| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering

7 Resultater fra videnindsamlingen

7.1 Teoretiske overvejelser
7.2 Erfaringer fra el-sektoren
7.3 Internationale erfaringer

I dette afsnit gives resumeer af de tre centrale dele af videnindsamlingen:

• Teoretiske overvejelser
• Erfaringer fra el-sektoren
• Internationale erfaringer

Notaterne er vedlagt som bilag B, 3 og 4.

7.1 Teoretiske overvejelser

De teoretiske overvejelser er vedlagt i Bilag B. I notatet beskrives nogle umiddelbare overvejelser, der nødvendigvis må gøres, når den økonomiske teori skal bruges i forhold til en evt. liberalisering af forbrænding og deponering. Udover grundlæggende økonomisk teori trækker notatet også på resultaterne af videnindsamlingen andre steder i undersøgelsen.

Konkurrence på markedet (f.eks. fuldkommen konkurrence)

• Da der er stordriftsfordele og mulighed for vertikal og horisontal integration, vil der være en mulighed for kartel- eller monopoldannelser [55].
   
• Markedet vil efter alt at dømme blive domineret af store aktører.
   
• Der vil være et behov for overvågning med henblik på at sikre at markedsmagt ikke udnyttes til inefficient høje priser.
   
• En evt. liberalisering skal implementeres sådan at ineffektive anlæg, der ikke kan blive effektive, lukker. Hvis ikke konkurstruslen er reel vil effektiviseringspresset ikke være særligt stærkt, og effektiviseringspotentialet vil ikke kunne realiseres.
   
• Da miljøhensyn ved liberalisering i mange tilfælde vil stå i modsætning til indtjening kan det evt. komme på tale at forstærke miljøkontrollen.
   
• I dag er der relativt ensartede affaldshåndteringspriser for forskellige typer af almindeligt affald. I et konkurrencemarked vil priserne komme til at afspejle affaldets forskellighed. Det betyder at prisen kan gå op for nogle fraktioner og kunder, mens den går ned for andre. En sådan tendens er der imidlertid også i dagens situation.
   
• Mulighederne for import/eksport af affald er centralt for resultatet af konkurrence. Hvis der gives tilladelse til import og eksport vil det delvist afhjælpe eventuelle monopoltendenser og problemer med at tilpasse kapaciteten.
   
• Der er en række elementer, der skal være på plads for at sikre, at der kan etableres ny kapacitet. De vigtigste er tilstrækkeligt høje priser, sikkerhed for at det offentlige ikke går ind og skaber kapacitet [56] [57] [58] [59].
   
• Opgaven med at sikre tilstrækkelig kapacitet til enhver tid bliver sværere hvis den danske kapacitet skal passe til det danske marked. Samtidigt vil affaldsproducenterne ikke kunne eksportere deres affald som modsvar til en evt. prisstigning der bunder i markedsmagt.
   
• Sammenhængen med varmemarkedet er et væsentligt problem for liberalisering af affaldsforbrænding. Fjernvarmeproblematikken er nærmere behandlet i afsnit 8.10.

Konkurrence om markedet (f.eks. udlicitering)

• Hvis man skal høste effektivitetsfordele ved en udlicitering af deponeringsanlæg og affaldsforbrændingsanlæg må man gøre sig store anstrengelser for at skabe reel konkurrence.
   
• Det er lettest at skabe konkurrence om mindre, præcist definerede opgaver, som kan udbydes hyppigt, og som mange firmaer kan byde på. Det indskrænker dog også potentialet for omkostningsbesparelser.
   
• Hvis man udbyder mere komplekse opgaver, som f.eks. driften at et helt deponeringsanlæg eller forbrændingsanlæg, er det vigtigt at aktøren har incitamenter til at investere i vedligeholdelse, og at der hensættes midler til en eventuel oprydning efter udslip. Det taler for længere kontrakter, men lange kontrakter reducerer konkurrenceelementet.
   
• Jo mere komplekse kontrakterne bliver, jo sværere bliver det for kommunerne at skrive kontrakter, der tager højde for alle eventualiteter. Det forøger risikoen for, at besparelsen ædes op af tillægskontrakter og ekstrabetaling [60].
   
• Et systematisk udbud af kommunale kontrakter på affaldsbehandling kræver opbygning/bevaring af kompetence indenfor deponering og forbrænding.

Samlet konklusion
Samlet set fører disse konklusioner til, at der for deponering er færre barrierer for både konkurrence på markedet og konkurrence om markedet end der er for affaldsforbrænding.

7.2 Erfaringer fra el-sektoren

Erfaringerne fra elsektoren er vedlagt i Bilag C. I notatet beskrives erfaringer fra elsektoren, der igennem de seneste år har gennemgået en omfattende liberalisering.

Der er naturligvis metodiske problemer ved en sådan erfaringsoverførsel. Hele elsektoren blev set i sammenhæng i liberaliseringsprocessen. Heroverfor står, at en stor del af affaldsbehandlingen finder sted uden for de deponerings- og forbrændingsanlæg, der er i fokus her. Vigtige behandlingsmetoder som genanvendelse, kompostering, bioforgasning og genbrug diskuteres ikke i notatet. Alt i alt er der således snarere tale om at stille kvalificerede spørgsmål end at give svar.

Konklusionerne i notatet er:

• Der er det fællestræk mellem liberaliseringen af elsektoren og en evt. liberalisering af affaldssektoren, at liberaliseringen ikke sker fordi dansk affaldsbortskaffelse generelt målt internationalt er åbenlyst ineffektiv. Det var også situationen midt i 1990'erne for elproduktionen. Når man liberaliserer kan det snarere være p.g.a. en generel manglende tillid til, at det er igennem det offentlige og velfærdsstaten, at virksomheder og husholdninger sikres en række vigtige ydelser.
   
• Der er store forskelle på udgangssituationen ved liberaliseringen af elsektoren i forhold til liberaliseringen af deponering og forbrænding. For elsektoren gælder f.eks., at der er naturlige monopoler i forbindelse med elnettet (distribution og transmission) og frem for alt for systemansvaret (Elkraft-system og Eltra). Når det trods dette har kunnet lade sig gøre at adskille konkurrence og monopolaktiviteter i elsektoren, kunne man måske foranlediges til at tro, at det samme kan lade sig gøre for deponering og forbrænding.
   
• Med hensyn til reguleringen af monopolerne viser erfaring fra elsektoren, at det kan lade sig gøre at indføre andre former for monopolregulering end hvile-i-sig-selv [61]. F.eks. anvendes en regulering, der bygger på bench-mark af netselskaberne i både el og gassektoren.
   
• De nye reguleringsformer har skabt behov for at etablere nye åbningsbalancer for selskaberne. Ved liberalisering af forbrænding og deponering er et tilsvarende begivenhedsforløb sandsynligt [62]. Aktivmassen vil blive skrevet op, fordi der formentlig også i affaldssektoren er anvendt korte afskrivningsperioder [63]. Problemet er dog umiddelbart mindre end i elsektoren fordi anlæggene i et par år har skullet udarbejde regnskaber efter årsregnskabsprincipper. Hvis der åbnes for import vil forbrændingsanlæggenes værdi stige yderligere. Det skyldes at der er mangel forbrændingskapacitet i Danmarks nabolande (især Tyskland). Der er således gode muligheder for såkaldte wind-fall-profitter.
   
• Dette vil, som i elsektoren stimulere til diskussioner om ejendomsret til anlæggene og profitterne. Uanset hvor offentlige de fleste deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg ”ser ud”, er de formentlig i vid udstrækning i Grundlovens forstand private. Et forhold, der ofte kun vil kunne ændres direkte ved privatretligt køb eller ekspropriation. Man kan således ikke umiddelbart tvinge ejerne af deponerings – og forbrændingsanlæg til at sælge disse på samme måde som staten kan beslutte at sælge DONG.
   
• I elsektoren har det været en udfordring at få miljøreguleringen til at følge med. Der er opstået uforudsete såvel positive som negative miljøeffekter. Miljøeffekterne i de to sektorer (el og affald) er meget forskellige. Fra elsektoren er det i dansk sammenhæng mest emissioner til luft. Disse emissioner er enkle at kontrollere. Der er også simple miljøeffekter fra forbrænding og deponering, hvor markedet potentielt vil kunne effektivisere. Men der er også emissioner fra affaldssektoren, der er meget giftige, flygtige og vanskelige at kontrollere. Tilsvarende må forventes at gælde for fastholdelse af affaldshierarkiet. F.eks. vil kontrol af, at papir genanvendes, kræve løbende kontrol med affaldsleverancerne til forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg. Med erfaringerne fra elsektoren in mente må man således være opmærksom på, at miljøreguleringen skal gennemtænkes nøje, både med hensyn til teknologi, behandlingsstandarder og organisering. Endvidere bør det ved en evt. liberalisering sikres at skatte – og afgiftsincitamenter støtter op om de miljøpolitiske målsætninger.
   
• I forhold til effektivisering af affaldssektoren er der grund til at erindre, at effektiviseringspotentialerne for deponering og forbrænding tilsyneladende er væsentligt mindre end i elsektoren, 10% af omkostningerne til forbrænding og maks. 40% af omkostningerne til deponering. Heroverfor står et sammenligneligt effektiviseringspotentiale på over 50% for distributionsselskaberne i elsektoren. I denne sammenhæng er den gode nyhed, at det i elsektoren er lykkedes at etablere et reguleringssystem, der har potentialet til at realisere disse store gevinster. Den dårlige nyhed er, at effekten heraf endnu ikke er demonstreret. Der er heller ikke i elsektoren dokumenteret stordriftsfordele. For så vidt forventninger til effektiviseringer af affaldssektoren bygger på forestillinger om let realiserbare effektiviseringspotentialer og stordriftsfordele, tilsiger erfaringer fra elsektoren – om ikke andet – så at sikre, at disse stordriftsfordele er dokumenterede og realiserbare.
   
• Ifølge traditionen fra elsektorer og andre liberaliserede sektorer (jernbane og tele) vil en liberalisering på forbrændings- og deponeringsområdet rejse en diskussion af forankringen af reguleringen i staten. Det gælder både af monopoler og de dele af affaldsmarkedet, der kan konkurrenceudsættes. Et parallelt forløb m.h.t. deponi og forbrænding i forhold til situationen i dag, forløbet i elsektoren vil det parallelle forløb betyde, at dele af Miljøstyrelsens kompetence skal deles med en ny ”uafhængig affaldsregulator”.” og/eller systemansvarlig. Også kommunernes og de kommunale affaldsselskabers opgaver måtte forventes at blive ændrede/reducerede. Dette gælder naturligvis især, hvis der etableres egentlige konkurrencemarkeder. Men ændret organisering af myndighedsreguleringen er ikke en naturlov. Ved liberaliseringen af den norske elsektor fastholdt man i store træk de eksisterende ejerforhold og myndigheder. F.eks blev der ikke som i Danmark etableret en ny uafhængig regulator (Energitilsynet) [64].
   
• Alternativt til eller parallelt med konkurrenceudsættelse kunne man overveje blot at supplere hvile-i-sig-selv-reguleringen med f.eks. flere nøgletalssammenligninger og dea-analyser, samt BAT og BATNEEC. Sådanne analyser vil gøre det muligt for ejere, brugere og ansatte at arbejde med effektivisering af drift og struktur [65] [66].
   
• Endelig bemærkes, at bl.a. selskabsopdelingen og etableringen af Energitilsynet har ændret de politiske processer inden for energipolitikken. Der er blevet mere politisk fokus på sektoren. Otte love på godt to år taler sit tydelige sprog. Hvis man talte spaltemillimeter i dagbladene, ville man få samme resultat. Noget tilsvarende må forventes at ske ved liberalisering af affaldssektoren. En liberalisering af affaldssektoren vil sikkert skabe en forøget politisk debat, hvilket vel alt andet lige må betragtes som positivt.

7.3 Internationale erfaringer

De internationale erfaringer er vedlagt i Bilag D. I notatet inddrages erfaringer fra andre lande, hvor markedskræfter spiller en større rolle i affaldssektoren end i Danmark. Formålet er at identificere problemstillinger og eventuelle løsningsmodeller ved liberalisering af affaldsbehandling. Konklusionerne er præsenteret nedenfor, opdelt i forskellige temaområder.

Liberale ordninger for erhvervsaffald

• Affaldsbehandling i Danmark er i højere grad en kommunal opgave end i andre lande. De danske behandlingspriserne hører til blandt de laveste i Europa, og andelen af affald, der går til deponering, er også lavere end i de fleste andre europæiske lande. Det betyder naturligvis ikke, at der ikke kan være plads til forbedringer.
   
• Affaldsbehandling er underlagt en stor del offentlig regulering i alle de undersøgte lande. Danmark er dog det eneste land, hvor erhvervsaffaldet falder direkte ind under det kommunale ansvar. I Frankrig og Storbritannien er erhvervsaffaldet tilsyneladende ikke emne for de samme miljøpolitiske ambitioner som husholdningsaffaldet. I Tyskland har man med Kredsløbsloven forsøgt at kombinere liberalisering af erhvervsaffaldet med øget genanvendelse. Loven er dog baseret på en uklar skelnen mellem erhvervsaffald til nyttiggørelse og til bortskaffelse, hvilket har åbnet store muligheder for omgåelse af lovens formål. I Sverige har man dog tilsyneladende større succes med at kombinere valgfrihed for virksomhederne med miljøpolitisk styring. Her spiller producentansvar, høje miljøkrav, tilsyn, deponeringsskatter og deponeringsforbud store roller.

Private investeringer sker på baggrund af meget lange kontrakter med offentlige myndigheder

• Når private aktører står for deponering og forbrænding, foregår det alle steder i tæt samarbejde med offentlige myndigheder. Kapaciteten eksisterer oftest i kraft af lange kontrakter med kommunale leverandører af affald [67]. Det gælder i øvrigt også i Danmark, hvor der er flere privatejede forbrændingsanlæg, som baserer sig på lange kontrakter med kommunerne.
   
• Der er få internationale eksempler på privatejede forbrændingsanlæg, der etableres på egen risiko uden en lang forudgående kontrakt med en offentlig myndighed. I de fleste lande tager de dog en mindre del af affaldet ind på kortere kontrakter. Det kan give incitamenter til krydssubsidiering mellem kunder på korte og lange kontrakter [68]. Hvilken vej subsidieringen går, afhænger af kapacitetssituationen, offentlig regulering og kontraktvilkår. I de fleste europæiske lande er der underkapacitet på forbrænding.
   
• For deponering er situationen lidt anderledes. Her er det mere almindeligt, at private investerer i deponeringsanlæg på egen risiko for derefter at konkurrere om at tiltrække affald på kortere kontrakter.

Hvordan kombineres offentlig/privat samarbejde med konkurrence?

• Når det gælder offentlig/privat samarbejde i affaldssektoren lader der til at være et dilemma mellem på den ene side strengt reguleret konkurrence om offentlige kontrakter og på den anden side de komplekse samarbejdsrelationer, der kræves ved private investeringer i offentlig infrastruktur – især når det gælder uprøvet teknologi.
   
• I Storbritannien havde man under den konservative regering en intens konkurrence om kontrakter på affaldsbehandling. Det skyldtes ikke mindst de forholdsvis restriktive regler man havde om udbud af kontrakter. Bagsiden var at man ikke kunne tilgodese teknologisk krævende metoder til affaldsbehandling. Man har stadig en intens konkurrence. Nu er rammebetingelserne dog ændrede pga nye ambitiøse affaldsstrategier. De private aktører i England skal indstille sig på nye teknologier – med dertil knyttede meget større ricisi for fejlskøn ifm f.eks. budgettering.
   
• I Frankrig har man derimod svag konkurrence på affaldsmarkedet. Det skyldes ikke mindst, at kommunerne foretrækker at skrive kontrakt med en af de to store aktører, som er kendt for deres teknologiske kapacitet, og som kan tilbyde integrerede løsninger og finansiering af store investeringer. Når kommunerne først har skrevet en større kontrakt med en aktør, bliver det svært at opretholde konkurrencesituationen, hvis der opstår behov for ekstra ydelser eller andre tilpasninger af kontrakten. Kommunerne bærer således størstedelen af risikoen for uforudsete omkostninger, og aktørerne kan relativt uforstyrret skrue prisen op.
   
• Dilemmaet mellem konkurrence og komplekse samarbejdsrelationer gælder både ved udlicitering og ved de forskellige former for langsigtede kontrakter om levering af affald, der ligger til grund for private opførsler af forbrændingsanlæg. Konkurrencen fungerer bedst ved udbud af kortere kontrakter om afgrænsede opgaver med velkendt teknologi.
   
• Det er ofte en fordel at designe udlicitering af opgaver, således at den tekniske kompetence bevares hos de offentlige myndigheder. Ved joint-ventures mellem offentlig og private skærpes konkurrence-problematikken. Det er ikke altid klart, om kommuner kan delegere opgaver til joint-ventures som til ”eget tjenested” eller om deltagelsen af private aktører tilsiger et udbud.

Monopolistiske tendenser

• Man bør også være opmærksom på, at især forbrænding er aktiviteter, der kræver store investeringer, og som er integreret med andre aktiviteter i forsyningssektoren. Dette begrænser antallet af konkurrencedygtige aktører på markedet.
   
• I de af de betragtede lande, hvor forbrænding står for en væsentlig del af affaldsbortskaffelsen, er markedet meget koncentreret. De private aktører, der er involveret i sektoren, satser på at integrere deres aktiviteter horisontalt og vertikalt, så de kan forbedre deres position på de konkurrenceudsatte dele af markedet gennem kontrol over de mere monopolistiske dele. Det stiller offentlige myndigheder overfor en udfordring mht. at sikre, at aktørerne ikke udnytter deres markedsmagt til at skabe urimeligt høje profitter. Det kan f.eks. ske ved at stille krav om opsplitning af aktiviteterne i forskellige enheder (unbundling) og/eller ved regulering af prissætningen af aktørerne.

Langsigtede dispositioner

• Man bør ved liberalisering af (dele af) affaldssektoren tage højde for, at det er en sektor præget af langsigtede dispositioner og mange interessenter og bindinger.
   
• I Tyskland har liberaliseringen af erhvervsaffaldet ført til en væsentligt forværret økonomisk situation i de kommunale selskaber, der har investeret i behandlingsanlæg under den forudsætning, at de kunne gøre krav på erhvervsaffaldet. I første omgang har de kompenseret for den manglende indtjening på erhvervsaffald ved at hæve priserne for husholdningsaffald.
   
• For det første bør man efter alt at dømme undgå hurtige, radikale omvæltninger, der vender op og ned på aktørernes langsigtede dispositioner og tvinger dem til at reagere uhensigtsmæssigt.
   
• For det andet bør man overveje om liberalisering realistisk kan føre til strukturtilpasninger i affaldssektoren (m.a.o. lukning eller salg af værker), eller om aktørerne vil have mulighed for at hæve priserne for de ”bundne” kunder for at kompensere for de faldende indtægter på den konkurrenceudsatte virksomhed.
   
• I en dansk sammenhæng kunne et alternativ til strukturtilpasning blive import af affald fra Tyskland, hvor behandlingspriserne mange steder er højere. Hvis det tyske affald alene bliver anvendt til at brænde til kapacitetsgrænsen (”fylde op”) vil det medføre lavere priser i en form for hvile-i-sig-selv. I et konkurrencescenarium, hvor der er en stor mængde tysk affald, vil markedsprisen i stedet stige til lige under den alternative tyske pris. Det vil derfor med stor sandsynlighed ikke føre til en lavere markedspris i Danmark.
   
• Man bør også overveje, hvilken effekt en liberalisering vil få på integrationen med energimarkedet. Disse giver p.t. store indtægter til forbrændingsanlæggene og dermed lave priser på forbrænding i Danmark og Sverige og til dels i Tyskland.

Miljø

• Når det gælder opfyldelsen af miljømæssige målsætninger er der både argumenter for og imod liberalisering.
   
• På den ene side bør liberalisering af eksempelvis erhvervsaffald principielt kunne føre til specialisering i udvinding og oparbejdelse af genanvendelige materialer og udvikling af nye teknologier. Dette er intentionen bag den tyske Kredsløbslov og det svenske system [69].
   
• På den anden side vil de private aktører på affaldsmarkedet have incitament til at skaffe sig af med affaldet med et minimum af behandling frem for at bruge ressourcer til at udvinde materialer eller energi, når det ikke kan betale sig ud fra en ren privatøkonomisk betragtning.
   
• Man skal derfor sikre sig, at man har de nødvendige styringsmidler, så man undgår en situation, hvor der eksempelvis deponeres store mængder restaffald efter en let sortering, eller genanvendelige materialer brændes, fordi sortering ikke kan betale sig. Deponeringsafgifter og deponeringsforbud for nogle affaldsfraktioner kan være eksempler på sådanne styringsmidler. Andre muligheder er at kræve at erhvervsaffald holdes adskilt, at føre øget tilsyn med private indsamlere og behandlere og at indføre nye procedurer for certificering af private aktører på affaldsmarkedet.
   
• Det kan også blive nødvendigt med en større grad af registrering af affald, hvis man skal holde styr på, hvor affaldsstrømmene bevæger sig hen. Det vil sandsynligvis stadig i stigende grad blive nødvendigt at regulere affaldsstrømmene på EU-niveau: ikke mindst for at forhindre at lave miljøstandarder bliver en konkurrenceparameter.

Fodnoter

[55] Forprojektets spørgsmål 33.

[56] En mulighed er at denne opgave overdrages til en systemoperatør.

[57] Samtidig er der en række andre faktorer, der skal være opfyldt, se Nordisk Ministerråd: ”Studie av effektproblemer i Norden”.

[58] Forprojektets spørgsmål 21.

[59] Forprojektets spørgsmål 33.

[60] Forprojektets spørgsmål 26.

[61] Forprojektets spørgsmål 27.

[62] Forprojektets spørgsmål 39.

[63] Anlæggene har dog i et par år skullet udarbejde regnskaber efter årsregnskabsprincipper, men flere anlæg er blevet forsinket.

[64] Forprojektets spørgsmål 38.

[65] Hvis man afviger fra hvile-i-sig-selv princippet er der ingen begrænsninger på, at offentlige selskaber kan generere overskud. Forprojektets spørgsmål 34.

[66] Inden for hvile-i-sig-selv begrebet er der dog begrænsninger på, at et offentligt selskab kan drives kommercielt. Forprojektets spørgsmål 44.

[67] Forprojektets spørgsmål 33.

[68] Forprojektets spørgsmål 10.

[69] Forprojektets spørgsmål 16.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.