| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

Bilag C

Erfaringer fra elsektoren

1 Sammenfatning og konklusion

En metode til at fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering er at lære af erfaringerne fra andre sektorer, der har gennemført en liberalisering.

I dette notat trækkes erfaringer fra elsektorens liberalisering. Der er naturligvis store metodiske problemer ved en sådan erfaringsoverførsel. Hele elsektoren blev set i sammenhæng i liberaliseringsprocessen. Heroverfor står, at en stor del af affaldsbehandlingen finder sted uden for de deponerings- og forbrændingsanlæg, der er i fokus her. Vigtige behandlingsmetoder som genanvendelse og genbrug diskuteres ikke i notatet.

Alt i alt er der således snarere tale om at stille kvalificerede spørgsmål end at give svar.

Der er det fællestræk mellem liberaliseringen af elsektoren og en evt. liberalisering af affaldssektoren, at liberaliseringen ikke sker fordi dansk affaldsbortskaffelse generelt målt internationalt er ineffektiv. Det var også situationen midt i 1990'erne for elproduktionen. Når man liberaliserer er det snarere p.gr.a. en generel manglende tillid til, at det er igennem det offentlige og velfærdsstaten, at virksomheder og husholdninger sikres en række vigtige ydelser

Der er store forskelle på udgangssituationen ved liberaliseringen af elsektoren i forhold til liberaliseringen af deponi og forbrænding. For elsektoren gælder fx, at der er naturlige monopoler i forbindelse med elnettet (distribution og transmission) og frem for alt for systemansvaret (Elkraft-system og Eltra). Når det trods dette har kunnet lade sig gøre at adskille konkurrence og monopolaktiviteter i elsektoren, måtte man tro, at det samme kan lade sig gøre for deponi og forbrænding.

Med hensyn til reguleringen af monopolerne viser erfaring fra elsektoren, at det kan lade sig gøre at indføre andre former for monopolregulering end hvile i sig selv. Fx anvendes en regulering, der bygger på bench-mark af netselskaberne i såvel el - som gassektoren.

Disse reguleringsformer har skabt behov for at etablere nye åbningsbalancer for selskaberne. Ved liberalisering af forbrænding og deponi er et tilsvarende begivenhedsforløb sandsynligt. Aktivmassen vil blive skrevet op, fordi der formentlig også i affaldssektoren er anvendt korte afskrivningsperioder. Som i elsektoren vil diskussionerne om ejendomsret (brugernes/fælleskommunale selskabers/kommunernes) også blive udspillet. Uanset hvor offentlige selskaberne (deponi og forbrænding) ”ser ud”, er de formentlig i vid udstrækning i Grundlovens forstand private. Et forhold, der ofte kun vil kunne ændres direkte ved privatretligt køb eller ekspropriation.

I elsektoren har det ofte været svært at få miljøreguleringen til at følge med. Der er opstået store uforudsete såvel positive som negative miljøeffekter. Miljøeffekterne i de to sektorer (el og affald) er meget forskellige. Fra elsektoren er det i dansk sammenhæng mest emissioner til luft. Disse emissioner er enkle at kontrollere. Der er også simple miljøeffekter fra forbrænding og deponi, hvor markedet potentielt vil kunne effektivisere; men der er også emissioner fra affaldssektoren, der er meget giftige, flygtige og vanskelige at kontrollere. Tilsvarende må forventes at gælde for fastholdelse af affaldshierarkiet. Fx vil kontrol af, at papir genanvendes, kræve løbende kontrol med affaldsleverancerne til forbrændingsanlæg og deponier. Med erfaringerne fra elsektoren in mente må man således være opmærksom på, at miljøreguleringen skal gennemtænkes nøje, både med hensyn til teknologi, behandlingsstandarder og organisering.

I forhold til effektivisering af affaldssektoren er der grund til at erindre, at effektiviseringspotentialerne for deponi og forbrænding tilsyneladende er væsentligt mindre end i elsektoren, 10% for forbrænding og maks. 40% for deponi. Heroverfor står et sammenligneligt effektiviseringspotentiale på over 50% for distributionsselskaberne i elsektoren. I denne sammenhæng er den gode nyhed, at det i elsektoren er lykkedes at etablere et reguleringssystem, der har potentialet til at realisere disse store gevinster. Den dårlige nyhed er, at effekten heraf endnu ikke er demonstreret. For såvidt forventninger til effektiviseringer af affaldssektoren bygger på forestillinger om let realiserbare effektiviseringspotentialer og stordriftsfordele, tilsiger erfaringer fra elsektoren – om ikke andet – så at sikre, at disse stordriftsfordele er tilstrækkeligt dokumenterede.

Ifølge traditionen fra elsektorer og andre liberaliserede sektorer (jernbane og tele) vil en liberalisering på forbrændings- og deponeringsområdet rejse en diskussion af forankringen af reguleringen i staten. Det gælder både af monopoler og de dele af affaldsmarkedet, der kan konkurrenceudsættes. Et parallelt forløb m.h.t. deponi og forbrænding i forhold til situationen i dag, forløbet i elsektoren vil det parallelle forløb betyde, at dele af Miljøstyrelsens kompetence skal deles med en ny ”uafhængig affaldsregulator”.” og/eller systemansvarlig. Også kommunernes og de kommunale affaldsselskabers opgaver måtte forventes at blive ændrede/reducerede. Dette gælder naturligvis især, hvis der etableres egentlige konkurrencemarkeder. Men ændret organisering af myndighedsreguleringen er ikke en naturlov. Ved liberaliseringen af den norske elsektor fastholdt man i store træk de eksisterende ejerforhold og myndigheder. F.eks blev der ikke som i Danmark etableret en ny uafhængig regulator (Energitilsynet) [1].

Alternativt til eller parallelt med liberalisering kunne man overveje at supplere hvile-i-sig-selv-reguleringen med f.eks. flere nøgletalssammenligninger og dea-analyser, samt BAT og BATNEEC. Sådanne analyser vil gøre det muligt for ejere, brugere og ansatte at arbejde med effektivisering af drift og struktur [2] [3]

Endelig bemærkes, at bl.a. selskabsopdelingen og etableringen af Energitilsynet har ændret de politiske processer inden for energipolitikken. Der er blevet mere politisk fokus på sektoren. Otte love på godt to år taler sit tydelige sprog. Hvis man talte spaltemillimeter i dagbladene, ville man få samme resultat. Noget tilsvarende må forventes at ske ved liberalisering af affaldssektoren. En liberalisering af affaldssektoren vil sikkert skabe en forøget politisk debat, hvilket vel alt andet lige må betragtes som positivt.

2 Baggrund og formål

Igennem de seneste mange år er en række funktioner, der tidligere blev varetaget af den offentlige sektor, blevet liberaliseret. Det gælder fx teletjenester, jernbanedrift og de ledningsbundne energiformer, elektricitet og naturgasforsyning. Dette notats formål er at beskrive og analysere liberaliseringen af elsektoren, først og fremmest i Danmark. Dette kan i forhold til affaldssektoren være relevant i sig selv, fordi der ofte refereres til elsektoren i forbindelse med diskussioner om liberalisering af andre sektorer. Men hovedformålet med notatet er naturligvis at lære af de erfaringer, man gjorde i forbindelse med liberaliseringen af elsektoren med henblik på yderligere liberalisering af affaldssektoren (affaldsforbrænding og deponi) [4].

Inden vi diskuterer liberaliseringen af elsektoren og forsøger at drage erfaringer herfra, er det værd at bemærke, at den samlede energisektor typisk ses som bestående af en oliesektor, en kulsektor, en gassektor, vedvarende energi og de transformerede energiformer, elektricitet og varme. Olie- og kulsektoren har længe fungeret under konkurrence i de vestlige lande. Med sine leverancer af brændstof til transportsektoren er oliebranchen en af de mest vitale for vestlige samfund. Det er altså ikke sådan, at de væsentligste energisektorer er offentligt ejet.

Der kunne nok drages erfaringer mellem de fleste energisektorer i forhold til yderligere liberalisering af affaldssektoren. Når der i dette notat tages udgangspunkt i elsektoren, er det fordi, det formentlig er herfra, der er høstet flest erfaringer, fx med en meget radikal opdeling imellem monopolaktiviteter og konkurrenceaktiviteter. Elsektoren har, ligesom affaldssektoren, stærke forbindelseslinier til den kommunale sektor. Som en sidste grund til at fokusere på elsektoren bemærkes, at en parallel gennemgang af el, gas og fjernvarmesektor vil sprænge rammerne for dette notat. Der vil dog lejlighedsvis i notatet blive trukket på erfaringer fra gassektorens liberalisering.

Der er naturligvis store metodiske problemer ved en sådan erfaringsoverførsel, så der er snarere tale om at stille kvalificerede spørgsmål end at give svar. Meget forskellige rammebetingelser gør det generelt problematisk at overføre erfaringer med hensyn til organisering fra fx engelsk og amerikansk liberalisering af energisektoren, derfor fokuseres på den danske elsektor. Traditionen for brugereje og kommunalt eje er om ikke unik så dog speciel.

3 Liberalisering af elsektoren

3.1 Lidt historie

De første danske elværker blev etableret i byerne i slutningen af 1800-tallet med henblik på at producere strøm til lys. Disse elværker blev ofte bygget af private entreprenører med et patent fra Edison. Efter en periode overtog byerne de private virksomheder eller etablerede deres egne værker [5].

I det oprindelige elværk var der både produktion og salg, en nutidig terminologi, som formentlig i slutningen af 1800-tallet har virket fremmedartet, hvortil jo med nutidig terminologi kommer funktionerne, transmission, distribution og systemansvar (se evt. tabel 1). Men ny teknologi med hensyn til transformering af elektricitet og transmission af højspænding gjorde det muligt at distribuere el over lange afstande. Og ny teknologi for forbrænding af kul og gas gjorde det også muligt at realisere stordriftsfordele ved at bygge større kraftværker, som kunne forsyne flere forbrugere mere økonomisk end de små lokale kraftværker. Det blev også muligt at udnytte billig vandkraft, som ellers havde været for langt væk fra forbrugscentrene i byerne. NESA udnyttede de nye muligheder for at transmittere strøm ved at lægge et kabel til Sverige med henblik på at modtage strøm fra vandkraftværkerne i den sydlige del af Sverige.

Der var forskellige måder at reorganisere elforsyningen med henblik på at udnytte stordriftsfordelene. I de store byer var væksten i forbruget stor nok til at danne basis for store kraftværker, og det var ofte bystyret, som tog initiativet til at modernisere elforsyningen. I København blev det første store moderne kraftværk (H.C. Ørstedsværket) sat i gang i 1920. Forsyningssikkerhed og stordriftsfordele blev også realiseret ved at integrere de store kraftværker i regionale, nationale og internationale net. Regeringen forsøgte i perioden imellem de to verdenskrige i en top-down-proces at etablere regionale og nationale elforsyningssystemer. Men dette var forgæves. Det var først efter den anden verdenskrig, at der blev gennemført en yderligere centralisering og på det tidspunkt i en bottom-up-proces på initiativ af de kommunale og de forbrugerejede værker.

På længere sigt blev den organisatoriske løsning på centraliseringen forbrugerejede værker. Kommunerne besluttede i vid udstrækning at lukke deres egne kraftværker og erstatte dem med værker ejet i fællesskab med de “på landet baserede” forbrugerejede forsyningsselskaber. Efter en periode begyndte disse nye selskaber at samarbejde inden for rammerne af to regionale organisationer: Elsam i Vestdanmark og Elkraft i Østdanmark med henblik på at udnytte fordelene ved fx fælles køb af brændsel og »dispatch«, dvs. hele tiden producere på den billigste portefølje af værker.

For at grave en anelse dybere med hensyn til kommunernes rolle i elsektoren lad os da tage en kort diskurs til Energi Randers, tidligere Randers Kommunale Værker.

Afhængig af synsvinkel kan der gives forskellige forklaringer på denne oprindelige organisering af den danske elsektor. Men et udgangspunkt kan tages i nyere økonomisk teori om organisering, her i det væsentlige refereret fra Olsen og Skytte (2001). Olsen og Skytte bygger på: Hansmann (1996); Hart (1995); Milcrom & Roberts (1992). Det korte af det lange i denne teoretiske diskussion er, at ejerskab sommetider er bedre end at overlade en produktion til en privat investor og derefter købe varen på et marked. Et traditionelt privatejet elværk (med integreret produktion, distribution og salg) vil have lokalt monopol og dermed gode muligheder for at udnytte monopolfordele. Derfor etableres der ofte i denne situation offentlige regulatorer (Elprisudvalget, Gas- og varmeprisudvalget nu afløst af Energitilsynet). Men disse regulatorer vil af mange grunde have vanskeligt ved at sikre, at elforbrugerne ikke bliver udnyttet af de lokale monopoler. En væsentlig grund til dette reguleringssvigt er markant asymmetrisk information med risiko for capture mellem regulator på den ene side og elværker og elsektoren på den anden side. Med capture tænkes bl.a., at regulator for overhovedet at få et grundlag for at regulere, er nødt til at tage udgangspunkt i informationer fra de regulerede selskaber. Ved at eje selskaberne undgår forbrugerne begge typer af problemer.

Men brugereje er naturligvis heller ikke problemfrit. Kollektive beslutninger kan være vanskelige og byrdefulde, når en gruppe med forskellige interesser skal etablere fælles ejerskab og træffe beslutninger i det daglige. Men på landet var ejerne typisk landbrugere med i vid udstrækning fælles interesser. Det bidrog til at reducere dette problem. Andre grupper som fx virksomheder kunne godt nok blive udnyttet af landbrugerne, men da disse virksomheder ofte var relativt store, var de attraktive bidragydere til de fælles omkostninger og de ville i øvrigt typisk troværdigt kunne etablere deres egen forsyning. Det vil give disse virksomheder en god forhandlingsposition over for landbrugerne.

Man kan så spørge, hvorfor forbrugerejede selskaber blev den normale organisationsform på landet, men ikke i byområder, hvor kommunale selskaber blev den typiske organisationsform. Hovedargumentet her er en meget større forskel i interesser mellem beboere i byområder end i landområder. Dette ville i byområder give meget større omkostninger ved kollektive beslutninger i et forbrugerejet selskab. Ejerne ville fx gruppere sig i virksomhedsejere, boliglejere og boligejere. Et kommunalt selskab giver den samme fordel i byerne som et brugerejet på landet Det kommunale selskab sikrer imod, at et privat monopol udnytter beboerne. Og kommunen har erfaring med kollektive beslutninger på vegne af forskellige grupper med forskellige interesser. Fx vil et byråd have erfaring med at håndtere interesseforskelle imellem virksomheder og beboere, ejere og lejere.

Alt i alt løste et kommunalt elselskab i byerne og et brugerejet selskab på landet de samme problemer med hensyn til at sikre brugerne imod udnyttelse fra et privat monopol, en udnyttelse man kan frygte, at en svag regulator ikke fuldt ud evner at dæmme op for.

Der er naturligvis også problemer forbundet med brugereje. Et typisk problem ved brugereje er vanskelig finansiering. Her betyder elektricitetens karakter af et nødvendighedsgode med lav priselasticitet, at finansieringen ikke er så vanskelig endda. Et andet problem kan være håndtering af selskabets værdier over tid. For de brugerejede selskaber på landet gælder her, at værdien af den lokale elforsyning i en vis udstrækning er kapitaliseret i bedrifterne, og i byerne er det igen noget, som bystyret har erfaring med med hensyn til anden form for kommunal infrastruktur [6].

3.2 Konkurrence og liberalisering

Der kan anlægges forskellige perspektiver på liberaliseringen af el- og gassektoren. I det følgende fokuseres på EU's rolle. Formålet med EU har siden dets oprettelse i 1957 (som EF) været »ligevægt i samhandel og redelig konkurrence«. »Fællesskabet skal endvidere virke for fjernelse af hindringer for den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital mellem medlemslandene« [7].

I mange år arbejdede man herpå ved at reducere toldbarriererne mellem landene. Men tilbage stod organisatoriske og tekniske hindringer for handel. En målsætning om at skabe et ægte indre marked blev genoplivet i 1987 med den europæiske enhedsakt. I de første år med at realisere det indre marked var energisektoren ikke i spil, formentlig fordi den var præget af national beskyttelse af stærke monopoler. Trods disse særlige karakteristika betragtedes energiområdet som en vigtig komponent i det indre marked, hvilket blev bekræftet gennem Rådets resolution fra 1986 om EU's energipolitiske målsætninger. Allerede i 1988 udarbejdede EU's energidirektorat en hvidbog om de problemer, der skulle løses for at skabe et indre energimarked [8]. På el- og gasområdet pegede rapporten på den manglende frie adgang til at producere energi og til at benytte de overordnede transmissionsnet. Det var i den sammenhæng et problem, at nettene var opbygget til regional og national, men ikke europæisk optimering. Den meget forskellige beskatning i de enkelte lande og den manglende gennemsigtighed udgjorde hindringer for et europæisk energimarked. Forskellige takstprincipper kunne betyde, at udvalgte kundegrupper (fx energiintensive virksomheder) favoriseredes i nogle lande [9]. Hvidbogen blev fulgt op med Europarlamentets og Rådets direktiv af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet. Direktivet trådet i kraft i 1997. Ifølge direktivet påhvilede det medlemslandene at implementere det i løbet af to år. I Danmark skete det ved L 375 af 2/6 1999 [10].

Det, som EU ønskede sig, var

1. bedre tilpasning til individuelle brugerønsker, fx med hensyn til forskellig forsyningssikkerhed, afbrydelighed, grøn strøm etc.
    
2. effektivitet i forbrug og investering.

Specielt punkt a. står jo i diametral modsætning til den tidligere danske organisering. EU ønskede effektivitet ved hjælp af liberalisering og konkurrence og ikke ved hjælp af et bottom-up-system som det danske, hvor effektiviteten og brugerbeskyttelsen skulle sikres gennem brugerejede og kommunaltejede lokale monopoler. Hertil kommer, at det offentlige (EU og de nationale regeringer) fortsat påtager sig et stort politisk ansvar for forsyningssikkerhed, miljø og forbrugerbeskyttelse; hvilket jo har ført til en meget omfattende regulering.

Man behøver ikke at se på trenden mod liberalisering som noget, der kommer fra Bruxelles. Når England (og Wales) liberaliserede sit el- og gasmarked i 1990, var det en national politisk beslutning, som ikke havde noget med EU at gøre. De tidligere statsselskaber blev privatiserede. De blev opdelt vertikalt i produktion, transmission og distribution og horisontalt i flere konkurrerende produktionsselskaber. Alle kunder skulle efterhånden i princippet frit kunne vælge leverandør. I et forsøg på at øge markedsgennemsigtigheden, blev der oprettet en elbørs. De store selskaber skal sælge deres elektricitet over børsen. At liberaliseringen af elsektoren ikke blot kommer fra Bruxelles kan også illustreres ved, at Norge, der jo ikke er medlem af EU, startede tidligere og er længere fremme med liberalisering af elsektoren end Danmark. Liberaliseringen i Norge (og Sverige) lagde et pres for reorganisering af elsektoren i Danmark; hvis det traditionsrige samarbejde inden for Norden skulle fortsætte.

Ser man konkret på den danske elsektor, har det, for at indføre konkurrence, været nødvendigt at udskille monopolaktiviteterne i sektoren fra konkurrenceaktiviteterne. Det som i sektorens barndom dvs. i starten af 1900-tallet blev betragtet som en aktivitet (produktion og distribution af elektricitet) er nu opdelt i følgende seks funktioner, L 375 2/6 1999, jf. tabel 1. I tabellens sidste søjle er sektorens regulator og sektorens omkostnings- og prisregulering anført.

Tabel 1 Funktioner i elsektoren efter markedsreformen

Antal selskaber: www.energitilsynet.dk

Elkraft-transmission og Eltra er en samarbejdsorganisation for i alt otte regionale transmissionsselskaber.

Hertil kommer 56 tranformerforeninger, der i denne sammenhæng er defineret som netselskaber med en åbningsbalance på under en million.

Tabellen beskriver seks selskabstyper i sektoren, deres aktiviteter, de typiske selskaber, og om der er tale om monopol- eller konkurrenceselskaber. I den sidste søjle er anført regulator og reguleringsform. Der anvendes tre forskellige reguleringsmetoder for de regulerede monopoler. For at gennemføre denne regulering har det været nødvendigt at etablere nye åbningsbalancer, hvorved værdierne i netselskaberne forventes opskrevet. Problemet med de gamle balancer var, at de fra selskab til selskab var meget forskellige. Fx var der forskel mellem de to store grupper: kommunale og ikke-kommunale selskaber. Under hvile i sig selv-regulering med lokalt monopol har selskaberne ikke haft behov for at bekymre sig så meget om værdien af deres aktiver, og om værdierne var sammenlignelige selskaberne i mellem. Opskrivningen er sket med udgangspunkt i de nedskrevne teknologikorrigerede genanskaffelsespriser for selskabernes aktiver. Et helt specielt problem for elsektoren har været at opgøre værdien af selskaberne 1. januar 1977. Denne kapital tilhører nemlig de oprindelige ejere; hvorimod den del af kapitalen, der er opbygget fra 1977, med enkelte mindre undtagelser, skal komme forbrugerne til gode [11]. Med hensyn til markedsåbningen bemærkes, at cirka 40% af elforbruget er holdt ude fra markedet. Der er tale om såkaldt prioriteret produktion, bl.a. vindkraft og decentral kraft/varme.

I kølvandet på elreformen er der sket mange sammenlægninger af selskaber; men samtidigt har mange af de tidligere “distributionsselskaber” tvunget af reformen måttet opdele sig i mindst to selskaber, et netselskab og et forsyningspligtselskab. Alt i alt er der således flere selskaber i sektoren efter elreformen end før elreformen. Med fokus på organisationsomlægningen i et selskab, SEAS er dette selskabs organisering før og efter elreformen beskrevet i Johannsen (2000).

De på kort eller langt sigt konkurrenceudsatte selskaber har også straks i kølvandet på elreformen etableret en markant markedsføring (branding). Der er også tegn på, at de forskellige energiselskaber gennem vertikal integration forsøger at modvirke den konkurrenceskabelse, som er tilsigtet ved hjælp af selskabsopdelingen (den såkaldte unbundling). NESA fra elsektoren og DONG fra gassektoren er godt nok opdelt i en række selskaber. Men både DONG og NESA søger bl.a. i markedsføringen at fastholde de unbundlede selskaber i en samlet koncern (se Munksgaard m.fl. 2003).

3.3 Fordelingspolitiske hensyn

I den energipolitiske debat er forsyningspligtselskaber (L 375 § 34) ikke så markante i forhold til de øvrige selskaber i tabel 1. Men overalt i reorganiseringen af energisektoren har spørgsmålet om at sikre dem, der ikke ønsker/eller ikke kan gøre brug af markedet været centralt.

Forsyningspligtselskaberne har indtil videre i den danske reorganisering været en del af svaret på, at man på den ene side gerne vil markedsføre; men samtidigt på den anden side beskytte de forbrugere, der ikke kan eller vil gøre brug af markedet.

Forsyningspligtselskaberne har således en veldefineret rolle; men den praktiske udmøntning af rollen i nogle levedygtige selskaber er ikke problemfri. På den ene side har de træk af at være en offentlig virksomhed med regionalt monopol. Der er tæt regulering fra Energitilsynet både med hensyn til priser og markedsføring. På den anden side forventes forsyningspligtselskaberne inden for deres monopolområder at overleve og udvikle sig i konkurrence med elhandelsvirksomheder. Elhandelsvirksomhederne kan med en hver form for markedsføring “stjæle” forsyningspligtvirksomhedernes bedste kunder. Forsyningspligtselskabernes muligheder for at svare igen med aggressiv markedsføring og særlige rabatter er begrænsede på grund af deres status som halvoffentlige selskaber. Forsyningspligtselskabernes rolle efter den fulde markedsåbning den 1. januar 2003 er da også uklar.

3.4 Forsyningssikkerhed

Begrebet forsyningssikkerhed dækker over et bredt spektrum af problemstillinger: a) brændselsforsyningssikkerhed typisk set i et europæisk perspektiv. Her fokuseres på de begrænsede reserver af olie og naturgas frem for alt inden for EU, b) teknisk forsyningssikkerhed i elsektoren med hensyn til tilstrækkelig og sikker transmissions- og netkapacitet helt frem til den enkelte kunde og c) generel balance mellem elproduktion og forbrug, regionalt, nationalt, i Norden og inden for EU.

Krisen på det californiske elmarked i form af omfattende elafbrydelser satte fokus på valget af et fornuftigt markedsdesign. En version af historien med fokus på det organisatoriske i forsyningskrisen er, at to privatejede og meget store energiselskaber kom i en finansiel klemme mellem et liberaliseret engrosmarked med meget høje elpriser og et detailmarked med lave priser – fastlåst af reguleringsmyndigheden. Store grupper af forbrugere mærkede ikke noget til de høje markedspriser, fordi de var beskyttet af regulator i form af en fastlåst (lav) elpris. Konsekvensen blev, at omfanget af elafbrydelser formentligt blev større end nødvendigt. Men elproduktionskapaciteten var knap ved reformens start, og det var tørår; så den organisatoriske forklaring kan suppleres med mere tekniske forklaringer. Den samlede baggrund for ”den californiske forsyningskrise” er fortsat ikke ganske afklaret, herunder er effekten af Enrons og andre elhandelsselskaber ageren på markedet ikke klarlagt.

På det nordiske elmarked, som Danmark er en del af, har elpriserne længe været for lave til at give investorer lyst til at bygge nye værker. Først i vinteren 2002/03 var børsprisen kortvarigt på et niveau, der kunne forventes at dække såvel drifts- som anlægsomkostninger hos potentielle investorer. Tværtimod er ældre urentable værker blevet skrottet. Sammenholdt med en generel vækst i elforbruget i Norden har dette skabt frygt for, at der vil kunne opstå situationer med forsyningssvigt. Elreformen har i øvrigt også gjort det uklart, hvordan ansvaret for forsyningssikkerheden er fordelt mellem: De systemansvarlige i de nordiske lande (i Danmark Eltra og Elkraft-system), Energistyrelsen, Energitilsynet og markedet.

I valg af (i alle tilfælde foreløbige) løsninger med henblik på at sikre forsyningssikkerhed er der stor forskel. I Danmark, Finland og Sverige er der grebet til planlægningsløsninger, der indebærer, at elproducenter i større eller mindre omfang er blevet betalt for at lade være med at nedlægge urentable værker.

I Norge og frem for alt England er valg af løsning præget af mere tillid til markedskræfterne. I disse lande kan der både på bilateral basis og på elbørser handles med elektricitet og kapacitet. Derudover inddrages begge sider af markedet – producenterne og forbrugerne – hvilket bidrager til at forøge effektiviteten af markedet.

Der er jo ingen tvivl om, at forsyningsssikkerhed inden for et vist prisudsving også er et politisk ansvar. Men med hensyn til markedsdesign kommer man nemt til at ”skyde sig selv i foden”, hvis der politisk meldes for tidligt ud om, at der vil blive taget initiativ til at bygge nye værker. I givet fald vil det jo i sig selv være medvirkende til, at private investorer vil være tilbageholdende.

3.5 Lærestykker for deponi og forbrænding

Den danske elreform havde som erklæret formål at implementere et EU-direktiv for at sikre gennemførelsen af det indre marked på energiområdet. Idégrundlaget for reformen var imidlertid langt bredere. Troen på velfærdsstaten, hvor staten garanterer alle borgere adgang til en række vigtige ydelser, herunder forsyning med kommunikation og energi, er i de sidste årtier kommet under stigende pres og har skabt en efterspørgsel efter alternative organisationsformer (Olsen 1993). Over hele verden er statsvirksomheder og statsligt regulerede monopoler blevet vurderet som en ineffektiv organisationsform. Konkurrencen, som 50-100 år tidligere blev anset som uegnet til anvendelse på offentlige forsyningsområder, er til gengæld kommet til ny ære og værdighed.

Selv om øget effektivitet (dvs. lavere elpriser, større valgmuligheder og dermed bedre tilpasning til forbrugernes ønsker) også indgår i reformens erklærede mål, kan elreformen i Danmark ikke opfattes som et svar på en politisk erkendelse af alvorlige problemer i elforsyningen. Den danske elforsyning fungerede inden reformen uden større problemer – borgerne fik pålidelige leverancer til internationalt set lave priser (jf. afsnit 5). Dette gælder vel i øvrigt også for affaldssektoren (for prissammenligninger inden for affaldssektoren se fx Eunomia, 2003). Der var ikke udbredt offentlig utilfredshed med elforsyningen og ingen politisk tunge grupper i samfundet, der pressede på for at få gennemført ændringer (Olsen 1993). Konflikter fandtes, men de handlede mest om den omsiggribende miljøpolitiske regulering af sektoren (Larsen og Rieper 1995). Og så var der nok i branchen en fælles forståelse af at der var lige vel rigeligt produktionskapacitet.

Den danske elreform må derfor altovervejende ses som tilpasning til udefrakommende krav, først og fremmest til det integrerede nordiske elmarked og EU's indre marked. Dette er forskelligt fra den tilsvarende udvikling i England og Norge, der var de første lande i Europa til at liberalisere elsektoren. Her var reformerne svar på nationale politiske problemer. Den engelske elreform var en del af den konservative regerings program i 1980'erne for privatisering af statslige forsyningsvirksomheder (Vickers og Yarrow 1988), mens den norske elreform fra 1991 skulle løse en række politisk erkendte problemer – manglende koordinering mellem de elselskaber, som bl.a. førte til for stor udbygning med naturødelæggende vandkraft (Olsen 2000).

I Europa er konkurrencen i elsektoren typisk indført i en situation med overskudskapacitet. Konkurrencen har skullet medvirke til at optimere den daglige drift i hele elsystemet, herunder medvirke til hurtigere at få skrottet forældede værker, og i Norge fx reducere det politiske pres for at bygge nye miljømæssigt problematiske vandkraftværker. I ingen vestlige lande er konkurrence indført med henblik på at tiltrække kapital til nyinvesteringer. Og der er meget delte opfattelser af, om markedet skaber de fornødne incitamenter til, at private investorer bygger nyt, og i givet fald hvem disse private investorer skulle være.

Der er flere væsentlige forskelle mellem den liberaliserede elsektor og affaldssektoren. Liberaliseringen af affaldssektoren sker i en situation med knap kapacitet i udgangssituationen i flere europæiske lande.

For elsektoren gælder, at der er naturlige monopoler i forbindelse med elnettet (distribution og transmission) og frem for alt for systemansvaret. Den danske elsektor er integreret i det nordiske marked og udgør vel ca. 10% heraf. Så selv om den danske stat har presset på for at skabe to store danske dominerende produktionsselskaber (ELSAM og E2 jf. tabel 1), vil et ydre konkurrencepres kunne reducere disse selskabers potentielle markedsmagt.

For deponi og forbrænding er der nok i dag de facto monopoler, bl.a. på grund af den begrænsede og regulerede adgang til fjernvarmekunder samt myndighedsregulering for deponi. Men når det har kunnet lade sig gøre at udskille konkurrence og monopolaktiviteter i den mere komplicerede elsektor (og i andre sektorer før elsektoren), måtte man tro, at det samme kan lade sig gøre for deponi og forbrænding. Man skal dog ikke undervurdere problemerne ved at opdele forbrændingsanlæggene. Flere fælleskommunale anlæg varetager opgaver på andre områder, som fx forebyggelse, genbrug, genanvendelse og affaldsplanlægning. Ved liberalisering af hovedaktiviteten, skal der tages stilling til, hvordan disse opgaver skal reorganiseres.

Skulle den samme koncentration ske i affaldssektoren (som i elsektoren), er det værd at være opmærksom på, hvor konkurrencepresset mod affaldsselskaberne skal komme fra. I elbranchen kommer konkurrencepresset fra det øvrige europæiske og især nordiske marked. Af legale og logistiske grunde vil det ikke kunne ske i samme omfang i affaldssektoren. EU's energipolitik og konkurrencepolitik arbejder her ”hånd i hånd” med en vision om et samlet europæiske energimarked uden indre grænser.

På affaldsområdet er affaldspolitikken i et langt større misforhold til konkurrence- og indremarkedspolitikken end på energiområdet. Jeg tænker her f.eks. på affaldshierarkiet, nærhedsprincippet samt princippet om tilstrækkelig egenkapacitet og skellet mellem nyttiggørelse og bortskaffelse. [12]

Med hensyn til reguleringen af monopoler viser erfaring fra elsektoren, at det kan lade sig gøre at indføre andre former for monopolregulering end hvile i sig selv. Hermed ikke sagt, at disse principper generelt og i alle tilfælde er bedre end hvile i sig selv. Ud over at hvile i sig selv-reguleringen (for systemansvaret) anvendes i elsektoren benchmark for netselskaberne. For forsyningspligtselskaberne i såvel el- som gassektoren anvendes en slags ”rpi-x”-regulering. Dette princip indebærer, at priserne må stige svarende til forbrugerprisindekset (retail-price-index, rpi), men minus en faktor x, der er et effektiviseringskrav.

Disse reguleringsformer har skabt behov for at etablere nye åbningsbalancer for selskaberne. Selskabernes aktiver er hermed blevet voldsomt opskrevet for såvel el- som gassektoren. Med hensyn til spørgsmålet om at sikre disse aktiver, for de brugergrupper, der har finansieret dem, er situationen i elsektoren labil. For tiden får brugerne gavn af deres aktiver ved, at den del af elselskabernes aktiver, der er brugerfinansierede, kun forrentes med 1%. Den lave forrentning giver alt andet lige lavere netpriser. Men elselskabernes interesseorganisation (Dansk Energi) mener principielt, at alle aktiverne bør forrentes normalt. I sit seneste udspil (Liberalisering af energimarkederne, Regeringen (2002) signalerede regeringen (Fogh Rasmussen), at den ønsker at tilbagebetale forbrugernes ”tilgodehavender” ved yderligere prisreduktioner.

Ved liberalisering af forbrænding og deponi er et tilsvarende begivenhedsforløb sandsynligt. Aktivmassen vil formentlig blive skrevet op, fordi der formentlig også i affaldssektoren er anvendt korte afskrivningsperioder. Dette vil gøre selskaberne mere sammenlignelige. Diskussionerne om ejendomsret (brugernes/fælleskommunale selskabers/kommunernes) vil også finde sted for deponi og forbrænding. En ting er dog givet, at uanset hvor offentlige selskaberne ”ser ud” er de formentligt et meget langt stykke ad vejen i Grundlovens forstand private. Et forhold staten kun kan ændre direkte ved enten køb eller ekspropriation [13].

4 Miljøkonsekvenser

4.1 Anvendelse af markedsmekanismerne

Inden for en økonomisk referenceramme giver anvendelsen af markedet grundlag for at nå miljømålsætninger billigere. Det illustreres ofte med en generel ligevægtsmodel fx Hauch (2001) og Munksgaard m.fl. (1999 og 2003). I rapporten Danmark i et liberaliseret europæisk gasmarked (Munksgaard m.fl. 2003) er det gasmarkedet og ikke elmarkedet, der er i fokus; men rapporten er den seneste analyse, så det er resultatet herfra, der meget kort refereres her. I rapporten gennemføres en analyse af en konsekvent internalisering af eksterne effekter. Efter en beskrivelse af forskellige skøn for skadesomkostninger lægger man sig i rapporten fast på følgende skadesomkostninger pr. ton: CO₂: 200 kr., NO_x: 29.800 kr. og SO₂ 26.700 kr. Ved hjælp af en generel ligevægtsmodel sammenlignes en reference, den danske økonomi med de nuværende afgifter med dansk økonomi, hvor grønne afgifter er implementeret. I det grønne afgiftsscenario fås reduceret emission, en større omsætning hos gasselskaber, og staten får et større provenu i forhold til det nuværende afgiftssystem, jf. tabel 2.

Tabel 2 Emission og skadesomkostninger fra CO₂, NO_x og SO₂ fordelt efter afgiftsstruktur

Tabel 2 viser, at for såvel CO₂, NO_x og SO₂ vil emissionen være lavest, hvis det grønne afgiftssystem benyttes. Emission af SO₂ oplever den procentvis største reduktion. Her falder emissionen med knap 9%, hvis de grønne afgifter benyttes frem for det nuværende system. Ved at gange de estimerede skadesomkostninger fra emissionen på de beregnede emissioner fås en værdi for de samlede skadesomkostninger på miljøet. Af tabel 2 fremgår, at skadesomkostninger vil falde med knap 6%. Men forskellene er dog ikke store.

4.2 Utilsigtede positive og negative miljøkonsekvenser

De miljømæssige konsekvenser af liberaliseringer opstår ofte som positive eller negative mere eller mindre utilsigtede bivirkninger. På ny er erfaringerne fra England et godt eksempel. Som tidligere nævnt var liberaliseringen en del af en helt generel politisk strategi. Men en positiv bivirkning blev en væsentligt reduceret emission. Emissionen af CO₂, SO₂ og NO_x blev reduceret med hhv. 31%, 45% og 43% fra 1990 til 1995/96. En væsentlig del af forklaringen er den indirekte subsidiering af den engelske kulindustri, der fandt sted før liberaliseringen. P.gr.a. liberalisringen kom kul til at fylde væsentligt mindre i brændselsmikset i kraftværkerne i England og Wales (Newbery og Pollitt 1997). CO₂-emissionen fra danske kraftværkes eleksport; kan måske også ses som en utilsigtet miljøkonsekvens af liberaliseringen.

4.3 Lærestykker for deponi og forbrænding

Selv om forudsætningen ved liberalisering er, at der ikke ændres på de miljømæssige rammebetingelser, så skal man være oppe på mærkerne, hvis reguleringen skal følge med. Der kan opstå store såvel positive som negative miljøeffekter. Miljøeffekterne i de to sektorer er meget forskellige. Fra elsektoren er det i dansk sammenhæng væsentligst emissioner til luft. Atomkraft og vandkraft giver andre emissionstyper; men denne type elproduktion har vi (næsten ikke) i Danmark. Med hensyn til emission af CO₂ er der en direkte sammenhæng mellem indfyret brændsel og emission. Tilsvarende gør sig også i en vis udstrækning gældende for SO₂ og NO_x. Nogle emissioner fra forbrænding og deponi er af en ganske anden karakter, fx meget giftige, flygtige og vanskelige at kontrollere; eller rettere sagt meget afhængig af den installerede kontrolteknologi. En tilsvarende i princippet enkel anvendelse af markedet (jf. afsnit 4.1.) til at få ”mere miljø for pengene” er måske mulig; men vil afhænge af kontrolteknologien og organiseringen. Dette gælder også for de bredere ressourcehensyn der er repræsenteret i det såkaldte affaldshierarki. Som kontrolproblem er affaldshierarkiet interessant fordi det for nogle fraktioner er svært at kontrollere, når papiret fx er brændt er det væk. I en række tilfælde vil de kontrollerede ligefrem have et økonomisk incitament til at snyde. Det har fx forbrændingsanlæggene også i dag; men i mindre målestok. På den måde ligner affaldshierarkiet svært kontrollerbare egentlige emissioner. Endelig skal man være opmærksom på, at der ikke findes håndterings- og behandlingskrav for alle affaldsfraktioner (sådanne vil muligvis skulle beskrives ved en liberalisering) og specielt for deponi gælder, at ansvaret for miljømæssig forsvarlig drift af deponiet skal kunne gøres gældende i en længere periode efter deponiets lukning (jf. Art.8.a.iv, Art. 13.d. samt Bilag III i direktivet 1999/31/EF).

5 Effektiviseringer

Der er ikke gennemført mange egentlige evalueringer af de samfundsøkonomiske gevinster ved at liberalisere elsektoren. Den eneste vi har kendskab til, er Newbery og Pollitt (1997). Efter en omhyggelig analyse, herunder frem for alt en opstilling af en sandsynlig reference, altså hvad ville der være sket, hvis den engelske elsektor ikke var liberaliseret, finder Newbery og Pollitt (i det centrale skøn), at liberaliseringen af den engelske elsektor gav en permanent besparelse på 5% om året. Med hensyn til fordelingen af denne gevinst tabte forbrugerne og staten, mens producenterne vandt i form af øget udbytte. Gevinsterne opstod ved forbedret effektivitet i produktionen, ændret brændselsmiks og lavere emission. Newberry og Pollitts analyse sammenlignede 1995/96 med 1990. Siden er der grund til at tro, at fordelingen i kraft af et nyt børssystem, der reducerede producenternes monopolmagt, er blevet ændret, således at også forbrugerne har fået glæde af liberaliseringen. Fra 1990 og frem til 2001 er den gennemsnitlige reale pris for en husholdning således faldet fra £364 til £248 for 3300 kWh pr. år. Der har været et tilsvarende prisfald på ca. 33% for industrien (www.electricity.org/uk-inds/pricesla).

Der er ikke gennemført en tilsvarende samfundsøkonomisk analyse for Danmark. På grund af en helt forskellig udgangssituation (jf. kapitel 0) er det uvist, hvad resultatet ville blive for Danmark. Men som den engelske analyse illustrerer, er det helt afgørende at skelne mellem, om reformen overordnet er samfundsøkonomisk lønsom (evt. inkl. og ekskl. eksterne effekter) og de fordelingsmæssige konsekvenser, altså hvem får i form af faldende priser eller forøget udbytte til aktionærerne glæden af en evt. samfundsøkonomisk gevinst.

For Danmark er prisudviklingen analyseret af Energitilsynet i samarbejde med Konkurrencestyrelsen. Der gennemføres en månedsvis beregning af elprisen og dens sammensætning for forskellige forbrugergrupper (http://www.ks.dk/energiomr/El-statistik/elpris-marts-2003.htm).

5.1 Prisudviklingen i Danmark (før og efter liberalisering) og opdelt på brugergrupper

I figur 1 vises udviklingen i elprisen fra 1990 til 2003 for forskellige forbrugergrupper.

Figur 1 Samlet elpris ekskl. moms og afgifter

Note: For 2002 er elprisen baseret på Energitilsynets nye statistik for elprisen. For 1990-2001 er elprisen baseret på Eurostat. Husholdningerne hører til 3,5 MWh-kategorien. Erhverv er de øvrige kategorier

For alle brugergrupperne ses, at elprisen (ekskl. afgifter) var i bund i 1995. Umiddelbart efter markedsreformen var prisen på nogenlunde samme niveau som i 1990. Siden er den steget. Markedsreformens betydning i denne sammenhæng er ikke analyseret.

Elprisens sammensætning er for husholdninger og virksomheder vist i figur 2 for marts 2003.

Figur 2 Elprisen i marts 2003 for husholdninger, inkl. Afgifter; men ekskl. moms, øre/kWh

Kilde: Energitilsynet (http://www.ks.dk/energiomr/El-statistik/elpris-marts-2003.htm)

Abonnementsbetaling er en fast betaling til elselskaberne. Betalingen er regnet om til øre pr. kWh. Markedsdelen er el købt på markedsvilkår bl.a. på den nordiske elbørs Nordpool. Aftagerpligtig er den ved lov prioriterede el fra vedvarende energikilder som fx vindmøller. Netbetaling er betaling for transport af el. Netbetalingen består af omkostninger til transmission på det overordnede elnet (Eltra og Elkraft) og betaling for distribution gennem lokale elnet. Endelig består netbetalingen af den såkaldte PSO, der er omkostninger til at sikre forsyningssikkerheden i det overordnede elnet samt udgifter til forskning i miljøvenlig elproduktion. Netbetalingen er mindre for store kunder end for små kunder. Det skyldes, at store kunder kan tilslutte sig elnettet på et højere og billigere spændingsniveau.

Afgiftslovgivningen betyder, at det især er husholdninger, der betaler afgifterne. Moms og afgifter udgør størstedelen af elprisen for husholdningerne.

Det ses meget tydeligt, at især afgifterne betyder, at husholdningerne betaler 2½ gang så meget for elektriciteten som virksomhederne.

Som tidligere nævnt har danske elpriser renset for afgifter i nyere tid været under gennemsnittet for EU. Sammenlignes med nabolandene har de danske priser været over de svenske, men under de tyske. Der har været en vis konvergens af de danske priser mod priserne i EU.

Figur 3 Elprissammenligning for husholdningerne (3,5 MWh)

Figur 4 Elprissammenligning for industri m. lille energiforbrug (2 GWh)

Figur 5 Elprissammenligning for industri m. stort energiforbrug (50 Gwh)

Kilde: Energitilsynet.

For de store virksomheder ses, at de danske elpriser i 2002 blev højere end de gennemsnitlige europæiske. Sidstnævnte har været jævnt faldende, hvilket bl.a. skyldes, at den indirekte subsidiering af nationale kulindustrier stort set er fjernet.

5.2 Stordriftsfordele?

I et økonomisk rationelt perspektiv har der været to formål med elsektorens liberalisering. 1) bedre tilpasning til individuelle brugerønsker, fx med hensyn til forskellig forsyningssikkerhed/afbrydelighed, grøn strøm etc. og 2) effektivitet i daglig drift og investering; med væsentlige restriktioner i forhold til a. forsyningssikkerhed, b. miljø og c. forbrugerbeskyttelse.

Med hensyn til formål 1) bedre tilpasning til individuelle brugerønsker, er dette siden 1. januar 2003 søgt realiseret for alle forbrugere ved at give dem markedsadgang. Det frie valg gælder dog ikke de ca. 40% af den samlede produktion, der er såkaldt prioriteret produktion, dvs. elproduktion fra vindmøller og decentrale kraftvarmeværker. Alle elforbrugere har en forholdsvis forpligtelse til at aftage den prioriterede produktion.

Tre år efter reformen er det for tidligt at sige noget om de nye handelsselskabers rolle. Om de har været med til at etablere en bedre tilpasning mellem produktion og forbrug. En grund er naturligvis den gradvise åbning af markedet. Først fra 1. januar 2003 gjalt konkurrencen alle.

Med hensyn til 2) effektivitet i daglig drift, er reformen stadig for ny til at sige noget om udviklingen over tid. Derimod har reguleringen af monopolvirksomhederne (jf. tabel 1) genereret data, der kan bruges til at analysere stordriftsfordele blandt netselskaber og forsyningspligtselskaber.

Stordriftsfordele er jo en af de grundlæggende hypoteser for, hvor effektiviseringsgevinster ”skal komme fra” ved liberalisering.

Med hensyn til forsyningspligtselskaberne er der stor spredning i elprisen; men der er ikke skalafordele. Måske er det interessant, at det billigste selskab er det mindste (Hirtshals El-forsyningsselskab A/S).

I reguleringen af netselskaberne indgår et mål for netselskabets størrelse (netvolumen), og der beregenes et mål for netselskabets effektivitet, mest effektive selskab gives effektivitet 100. På denne skala har det mindst effektive selskab indeks 37, hvilket jo skulle indikere, at det mest effektive netselskab er mellem to og tre gange så effektivt som det mindst effektive. Dette svarer til resultaterne i Hougaard (1994), der med en DEA-analyse viser, at der er store effektivitetsforskelle. Afhængig af DEA-model, kunne omkostningerne i eldistributionen reduceres med mellem 17% og 44%.

Figur 6 Netvolumen og effektivitet for alle netselskaber

Kilde: Beregnet på grund af data udleveret af Energitilsynet.
Bem.: Netvolumen er en vægtning af netvolumen drift og netvolumen afskrivninger.

Netselskaberne har meget forskellig størrelse; med KE og NESA i særklasse; med et netvolumen omkring 40.000; men også SEAS og Sydvest Energi er markant større end de øvrige selskaber; med et netvolumen på knap 20.000. Der en stor spredning i effektiviteten. Det svarer til konklusionerne i Hougaard (1994). Men der er meget langt fra statistisk signifikante stordriftsfordele – eller ulemper.

De manglende stordriftsfordele debatteres i sektoren. På den ene side synes de rent tekniske og produktionsmæssige forhold at tilsige, at der findes stordriftsfordele. På den anden side er det også tydeligt, at dette ikke umiddelbart lader sig påvise empirisk.

Det kan der være to forklaringer på. Den ene kan være, at stordriftsfordelene simpelthen ikke findes. Den anden mulige forklaring er, at stordriftsfordelene findes i rent teknisk forstand, men at de forstyrres af andre forhold, som også er knyttet til selskabets størrelse. Der kan så opstilles en række hypoteser om, hvad disse forhold kunne være.

En hypotese er, at der i selskaberne findes en institutionel arv fra det tidspunkt og den måde, selskabet blev dannet på, som sætter rammerne for den selvforståelse, der findes i selskaberne, og de normer der knytter sig til selskabets adfærd. En del af selskaberne er andelsselskaber med rødder i landbrugssamfundet. De blev typisk dannet af lokale landmænd, som ønskede at sikre en billig leverance af strøm til den enkelte bedrift. Det er således muligt, at der findes en institutionaliseret 'jysk' nøjsomhed og forståelse for, at pengene ligger bedst i landmændenes lommer.

En anden hypotese – som er supplerende snarere end konkurrerende – er, at større organisationer på nogle måder vil have en tendens til at være mindre effektive end små. Det kunne for eksempel være tilfældet, hvis små selskaber i højere grad end store koncentrerer sig om produktionen af kerneydelser. Det kan fx være fordi selskaberne i takt med, at de vokser også tager opgaver på sig, som ligger ud over den primære produktion i en netvirksomhed. Det kan være, at større selskaber bruger flere ressourcer på ”branding” og på at udvikle nye aktiviteter. Baggrunden herfor kan så igen være, at disse større selskaber strategisk ønsker at vokse sig endnu større. Det kan også være, at de mindre selskaber er bedre til at samarbejde med hinanden og andre lokale virksomheder om de aktiviteter, hvor der faktisk er stordriftsfordele. Det kan være lager, mandskabsstøtte ved nedbrud og materiel. På nudansk ville man måske tale om outsourcing.

Hvilke af disse hypoteser der påvirker sammenhængen mellem selskabsstørrelse og effektivitet, kan vi ikke sige noget om uden at grave meget dybere i elselskabernes selvforståelse, historie, organisatoriske forhold og deres omkostninger.

5.3 Lærestykker med henblik på deponi og forbrænding

I forhold til effektivisering af affaldssektoren er der grund til at erindre, at effektiviseringspotentialerne for deponi og forbrænding tilsyneladende er væsentligt mindre end i elsektoren; 8-10% for forbrænding og 25-40% for deponi (Bøgelund m.fl. 2002). Heroverfor står et sammenligneligt effektiviseringspotentiale på over 50% for distributionsselskaberne i elsektoren. I denne sammenhæng er den gode nyhed, at det i den noget mere komplicerede elsektor er lykkedes at etablere et reguleringssystem, der har potentialet til at realisere disse store gevinster. Den dårlige nyhed er, at dette endnu ikke er demonstreret, og at der tilsyneladende er en væsentlig mindre driftsbesparelse at komme efter. Dette gælder især for affaldsforbrændingsanlæggene, hvortil der i modsætning til i elsektoren (jf. figur 6) kun er et effektiviseringspotentiale på halvdelen af forbrændingsanlæggene (jf. Bøgelund m.fl. 2002).

For så vidt forventninger til effektiviseringer af affaldssektoren bygger på forestillinger om effektiviseringspotentialer og stordriftsfordele, tilsiger erfaringer fra elsektoren – om ikke andet – så at sikre, at disse stordriftsfordele er dokumenterede og/eller realistiske.

6 Reguleringens myndighedsforankring

6.1 Elsektorens regulering

Liberaliseringen af elsektoren har stillet nye krav til reguleringsmyndighederne. Det er en udbredt, men forkert opfattelse, at konkurrence er ensbetydende med mindre regulering. Reguleringsopgaverne under konkurrence vil være både omfattende og komplicerede.

Med hensyn til arbejdsdeling mellem forskellige reguleringsmyndigheder findes der en del praktiske erfaringer fra de lande, der har indført konkurrence i deres el- og gasindustri. Samfundsvidenskabelig (økonomisk) teori har desuden en del at sige om forskellige reguleringsformer, herunder om prisregulering af monopolvirksomheder, jf. tabel 1. Derimod findes der ikke så megen teoretisk analyse, der kan hjælpe med at udpege den »rette« organisering af reguleringsmyndigheden. Da konkurrence for offentlige forsyningsvirksomheder er et forholdsvis nyt fænomen, er der heller ikke så mange empiriske undersøgelser af, hvordan de nye reguleringsmyndigheder fungerer. Samfundsvidenskaberne giver derfor ikke så meget grundlag for at vælge den »bedste« reguleringsmyndighed.

Vi er også her inde på et område, hvor meget forskellige nationale traditioner for offentlig administration må formodes at spille en stor rolle, både for hvad der er muligt, og hvad der er fornuftigt: det, der er godt i Frankrig, kan være en katastrofe i Danmark, hvor aktørerne har helt andre vaner og forventninger.

Ud over en evt. kommunal forankring er der typisk tre mulige placeringer af den nationale regulering af energiselskaber/affaldsselskaber:

1. Ressortministerium (Energistyrelsen for energi, Miljøstyrelsen for affald)
2. Konkurrencemyndighederne (Konkurrencestyrelsen).
3. Sektorspecifikke uafhængige regulatorer (Energitilsynet for energisektoren, ”Affaldstilsynet” for deponi og forbrænding).

Det er selvfølgelig også muligt at vælge en arbejdsdeling, hvor nogle opgaver placeres hos én myndighed og andre hos en anden. Der findes eksempler på alle tre måder at organisere reguleringsmyndigheden på. I EU-direktivet har unionen dog valgt uafhængige regulatorer på vegne af medlemslandene. I næsten alle EU-lande er der nu uafhængige regulatorer. Men disse regulatorer er meget forskellige med hensyn til uafhængighed og kompetence (Johannsen 2003). I det nuværende danske system er monopol og prisreguleringen af energisektoren delt mellem Energitilsynet (den uafhængige regulator) og Konkurrencestyrelsen. Rammerne for reguleringen (Love og Bekendtgørelser) udarbejdes i Energistyrelsen. Også de systemansvarlige optræder i en vis udstrækning som myndigheder, jf. tabel 1.

I Norge med lang tradition for ministeriel styring af elsektoren er de fleste reguleringsbeføjelser fortsat blevet placeret i ministeriet (på styrelsesniveau hos Norges Vassdrags og Energiverk, NVE).

I England valgte man ved liberaliseringen af el- og gassektoren i slutningen af 1980'erne en sektorspecifik reguleringsmyndighed med betydelig selvstændighed. Oprindeligt Ofgas og Offer, nu OFGEM.

Med hensyn til arbejdsdeling mellem nationale og internationale myndigheder er der to modsatrettede tendenser i EU af betydning for den fremtidige regulering af elmarkedet. Reaktionerne på de sidste traktatændringer trækker i retning af en udvidelse (præcisering) af medlemslandenes kompetenceområde (subsidiaritet), mens både konkurrencen i sig selv og forsøgene på at definere en fælles energipolitik vil trække i retning af at flytte kompetence til de europæiske myndigheder. Et frit europæisk konkurrencemarked kræver en rimeligt ensartet regulering i hele unionen.

6.2 Lærestykker for deponi og forbrænding

Ifølge traditionen fra andre liberaliserede sektorer (jernbane, energi) vil en liberalisering af affaldsforbrænding og deponi rejse en diskussion af forankringen af reguleringen både af monopoler og de dele af affaldsmarkedet, der kan konkurrenceudsættes. Markeder, hvor der indføres konkurrence, vil naturligt nok skulle overvåges af Konkurrencestyrelsen. Men det er også interessant, at man med hensyn til monopolregulering ved hjælp af nye reguleringsmetoder fx bench-marking eller rpi-x lader denne regulering forankre hos nye uafhængige regulatorer. Hvis deponi og forbrænding fx udliciteres, vil man, hvis traditionen følges (såkaldt isomorfisme) måske etablere et såkaldt uafhængigt affaldstilsyn. I forhold til situationen i dag, vil det betyde, at dele af Miljøstyrelsens kompetence skulle deles med en sådan ny regulator. Også kommunernes opgaver måtte forventes at blive reduceret. Dette gælder naturligvis især, hvis der etableres egentlige konkurrencemarkeder.

Men de nye reguleringsmetoder (benchmark og rpi-x) adskiller sig ikke så radikalt fra hvile i sig selv, at det skulle være en naturlov, at der etableres nye centrale regulatorer med henblik på disse reguleringsmetoder. I lyset af de beskedne potentialer, kunne man da også alternativt overveje blot at supplere hvile i sig selv-reguleringen med flere bench-marking, DEA- BAT- og BATNEEC- analyser. Sådanne analyser vil gøre det muligt for ejere og brugere af forbrændingsanlæg og deponier at stille virksomhederne over for effektiviseringskrav.

7 Litteratur

Bøgelund, Mette; Eva Willumsen og Mads Paabøl Jensen (2002): Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 2: Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark. Miljøstyrelsen. Miljøministeriet

Dansk Energi, DE (2002): Udskrift af 24. juni fra Dansk Energi: Oversigt over elselskaber, deres ejerforhold, elsalg og forbrugere.

Danske Elværkers Forening, DEF (1996): Elforsyningens 10 års statistik, status og tendenser, DEF.

Elmer, Helle Ina (2003): Salg af almene boliger – er det ekspropriation? AKF Forlaget. København.

Eltra, Energistyrelsen og Elkraft-system (2002): Virkemidler for sikring af effekter på elmarkedet. www.elkraft-system.dk

Energitilsynet (2002): Vejledning om fastsættelse af individuelle effektivitetskrav for elnet- og transmissionsvirkomheder med bilag. www.ks.dk Energitilsynet.dk/publikationer/2001

Eunomia (2003): Costs for Municipal Waste Management in the EU. http://europa.eu.int/comm/environment/waste/
studies/eucostwaste_management.htm

Hansmann, H. (1996): The Ownership of Enterprise, Harvard University Press, Cambridge, MA.

Hart, O. (1995): Firms, Contracts and Financial Structure, Clarendon Press, Oxford.

Hart O. and Moore, J., (1998): Co-operatives vs. outside ownership, Working paper 6421, National Bureau of Economic Research, p. 57.

Hauch, J. (2001): Environmental Regulation and Nordic Energy Markets: An Economic Simulation Approach. Økonomisk Institut, Københavns Universitet. Ph.d.-afhandling Rød Serie nr. 58 – 2000.

Helm, Dieter og Tim Jenkinson (1998): Competition in Regulated Industries. Oxford University Press. Oxford.

Hougaard, J.L. (1994): Produktivitetsanalyse af dansk eldistribution. AKF Forlaget.

Johannsen, Katja Sander (2003): Regulatory Independence in Theory and practice – a Survey of Independent Energy Regulators in Eight European Countries. AKF Forlaget.

Johannsen, Katja Sander (2000): Liberalisering af elmarkedet – konkurrence, monopoler og regulering. Artikel til Administrativ Debat, nr. 3, september 2000

Larsen, Anders og Jesper Munksgaard (2002): Er forsyningssikkerheden truet. El & Energi nr x 2002.

Larsen, Anders og Olaf Rieper (1995): Konkurrence eller planlægningøkonomi i energisektoren. AKF Forlaget. København.

Larsen, Anders, Ole Jess Olsen and Poul Erik Grohnheit (1996): Konkurrence i elsektoren. (Competition in the power sector). Nationaløkonokmisk Tidsskrift 134: 191-205

Milgrom, P. og J. Roberts (1992): Economics, Organization and Management, Prentice Hall, Englewood Cliffs: NJ.

Munksgaard Jesper, Jacob Ramskov, Anders Larsen, Peter Fristrup (2003): Danmark i et liberaliseret europæisk gasmarked. AKF Forlaget. København.

Munksgaard, Jesper og Klaus Alsted Pedersen (1999): The Integration of Power Markets: A Need for Coordinated Environmental Action. 22nd IAEE Annual International Conference, Rome, 9-12 June 1999.

Newberry, D.M. and M.G. Pollitt (1997): The Restructuring and Privatisation of the GEGB – Was it worth it. Journal of Industrial Economics, XLV (3), pp. 269-303.

Olsen, Ole Jess (1993): Regulering af offentlige forsyningsvirksomheder i Danmark. København. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Olsen, Ole Jess og Klaus Skytte, (2001): Consumer Ownership in Liberalized Electricity Markets. The case of Denmark. Annals of Public and Co-operative Economics, 73:1, 2001 pp 1-18.

Olsen, Per Ingvar (2000): Transforming Economics. The case of the Norwegian Electricity market Reform. Institutt for innovasjon og økonomisk organisering, Series of Dissertations, Handelshøyskolen BI, Oslo.

Regeringen (2002): Liberalisering af energimarkederne. Regeringens vækststrategi – Vækst med vilje. September 2002

Vickers, John og George Yarrow (1988): Privatization. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press.

Wistoft, Birgitte, Flemming Petersen og Harriet M. Hansen (1991): Elektricitetens århundrede – Dansk elforsynings historie, Bind I og II. København. Danske Elværkers Forening.

Noter

Fodnoter

[1] Forprojektets spørgsmål 38.

[2] Hvis man afviger fra hvile-i-sig-selv princippet er der ingen begrænsninger på, at offentlige selskaber kan generere overskud. Forprojektets spørgsmål 34.

[3] Inden for hvile-i-sig-selv begrebet er der dog begrænsninger på, at et offentligt selskab kan drives kommercielt. Forprojektets spørgsmål 44.

[4] Projektbeskrivelsen for projektet findes på: http://www.akf.dk/fulad

[5] Den korte fremstilling i det følgende ligger tæt op ad Olsen og Skytte (2001) og Larsen og Rieper (1995). Disse kilder bygger på Wistoft m.fl. (1991).

[6] På dette sted ville det være relevant at give en formel beskrivelse af organiseringen af elsektoren før liberaliseringen. Men af pladshensyn bliver jeg nødt til at undlade dette, og blot henvise til Larsen og Rieper (1995). Et af problemerne ved en kort fremstilling er at organisering i Øst- og Vestdanmark var forskellig. Det østdanske system var og er (i modsætning til det vestdanske) præget af to store selskaber: NESA og Københavns Belysningsvæsen (nu Københavns Energi).

[7] Citaterne er fra traktaten (af 1957) om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, præamblen og artikel 3b.

[8] Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, Energi i Europa: Det indre Energimarked. DGVII Bruxelles 1988.

[9] Fremstillingen bygger på Olsen (1993).

[10] En illustration af, at der mere er tale om omregulering end en afregulering, kan findes I, at L 375 senere er fulgt op af: L 1110 29/12 1999; L 447 31/5 2000; L 448 31/5 2000; L 1227 20/12 2000; L 478 7/6 2001; L 316 22/5 2002 og L 1091 17/12 2002. I skrivende stund er ny lovgivning på vej bl.a. om håndtering af kommunale provenuer ved salg og forsøg på at beskytte varmekunderne.

[11] Når1977 er skæringsåret, er det sikkert et specielt dansk fænomen, som går ud på, at der før 1977 ikke var en egentlig lov, der regulerede elbranchen. Dvs. de aktiver, som fandtes på daværende tidspunkt, ubegrænset tilhørte ejerne, og der vil/og ville være tale om ekspropriation, hvis man via lovgivning nu begrænser råderetten. Problemet er, at man aldrig har haft brug for at opgøre denne kapital før nu, så myndigheder og branche er for tiden i gang med meget store historiske studier.

[12] Direktivet 75/442/EØF af 15.juli 1975 om affald, også kaldet Affaldsrammedirektivet.
Rådets forordning 259/93 af 1. februar 1993 om transport af affald, Transportordningen. Rådets resolution af 24. februar 1997 om Fællesskabets affaldsstrategi. Direktivet 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald, Lossepladsdirektivet. Direktivet 2000/76/EF af 4. december 2000 om affaldsforbrænding.

[13] Et problem, der som bekendt også opstod som en ubehagelig overraskelse i forbindelse med diskussionen om salg af almennyttige boliger (Elmer 2003).

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.