Miljøprojekt, 946 – Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

Bilag B

Teorinotat

1 Hovedkonklusioner

Konkurrence på markedet
Stordriftsfordele m.h.t. affaldsforbrænding og mulighed for vertikal og horisontal integration medfører en risiko for kartel- eller monopoldannelser. Der vil være en tendens imod store selskaber. Det betyder ikke at der nødvendigvis vil opstå forhold, der er mere inefficiente end i dag, men risikoen er der. Hertil kommer at samfundet m.h.t. forbrænding af bl.a. husholdningsaffald har brug for forsyningssikkerhed. Der vil således være et behov for overvågning med henblik på at sikre at markedsmagt ikke udnyttes til inefficient høje priser. En evt. liberalisering skal implementeres sådan at ineffektive anlæg, der ikke kan blive effektive, lukker. Hvis ikke konkurstruslen er reel vil effektiviseringspresset ikke være særligt stærkt, og effektiviseringspotentialet vil ikke kunne realiseres.

Da miljøhensyn ved liberalisering i mange tilfælde vil stå i modsætning til indtjening skal miljøkontrollen nok forstærkes.

I dag er der ensartede affaldshåndteringspriser. I et konkurrencemarked vil priserne komme til at afspejle affaldets forskellighed. Det betyder at prisen kan gå op for nogle fraktioner, mens den går ned for andre.

Mulighederne for import/eksport af affald er centralt for resultatet af konkurrence. Hvis der gives tilladelse til import og eksport vil det delvist afhjælpe eventuelle monopoltendenser og problemer med at tilpasse kapaciteten. Opgaven med at sikre tilstrækkelig kapacitet til enhver tid bliver sværere hvis den danske kapacitet skal passe til det danske marked. Samtidigt vil affaldsproducenterne ikke kunne eksportere deres affald som modsvar til en evt. prisstigning der bunder i markedsmagt.

Sammenhængen med varmemarkedet er et væsentligt problem for liberalisering af affaldsforbrænding. En omfattende regulering af varmeprisen vil formentlig fortsat være nødvendig. Hvis man kan acceptere stigende fjernvarmepriser og en lidt uoverskuelig situation for både forbrændingsanlæg og fjernvarmeværker kan man undgå reguleringen ved at liberalisere fjernvarmen.

Konkurrence om markedet - udlicitering.
Hvis man skal høste effektivitetsfordele ved en udlicitering af deponier og affaldsforbrændingsanlæg må man gøre sig store anstrengelser for at skabe reel konkurrence. Det er lettest at skabe konkurrence om mindre, præcist definerede opgaver, som kan udbydes hyppigt, og som mange firmaer kan byde på. Det indskrænker dog også potentialet for omkostningsbesparelser.

Hvis man udbyder mere komplekse opgaver, som f.eks. driften at et helt deponi eller forbrændingsanlæg, er det vigtigt at selskabet har incitamenter til at investere i vedligeholdelse, og at selskabet hensætter midler til en eventuel oprydning efter udslip. Det taler for længere kontrakter. Men lange kontrakter reducerer det konkurrenceelementet.

Jo mere komplekse kontrakterne bliver, jo sværere bliver det for kommunerne at skrive kontrakter, der tager højde for alle eventualiteter. Det forøger risikoen for, at besparelsen ædes op af tillægskontrakter og ekstrabetaling.

Et systematisk udbud af kommunale kontrakter på affaldsbehandling kræver kommunal opbygning/bevaring af kompetence indenfor deponi og forbrænding.

Samlet set fører disse refleksioner til, at der for deponi er færre barrierer for såvel konkurrence på markedet, som konkurrence om markedet, end der er for affaldsforbrænding. Her tænkes bl.a. på samfundets krav om forsyningssikkerhed m.h.t. forbrænding og den forenede produktion af affaldshåndtering, elektricitet og varme.

2 Indledning

I den perfekte plan og på det perfekte marked omsættes samfundets ressourcer uden spild til de goder, som er til størst gavn for de fleste [1]. I den virkelige verden er der omkostninger forbundet med transaktioner på markeder såvel som internt i den offentlige sektor. For pragmatisk indstillede politikere og administratorer gælder det derfor om, at finde den kombination af statslig styring og markedsmæssig omsætning, der fører til størst mulig velfærd med et minimum af transaktionsomkostninger.

I moderne økonomier findes der mange sektorer, hvor der klart er færrest omkostninger ved at lade produktionen foregå på markedsmæssige vilkår med et minimum af politisk styring. For andre goder er offentlig produktion den eneste praktisable løsning. Det gælder rene offentlige goder som f.eks. retsvæsen, politi og statslig administration.

Der findes imidlertid områder af økonomien, hvor det kan lade sig gøre at producere til et marked, men hvor samfundet har en interesse i at regulere produktionen. Det gælder f.eks. velfærdsgoder som sundhed og uddannelse, der stilles gratis til rådighed, fordi de har store positive eksternaliteter og fordi de betragtes som en social ret.

Dette gælder også 'offentlig forsyningsvirksomhed', som dækker over varer og tjenester, der produceres til et marked, - men på vilkår som i vidt omfang fastlægges af de offentlige myndigheder. Der er store transaktionsomkostninger forbundet med at stille disse goder til rådighed for borgerne på markedsvilkår såvel som gennem offentlig produktion. Diskussionen har længe bølget om, hvilken form for produktion, der medfører størst velfærdstab.

I dette notat diskuteres denne afvejning især for affaldsforbrænding. Der tages udgangspunkt i at sektoren i dag er offentligt ejet, og fokus er derfor hvilke problemer man skal være opmærksom på ved liberalisering. Diskussionen vil i første omgang omhandle den ”rene” form for liberalisering, dvs. en konkurrenceudsættelse af hele sektoren. Til sidst diskuteres en delvis liberalisering i form af udlicitering

3 Baggrund

3.1 Konkurrence og optimalitet

Under fuldkommen konkurrence vil markedet i teorien allokere ressourcerne på en optimal måde. Markedsprisen er bestemt af det samlede udbud og den sam lede efterspørgsel. Når hverken købere eller sælgere enkeltvis kan påvirke prisen, så vil de enkelte købe eller sælge, således at deres marginale nytter eller produktionsomkostninger netop svarer til prisen på markedet. Herved kommer ingen til at købe en vare der er mindre værd for vedkommende end markedsprisen, og ingen kommer til at sælge en vare, der er dyrere at fremstille end markedsprisen. Aktørerne på et fuldkomment konkurrencemarked er alle glade, fordi dem der ikke vil købe eller sælge til markedsprisen kan forlade markedet, mens der er fri adgang for udefrakommende der gerne vil købe eller sælge til markedsprisen. For varer og tjenesteydelser, hvor der kan skabes et velfungerende marked med god konkurrence er det derfor optimalt at lade markedet styre produktion og forbrug af disse varer og tjenesteydelser. I ikke-markedsstyrede sektorer har den enkelte producent ikke nødvendigvis noget incitament til at producere billigst muligt, og der er ikke noget der sikrer at de rette mængder bliver produceret og forbrugt de rette steder. Ved at udsætte en sådan sektor for en overgang til markedsstyring vil der kunne opnås højere effektivitet på de enkelte produktions- og forbrugssteder og en bedre fordeling af produktion og forbrug.

3.2 Offentlig forsyningsvirksomhed

Ifølge Olsen (1993) er 'offentlig forsyningsvirksomhed' varer og tjenester, som af teknisk-økonomiske grunde har en mere kollektiv karakter end vare- og tjenesteforsyning i almindelighed. Samtidigt har forsyningen ofte en særlig betydning for borgerne, som tilsiger offentlig regulering. [2] Det kan f.eks. skyldes eksternaliteter, et særligt behov for forsyningssikkerhed, industripolitiske begrundelser eller fordelingspolitiske overvejelser. Affaldsbortskaffelse opfylder i store træk disse betingelser, idet miljømæssig uforsvarlig affaldsbortskaffelse (af f.eks. husholdningsaffald) har store negative eksternaliteter, forsyningssikkerhed er essentiel, og der er incitamenter for den enkelte til at 'free-ride' ved f.eks. at dumpe sit affald på en uforsvarlig måde. Samtidigt er der netværksøkonomi ved indsamling af husholdningsaffaldet, som mest rationelt foregår på planlagte ruter. Der er også erhvervspolitiske perspektiver forbundet med affaldshåndtering, idet der opstår internationale markeder og infrastrukturer i takt med stigende krav til affaldshåndtering i mange lande. [3] Men affaldssektoren har ikke som f.eks. elektricitet, jernbane, vand og naturgas de samme monopolelementer i form af net: elledninger, jernbaneskinner, vand – og gasrør.

Som for anden offentlig forsyningsvirksomhed har de offentlige myndigheder (i dette tilfælde kommunerne) mulighed for at løfte deres forsyningsansvar for ansvarsbortskaffelse gennem offentligt ejerskab af produktionsmidlerne eller ved regulering af et marked og gennem offentlige kontrakter.

Indtil sidst i 1970'erne antog man at omkostningerne ved tilvejebringelse af forsyning på imperfekte markeder var overvældende, og i Europa var forsyningsvirksomhed altovervejende offentligt ejet.

Fra først i 1980'erne begyndte man at flytte fokus til omkostningerne ved offentligt ejerskab. Det skyldtes delvist en teoretisk udvikling, hvor en bølge af teori fokuserede på transaktionsomkostningerne ved offentlig produktion. Forfattere indenfor 'bureacratic theory', 'principal-agent' teori og 'public choice' teori pegede på de muligheder, som offentlige organisationer har for at forfølge andre mål end økonomisk effektivitet (f.eks. overdrevne tekniske ambitioner) og for at opbygge organisatorisk 'slack' – dvs. lægge beslag på flere ressourcer end er strengt nødvendige for at udføre deres pålagte opgaver. [4] De pegede også på den politiske dynamik, der gjorde det nemmere at lave aftaler, som forøgede den offentlige sektors forpligtigelser end aftaler, som tilgodeså skatteyderne. Desuden satte krisen i halvfjerdserne og den stigende internationale konkurrence statsfinanserne under pres og medvirkede til at øge fokus på den offentlige sektors udgifter. Det blev ikke mindst svært at finde penge til offentlige investeringer, og i mange lande så man til den private sektor for finansiering.

Samtidigt kom der ny økonomisk teori, som flyttede fokus fra transaktionsomkostninger og markedsfejl ved produktion på et marked. Baumol m.fl. udviklede teorien om 'contestable markets', ifølge hvilken et naturligt monopol, der er udsat for potentiel konkurrence, tvinges til at holde sine priser på et efficient niveau. Dette kræver dog, at der ikke er for høje adgangsbarrierer eller exit-omkostninger i sektoren. Samtidigt må monopolet være 'opretholdeligt'; dvs. at det ikke må være muligt for et andet firma at gå ind og tage den bedste del af monopolets marked. [5]

Endelig skete der teknologiske udviklinger i flere forsyningssektorer, som reducerede betydningen af stordriftsfordele på lokale markeder og gjorde det muligt at indføre konkurrence. Vækst i efterspørgslen reducerede også potentialet for monopoldannelser. Iværksættelsen af EU's indre marked accelererede denne udvikling.

3.3 Transaktionsomkostninger ved produktion på et marked og produktion i den offentlige sektor

Både offentlig planlægning og markedsøkonomi indebærer afvigelser fra den perfekte efficiens; dvs. at ressourcer udnyttes optimalt til at producere de goder, der giver størst mulig nytte for forbrugerne. I teorier om økonomisk organisation kaldes disse afvigelser ofte for transaktionsomkostninger. [6]

Vi vil i det følgende skelne mellem to dimensioner af økonomisk efficiens; produktions-efficiens og allokativ efficiens. Produktionsefficiens kaldes også teknisk efficiens, intern efficiens [7] eller x-efficiency – det modsatte af er x-ineffiency, der kan defineres som: ”failure of a productive unit to fully utilise the resources it commands and hence attain its efficiency frontier – the maximum level of output possible under prevailing resources and circumstances” [8]

Allokativ efficiens opnås dér, hvor den marginale nytte ved et produkt svarer til de marginale omkostninger, - dvs. at der ikke kunne opnås større nytte ved at anvende ressourcerne på at producere noget andet eller lade en anden producere. [9] I en artikel fra 2001 sammenligner Ole Jess Olsen og Klaus Skytte [10] transaktionsomkostningerne forbundet med offentligt ejerskab (og brugereje) med transaktionsomkostningerne forbundet med at købe forsyninger pr. kontrakt på et marked - og med at regulere dette marked, hvis der er tendens til monopoldannelser.

De konkluderer at i sektorer, hvor der hersker fuldkommen konkurrence er kontrakt-omkostningerne små, og offentligt ejerskab er sjældent effektivt. Det skyldes at offentligt ejerskab og manglende profitbegrænsning kan være forbundet med høje agentomkostninger – dvs. omkostninger forbundet med at overvåge, at virksomheden forfølger de mål, som ejerne ønsker, og udnytter ressourcerne effektivt. Agentomkostninger kan både gå ud over virksomhedens produktionsefficiens, hvis medarbejderne ikke er motiverede til at yde deres bedste og anvende ressourcerne effektivt [11], og de kan gå ud over den allokative efficiens, hvis virksomhedens ledelse f.eks. overbeviser sine ejere om at fastlægge produktions-omfanget på et højere niveau, end der kan afsættes profitabelt på et marked. [12] Der kan også være beslutningsomkostninger forbundet med at træffe beslutninger på vegne af alle ejere (eller skatteydere). Endelig kan finansiering og risikofordeling være et problem for offentligt ejerskab og brugereje. [13]

Ved ufuldkommen konkurrence stiger kontraktomkostningerne imidlertid for de borgere, der køber deres forsyninger på et marked, og de kan i visse tilfælde overstige transaktionsomkostningerne ved offentligt ejerskab. På forsyningsmarkeder, hvor der er store skalafordele, er der ofte omkostninger forbundet med simpel markedsmagt, som tillader et dominerende firma at tage for høje priser for sit produkt. Godet bliver dermed produceret i for små mænger, hvilket går ud over den allokative efficiens (for ikke at nævne fordelingsaspektet mellem monopolist og forbrugere). Monopolmagt kan også gå ud over produktionseffektiviteten, hvis virksomhedens ejere ikke tager de overskydende ressourcer ud af organisationen som profit.

Et firma kan også opføre sig monopolistisk, hvis det har 'ex post' markedsmagt (dette kaldes også 'lock-in'). Denne form for markedsmagt kan udøves på baggrund af store transaktionsspecifikke investeringer. Sådanne investeringer (sunk costs) udgør en troværdig trussel overfor potentielle konkurrenter, om at det dominerende firma vil føre priskrig, indtil konkurrenten forsvinder – sandsynligvis med tab. Lock-in kan også forekomme ved udlicitering, hvis en kontrakthaver f.eks. har opnået omkostningsfordele gennem en læringsproces, som nye konkurrenter ikke kan underbyde. Usikkerhed er også årsag til transaktionsomkostninger forbundet med lange kontrakter, hvis det er sandsynligt at betingelserne for kontrakten ændrer sig i løbet af kontraktperioden.

Man kan tage højde for kontraktomkostningerne ved at regulere privatejede selskaber. I disse tilfælde er der imidlertid omkostninger forbundet med den informationsasymmetri, der er mellem reguleringsmyndigheden og virksomhederne. Der er udviklet metoder til at kompensere for informationsasymmetrien gennem forskellige former for incitamentsregulering, men ingen af dem er uden omkostninger og risici. [14]

De fleste, der har forsket i de velfærdsøkonomiske effekter af liberalisering, fremhæver at fuld privatisering først bør komme på tale, når man har sikret en rimelig grad af konkurrence i en sektor. I en simpel teoretisk model (Vickers og Yarrow, 1988, her refereret fra Aage, 2003) konkluderes: ”privately owned firms tend, on average, to be more internally efficient when competition in product markets is effective… However when market power is significant, and particularly when company behaviout is subject to detailed regulation, there is little empirical justification for a general presumtion in favour of either type of ownership (Vickers og Yarrow, 1988). Finansministeriet når til same (måske ikke så overraskende) konklusion i Erfaringer med statslige aktieselskaber (Finansministeriet, 1993)

Efter disse generelle udsagn vil vi i det følgende afsnit 4 vi gå lidt tættere på affaldssektoren (deponi og forbrænding).

4 Kan der skabes konkurrence og et marked i sektoren?

Da de engelske markedsreformer af velfærdsstaten blev sat i værk fra 1989, blev der også igangsat et landsomfattende forskningsprogram med opgaven at følge effekterne af reformerne. Programmet blev koordineret af universitetet i Bristol, og lederne af programmet fremlagde i 1993 den første sammenfatning af undersøgelsesresultaterne. Her forsøger de også at sammenstille en teori for vellykket liberalisering. [15] Udgangspunktet er den grundlæggende økonomiske teori om konkurrencemarkeder. De opstiller en række kriterier, der skal være opfyldt for at en markedsreform skal give den forventede optimalitet. I det følgende tager vi i fremstillingen udgangspunkt i disse kriterier; men vi tilpasser dem affaldssektoren. De oprindelige seks kriterier, som bygger på Christoffersen og Paldam (2002) [16] er reduceret til 4 (1,2,3 og 4 nedenfor) og vi har tilføjet et femte om varmebindingen. Kriterierne går på tværs af den traditionelle skillelinie mellem transaktionsomkostninger og markedsfejl.

Konkurrencen skal fungere
Eksterne miljøeffekter.
Alle parter skal have god information, det skal være enkelt, billigt og uden risiko at bruge markedet og der skal være de rette incitamenter
Dårlige fraktioner skal også kunne afsættes
Fordelingsproblemer i forhold til fjernvarmen

4.1 Konkurrencen skal fungere

For at konkurrencen skal fungere skal en række betingelser være opfyldt. Der må eksempelvis ikke være betydelige stordriftsfordele. Ved affaldsforbrænding er der faldende marginalomkostninger til en vis grænse. Dette betyder, at der vil være tendens til, at store deponier og forbrændingsanlæg vil have fordele frem for små. En industri er et naturligt monopol, hvis en virksomhed kan producere den efterspurgte mængde til færre omkostninger end to eller flere virksomheder [17], og dette vil i nogen grad være tilfældet for affaldsforbrænding (her ses bort fra kraftvarmebindingen, jvf nedenfor). De teknologiske forhold gør således, at det må forventes, at store firmaer/anlæg vil dominere markedet.

Det kan også være fordelagtigt for affaldsselskaberne at satse på vertikal integration af flere led i affaldshåndterings-kæden (f.eks. både tilbyde indsamling, sortering, forbrænding og deponering). [18] Der kan endvidere være fordele ved horisontal integration med aktiviteter i energisektoren (i øjeblikket ejes enkelte affaldsforbrændingsværker således af elselskaber.) [19] Hvis sådanne integrations-strategier forfølges af private selskaber, giver det dem både en mulighed for at rationalisere deres aktiviteter og for at indtage en for dem fordelagtig position på markedet.

Der er således mulighed for at store selskaber kommer til at dominerer markedet, og dermed risiko for at de vil udøve markedsmagt på bekostning af affaldsproducenter og samfundsøkonomi.

Teorien omkring contestable markets siger, at monopolister og karteller undlader at bruge deres markedsmagt til at hæve priserne, da der ellers kommer andre producenter på markedet. Effekten af denne potentielle konkurrence begrænses dog, hvis det er omkostningsfuldt at komme ind på et marked og ud af det igen (hvis der er høje barrierer for 'entry' og exit). [20]

Hvis eksport af affald er mulig kan et hypotetisk dansk monopol ikke skrue priserne voldsomt i vejret. Hvis de gjorde det ville affaldsproducenterne bare eksportere deres affald. Også kapacitetstilpasningen vil blive lettet ved muligheder for import og eksport. Generel import og eksport vil selvfølgelig betyde at de danske priser bliver påvirket af priserne i de omkringliggende lande.

Sektorens stordriftsfordele, steds – og brugsspecifikke investeringer og mulighed for vertikal og horisontal integration medfører således som udgangspunkt en risiko for kartel- eller monopoldannelser. Det er ikke sikkert at der vil opstå inefficiente forhold, men risikoen er der.

4.2 Miljøeksternaliteter

Blandt potentielle markedsfejl m.h.t. til affaldsforbrænding og deponi er eksterne miljøeffekter. Markedet overser eksternaliteter, og internalisering af de eksterne effekter vil typisk være vanskelig. Eksternaliteter i form af miljøbelastning er en af de historiske årsager til at affaldshåndtering i dag er i offentligt regi. Der er næppe nogen tvivl om at en miljørigtig affaldsbehandling er dyrere, end hvis der ikke skulle tages miljøhensyn. Dette betyder at en offentlig miljøkontrol af affaldssektoren er påkrævet, men er ikke (længere) en begrundelse for at det offentlige skal udføre opgaverne. Miljøbelastningen er dog formentlig ikke større end for mange andre produktioner (f.eks. aluminium og cementproduktion), der i dag uden større problemer er på private hænder men underlagt offentligt miljøtilsyn.

4.3 Information og incitamenter

En liberalisering af affaldssektoren vil altså give miljømyndigheder en større rolle m.h.t. at kontrollere, at affaldsbortskaffelsen foregår miljømæssigt forsvarligt. Det er dog ikke en større rolle end myndighederne allerede i dag har i forhold til andre produktioner. Det er kommunerne der på borgernes vegne beslutter hvor husholdningsaffaldet skal behandles. Mht. erhvervsaffald indgår udgifterne til affaldsbortskaffelse indgår direkte i firmaernes økonomi. Udgiftsandelen til affaldsbortskaffelse er dog typisk lille.

Hvis nye aktører skal have mulighed for at konkurrere med kommunernes affaldsselskaber om kommunernes affald, kræves der en indsats for at sikre at konkurrenterne har lige vilkår og samme incitamenter.

Alle konkurrenter må have adgang til nye kontrakter, og ideelt set indebærer en fair konkurrence også, at alle aktører skal stå overfor muligheden for at gå fallit, og at de er underlagt de samme vilkår m.h.t. betaling af moms og skat. [21] Samtidigt må alle aktører have mulighed for at tage konkurrencen op. Hvis kommunale selskaber udsættes for konkurrence på dele af deres markeder, må de have mulighed for at kompensere ved at erobre markedsandele andetsteds. [22] Det kan indebære, at det på længere sigt bliver nødvendigt at give selskaberne større forretningsmæssig frihed – eventuelt gennem privatretlige former. Privat deltagelse – eventuelt i form af offentlig-privat samarbejde - kan også være en forudsætning for at få del i stordriftsfordele ved teknologisk udvikling og dermed drage fordele af de internationale perspektiver i affaldsbranchen.

Opgaven med at sikre lige vilkår for konkurrence mellem kommunale og private aktører bør ikke undervurderes (jvf erfaringerne fra elsektoren Larsen, 2003).

4.4 Dårlige fraktioner skal også kunne afsættes

På alle markeder findes der gode og dårlige kunder. I forhold til forbrænding og deponi betyder det, at alle fraktioner skal kunne bortskaffes. I praksis vil der jo normalt ske det, at der udvikles særligt gode tilbud til de gode kunder(såkaldt cream-skimmig, flødeskumning). Men samfundet har jo en åbenlys interesse i at alle fraktioner håndteres. Som situationen er i dag er affaldsbehandling "solidarisk", forstået således at det koster det samme at komme af med et ton affald på et givent anlæg. Priserne for affaldsbehandling er leveret på anlægget, og dermed er transporten til værket indeholdt i indsamlingsomkostningerne.

Men i et liberaliseret marked vil de billige værker kunne vælge imellem leverandører (idet alle ønsker at komme af med affald billigst muligt) og disse værker vil selvfølgelig vælge affald med en passende brændværdi og nem håndtering og dermed blive endnu billigere, mens de dyre værker må brænde affald der er dårligere end før og bliver derfor endnu dyrere. Det er bl.a. det, der er sket i Tyskland, jvf. Sørensen 2003. Alternativt kan man acceptere forskellige priser for forskellige fraktioner, dvs. hvor prisen afspejler affaldets kvalitet i forhold til brændværdi og håndteringsnemhed i forhold til et givent værk. Dette er teoretisk at foretrække fordi prisen herved afspejler varen/”affaldsforbrænding” mere præcist. Resultatet vil dog givetvis være at priserne stiger for det 'dårlige' affald..

4.5 Fordelingsproblemer i forhold til fjernvarmen

På forbrændingsanlæggene foregår der en samproduktion af varme, elektricitet og affaldsforbrænding. El-markedet er på vej til at blive liberaliseret, mens varmekunderne og affaldsforbrændingen fungerer efter hvile i sig selv-princippet. Hvis også affaldsforbrændingen liberaliseres, bliver varmeproduktionen den eneste tilbage under hvile-i-sig selv restriktionen, som når der i vid udstrækning er tale om forenet produktion er vanskelig at håndtere. Varmeefterspørgslen er meget uelastisk, og på kort sigt er der for flere af de nuværende fjernvarmeværker/fjernvarmekunder ikke relevante substitutter til fjernvarme.

Dette betyder samlet set, at der dels er mulighed for at affaldsforbrændingsanlæggene udnytter deres markedsmagt på fjernvarmemarkedet. Og producentens gevinst ved brug af markedsmagt kan være meget stor pga. den uelastiske fjernvarmeefterspørgsel. Der vil således være behov for at regulere forbrændingsanlæggene, for at sikre, at de ikke misbruger markedsmagt.

Hvordan en sådan regulering skal udformes ligger dog ikke lige for. Den nemme løsning som reelt går uden om problemet er at udskille monopoldelen, dvs. fjernvarmeproduktionen, således at denne kan fortsætte i et selskab under offentlig priskontrol. Hvis der imidlertid er tale om en ægte samproduktion er det i praktisk ikke muligt at udskille monopoldelen. Andre alternativer, hvoraf ingen dog er problemfrie er:

Alternativ 1: Anden reguleret pris end hvile i sig selv.

Mange fjernvarmeværker har andre muligheder for at få leveret varme end affaldsforbrændingsanlægget. Disse alternativer vil kunne være prisloft. I praksis er denne løsning dog ikke altid så enkel, fordi der kan være meget stor forskel på den variable varmepris fra den alternative varmeforsyning og de totale enhedsomkostninger fra den alternative varmeforsyning. Dette alternativ svarer til situationen i dag; hvor fjernvarmeprisen ikke hverken kan overstige en meget arbitrær omkostningsfordelt pris eller fjernvarmeværkets substitutionspris. For en række fjernvarmeværker/fjernvarmekunder er affaldsvarmen dog den eneste/ den helt overvejende varmeforsyning, så i disse tilfælde står man så tilbage med det arbitrære omkostningsfordelingsprincip som bestemmende for den maksimale pris affaldsforbrændingsanlægget kan tage for varmen hos fjernvarmekunderne/fjernvarmeværket. .

Alternativ 2: At liberalisere fjernvarmemarkedet og sætte priserne fri.

Dette gøres ved at tillade at fjernvarmekunderne(og/eller fjernvarmeselskaberne) skifter varmekilde og eksempelvis installerer et oliefyr hvis de er utilfredse med fjernvarmeprisen. Dette vil kræve en radikal ændring af varmeplanlægningen og i.ø. gribe ind i en lang række leveringskontrakter mellem affaldsforbrændingsanlæg og varmeværker.

Alternativ 3. Hvis varmekunderne ejer affaldsforbrændingsanlægget har det ingen umiddelbar tilskyndelse til at hæve varmeprisen. Dvs. at brugereje også kunne være et element i en løsningsmodel. Men det stiller natuligvis krav om at den demokratiske proces i et affaldsforbrændingsselskab ejet af varmekunderne er tilfredsstillende.

5 Udlicitering.

I tilfælde hvor man ikke mener at konkurrence på markedet er praktisabelt eller ønskeligt, kan man forsøge at skabe konkurrence om markedet gennem udlicitering af driften eller gennem en anden form for offentligt-privat samarbejde, som også kan indebære udlicitering af anlægsopgaver eller finansiering af nye anlæg. [23]

Transaktionsomkostninger ved offentligt ejerskab.

Der er sandsynligvis relativt høje agentomkostninger forbundet med den offentlige drift af anlæg. Offentlige driftsledere mangler ifølge teorien incitament til at optimere forbruget af personaletimer, ressourcer og eksterne tjenesteydelser. De har begrænsede muligheder og incitamenter til f.eks. at lave alternative aflønningssystemer, som belønner effektivt ressourceforbrug, jvf afsnit 3.3. På deponi-området har nogle anlæg (jvf Miljøstyrelsen, 2002) tilsyneladende svært ved at indrette arbejdet tilstrækkeligt fleksibelt til at overskydende personale til nogle tidspunkter kan sættes ind på andre områder og tidspunkter. På forbrændingsanlæggene kan man eventuelt frygte, at forbrændingsteknologi vælges mere ud fra tekniske ambitioner end ud fra omkostningsminimerende betragtninger. Der er tilsyneladende også store beslutningsomkostninger forbundet med den offentlige drift af deponier, idet kapaciteten ikke i alle tilfælde tilpasses til et faldende behov. Det kan skyldes, at beslutninger om lukning af deponier eller indskrænkning af åbningstiden er upopulære beslutninger, der har konsekvenser for den lokale beskæftigelse og for borgernes mulighed for at komme af med affald, når de vil.

Ved udbud af driften af deponierne, kan man teoretisk set reducere omkostningerne forbundet med at overvåge, at driften foregår effektivt og med at tage de nødvendige beslutninger for at kunne omkostningsminimere. Konkurrencen om kontrakten vil tvinge selskaberne til at tilbyde en pris, der ligger tæt på x-efficiency (jf. definition ovenfor). [24] Derpå bærer den private kontrakthaver risikoen for ekstra omkostninger ved inoptimal drift, og profitmotivet vil tvinge ham til at arbejde for omkostningsminimering. Opnåelsen af disse fordele afhænger imidlertid af, at der er en velfungerende konkurrence, som minimerer transaktionsomkostningerne forbundet med indgåelse af kontrakter på et marked.

Hensynet til konkurrence kræver hyppige udbud af afgrænsede opgaver.

I rapporten fra 2000, 'Competition in Local Services; Solid Waste Management' opregner OECD en række forhold, som har indflydelse på om udlicitering sandsynligt vil resultere i en nettobesparelse.

Først og fremmest er det vigtigt at sikre sig, at der kan skabes konkurrence om kontrakten, – dvs. at markedet ikke domineres af én eller få aktører. Det kræves også, at der ikke er så store omkostninger forbundet med at udarbejde bud, at det vil afholde potentielle konkurrenter fra at byde.

For det andet kræves det, at ydelsen ikke er så idiosynkratisk, at gældende kontrakthaver vil have signifikant bedre information om omkostningerne end potentielle konkurrenter. Dette ville skabe 'lock-in', dvs. at kontrakthaveren har så store fordele ift. andre at der ikke er reel konkurrence. Faren for informations-asymmetri og lock-in kan reduceres ved at udbyde kontrakten relativt hyppigt. Hyppige udbud kan ikke lade sig gøre, hvis kontrakthaver må foretage store irreversible investeringer for at varetage opgaven. Derfor er opgaver med store irreversible investeringer ikke egnede til udlicitering. [25] Det er også vigtigt, at den forlangte kvalitet kan defineres præcist, og at små udsving i kvaliteten ikke er politisk uacceptable

Ovennævnte hensyn tilsiger, at man bør udbyde forholdsvis simple og afgrænsede opgaver, som mange aktører kan byde på, hvis man vil befordre en effektiv konkurrence.

Udlicitering af komplekse opgaver reducerer konkurrence-elementet.

OECD rapporten behandler et problem kaldet 'skjult handlen' i forbindelse med transaktionsspecifikke investeringer. Det vil sige, at der er incitamenter til at underinvestere i slutningen af kontraktperioden, hvis opgavevaretagelsen kræver, at kontrakthaver foretager investeringer, som kun har værdi ved fornyelse af kontrakten. Problematikken omkring 'skjult handlen' synes relevant for spørgsmålet om vedligeholdelse af anlæg. På den ene side vil det være hensigtsmæssigt, at kontrakthaver, der står for driften af anlægget, også er ansvarlig for vedligeholdelse, da det må antages at give incitamenter til at drive anlægget på en måde, der minimerer udgifterne til vedligeholdelse. På den anden side vil kontrakthaver have incitament til at underinvestere mod slutningen af kontrakten til skade for ejeren af anlægget og den næste kontraktvinder. Hvis man vælger, at kontrakthaver skal stå for vedligeholdelsen af anlæg, er det derfor fordelagtigt at have lange kontraktperioder, - men det reducerer konkurrencen. Alternativet er at have omfattende tilsyn med kontrakthavers vedligeholdelsesaktivitet.

Hvis man udliciterer komplekse opgaver, der er svære at afgrænse og definere præcist, forøger det risikoen omkring ændringer i kontraktvilkår under kontraktperioden. Hvis kontrakten er ufuldstændig eller svær at håndhæve, kan kontrakthaver have incitamenter til at forringe kvaliteten og forlange en genforhandling af kontrakten, hvis udbyderen ønsker den kvalitet, man er vant til. [26] Det kan også tænkes, at udbyders krav ændres undervejs i kontraktforløbet. I så fald må man også forhandle tillægskontrakter uden for konkurrence.

OECD rapporten anbefaler, at man kræver at kontrakthaver stiller en sikkerhed på $5 mio., som mistes i tilfælde af 'non-performance or unsatisfactory performance' før kontraktens udløb. [27] En anden mulighed er at tage hensyn til firmaets ry, når man vælger kontrakt-vinderen, - men det reducerer naturligvis konkurrenceelementet. Det er ifølge OECD rapporten en væsentlig grund til den svage konkurrence på det franske marked, jvf også Sørensen (2003). I tilfælde af, at man udliciterer hele deponier, må man tage hensyn til, om firmaet har kapacitet til at kontrollere faren for udslip, og om det kan stille garantier for oprydning efter eventuelle udslip.

Hvis man vælger at udbyde komplekse opgaver, der både indebærer elementer af drift, investering og risiko-håndtering, bliver der færre aktører, der kan løfte opgaven, og risikoen for at kontraktvilkårene ændres undervejs forøges. Dette vil reducere konkurrenceelementet.

Udlicitering kræver teknisk og juridisk kompetence og 'indkapsling' af de politiske krav.

Hvis man vil fastholde konkurrencevirkningen af en udlicitering er det altså vigtigt, at ydelsen kan defineres præcist, og at der ikke stilles nye krav undervejs i kontraktforløbet. Hvis ydelsen har stor betydning for borgernes politiske stillingtagen til kommunen, bliver det svært for kommunen at undsige firmaet, som har den tætte borgerkontakt, ved utilfredshed og/eller uenighed om ydelsen. Derfor fristes politikerne til at give efter for eventuelle krav om ekstrabetaling. Udlicitering kræver derfor, at de politiske krav kan 'indkapsles' nøje i et sæt rammebetingelser. [28]

Udlicitering af komplekse opgaver kræver stor juridisk og teknisk kompetence; - herunder indsigt i det reelle omkostningsniveau for ydelserne, evne til at definere den forventede ydelse og kontraktbetingelser præcist, og kompetence til at vurdere budenes kvalitet. I kommunerne ligger den tekniske kompetence oftest i de affaldsselskaber, som man vil udsætte for konkurrence.

Hvis kommuneforvaltningen skal optræde som myndighed i forhold til affaldsselskaberne, som kan byde på egne opgaver, vil man sandsynligvis få brug for faglig og juridisk assistance. I Frankrig og England, hvor man udbyder mange opgaver, har man eksempelvis statslige organisationer, der assisterer kommunerne i udbudsprocessen.

Alternativt kan man forestille sig, at affaldsselskaberne optræder som udbudsmyndighed, og udbyder mindre opgaver. Derved kommer 'bestiller-udfører skellet' til at ligge på et lavere organisatorisk niveau, således at 'bestiller' har praktisk erfaring med opgaven.

Endelig må man overveje, om kontrakten skal indeholde betaling for en forud specificeret mængde affald. De tyske vismænd mener, at private affaldsfirmaer vil foretrække såkaldte 'take-or-pay' kontrakter, for at minimere deres egen risiko forbundet med svingende affaldsmængder, men sådanne kontrakter vil forringe kommunens incitament til at reducere affaldsmængderne.

Set i forhold til deponier og affaldsforbrændingsanlæg peger gennemgange oven for på at deponier vel kunne være egnede til udlicitering, hvor i mod det er mere tvivlsomt for affaldsforbrændingsanlæg.

6 Litteraturliste

Aage, Hans (2003): Privatisering. I Bregn, Kirsten: Økonomiske incitamenter & markeder. Jurist – og Økonomforbundets Forlag (2003)

Andersen, P., Nielsen, L. og Nissen, T. (1999) Velfærdsøkonomi, Odense Universitetsforlag

Bartlett, W, Roberts, J.A. and Le Grand J. (1998) A revolution in social policy, Quasi-market reforms in the 1990's. The Policy Press, Bristol

Baumol, W.J., Panzar, J.C., Willig, R.D. (1982) Contestable Markets and the Theory of Industry Structure, Harcourt Brace Jovanovich Inc., New York et al.

Begg, D, Fischer, S., Dornbusch, R. (1997) Economics, McGraw-Hill Book Company Europe, Berkshire

Christoffersen, Henrik og Martin Paldam (2002): Frit valg og andre delvise markedsløsninger. AKF-forlaget, København

Defeuilley, C. (1999) Gestion des déchets ménagers en France et en Grande-Bretagne, Ademe, Paris.

Finansministeriet, (1993) Erfaringer med statslige aktieselskaber, København (Dybkjærrapporten)

Finansministeriet (2003) Investeringsplan, København

Tina Karlberg (2000), Teknisk försörjning i förändring, Stockholm

Konkurrencestyrelsen, (1999), Redegørelse om affald, Købehavn.

Lane, Jan-Erik (2000) New Public Management, Routledge, London and New York.

Larsen, Anders (2003): Notat om erfaringer fra energisektoren.

Lange, Oscar og Fred M. Tayler (1938): On the economic Theory of Socialism, University of Minnesota Press, Minneapolis.

McMaster, R. (1998) The X-efficiency properties of competitive tendering, IN Bartlett, W, Roberts, J.A. and Le Grand J. (1998) A revolution in social policy, Quasi-market reforms in the 1990's. The Policy Press, Bristol.

Miljøstyrelsen, 2002: Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark. Orientering fra Miljøstyrelsen Nr. 2 2002. Udarbejdet af Mette Bøgelund, Eva Willumsen og Mads Paabøl Jensen, COWI A/S for Miljøstyrelsen

Newbery, D. M. (2002) Regulating Unbundled Network Utilities, IN The Economic and Social Review Vol. 33:1

OECD (2000) Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs, Committee on Competition Law and Policy, Competition in Local Services: Solid Waste Management., Paris

Olsen, Ole Jess (1993), Regulering af offentlige forsyningsvirksomheder i Danmark, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København

Olsen, Ole Jess og Klaus Skytte (2002) Consumer Ownership in the Liberalized Electricity Markets. The Case of Denmark, IN Annals of Public and Cooperative Economics 73:1 p. 69-88

Pauschlau, H, (2002) Privatisierung, Liberalisierungstendenzen in der deutschen und europäischen Abfallwirtschaft, Müll und Abfall, nr. 3/2002

Vickers, J og G. Yarrow (1988): Privatization: An Analysis, Cambridge, Mass, MIT Press.

Williamson, O.E. and Scott. E. Masten, (1999) The Economics of Transaction Costs, Elgar Critical Writings Reader, Cheltenham UK et al.

Fodnoter

[1] Denne parallelitet mellem det perfekte marked og den perfekte plan er ikke en ny erkendelse se f.eks.: Lange og Taylor (1938), men den glemmes ofte.

[2] Olsen, 1993, p. 16

[3] Konkurrencestyrelsen (1999), p. 1

[4] Se f.eks. Lane, J. (2000)

[5] Baumol, W., Panzar, J., Willig, R.D. (1982), Olsen (1993)

[6] F.eks. O.E. Williamson (1999)

[7] Begreb brugt i Aage (2003)

[8] Leibenstein og Maital efter McMaster IN Bartlett og LeGrand (1998) p. 44

[9] Lane (2000) p. 61, Begg, Fischer and Dornbusch (1997) p. 240-241

[10] Olsen og Skytte (2001)

[11] Lane (2000)

[12] Dette er Niskanens argument om den budget-maksimerende bureaukrat, Lane (2000)

[13] Olsen og Skytte (2001)

[14] Newberry, (2002)

[15] Jf. Le Grand og Bartlett (1993), Christoffersen og Paldam(2002).

[16] Kriterierne ligger tæt op af lignende kriterier præsenteret i Aage (2003). I Christoffersen og Paldam (2002) er kriterium 3 sammensat af tre forskellige kriterier.

[17] Baumol, W., Panzar, J., Willig, R.D. (1982), Olsen (1993)

[18] Dette er ifølge Defeuilley (1999) en strategi, som følges af de to store selskabsgrupperinger på affaldsområdet i Frankrig.

[19] Ifølge Karlberg (2000) forsøger europæiske energi-selskaber at få konkurrencefordele ved at integrere horisontalt med andre forsyningsområder.

[20] Baumol, Panzar, Willig (1982)

[21] Jf. Combus-sagen, hvor de private vognmænd blev sure over at konkurrere mod en virksomhed, der havde statskassen i ryggen, samtidigt med at Combus havde det svært, fordi man havde overtaget forpligtigelsen for et antal tjenestemænd, der var dyrere end chauffører på private overenskomster.

[22]Pauschlau (2000)

[23] Se regeringens 10-årige investeringsplan for en opregning af forskellige mulige former for offentligt-privat samarbejde. Finansministeriet (2003). Så også begrebskataloget til COWI/AKF's projekt.

[24] Jf. Lane

[25] OECD (2000) p. 29

[26] Jf. Arriva, som måtte have tillægskontrakter for at køre lige så mange afgange i myldretiden, som DSB havde gjort. Den oprindelige kontrakt specificerede det antal afgange, Arriva var forpligtiget til at køre - men ikke i tilstrækkelig grad, hvornår disse afgange skulle køres.

[27] OECD (2002) p. 31

[28] Finansministeriet (2003), Defeuilley (1999) fortæller i øvrigt, at en væsentlig grund til de høje omkostninger forbundet med udlicitering af affaldsbehandlingsanlæg i Frankrig er, at de politiske krav til kontrakten ændres undervejs i kontraktforløbet, og kommunerne derfor må tegne tillægskontrakter uden for konkurrence.