesorden som de bedriftsspecifikke tiltag. Ud fra projektbudgettet er omkostningerneper bedrift anslået til ca. 800 kr. pr. bedrift om året for deltagelse i en ERFA-gruppe med særlig fokus på nedsættelse af pesticidforbruget. Denne ordning har i Pesticidhandlingsplan II været gratis for landmanden.

Det er vanskeligt at kvantificere effekten af at anvende et begrænset antal bedrifter (17 studiebrug og 15 bedrifter i bedriftsorienteret ukrudtskontrol) til afprøvning og demonstration af de praktiske muligheder for at reducere pesticidforbruget. Tiltagene omfatter kun godt 30 bedrifter, mens resultaterne retter sig mod en meget større kreds. Det må dog forventes at have en vis gennemslagskraft at kunne dokumentere de praktiske erfaringer og muligheder for væsentlige reduktioner som eksempelvis reduktion i behandlingsindekset på ca. 50% i visse afgrøder ved styrket anvendelse af mekaniske metoder.

Tabel 9.2
Skøn over virkemidlernes effekt i forhold til hinanden samt og skønnede omkostninger

Projekt- nummer og titel	Virkemiddel	Antal bedrifter der nås	Effekt per bedrift	Skønnet omkostning per bedrift per år
1. ERFA- grupper, rådgivning, efter- uddannelse og demon- stration	Studiebrug	17	Middel	27000 kr.(heraf 3600 kr per år for registrering af pesticidforbrug.)
	ERFA-grupper	650	Middel	800 kr.
	Uddannelse, kurser mv.	mange	Lille	?
2. Videre- udvikling af beslutnings- støtte- systemer mv.	Planteværn Online, populations- model, drifts- økonomisk model	1500 + rådgivning	Middel	Landmandens udgift er 400 kr. + oprettelse 500 kr.
3. Bedrifts-orienteret ukrudts- kontrol	Reduktions- strategier (med mekanisk bekæmpelse)	15	Stor	33000 kr.
4. Reduktions- planer for pesticid-anvendelse på bedriften	Reduktions- planer	5000	Middel	800 kr. per reduktionsplan, 650 kr. per opfølgning
5. Punktkilder	Tjeklister og bedriftsbesøg	2200	Middel – stor	Konsulenttilskud på 1000 kr.

Note: Tabellens omkostningsskøn er meget grove. Konklusioner baseret alene på omkostningsskønnene er derfor fejlagtige.
Kilde: Egne beregninger ud fra projektbudgetter og regnskaber.

Der er udviklet beslutningsstøttesystemer i flere af projekterne i form af en driftsøkonomisk model, en populationsmodel for ukrudtsfrøpuljen samt Planteværn Online. Det er ligeledes vanskeligt at estimere såvel omkostninger som direkte effekt af udviklingsopgaverne indenfor beslutningsstøttesystemer.

I tabel 9.2 er som opsamling vist et groft skøn over de bedriftsvise omkostninger for hvert af virkemidlerne. Desuden er de forventede effekter mht. reduktion af pesticidforbruget søgt angivet som ’lille’, ’middel’ eller ’stor’ i forhold til hinanden.

9.5 Konklusion

Gennemgangen af materiale og interviews med nøglepersoner indenfor planteværnsrådgivning har givet det overordnede indtryk, at der i forbindelse med Pesticidhandlingsplan II har været gennemført en lang række nyttige og relevante aktiviteter med henblik på at

• opnå accept af handlingsplanens mål og virkemidler,
• fremskaffe grundlæggende viden om planteværn med anvendelse af færre pesticider,
• demonstrere implementeringen af denne viden i praksis,
• formidle eksisterende viden og praktiske erfaringer med pesticidreducerende tiltag til landmænd,

samt generelt at påvirke konsulenternes og landmændenes holdninger til reduktioner af pesticidforbruget.

9.5.1 Pesticidhandlingsplan II’s mål og midler har vundet bred accept

Som følge af handlingsplanens aktiviteter synes der generelt blandt landmænd og konsulenter at være kommet et godt kendskab til den nationale reduktionsmålsætning samt en overordnet forståelse for hvilke tiltag, der kan sikre et lavere pesticidforbrug. Der er desuden udarbejdet og videreudviklet en række praktisk anvendelige værktøjer (foldere, tjeklister, Planteværn Online, osv.) til brug for den enkelte landmand i hans bestræbelser på at nedbringe sit pesticidforbrug, enten alene eller i fællesskab med fx konsulent eller ERFA-gruppe.

9.5.2 Virkemidlerne supplerer hinanden

De projekter, der evalueres i denne rapport, fremstår som en sammenhængende pakke af virkemidler, der tilsammen dækker hele spektret fra generel videnudvikling til bedriftsspecifik rådgivning. Virkemidlerne supplerer hinanden, fx har bedriftsspecifikke måltal og BI været med til at give en forståelse for og accept af Pesticidhandlingsplanens målsætninger, samtidig med at de har været konkrete værktøjer i bedriftsspecifikke reduktionsstrategier. Det er derfor ikke muligt at angive de enkelte virkemidler som alternativer, der kan sammenlignes på baggrund af deres relative effektivitet.

9.5.3 Stadig potentiale for at reducere pesticidforbruget

I forbindelse med evalueringen af Pesticidhandlingsplan II, er der med opdaterede forudsætninger blevet udført nye analyser af det driftsøkonomiske potentiale for reduktioner af pesticidforbruget (Ørum 2003). Analyserne bekræfter og underbygger Bichel-udvalgets driftsøkonomiske konklusioner. Siden analyserne for Bichel-udvalget blev udført, er mulighederne for at reducere pesticidforbruget væsentligt uden særlige omkostninger for landbruget tilmed blevet forbedret. Dette skyldes primært prisudviklingen på pesticider og de vigtigste afgrøder, men også det omfattende og målrettede markforsøg, samt flere praktiske erfaringer. Endvidere er der uudnyttede muligheder for at udnytte ændringer i sædskifter og sortsvalg over mod mindre pesticidkrævende bekæmpelsesstrategier. Endelig har forsøg med mekaniske bekæmpelsesstrategier vist et stort potentiale i rækkeafgrøder.

9.5.4 Deltagerne har ikke været repræsentative

De landmænd, der har deltaget i de undersøgte projekter, kan ikke siges at være repræsentative eller at udgøre et bredt udsnit af danske landmænd. Så vidt som det er muligt at fastslå ud fra de tilgængelige kilder, drejer det sig næsten udelukkende om landmænd, der i forvejen har vist interesse for at nedsætte deres pesticidforbrug eller som haft en tæt tilknytning til et lokalt rådgivningscenter, fx i form af deltagelse i en eksisterende ERFA-gruppe. Deltagerne, der i forhold til restgruppen har været forholdsvis lette at kontakte, kan således forventes allerede ved projekternes start at have indledt eller delvis gennemført tiltag til at reducere deres pesticidforbrug. Dette medfører, at man ved en fremtidig udbredelse af de rådgivningsbaserede tilbud til flere landmænd, må forvente at disse er sværere end de hidtidige deltagere at komme i dialog med for konsulenterne. Til gengæld vil der sandsynligvis være et større potentiale for at opnå signifikante reduktioner af pesticidforbruget på netop disse bedrifter, som jo kun i mindre omfang må formodes at have reduceret deres forbrug eller spild ved håndtering af sprøjtemidler. 

9.5.5 Egentlig effektivitetsmåling har ikke været mulig

Det har ikke været muligt at måle effekterne af de enkelte virkemidler, dvs. hvor stor en andel af ændringerne i pesticidforbruget, der kan tilskrives de enkelte tiltag i Pesticidhandlingsplan II. Eller omvendt, i hvor stort omfang virkemidlerne har bidraget til at fastholde det aktuelle forbrug. Dette skyldes, at der generelt er mange faktorer, som bestemmer det samlede pesticidforbrug. Desuden skyldes det specielt, at der i de her analyserede projekter ikke har været indbygget målgruppeanalyser eller forberedt egentlige kvantitative evalueringer af de opnåede effekter. I fremtidige tiltag bør det derfor overvejes fra starten at indbygge kvantitative evalueringer af effekterne, således at effektmålinger indgår som fast komponent i projektdesignet.³⁵ Ligeledes vil sådanne målgruppeanalyser forbedre mulighederne for at fastslå projektdeltagernes repræsentativitet, og derigennem bl.a. resultaternes generaliserbarhed og udsagnskraft.

9.5.6 Bedriftsspecifikke tiltag har størst effekt

Landbrugets pesticidforbrug er faldet i 2000 og 2001. Det er ikke muligt at fastslå, hvor stor en del af denne reduktion, der kan henføres til de evaluerede virkemidler, eller hvorvidt virkemidlerne kan tænkes at have forhindret en stigning. Alligevel vurderes det sammenfattende, at der har været en effekt af bedriftsspecifikke virkemidler. Dette vurderes også at gælde for dialogbaserede virkemidler som ERFA-grupper. I begge tilfælde kan det konkluderes, at rådgivning har ændret adfærden hos projektdeltagerne, så de i gennemsnit har haft behandlingsindeks der lå under deres måltal. Dog synes udnyttelsen af dette potentiale i høj grad at afhænge af konsulenternes personlige og faglige engagement.

I sagens natur er det vanskeligere at bestemme effekten af de tiltag, der retter sig mod frembringelse af grundviden på planteværnsområdet, idet deres effekter er af mere strategisk karakter.

9.5.7 Der er potentiale for udbredelse af de enkelte virkemidler

Med den nuværende incitamentsstruktur for pesticidreduktion, vurderes der at være muligheder for at udbrede bedriftsspecifikke virkemidler, som individuelle reduktionsplaner og bedriftstjek for punktkilder, og at det vil kunne lede til yderligere reduktioner af henholdsvis forbrug og spild. Det synes derimod tvivlsomt om en yderligere satsning på ERFA-grupper med særlig fokus på nedsat pesticidforbrug vil føre til mærkbare reduktioner idet pesticidanvendelsen fylder relativt lidt i landmandens beslutninger.

Planteværn Online vurderes fortsat at have et stort potentiale som ramme for opsamling, koordination og dokumentation af viden om kemisk planteværn. Endvidere vurderes det, at en større brugergruppe end hidtil vil kunne have gavn af at bruge Planteværn Online med henblik på at spare penge på pesticidbekæmpelsen. Det vurderes dog at interessen for programmet ville øges, hvis det indrettes mere fleksibelt, så det kan tilpasses forskelligebrugerprofiler, og fx inddrage alternative risikobetragtninger og muligheder for mekaniske bekæmpelsesmetoder.

Der vil også være behov for kursusvirksomhed fremover, og her vil certifikatkurser og kurser specifikt rettet mod konsulenters rådgivning af landmænd mht. reduktionstiltag være oplagte. Det synes dog tvivlsomt, om et større udbud af kurser til landmænd omhandlende pesticidreduktioner vil blive efterspurgte. Der synes at være en tendens til at landmændene i stedet for kurser foretrækker at opsøge specifikke rådgivningstilbud, hvis de i driften støder på konkrete problemer.

9.5.8 Virkemidlerne skal tilgodese samfundsøkonomiske hensyn

Virkemidler i denne evaluering er blot nogle få blandt mange mulige virkemidler, som alene eller i kombination kan anvendes til at regulere landbrugets pesticidanvendelse. Som nævnt i kapitel 1, skal valget af virkemidler grundliggende tilgodese reguleringens samfundsøkonomiske hovedsigte, som består i en afvejning af omkostningerne og gevinsterne ved formulering af en miljømålsætning. Eller – som det oftest er tilfældet –virkemidlerne skal sikre, at en given målsætning på miljøområdet opfyldes billigst muligt. Det betyder at en samlet evaluering af de enkelte virkemidler må ske ud fra en samlet samfundsøkonomisk betragtning, og at det således ikke er tilstrækkeligt at vurdere omkostningerne for erhvervet. Det har ikke i denne evaluering været muligt at måle virkemidlernes omkostningseffektivitet, men det vurderes dog forsigtigt, at de undersøgte virkemidler er relativt dyre i forhold til andre, mere direkte former for regulering.

9.5.9 Landmandens behov skal drive udbuddet af rådgivningsydelser

Ved en ændring af incitamentsstrukturen, eksempelvis i form af lovning eller økonomiske styringsmidler, således at der er kraftigere tilskyndelser til landmanden til at reducere pesticidforbruget, vil det være i den enkelte landmands interesse at efterspørge de rådgivnings- og informationstilbud, der passer til netop hans bedrift og behov. Landmanden ved bedst selv, hvilken viden han mangler for at kunne efterkomme eventuelle krav til at reducere pesticidforbrug eller spild. Det vil det være i overensstemmelse med grundlæggende økonomisk tankegang, hvis man i videst muligt omfang lader landmanden selv efterspørge rådgivningsydelser.

Det vil således blive landmændenes efterspørgsel, der bestemmer udbuddet af rådgivningsydelser i højere grad end nu, hvor arten og omfanget af de forskellige tiltag fastlægges fra centralt hold.

9.5.10 Der mangler direkte tilskyndelser til at motivere landmanden

Såfremt den overordnede målsætning er en yderligere reduktion af pesticidforbruget, er det ikke nok at stille agronomisk viden til rådighed for landmanden. For at en generel viden omsættes til handling og omstilling på den enkelte bedrift, skal landmanden være motiveret til at reducere pesticidforbruget. Der skal således eksistere en direkte tilskyndelse for den enkelte driftsleder, hvis pesticidforbruget skal reduceres yderligere.

Denne tilskyndelse kan have mange former, fx kan en entusiastisk nabo eller en engageret konsulent henlede opmærksomheden på problemet. Eller tilskyndelsen kan ske i form af målrettet information om miljøkvalitetsforringelser, fx grundvandsforurening eller risiko for forurening af egen vandboring. Det er det, som i vid udstrækning vurderes at være tilfældet med bedriftstjek for punktkilder. Andre mere direkte tilskyndelser kan være lovgivningsmæssige eller økonomiske incitamenter, som fx forbud, krav til indretning af vaskepladser, krav til certificering af produkter, højere afgifter, omsættelige sprøjtetilladelser, tilskud til pesticidfri drift osv. Endvidere kan det nuværende system, med en række (for landmanden) gratis rådgivningsydelser, således karakteriseres som værende bygget på et økonomisk virkemiddel, nemlig subsidier.

9.5.11 Viden skal suppleres med motivation

Det vurderes, at frivillige, informationsbaserede tiltag til at nedbringe behandlingshyppigheden ikke kan stå alene, hvis man ønsker at nedbringe pesticidforbruget til under det nuværende niveau.

Dette indebærer, at såfremt der måtte være et politisk ønske om at reducere pesticidforbruget yderligere, så er det nødvendigt, for at dette kan ske effektivt, at den faglige viden suppleres med ændringer i incitamentsstrukturen.

_____________________________________________________________

³²  J E Ørum (2003): ’Opdatering af Bichel-udvalgets driftsøkonomiske beregninger’, særskilt rapport udarbejdet i forbindelse med evalueringen af Pesticidhandlingsplan II, Fødevareøkonomisk Institut.
³³  Barriererapportens fulde navn er ’Barrierer for formidling og anvendelse af den eksisterende viden, om muligheder for at optimere anvendelsen af pesticider – resultater af en arbejdsgruppes overvejelser’, Miljøstyrelsen 1999.
³⁴  ERFA-grupperne har høje måltal i hele perioden, hvilket hovedsagelig skyldes at de er planteavlere.
³⁵  Dette kan gøres for visse virkemidler, som fx individuelle reduktionsplaner, ved registreringer af BI før og efter udarbejdelsen af planen og sammenligninger med kontrolgrupper. Mere bredt funderede oplysende eller holdningsændrende tiltag som – fx informationskampagner – er vanskeligere at måle effekten af.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Top |