Miljøprojekt, 946 – Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

I dette afsnit gives en kort beskrivelse af den overordnede arbejdsgang og metode, der er anvendt til at opgøre fordele og ulemper ved de to former for liberalisering af forbrænding og deponering. Afsnittet er opdelt i seks dele:

6.1 Definition af liberalisering

En af de første aktiviteter var at gennemgå en række begreber, som er relevante, når man diskuterer øget privat/offentligt samarbejde og/eller øget konkurrence. Begrebskataloget er vedlagt som Bilag A i bilagsrapporten.

Formålet med samtlige begreber er på den ene eller anden måde at indføre mere konkurrence. Dette fænomen beskrives bedst med ordet liberalisering, som betyder at stille frit.

I litteraturen og derfor også her anvendes ordet som et generelt udtryk for processen, hvor aktiviteter som tidligere var stærkt regulerede og ofte udført i offentligt regi udsættes for konkurrence eller på anden måde overlades til højere grad af privat initiativ og markedskræfter. Dele af aktiviteterne kan dog stadig foregå i offentligt regi eller i regi af offentlige selskaber, der arbejder på markedsvilkår [33].

Liberalisering kan foregå på en lang række måder. I begrebskataloget er følgende begreber defineret:

6.2 Videnindsamling

Interviews med interessenter
Indledningsvist blev 16 interessenter interviewet. Formålet med disse interviews var at kortlægge, hvilke effekter forskellige former for liberalisering af forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg vil få efter inteviewpersonernes mening. Resultaterne er anvendt i undersøgelsen til at nuancere de behandlede problemstillinger og kvalificere de opnåede resultater.

Erfaringer fra el-sektoren
Fra el-sektoren og til dels gas-sektoren er der indhentet erfaringer med fordele og ulemper ved liberalisering. Denne viden er primært opbygget hos AKF som har deltaget i en lang række omfattende forskningsprojekter og bogudgivelser. AKF er også medlem af Energitilsynet. Erfaringerne fra el-sektoren er kortlagt, og der er trukket relevante paralleller til affaldsforbrænding og -deponering. Erfaringerne er dokumenteret i Bilag C i bilagsrapporten.

Internationale erfaringer
Erfaringerne fra liberalisering i andre lande er fortrinsvist indsamlet gennem læsning af litteratur, der diskuterer aktuelle aspekter og problemstillinger ved landenes affaldsbehandlingssystemer; artikler, rapporter m.v.

Ved undersøgelsens start forelå et 1½ år gammelt litteraturstudie fra ISWA [34] om internationale erfaringer med liberalisering af affaldssektoren. Det var derfor naturligt at tage udgangspunkt i denne rapport og i de kilder, som ligger til grund for rapporten. ISWA's rapport bygger på et litteraturstudie i affalds-specifikke databaser, men ikke i samfundsfaglige databaser. Der er derfor suppleret med søgninger i et antal økonomiske databaser; EconLitt, Business Source Premier og Ingenta og i Handelshøjskolens biblioteks, RUC's biblioteks, DTU's biblioteks og Det Kongelige Biblioteks databaser og på www.bibliotek.dk. Der er søgt på en kombination af ordene Waste og Liberalisation, Waste og Privatisation og Waste og Deregulation. Desuden Garbage og Liberalisation/Privatisation/Deregulation.

Der er også foretaget søgninger på Frankrig, Tyskland, England, Holland, Sverige og liberalisering/privatisering i Videncenter for Affald's katalog, og bibliotikaren på Videncenter for Affald har foretaget en opdateret søgning i de affaldsspecifikke databaser, der ligger til grund for ISWA's rapport. Forprojektet til undersøgelsen indeholder også en række henvisninger til litteratur, som er blevet fremskaffet, og der er desuden foretaget søgninger på Internettet.

Endelig er en række personer, som beskæftiger sig med erfaringsopsamling for affaldsbehandling blevet kontaktet, og de har været så venlige at sende artikler, rapporter m.v [35]. Endvidere er der foretaget et enkelt interview med direktøren for Svenska Renhållningsvärkforeningen (RVF).

De internationale erfaringer er anvendt til at støtte de modelmæssige beregninger af en liberaliserings konsekvenser – blandt andet i relation til omfanget af konkurrence og fordelingseffekter. Erfaringerne er dokumenteret i Bilag D i bilagsrapporten.

Teoretiske rammer
Der er også en række relevante teoretiske aspekter, der er inddraget i undersøgelsen. Baggrunden for disse er state-of-the-art publikationer og viden hos AKF og COWI. Emnerne er udvalgt på basis af en analyseramme for de problemstillinger, der er relevante for undersøgelsen.

De teoretiske rammer er anvendt til at komplementere de øvrige analyser af en liberaliserings konsekvenser – blandt andet i relation til omfanget af konkurrence. Erfaringerne er dokumenteret i Bilag B i bilagsrapporten.

Til at supplere vidensindsamlingen er der også foretaget en omfattende dataindsamling.

6.3 Dataindsamling

Enhedseffekter og priser
Disse oplysninger er indsamlet blandt den nyeste viden på området. Hertil kommer emissionsfaktorer for transport, der er baseret på de nyeste EU forskningsresultater og den danske TEMA-model og transportomkostninger, der er baseret på oplysninger fra Danske Vognmænd.

Data om forbrændings- og deponeringsanlæg
Den overvejende del af de benyttede data for de eksisterende forbrændings- og deponeringsanlæg stammer fra undersøgelsen ”Effektiviseringspotentiale for forbrændings- og deponeringsanlæg i Danmark”. Disse oplysninger stammer fra år 2000 og er fremskrevet til 2003-priser. For de anlæg, der ikke deltog i den undersøgelse, er der til dels indsamlet og til dels skønnet behandlingsomkostninger.

Boks 1: Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark: Affaldsanlæg og -mængder

De benyttede data om anlæg stammer også fra projektet ”Effektiviseringspotentiale på forbrændings- og deponeringsanlæg i Danmark”, herefter effektiviseringsprojektet.

Forbrænding
I effektiviseringsprojektet indgik affaldsforbrændingsanlæg ekskl. slamforbrændingsanlæg, anlæg til forbrænding af farligt affald og industrielle forbrændingsanlæg. I alt 23 af de 31 danske anlæg (i år 2000) indgik i undersøgelsen. Disse anlæg brændte 85% af affaldet på de 31 anlæg i Danmark.

I denne analyse er data for de manglende anlæg skønnet og der er samtidig foretaget skøn over, hvilke anlæg der forventes lukket inden for en kortere årrække.

Deponering
Tilsvarende indgik i alt 32 af de 53 danske deponeringsanlæg, der modtog blandet affald (i år 2000) i effektiviseringsprojektet. Disse anlæg modtog ca. 75% af de samlede mængder til deponering på de 53 anlæg. Analysen omfattede ikke fyldpladser, specialdepoter og industrielle deponeringsanlæg. Også her er der skønnet data for de manglende anlæg og vurderet, hvilke anlæg, der forventes lukket inden for en kortere årrække.

Da en række fyldpladser også forventes lukket på grund af deponeringsdirektivet er det skønsmæssigt vurderet, at halvdelen af affaldet fra disse skal deponeres på de andre deponeringsanlæg, mens den resterende halvdel er jord eller kan genanvendes. Denne mængde, som dog kun udgør en mindre del af den samlede mængde, er altså tillagt den opskalerede mængde fra effektiviseringsprojektet.

En type affald
Ligesom i effektiviseringspotentialet betragtes affald til henholdsvis forbrænding og deponering som én type affald uanset, at der er anlæg, der kun har godkendelse til at modtage bestemte typer af affald. Det er dog vurderet, at denne forenkling ikke betyder noget for de overordnede konklusioner, som der drages i denne undersøgelse.

Boks 2: Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg i Danmark, Effektiviseringspotentiale

Effektiviseringspotentialet på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg blev undersøgt i år 2001 i ”Effektiviseringspotentiale på forbrændings- og deponeringsanlæg i Danmark”, herefter effektiviseringsprojektet.

Forbrænding
Analysen peger på, at det realiserbare effektiviseringspotentiale på forbrændingsområdet er på 135-155 mio. kr. i år 2000, svarende til 8-10% af de samlede omkostninger. Der er altså tale om et relativt lille potentiale. Imidlertid er en stor del af potentialet koncentreret på få anlæg.

En del af potentialet vurderes at kunne realiseres på kort sigt, det vil sige inden for 1-5 år, og en del på lang sigt - 10-15 år. Endvidere er det forskelligt, hvem der kan realisere potentialet. Tabellen neden for viser fordelingen af potentialet i kategorierne tidshorisont og aktør.

Opdeling af effektiviseringspotentiale på forbrændingsområdet i Danmark, mio. kr. i år 2000

Aktør
Tidshorisont	Anlæg	Ikke anlæg	I alt
Kort sigt	120-130	-	120-130
Lang sigt	-	15-25	15-25
I alt	120-130	15-25	135-155

Deponering
For deponeringsanlæg peger analysen på, at de danske deponeringsanlæg også ud fra en effektivitetsvurdering adskiller sig meget fra hinanden. Men hvis der tages højde for forskelle mellem anlæggene i relation til mængder, deponeringshøjde og alder, udjævnes disse effektiviseringsforskelle betydeligt. Der er dog stadigvæk større forskel på deponeringsanlæggene end på forbrændingsanlæggene ud fra en effektiviseringssynsvinkel.

Det realiserbare effektiviseringspotentiale på deponeringsområdet er skønnet til 55-90 mio. kr årligt, svarende til i gennemsnit 25-40% af de totale omkostninger. Der er altså tale om et forholdsvis stort potentiale relativt set, men dog mindre totalt set end på forbrændingsområdet.

Tabellen neden for viser fordelingen af potentialet på kort/langt sigt og aktør.

Opdeling af effektiviseringspotentiale på deponeringsområdet i Danmark, mio. kr. i år 2000

Aktør
Tidshorisont	Anlæg	Ikke anlæg	I alt
Kort sigt	30-50	5-10	35-60
Lang sigt	15-20	5-10	20-30
I alt	45-70	10-20	55-90

Herudover er der indhentet en række nye data. Det drejer sig blandt andet om behandlingsomkostninger for nye forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg. De er opstillet på basis af viden hos en række affaldseksperter samt ved brug af modellen Feasible [36].

Hertil kommer de behandlede affaldsmængder og deres oprindelse, som er hentet fra ISAG databasen. Data indbefatter oplysninger om alle affaldsstrømme i Danmark fra producent (kommune) til behandlingsanlæg fordelt på forskellige fraktioner [37]. For at indarbejde de fremtidige affaldsmængder i Danmark er der anvendt tal fra Risøs prognose. Endelig er der indsamlet data for de eksisterende varmemarkeder i Danmark, der er indsamlet med assistance fra Energistyrelsen. Både den indsamlede viden og data er anvendt som grundlag for de konkrete scenarier.

6.4 Scenarier

Når liberalisering – det vil sige øget konkurrenceudsættelse – diskuteres, skelnes der typisk mellem konkurrence ”om” markedet eller konkurrence ”på” markedet. Konkurrence ”på” markedet er det mest velkendte, hvor forskellige aktører udbyder forskellige konkurrerende produkter til forskellige priser på markedet.

Konkurrence ”om” markedet optræder i situationer, hvor det er upraktisk at have flere parallelle udbydere af en given service. Det drejer sig f.eks. om busdrift, hvor der kun er brug for én buslinie på hver rute. Konkurrence ”om” markedet opnås typisk ved udbud og efterfølgende udlicitering af servicen.

Det er valgt at illustrere de økonomiske effekter af en øget konkurrence på forbrændings- og deponeringsområdet ved hjælp en række forskellige scenarier, der netop afspejler disse dimensioner:

Udliciteringsscenarier
Udliciteringsscenarierne adskiller sig fra dagens hvile-i-sig-selv-situation [38] ved, at driften og/eller vedligehold af anlægget udbydes i licitation og vindes af en aktør på markedet. Konkurrencen om at vinde udliciteringen muliggør således realisering af et eventuelt driftseffektiviseringspotentiale [39]. Det samlede driftspotentiale er fastlagt på basis af undersøgelsen ”Effektiviseringspotentiale på forbrændings- og deponeringsanlæg i Danmark”.

Til at illustrere effekten af en sådan besparelse er følgende scenarie undersøgt:

Scenariet illustrerer altså spændvidden i besparelserne ved at indføre konkurrence om markedet – vel at mærke givet et maksimalt effektiviseringspotentiale. I tabellen nedenfor opsummeres de overordnede karakteristika ved dette udliciteringsscenarie:

Tabellen viser, at anvisningen til anlæg og behandlingsform fastholdes. I år 2024 er det dog vurderet, hvilke anlæg der vil lukke som følge af de nye regler på området fra år 2005 og affaldsstrømmene justeret tilsvarende.

Fuldkommen konkurrencescenarier
En af de store forskelle ved fuldkommen konkurrence i forhold til dagens situation vil være, at kommunerne kun kan anvise til behandlingsform og ikke til anlæg. Affaldsstrømmene gives derfor frit. Ud over at indebære en realisering af et potentielt effektiviseringspotentiale på driften indebærer fuldkommen konkurrencescenarierne, at dagens anlægsstruktur vil blive forandret. Det vil sige, at der på længere sigt sker en ændring i antallet, størrelsen og placeringen af anlæg i Danmark. Det betyder yderligere besparelser både på anlægsomkostninger og driftsomkostninger.

Herudover vil private kunne gå ind på markedet og etablere forbrændings [40]- og/eller deponeringsanlæg. I dagens situation anvendes en 6% forrentning af kapitalmassen som udgangspunkt ved investering i anlæg [41]. I en situation, hvor reguleringsformen ændres, således at der er fri bevægelighed af affaldsstrømmene, vil denne forrentning kræve stor sikkerhed for fremtidige affaldsmængder, afsætning af varme, minimale politiske ricisi osv. Hvis denne sikkerhed ikke kan garanteres, må man forvente, at investorerne vil kræve et risikotillæg på deres investering. For at illustrere effekten af risikotillæggets størrelse er to scenarier undersøgt:

Det er vigtigt at notere sig, at konkurrencescenariet med 6% forrentning af kapitalen i økonomisk teori er identisk med en situation, der kan kaldes ”den perfekte plan”. Altså den hypotetiske situation uden liberalisering, hvor der er de rette incitamenter til realisering af effektiviseringspotentialet på driften, og hvor anlæggene placeres samfundsøkonomisk optimalt i landet af f.eks. en central planlægger. Dette scenarium indebærer den største besparelse i forhold til dagens situation givet de tilrådighedværende data. Det kan derfor betragtes som et yderpunkt, som alle resultater og vurderinger kan sammenlignes med. I rapporten præsenteres resultaterne for dette scenarium og det diskuteres, hvor langt virkelighedens verden ligger herfra. Konkurrence 9% inkluderer som nævnt en risikopræmie på 3%.

Boks 3 Risikopræmie

I denne boks beskrives grundlaget for antagelsen om, at de private har et større krav til forrentning af deres kapital. For en mere uddybende beskrivelse henvises til Finansministeriets budgetredegørelse for 1999, kapitel 6 om offentligt/privat samarbejde (OPS) på anlægsområdet.

Risikopræmien er nødvendig, da affaldsbranchen er en risikabel branche. Forskellen mellem det samfundsøkonomiske afkastkrav for offentlige investeringer på 6%* og de noget højere privatøkonomiske afkastkrav bunder ikke i, at de private investorer kræver en overnormal profit. Den bunder derimod i, at det kombinerede ejerskab af anlæg og affald (og forpligtelsen til at bortskaffe affaldet) giver økonomiske fordele, frem for hvis separate aktører ejede disse aktiver.

Ved separat ejerskab løber aktørerne en kontraktrisiko, f.eks. en risiko for konkurs eller lavere afkast end forventet. Kontraktrisikoen dækker over, at investoren risikerer at blive ”snydt” for sit afkast, fordi kontrakten ikke kan dække alle tænkelige omstændigheder i en kompleks og usikker branche som affaldsbranchen. Endvidere fungerer kapitalmarkederne for affaldsbranchen ikke nødvendigvis perfekt, fordi der er tale om en relativt lille og risikobetonet branche.

Endelig er der en problematik relateret til, at en kommune/kommuner måske i højere grad tager hensyn til anlæggets økonomi, når rammebetingelserne fastsættes, hvis det ejer anlægget, end hvis anlægget er privatejet. Det vil også være dyrere for investoren i det liberaliserede marked at låne penge til f.eks. et affaldsforbrændingsanlæg end det vil være for en kommune eller et kommunalt selskab under en hvile-i-sig-selv regulering.

Risiciene afhænger således af, hvilket reguleringssystem, der etableres omkring markedet. Risikopræmien kan nedbringes af det offentlige på forskellige måder, eksempelvis ved offentlig investeringsgaranti, tilskud, udbud af licenser, afgiftsregulering el. lign. Sådanne ordninger kan f.eks. etableres gennem en offentlig instans med systemansvar, der blandt andet kunne påtage sig en del af ansvaret for kapacitetsplanlægning. I tilfælde af en meget fastlåst regulering bærer det offentlige – på den anden side – en omkostning i og med, at reguleringen ikke let kan ændres så den passer til de til enhver tid gældende udfordringer.

Det skal understreges, at der er en række øvrige risici, som eksisterer uanset om markedet er liberaliseret eller ej, og som derfor under alle omstændigheder giver anledning til omkostninger. Disse risici er således indeholdt i forrentningen i begge scenarier, og dermed ikke i risikopræmien i de liberaliserede scenarier.

Risikopræmiens størrelse

Risikopræmien kan generelt fastsættes mere nøjagtigt ud fra et konkret projekt, hvor der kan tages hensyn til forventet efterspørgsel, finansielle usikkerheder etc.

I Nationalbankens kvartalsoversigt 1 fra 2003 gennemgås risikopræmien som begreb, og der beregnes gennemsnitlige risikopræmier for Danmark. Den gennemsnitlige risikopræmie fra år 1970-2002 i Danmark er beregnet til 5,2%, mens den for perioden 1983-2002 er beregnet til 7,2%.

I Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger, Finansministeriet, 1999 konkluderer: ”under antagelsen af en gennemsnitlig egenkapitalandel i virksomhederne på 40%, vil det samfundsmæssige afkast på kapital i alternativ anvendelse skønsmæssigt ligge i intervallet 6-11%.

Disse størrelser gælder for private virksomheder med mange forskellige risikoprofiler under ét. Affaldsbranchen er en forholdsvis risikobetonet branche med store investeringer, potentiel lang tilbagebetalingstid for investeringerne, begrænset marked (dog afhængig af import/eksport), usikkerhed om affaldsmængder, manglende påvirkelighed af samlede affaldsmængder, usikkerhed om afsætning af varme, få muligheder for alternativ anvendelse, måske usikkerhed om fremtidens miljøkrav samt formentlig også politisk usikkerhed etc. Risikopræmien for affaldsbranchen – og især for forbrændingsanlæg – er derfor uden tvivl større end for den gennemsnitlige private virksomhed i Danmark.

Efter drøftelse med finansieringseksperter i COWI og flere centrale private aktører på affaldsmarkedet, kombineret med ovenstående fra Nationalbanken, i dag er det vurderet, at en risikopræmie på 3% samlet set er et realistisk niveau – i den lave ende – for en ønsket forrentning under forudsætning af stor sikkerhed for affaldsmængder og afsætning af fjernvarme i en 20-årig periode. En rente på 9% kan f.eks. sammensættes af 40% egenkapital med et forrentningskrav på 13% og 60% fremmedkapital med et forrentningskrav på 6%. Hvis der ikke er lige så stor sikkerhed for affald og afsætning af varme, kan risikopræmien naturligvis stige.

Det skal også bemærkes, at renten på offentlige investeringer i dagens Danmark er noget lavere end de 6% der regnes med her. I marts 2004 var renten på en 10-årig statsobligation således 4,1% inklusive inflation, det vil sige under 3% eksklusive inflation.

Nogle af risikofaktorerne kan imødekommes fra centralt hold, f.eks. gennem en systemansvarlig myndighed. Systemansvar er velkendt fra elsektoren. Elsektorens systemansvar er en planlægningsorienteret organisation, med myndighedsrolle og stor direkte styringskompetence. Til systemansvaret er tillagt omfattende betalingsregler, hvor betalingerne sigter mod at straffe dem, der bringer systemet ubalance. Systemansvaret er underlagt en "hvile-i-sig-selv" regulering. Da der er valgt et estimatet for risikopræmien, der ligger i den lave ende af det realistiske niveau, vurderes det dog ikke reelt at være muligt at bringe risikopræmien betydeligt ned under 3%.

* De 6% er den af Finansministeriet anbefalede samfundsøkonomiske rente for offentlige investeringer. Det er imidlertid kommunerne eller de kommunale selskaber, der låner til opførelse af anlæg. På grund af hvile-i-sig-selv princippet er økonomien i anlæggene dog tæt forbundet med den øvrige offentlige økonomi, og de vurderes derfor ikke at have en makant forøget risiko i forhold til den samlede offentlige sektor. I øvrigt er der gennemført følsomhedsanalyser på den samfundsøkonomiske rente.

I tabellen nedenfor opsummeres de overordnede karakteristika ved begge konkurrencescenarier:

Konsekvensen af de tre scenarier illustrerer spændvidden i de økonomiske effekter, som en liberalisering af affaldsforbrænding og deponering kan forventes at resultere i. Efter præsentation af scenarie-resultaterne diskuteres det derfor, hvor virkelighedens scenarier befinder sig i forhold hertil.

De detaljerede scenarieforudsætninger er dokumenteret i Bilag E i bilagsrapporten. Her skal blot nævnes de vigtigste elementer:

* ISAG data er justeret for åbenlyse uoverensstemmelser. Herudover er der justeret for åbningen af affaldsforbrændingsanlæg i Esbjerg. Endelig er der taget hensyn til, hvilke anlæg der forventes lukket som følge af de skærpede krav.

* ISAG data er justeret for åbenlyse uoverensstemmelser. Endelig er der taget hensyn til, hvilke anlæg der forventes lukket i 2005.

Basissituationen
De økonomiske effekter af udlicitering eller ”fuldkommen konkurrence” skal måles op imod den sandsynlige fortsættelse af dagens situation . Der er en række forandringer på vej, der med stor sandsynlighed i sig selv vil betyde ændringer i dagens situation:

Det er altså sandsynligt, at der vil ske en effektivisering i sektoren med reducerede omkostninger til følge. Dette er der forsøgt taget højde for i definitionen af basissituationen på følgende måde:

Alt andet lige vil disse antagelser, og specielt antagelsen om realisering af driftspotentialet betyde, at effekten af liberalisering mindskes. På den anden side er det vurderet som usandsynligt, at dagens omkostningsniveau vil fortsætte de kommende 20 år. I øvrigt er der gennemført en følsomhedsanalyse, der viser betydningen af antagelsen om de 25% realisering af driftspotentialet og effekten af at sætte dette op til 50%.

6.5 Konkurrence mellem behandlingsformer

Inden scenarierne kan analyseres, er det vigtigt at fastslå, hvilke mængder der forventes til henholdsvis forbrænding og deponering fremover.

Derfor er det relevant at diskutere, hvorvidt en liberalisering vil medføre en konkurrence mellem behandlingsformer, dvs. genanvendelse, forbrænding og deponering. En sådan konkurrence vil kunne medføre en anden fordeling mellem disse behandlingsformer i forhold til en situation uden liberalisering.

Konkurrence mellem behandlingsformer ved liberalisering optræder i situationer, hvor forskellen i behandlingsprisen inklusive evt. sortering og afgifter betyder, at affaldet behandles på en anden måde end i en fortsættelse af dagens situation. Der vil sandsynligvis være incitamenter til at affaldet kan gå både ”op” og ”ned” i affaldshierarkiet.

Hvis f.eks. forbrænding bliver betydeligt billigere end deponering, så vil der være et incitament til yderligere frasortering af forbrændingsegnet affald fra det affald, der i dag deponeres. Hvis forbrænding også bliver betydelig billigere end genanvendelse af papir og pap, så vil der opstå incitamenter til at undlade dagens niveau af frasortering af disse fraktioner.

Omfanget af konkurrencen mellem behandlingsformerne afhænger således af prisen på behandling, men også i høj grad af omfanget af kontrol og tilsyn. Ved et tilstrækkeligt tilsyn kan incitamentet til at brænde eksempelvis papir og pap således reduceres.

Tilsyn og kontrol er således centrale elementer i en liberalisering. Det er derfor en af undersøgelsens grundantagelser, at der etableres et tilstrækkeligt tilsyns- og kontrolapparat [42] til at sikre sig mod konkurrence mellem behandlingsformer. Vel at mærke mod konkurrence, der betyder en fordeling mellem behandlingsformer, der modvirker opfyldelsen af affaldshierarkiet [43] og de langsigtede mål, der er opstillet i Danmark og EU.

En konkurrence mellem behandlingsformer, der øger målopfyldelsen i forhold til affaldshierarkiet på en samfundsøkonomisk positiv måde er naturligvis velkommen. Men det er vanskeligt at sætte tal på, hvor omfattende en sådan konkurrence må formodes at blive.

Derfor er det besluttet ikke at medtage konkurrence mellem behandlingsformer eksplicit i undersøgelsen [44]. Der kigges således heller ikke på systemer, hvor f.eks. en privat operatør byder på den samlede affaldsbehandling for et område og dernæst selv fordeler affaldet på behandlingsformer.

Når der således ikke regnes med konkurrence mellem behandlingsformer, og når der i øvrigt antages, at mængderne er uafhængig af prisen [45], er mængderne til affaldsforbrænding og deponering fastlagte på forhånd [46] [47]. De anvendte mængder ses i figuren nedenfor.

Det er klart, at udviklingen i mængder til forbrænding og måske især til deponering er vanskelig at forudsige. Der er derfor gennemført følsomhedsanalyser med faldende og stigende mængder i forhold til de viste mængder.

Da mængderne dog i udgangspunktet er faste giver det mening at diskutere billigst mulig samfundsøkonomisk behandling af de givne mængder affald til henholdsvis forbrænding og deponering [48]. Dette gøres i undersøgelsen ved hjælp af Swahili-modellen.

6.6 Swahili-modellen

Swahilimodellen beskrives kort i det følgende. Der henvises til Bilag E i bilagsrapporten for en mere nøjagtig beskrivelse af modellens opbygning og egenskaber.

Swahili (Simulating Waste Handling In Liberalisation) er en økonomisk optimeringsmodel for affaldsbehandling i Danmark [49]. Swahili består af to modeller – en for forbrændings- og en for deponeringsanlæg. Swahili simulerer affaldsstrømme mellem de 271 danske kommuner [50] og et antal danske anlæg i udvalgte repræsentative år i perioden 2004-2024.

Swahili finder den billigste måde at få behandlet affaldsmængderne i Danmark på givet:

Når ny kapacitet er nødvendig for at håndtere efterspørgslen, åbner modellen nye anlæg på de mest hensigtsmæssige lokaliteter [52]. Deponeringsmodellen kan også udvide de eksisterende deponeringsanlæg hvis der er mulighed for det [53]. Når eksisterende anlæg er forældede eller for dyre i konkurrencen, lukkes de i modellen [54].

I modellen er resultaterne således afhængige af disse faktorer samt eventuelt politiske målsætninger og andre relevante faktorer. Modellen giver således også mulighed for at foretage en vurdering af effekten af ændringer i disse faktorer. Swahili er derfor også velegnet til at besvare en række planlægningsmæssige spørgsmål.

Resultaterne af Swahili for et givent år er konkrete oplysninger om, hvor de danske forbrændings- og deponeringsanlæg ligger placeret, hvor store de er og hvorfra affaldet til anlæggene kommer. De tilsvarende totale omkostninger (behandlingsomkostninger + transportomkostninger) beregnes naturligvis også. Disse omkostninger er lavere end de tilsvarende omkostninger ved en anden placering eller størrelse af anlæg i modellen.

I de konkrete afsnit om forbrænding () og deponering (0) er der vist et eksempel på, hvordan Swahilimodellen gennemsøger samtlige muligheder for at placere anlæg i de modellerede kommuner og derefter vælger den billigste løsning.

Swahilimodellen anvendes til at forudsige, hvor mange anlæg, der kommer i Danmark samt deres størrelse og placering. Dette afspejler naturligvis de tilhørende behandlingsomkostninger og transportomfang, der er centrale i en vurdering af spørgsmålet om de potentielle økonomiske effekter af en liberalisering.

Et vigtigt spørgsmål, som også vurderes i rapporten (uden for Swahilimodellen) er, hvordan sammenhængen mellem omkostninger og pris bliver efter en liberalisering. Det afhænger af følgende elementer:

I resultatafsnittene er der først lagt vægt på at kvalificere og præsentere resultaterne fra modellen med fokus på behandlingsomkostningerne. Herefter er der i et afsnit ”Virkeligheden i forhold til scenarierne” diskuteret, hvilke yderligere effekter scenariet indebærer. Her er der blandt andet givet en vurdering af ovenstående faktorer og dermed af et sandsynligt prisniveau sammenlignet med de præsenterede behandlingsomkostninger.

6.7 Forprojektets spørgsmål

I forprojektet blev der stillet en række spørgsmål (47 i alt), som alle kan besvares på mange forskellige niveauer. I samarbejde med Miljøstyrelsen er spørgsmålene kategoriseret i følgende kategorier:

Listen over spørgsmål med kategoriseringen er vist i sidste kapital i rapporten. Igennem rapporten er der indsat fodnoter med anvisninger på, hvor de enkelte spørgsmål fra forprojektet besvares.

Fodnoter

[35] Det drejer sig om Jean-Louis Bergey fra den franske miljøstyrelse ”Ademe”, Christophe Defeuilley, tidligere forsker for Centre Cired – et europæisk miljøforskningscenter - og Colin Burford, som er konsulent i den britiske affaldsbranche og ekspert mht. de offentlige affaldsbehandlingsselskaber.

[36] Feasible er en model, hvormed det er muligt at analysere omkostningerne ved forskellige serviceniveauer på affaldsområdet, og derigennem blandt andet identificere fremtidige finansieringsbehov.

[37] Før brug er ISAG-data justeret som følge af forskellige mindre unøjagtigheder, blandt andet kommuner uden affaldsproduktion.

[38] Hvile-i-sig-selv reguleringen udgør en begrænsning i relation til, at de kommunale selskaber kan generere overskud (forprojektets spørgsmål 34).

[39] Der findes ikke lovgivningsmæssige barrierer for, at offentligt ejede anlæg kan drives kommercielt, det vil sige selv realisere driftspotentialet. Den vigtigste barriere er i stedet hvile-i-sig-selv princippet, der ikke indbefatter et direkte incitament til omkostningsreduktion (forprojektets spørgsmål 44).

[40] I dag ejes flere forbrændingsanlæg også af private og private kan opføre nye anlæg.

[41] Fastsat i Finansministeriets og Miljøstyrelsens vejledninger til samfundsøkonomiske analyser.

[43] Affaldshierarkiet er et grundlæggende princip i affaldsbehandlingen. Hvad der er det optimale rent samfundsøkonomisk for de enkelte fraktioner kan dog først fastlægges på baggrund af en miljøøkonomiske analyse, der sammenligner behandlingsformerne.

[45] Der findes ikke oplysninger om en prielasticitet for affald til forbrænding og deponering. I øvrigt afhænger prisen jo også af mængden af konkurrence, hvilket gør den vanskeligere at vurdere.

[46] Det samlede afgiftsprovenu til staten er derfor uændret – forprojektets spørgsmål 5.

[47] Den producerede el og varme er således uændret i forhold til i dag. Forprojektets spørgsmål 17.

[48] Det er også muligt at gennemføre en samfundsøkonomisk analyse med varierende mængder. Det er blot ikke enkelt at vurdere, hvorledes de ændrer sig.

[49] Swahili er programmeret som et optimeringsproblem (udvidelse af såkaldt Capacitated Plant Localisation model), som minimerer omkostningerne ved affaldsbehandling inklusive transportomkostningerne. Swahili er programmeret i programsproget GAMS.

[50] En evt. strukturreform vil ikke påvirke analysens resultater nævneværdigt.

[51] Der tages udgangspunkt i de reelle behandlingsomkostninger for samtlige anlæg i Danmark.

[53] Ifølge oplysninger om godkendt areal og dermed mulig kapacitet fra effektiviseringsprojektet.

[54] Hvis anlæggenes levetid ikke udnyttes fuldt ud, tillægges der omkostninger svarende til de resterende afskrivninger

6 Metode